Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теория и методология совершенствования системы управления АПК 13
1.1. Теоретическая сущность системы управления 13
1.2. Методологические подходы к совершенствованию системы управления АПК 30
1.3. Организационно-методические принципы и опыт управления аграрным производством за рубежом 45
Глава 2. Анализ организации управления агропромышленным комплексом Российской Федерации 61
2.1. Состояние АПК как объекта управления и перспективы его развития в условиях реализации государственной программы 61
2.2. Состояние и особенности организации государственного управления АПК на региональном уровне 88
2.3. Состояние и особенности формирования органов управления районным (муниципальным) АПК 106
Глава 3. Методические подходы к развитию системы управления региональным и муниципальным АПК 117
3.1. Рекомендации по развитию системы управления АПК в субъектах Российской Федерации 117
3.2. Рекомендации по усовершенствованию системы управления агропромышленным комплексом муниципального района 138
Заключение 151
Список использованных источников 155
- Методологические подходы к совершенствованию системы управления АПК
- Организационно-методические принципы и опыт управления аграрным производством за рубежом
- Состояние и особенности организации государственного управления АПК на региональном уровне
- Рекомендации по усовершенствованию системы управления агропромышленным комплексом муниципального района
Методологические подходы к совершенствованию системы управления АПК
Исследователи [10, 46, 47, 56] считают, что в ходе многовековой эволюции, осуществлявшейся последовательно в ходе развития и отмирания различных цивилизаций, управление как экономическая категория прошло шесть обособленных этапов, которые получили название «управленческих революций». При этом под управлением люди всегда понимали любую регулирующе-организовывающую деятельность коллективов людей в политической (установление порядка, правил, законов), экономической (производство и распределение благ), оборонительной (защита от природных катаклизмов или от врагов) и некоторых других сферах. Поэтому термин «управление» стали понимать как функцию биологических, социальных, технических и организационных систем, обеспечивающую и сохранение структуры этих систем, и необходимый режим их жизнедеятельности. Таким образом, под управлением автор данного исследования предлагает понимать элемент, функцию организованных систем самой различной природы – биологических, социальных, технических, - обеспечивающую сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, а также реализацию их программ, планов, целей и задач.
Итак, первый класс управления – это управление в технических системах: механизмами и инструментами, системами машин и различными по сложности технологическими процессами. Второй класс управления – это управление биологическими системами, т.е. процессами, протекающими в природе.
Третий класс управления – это управление в социальных системах, т.е. управление отдельными людьми и целыми коллективами людей, объединенных в группы, преследующих определенные социальные цели и задачи. Социальное – или разумное – управление возможно только в человеческом обществе; оно возникло и стремительно развивалось с появлением и развитием процессов разделения труда.
Исследователь Э.А.Уткин [108] отмечает, что накопленный веками опыт управления обобщался и воспринимался последующими поколениями до тех пор, пока его методы и приемы не устаревали и не становились своеобразным тормозом развития общества и производства. Затем необходимо было осуществлять поиск новых форм и подходов в социальном управлении, способных обеспечить новые, значительно возросшие потребности общества.
Первая управленческая революция, по мнению ряда исследователей истории менеджмента, носила религиозно-коммерческий характер. Она имела место около 7 тысяч лет назад и была порождена формированием рабовладельческих государств Древнего Востока. В тех условиях шумерские жрецы, обладающие письменностью, умели записывать результаты сделок вести на их основе своеобразный экономический анализ. Таким образом в Шумере, Аккаде и Египте произошла трансформация касты сугубых священников в касту полурелигиозных функционеров-коммерсантов, явивших собой упрощенный образ бизнесменов древнего мира. Необходимо отметить, что приемы и методы ведения деловой документации и бухучета того периода развития социального управления принципиально не намного отличаются от тех, которые осуществляются функционерами бизнеса и в наше время.
Вторую управленческую революцию принято увязывать с жизнедеятельностью величайшего администратора древности вавилонского царя Хамураппи (1792-1750 гг. до н.э.), который разработал свод законов, регулирующих правовые основы управления государством, обществом и экономической деятельностью. Все 285 Законов Хамураппи стали величайшим нововведением для его современников и ознаменовали появление светского подхода в управлении, заключавшегося в появлении формальной системы организации и регулирования отношений людей, зарождение основ так называемого лидерского стиля управления, основанного на проявлении не только административной власти, но и социально-экономической мотивации поведения исполнителей – членов любого социума.
Третья управленческая революция обычно увязывается с результатами правления еще одного вавилонского царя – Навуходоносора II (605-562 гг. до н.э.), ставшего инициатором строения Вавилонской башни и «висячих садов». Но наиболее значительным нововведением этого правителя Древнего Востока стала система производственного контроля на текстильных предприятиях того времени и в зернохранилищах. Благодаря этой системе создавались благоприятные условия для учета результатов труда и заметного повышения его производительности. Третью управленческую революцию принято называть «производственно-строительной» [56].
Четвертая (индустриальная) управленческая революция по времени увязывается с великой индустриальной революцией XVIII-XIX веков; она стала базовой основой в развитии капитализма в Западной Европе. В 80-е годы XIX века промышленная революция переметнулась и в Северную Америку, обеспечив этой части цивилизованного мира невиданный до этого экономический рост. Именно в этот период начал осуществляться переход от ремесленных мастерских к крупному машинному производству [108]. Поскольку в этот период времени происходила радикальная смена правил и методов управления во всех сферах общественной жизни, цитируемые исследователи склонны считать этот отрезок исторического процесса начальной точкой отделения профессионального менеджмента от капитала (собственности) и становления института «профессионального управления», т.е. профессионального менеджмента.
Периодом наступления пятой управленческой революции принято считать конец XIX – начало ХХ века. Эту управленческую революцию называют «бюрократической», поскольку она способствовала превращению менеджеров в новый социальный класс, отделившийся от капиталистов. Следовательно, как утверждают исследователи А.И.Кравченко [46]
Организационно-методические принципы и опыт управления аграрным производством за рубежом
Развитие организационных процессов и уровень «мышления» персонала структур управления находится не только под воздействием сил, им присущих, на них влияют внешние силы, окружающая среда. При этом в неблагоприятной среде структура управления может действовать двояко: либо оказывать сопротивление во имя устоявшихся связей, стиля, методов руководства, либо находить пути высшей организованности подразделений, персонала, своевременно реагировать на среду и принимать новые решения проблем, поставленных перед структурой и ее элементами. При этом возможен количественный рост, качественное совершенствование структуры и возникновение новых структур с определенной организацией.
Следует отметить, что поиски научного подхода к развитию структур управления в России появились давно. Так, в результате исследований в начале XIX века коллегии были заменены министерствами, в состав которых входили департаменты, состоящие из отделений. Согласно регламентам царь издавал манифесты, рескрипты, высочайшие указы и повеления; сенат - указы и предписания; министры и руководящие чины министерств направляли нижестоящим органам предложения, циркуляры, запросы.
Практический опыт управления изучали, анализировали и описывали в своих работах Н.Г. Чернышевский, В.И. Ленин, М.А. Бакунин, П.А. Кропоткин, Г.В. Плеханов и др. Однако, как и ученые Запада, они не смогли раскрыть его механизм. Вопросам совершенствования управления были посвящены работы В.И. Ленина, О.Е. Ерманского, А. А. Богданова, А.К. Гастева, П.М. Керженцева, В.В. Куйбышева, Е.Ф. Розмировича, Н.Д. Кондратьева, А.В. Чаянова, А.Н. Челинцева, С.Г. Струмилина, В.В. Леонтьева, Л.В. Канторовича, В.М. Глушко-ва и др. [по 111].
Так, А.К. Гастев управление производством делил на два вида - управление вещами и управление людьми, сформулировав правила повышения производительности труда для работников от директора до рабочего. П.М. Керженцев выделил ряд общеорганизационных признаков: выработка плана, руково дство его выполнения, учет, контроль, четкое распределение задач, прав, обязанностей и ответственности внутри организации и др.
В.В. Куйбышев считал, что важнейший вопрос управления - существенное расширение самостоятельности органов управления на местах, в нижнем звене за счет передачи им значительной части прав от центральных органов власти. Ему принадлежат разработки вопросов о правовом регулировании производственных отношений, дифференцированном подходе к формированию структур управления и др.
А.А. Богданов ввел и обосновал понятия «управляющая и управляемая системы», «обратная связь» и др., без которых немыслимы современная наука и практика управления. В своих работах он предвосхитил многие идеи современной общей теории систем.
Н.Д. Кондратьев и А.В. Чаянов разработали систему управления сельскохозяйственными предприятиями, их структуры управления, порядок взаимоотношений с вышестоящими органами, механизм применения экономических методов управления в сельскохозяйственном производстве, определили приоритет человека и первичного трудового коллектива, признали необходимость оптимизации управленческих решений и др.
В 60-80-х годах прошлого века в СССР не произошло существенных изменений в теоретических и методологических исследованиях по управлению. Но был сделан упор на научную организацию труда. Основными представителями (руководителями коллективов) этого направления были: Г.Э. Слезингер (НИИ труда - научная организация инженерно-управленческого труда, труд в управлении, нормативы управленческого труда); О.В. Козлова (ГУУ - теория управления социалистическим производством); В.А. Тихонов (ВНИЭТУСХ -организация управления социалистическим сельскохозяйственным производством) и др.
Необходимо отметить, что за последние 20 лет широкую известность в США и Европе получили работы М.Э. Портера, профессора в области управления торгово-промышленной деятельностью. Портер М.Э. по праву считается одним из самых авторитетных экспертов XX века в области стратегического планирования. Его идеи и концепции (наиболее известные из которых «пять сил Портера», «цепочка создания ценностей», «теория кластеров») стали поистине хрестоматийными и широко используются менеджерами ведущих корпораций и специалистами по управлению. Базируясь на концепции, разработанной М.Э. Портером, множество развитых стран приступили к реализации так называемой «кластерной политики», главная идея которой - переход к реализации новой фазы процесса повышения конкурентоспособности, созданию сильного макроэкономического фундамента национальной экономики. Повышение конкурентоспособности посредством кластерных инициатив становится базовым элементом стратегий развития большинства стран.
В целом автор считает, что категорию управления можно представить как целенаправленный организационно-технологический и социально экономический процесс воздействия на человеческую деятельность методами влияния субъектов управления на объекты управления с целью достижения высоких конечных показателей. Таким образом, из классических трудов ученых-экономистов следует, что государственное управление АПК - это процесс целенаправленного непрерывного воздействия управляющей системы на управляемую, направленный на эффективное достижение поставленных конечных целей, связанных с деятельностью персонала государственных органов управления АПК.
Следует констатировать, что в пореформенный период в России снизился интерес к теории и практике развития управления агропромышленным комплексом в условиях перехода к рыночным отношениям. Это явно ненормальное положение должно быть исправлено. Исследователь Ушачев И.Г. [112] считает, что обязательным условием возобновления научных исследований по управленческой тематике является восстановление в Минсельхозе России подразделения, занимающегося исследованиями методологии и методов организации управления в АПК и его совершенствованием.
Состояние и особенности организации государственного управления АПК на региональном уровне
В настоящее время федеральную политику Канады в области сельского хозяйства можно охарактеризовать как политику свободного выбора путей, форм и способов производственной деятельности частных собственников на землю, частных и кооперативных собственников капитала и основных средств производства при монопольном государственном регулировании торговли основными сельскохозяйственными продуктами (зерно, молоко, продук-ия птицеводства) и монополии производителей на оптовую торговлю остальными продуктами (мясо, картофель, фрукты и овощи, шерсть, табак и другие).
Характер аграрной политики Канады и механизмы ее осуществления сформировались под влиянием англо-американского опыта в управлении развитием сельского хозяйства и с учетом реальных климатических условий и жесткой конкуренции со стороны США, находящихся в более благоприятной для сельского хозяйства климатической зоне, а структурная организация отрасли -еще и с учетом накопленного собственного опыта взаимоотношений производителя, переработчика, потребителя и администрации на провинциальном и федеральном уровнях и, наконец, под влиянием здравого смысла.
Сельское хозяйство Канады отличается высоким уровнем механизации, товарности и производительности труда. Основа аграрного производства -крупные фермерские хозяйства. В связи с суровыми природными условиями на большей части территории, в сельском хозяйстве используется лишь 68 млн. га земель (7,4% площади государства). Из них 60,5% занято пашней, а 39,5% - лугами, пастбищами и лесным хозяйством. Растениеводство дает 40 % стоимости продукции сельского хозяйства. Канада является одним из ведущих мировых экспортеров основных видов сельскохозяйственной продукции. Главная зерновая культура - пшеница, по экспорту которой Канада занимает третье место в мире. В плодоводстве преобладают яблоки. Развито животноводство (молочное, мясо-шерстное, птицеводство). Молочное животноводство и птицеводство характерны для юга провинций Онтарио и Квебек, юго-западной части Британской Колумбии; мясо-шерстное скотоводство - для провинций Альберта и Британская Колумбия. Ведутся крупные лесозаготовки. Важное значение сохраняет рыболовство (треска, сельдь, лососевые, палтус, крабы). Канада занимает одно из ведущих мест по экспорту мороженой рыбы.
Вся деятельность Министерства сельского хозяйства и продовольствия и федеральных сельскохозяйственных корпораций предопределена законодательным актами, часть из которых была принята парламентом страны еще в 1930-1950 гг., что свидетельствует об устойчивости организационной структуры, преемственности и последовательности всей аграрной политики [111].
Структура Министерства сельского хозяйства и продовольствия Канады адаптирована к государственному устройству страны и задачам, возложенным на министра в соответствии с законом. Особенностью министерства является наличие мощного аппарата для консультирования и согласования политики федеральных властей с позицией законодательного собрания Канады и провинциальных органов власти, развитой информационной системой, делающей доступными для общества мероприятия, проводимые министерством в интересах производителей, потребителей продовольствия и сельскохозяйственного сырья.
Министерство сельского хозяйства и продовольствия Канады занимает важное место в экономике страны: ежегодный ВВП составляет около 7% и 6% -экспорт.
Перед принятием важных документов по экономическим вопросам, где инициатор - министр сельского хозяйства и продовольствия, проходят общественные слушания, выезды министра и руководителей аграрных комитетов (Палаты общин и Сената) в провинции для встреч с бизнесменами, неправительственными организациями и т.д. В соответствии с Законом о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Канады, министр полностью отвечает за состояние, управление и политику в области сельскохозяйственного производства и переработки, качество продуктов питания и всю сельскохозяйственную науку.
В ведении министра находятся также вопросы развития сельской местности (через Госсекретаря по данному направлению); ему также подчинены (кроме министерства): Канадская зерновая комиссия, Национальный Совет по сельскохозяйственным продуктам, Канадская продовольственная инспекция, два частно-государственных предприятия: Канадская молочная комиссия и Канадская кредитная фермерская корпорация.
В силу своей занятости министр основной объем по решению внутренних вопросов передает своему первому заместителю, назначаемому Кабинетом ми-47 нистров. Но только министр может вносить предложение в парламент, отчитываться о проделанной работе, утверждать нормативные акты и т.д. Офис министра представлен четырьмя отделами, обеспечивающими его деятельность (всего 35 чел.).
Выразителем интересов всей сельскохозяйственной отрасли в Канаде является Канадский аграрный институт. Различные комитеты этого института, избранные из представителей отдельных секторов отрасли, оценивают состояние сельского хозяйства, анализируют общую политику и представляют предложения по основным технологическим, экономическим и политическим вопросам развития сельского хозяйства, которые ежегодно рассматриваются и утверждаются на ежегодных форумах Канадского аграрного института, а затем передаются министру сельского хозяйства Канады.
Неправительственные организации и фермерские союзы ведут тщательный мониторинг ценовой ситуации на рынке топлива в целом по Канаде, по провинциям и в США, немедленно реагируя на факты резкого колебания цен. В структуре отпускной цены на дизтопливо и бензин половину составляют налоги (федеральные и провинциальные), поэтому цена на маркированное горючее для нужд фермеров составляла в рассматриваемый период в пределах 9 руб. за литр дизтоплива и 10 руб. за один литр бензина 92 (данные 2002 г.).
Правительство Канады участвует в формировании и регулировании рынка энергоносителей для перераспределения затрат между производителями и потребителями энергоресурсов.
В структуру Министерства сельского хозяйства и продовольствия Канады входит также Канадское пшеничное управление и четыре агентства, контролирующие производство и рынок птицеводческой продукции (яйцо, бройлеры, индейки и др.)- Все четыре агентства курируются Национальным советом по сельхозпродуктам.
Канадская молочная комиссия (КМК) с 1966 г. является монополистом в области покупки молока и единственным импортером сливочного масла. Канадская молочная комиссия имеет право покупать и продавать все молочные продукты, упаковывать, перерабатывать, хранить, перевозить, импортировать и экспортировать их; осуществлять любые расследования, связанные с производством, переработкой и сбытом молочных продуктов, включая их анализ, ценообразование и др.
Канадское сельское партнерство координирует и финансирует межотраслевые и провинциальные проекты, направленные на комплексное развитие отдельных районов и поселений.
В структуре сельского хозяйства Канады центральное место занимают частные фермерские и кооперативные хозяйства.
Ассоциации производителей и кооперативные союзы в различных сферах производства - основные структуры, с которыми Федеральная и провинциальная администрации, в том числе и сельскохозяйственные, имеют дело, вступают в партнерские отношения. Через ассоциации направляются субсидии и дотации, им предоставляются гарантии министерства по кредитам, получаемые в Сельскохозяйственной кредитной корпорации или коммерческих банках.
Рекомендации по усовершенствованию системы управления агропромышленным комплексом муниципального района
Автор считает, что в связи с тем фактом, что реформирование экономики агропромышленного комплекса страны в последние 15-20 лет радикально изменило роль и методы управления АПК со стороны государства, возникла настоятельная необходимость в формулировании нового теоретического обоснования категории «объекты управления» при рассмотрении в качестве такого объекта агропромышленного комплекса Российской Федерации. Дело в том, что поскольку в последние годы в стране были основательно разрушены сложившиеся организационно-правовые основы ведения производства в системе АПК и в управлении им со стороны государства (что привело к глубоким кризисным последствиям в его функционировании), создание и успешная адаптация новой – рыночной – системы управления агропромышленным производством великого государства невозможны без выработки подобного теоретического обоснования.
В ретроспективном аспекте имело место наличие самых разных точек зрения относительно состава АПК страны. При этом исследователи Баклаженко Г.А. [18], Буздалов И.Н [по 111], Корлюк И.Я. [по 111], Можин В.П. [67], Тихонов В.А, [103] при определении его отраслевого состава предлагали исходить из «принципов агрегирования» этого многоотраслевого формирования, с учетом функциональных связей, формируемых на практике за счет потоков материально-вещественных ресурсов, услуг, информации и т.п. Одна часть исследователей при этом считала возможным подразделять систему АПК на пять сфер (Тихонов В.А.), другая (Баклаженко Г.А. и Можин В.П.) – на четыре, третья (Буздалов И.Н. и Корлюк И.Я.) – на три сферы.
Исследователи Тихонов В.А. [103], Панченко А.И. [по 95] и Романов А.Е. [94] при определении состава АПК, помимо функциональных связей, рекомендовали учитывать и системные (синергические) связи, которые проявляются через механизм: а) взаимозаменяемости, б) взаимодополняемости, в) комплексности и в) оптимальности элементов системы. Причем, под четвертой группой связей – группой оптимальности - цитируемые авторы понимали связи управления, выступающие в виде функций по реализации целей и задач жизнедеятельности всего АПК. В годы функционирования плановой экономики в функционально-отраслевой состав агропромышленного комплекса входили следующие «сферы»: 1) отрасли по производству сельскохозяйственной продукции; 2) отрасли, осуществляющие производство продовольствия, одежды, обуви и другой продукции, в основе производства которой лежит сельскохозяйственное сырье; 3) отрасли по реализации продукции АПК через каналы оптовой и розничной торговли; 4) группа отраслей по производственно-техническому обслуживанию всех стадий производственного цикла в АПК; 5) отрасли, осуществляющие производство средств производства для АПК.
При этом особого органа государственного управления данными пятью сферами в СССР создано не было, а ключевые функции планирования и контроля за деятельностью этих пяти сфер возлагались на Совет Министров СССР, Госплан, Минфин СССР и ряд других государственных органов.
Союзные, республиканские, областные (краевые) и районные уровни АПК функционировали четко как единые объекты государственного управления, тесно взаимодействую со специальными государственными органами системы Госагропрома СССР. Они курировали напрямую лишь три сферы: 1) производство сельскохозяйственной продукции; 2) переработку сельскохозяйст венного сырья и систему заготовок; 3) материально-техническое снабжение и агросервисное обслуживание сельского хозяйства и других отраслей АПК.
На страницах печати в последние годы дебатировался резонный вопрос: стоит ли вновь «оформлять» АПК Российской Федерации в единый объект государственного управления? Ведь наступило время рыночных отношений в экономике страны, являющих собой возвращение к реальному «капитализму».
Автор склонен в качестве аргументированного ответа на этот вопрос привести мнение одного из исследователей, посвятивших данной проблеме ряд фундаментальных работ, а именно Романова А.Е. [95], который считает, что «происшедшие преобразования отношений собственности, переход от централизованной к рыночной экономике не только не снимают проблему выделения АПК в объект государственного управления, а наоборот, делают ее еще более актуальной. Дело в том, что в новых условиях на стыках отраслей создается вакуум управления, который приводит к неэквивалентности обмена, диспаритету цен, монополизму отдельных отраслей и предприятий. Этот вакуум, пользуясь невмешательством правительства, а нередко и при его прямом содействии, заполняют коммерческие структуры. Тем самым вместо нормальной рыночной формируется по существу теневая экономика. Поэтому новая роль государства как субъекта управления в этих условия должна заключаться не в прямом управлении агропромышленным производством, а в регулировании, координации и контроле межотраслевых отношений, процессов развития АПК в интересах всего общества».
Следовательно, новые подходы в организации агропромышленного производства, вызванные переводом его в условия рыночных, - т.е. капиталистических – отношений, предопределяют необходимость выработки новых критериев определения состава АПК как объекта государственного управления.
Совершенно очевидно, что идентификация и формулирование подобных критериев может быть обеспечена только при осуществлении научного анализа: а) технологических; б) экономических; в) организационно-управленческих и г) социальных связей в системе АПК.
В этой связи автор резюмирует, элементы любой производственной системы являются взаимосвязанными только при наличии обратных связей, причем, встречное движение потребностей каждой стадии воспроизводства, вытекающее из общей цели комплекса, можно назвать обратными связями. Значение обратных связей исключительно велико, ибо именно они служат индикаторами степени выполнения как конечной, так и промежуточных функциональных задач комплекса. Обратные связи играют определяющую роль в определении всей системы внутрикомплексных отношений, в основе которых с точки зрения цели комплекса лежит принцип приоритета потребителя.
Нет необходимости подробно аргументировать тот факт, что в результате нарушения связей между сельхозтоваропроизводителями с организациями, осуществляющими продажу им материально-технических ресурсов, механизм обратных связей был в значительной степени разрушен, что вызвало резкий спад аграрного производства в ходе реформирования АПК, который не приостановлен и в текущий период.
Исследователь Можин В.П. [67] при рассмотрении подходов к выделению АПК рекомендует руководствоваться следующим: «Для отнесения отрасли (подотрасли или вида деятельности) материального производства к продовольственному комплексу необходимо наличие по крайней мере следующих условий: прямого влияния данного производства на достижение основных целей комплекса, межотраслевых связей по поставкам и использованию продукции, обратной связи между отраслью-потребителем и отраслью-поставщиком». Тем не менее, рассмотрение и оценка этих условий на уровне отраслей не дает возможности всегда определить границы АПК как объекта управления. Так, например, химическая промышленность как отрасль, производящая для сельского хозяйства минеральные удобрения, безусловно, имеет и прямое влияние на сельское хозяйство, и различные виды связей с ним. Однако включать ее в АПК в качестве объекта управления, по мнению автора, нецелесообразно, так как она работает не только на сельское хозяйство, но и на другие отрасли народного хозяйства.
