Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы формирования эффективной системы управления социально-экономическим развитием муниципальных образований 13
1.1. Теоретические основы социально-экономического развития муниципальных образований 13
1.2 Теоретические аспекты эффективного управления муниципальными образованиями 26
1.3 Особенности формирования эффективной системы управления социально-экономическим развитием муниципальных образований на современном этапе 44
Глава 2. Оценка социально-экономического развития муниципальных образований с позиции эффективности муниципального управления 59
2.1 Анализ ключевых факторов уровня эффективности системы муниципального управления в Республике Башкортостан 59
2.2 Определение влияния факторов эффективной системы муниципального управления 79
2.3. Методический подход к комплексной оценке эффективной системы управления муниципальным образованием 97
Глава 3. Направления совершенствования механизма управления социально-экономическим развитием в муниципальных образованиях 122
3.1. Основные направления развития региона на основе использования потенциала развития муниципальных образований 122
3.2 Совершенствование системы управления социально экономическим развитием на муниципальном уровне 135
Заключение 159
Список использованных источников литературы
- Теоретические аспекты эффективного управления муниципальными образованиями
- Особенности формирования эффективной системы управления социально-экономическим развитием муниципальных образований на современном этапе
- Определение влияния факторов эффективной системы муниципального управления
- Совершенствование системы управления социально экономическим развитием на муниципальном уровне
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Развитие мезоуровневых социально-экономических систем в значительной степени обусловливается тенденциями поступательной динамики муниципальных образований, входящих в состав региона, вследствие того, что реализация региональной политики на текущем этапе развития Российской Федерации (РФ) характеризуется стабильной тенденцией к передаче ответственности за формирование положительного тренда социально-экономических показателей на уровень муниципалитетов. В то же время анализ статистических данных по развитию российских регионов свидетельствует, что расходы муниципальных образований стабильно превышают доходы, получаемые на данном уровне государственного управления, причем совокупный дефицит бюджетов муниципалитетов в 2011 году составил более 86 миллиардов рублей1 при увеличении ответственности данного уровня менеджмента за реализацию социальных функций государства, что диктует необходимость совершенствования инструментов и методов управления в первую очередь на уровне муниципальных образований. Повышение эффективности и результативности управления на муниципальном уровне позволит создать условия устойчивого развития российских регионов на основе использования сильных сторон муниципальных образований при сокращении непроизводительных затрат на обеспечение положительной поступательной динамики муниципальных образований, что будет способствовать постепенному сглаживанию поляризации экономического пространства РФ.
Решение данной задачи предполагает необходимость совершенствования механизма управления развитием муниципальных образований с использованием современных инструментов менеджмента, включающих инструменты количественных измерений и качественной оценки процессов и явлений, методы управления, адаптированные в рамках подходов «регион как квазигосударство» и «регион как квазикорпорация», механизмов рациональной организации, координации и контроля деятельности систем управления муниципальными образованиями. При этом необходимо, с одной стороны, сформировать условия учета индивидуальных особенностей развития муниципальных образований, и, с другой стороны, создать инструменты преодоления базовых проблем государственного менеджмента на данном уровне, включающих значительные ограничения ресурсного обеспечения (в первую очередь в части обеспеченности человеческими и организационными ресурсами), а также определенную несбалан-
1 По данным Росстата. . Проверено 11.05.12.
сированность полномочий и ответственности муниципальных образований за обеспечение социально-экономического развития. Результатом реализации данного подхода должно стать повышение конкурентоспособности региона за счет устойчивого сбалансированного развития муниципальных образований, в основе которого будет лежать реализация принципов эффективности, сбалансированности и Парето-оптимальности при принятии решений о выборе методов менеджмента процессов, обеспечивающих социально-экономическое развитие муниципалитетов. Таким образом, при рациональной организации процессов управления подсистемами муниципальных образований должны быть созданы условия формирования положительного эффекта синергии на мезо-уровне, что, в свою очередь, позволит обеспечить устойчивое развитие и конкурентоспособность российских регионов на современном этапе развития глобальной экономики.
Указанные обстоятельства подтверждают, что совершенствование процессов управления развитием муниципальных образований на уровне региона является актуальной проблемой российской экономики и предполагает формирование научно обоснованной системы менеджмента на мезоуровне, что обусловливает народнохозяйственную значимость настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Теоретико-методологические аспекты управления региональным развитием глубоко изучены в трудах отечественных и зарубежных ученых: Ю.П.Анискина, Н.А.Апариной, В.Н.Архангельского, А.А.Аузана, Н.Н.Баранского, В.И. Бутева, Э.П. Гирусова, С.Ю.Глазьева, П.Дойля, В.И.Драгайцева, У.Изарда, У.Кинга, В.Н.Лексина, Д.С.Львова, Г.Минцберга, П.А.Минакира, Н.Н.Некрасова, К.И.Плетнева, В.Е.Селиверстова, А.ДжСтрикленда, С.Тейлора, Ф.Уишлейда, И.Г.Ушачева, Н.П.Федоренко, М.Фримена, Ф.Хайека, А.И. Чистобаева, Д.Юилла и ряда других. Вопросы теории и методологии построения, функционирования и совершенствования системы муниципального управления рассматриваются в работах Л. А. Велихова, А. Г. Воронина, М. В. Глазырина, А. И. Радченко, Г. П. Щедровицкого и других ученых. Теоретико-методологические аспекты эффективности управления региональными системами и муниципальными образованиями рассматривались в работах Г. В. Атаманчука, Н.Г.Багаутдиновой, Н. Д. Байкова, А. М. Омарова, Ф. М. Русинова и других авторов. Значительный вклад в разработку различных аспектов оценки эффективной деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления внесли такие ученые, как И. А. Адигамов, М. А. Аюпов, А.И.Гаврилов, Р. Ф. Гатауллин, Р. Р. Гатауллин, И. В. Галлиев, М. Н.
Исянбаев, И. Р. Гимаев, С. Ю. Кабашов, А.М.Озина, А.П.Суворова, Л.П.Федорова, Ф.Ф.Хамидуллин и другие исследователи.
Региональный аспект определения социально-экономической эффективности развития территориальных систем широко представлен в исследованиях В.А. Агафонова, В. К. Булгакова, О.В.Глазкова, Е.В. Заровой, В.В. Кистанова, А.М.Коробейникова, Н.Я.Кривоносовой, Р.И.Маликова, А.А. Мироедова, Н.В. Мордовченкова, В.П.Орешина, П.Л. Попова, И.Д. Тургеля, Н.В.Фиоктистова, Н.А.Шибаевой, Г.И. Чудилина, а также целого ряда зарубежных ученых.
Изучению проблем управления социально-экономическим развитием на муниципальном уровне посвящены исследования Т.Т.Авдеевой, Е.Г.Анимицы, С.В.Вобленко, А.Г.Гранберга, В.Б.Зотова, Б.С.Жихаревича, В.А.Лапина, В.Н.Лексина, В.Я.Любовного, П. А. Ореховского, А.П. Панкрухина, В.Е.Рохчина, А.И.Татаркина, Л.П.Федорова, А.Н.Швецова, А.Н.Широкова, С.Н.Юрковой и ряда других ученых.
В то же время, несмотря на наличие значительного количества исследований, посвященных отдельным проблемам управления развитием регионов и муниципалитетов, ряд проблем совершенствования механизма менеджмента социально-экономического развития муниципальных образований остается в настоящее время недостаточно разработанным.
Целью исследования является разработка и научное обоснование теоретических положений, методического инструментария и практических рекомендаций по совершенствованию механизма управления развитием муниципальных образований в регионе.
Поставленная цель определила задачи исследования:
систематизировать теоретико-методологические подходы к исследуемой проблеме и сформулировать авторское определение эффективной системы управления социально-экономическим развитием в муниципальных образованиях;
разработать типовую модель системы управления муниципальным образованием;
выявить факторы, влияющие на формирование эффективной системы управления социально-экономическим развитием в муниципальных образованиях;
предложить методику комплексной оценки формирования эффективной системы муниципального управления и апробировать ее на примере муниципальных образований Республики Башкортостан как в их общей совокупности, так и по однородным группам;
- сформулировать основные направления повышения эффективной системы управления в муниципальных образованиях и провести сценарное прогнозирование результатов их внедрения.
Объектом исследования является механизм регионального управления развитием муниципальных образований.
Предметом исследования являются организационно-экономические отношения, возникающие в процессе управления развитием муниципальных образований на мезоуровне.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования являются теоретические концепции, гипотезы и разработки, обоснованные в научных трудах по политической экономии, экономической теории, а также в научных трудах представителей организационно-управленческого направления: регионального менеджмента, стратегического и корпоративного менеджмента, операционного менеджмента, финансового, производственного, инновационного и социального менеджмента и других ветвей менеджмента; работах по управлению ресурсным обеспечением на микро- и мезоуровне, трудах по исследованию результатов развития социокультурной среды в территориальных системах, общей теории систем, экономической социологии и др.
Методологической основой диссертационного исследования являются ключевые принципы диалектики, индукции и дедукции, позволяющие определить основные характеристики явлений и процессов в их взаимосвязи и определить наиболее существенные тенденции их развития в современной экономической среде.
Диссертационное исследование базируется на использовании элементов теории систем, теории организации, экономического анализа, общенаучных методов познания, структурно-функционального, структурно-логического и экономико-математического моделирования, статистического анализа, корреляционного анализа, ретроспективного и перспективного анализа, экспертного анализа, методов линейного программирования.
Информационную базу исследования составляют официальные данные федеральных и региональных статистических органов Российской Федерации и зарубежных государств, Министерства экономического развития РФ, Министерства экономики Республики Башкортостан (РБ), данные Российского союза промышленников и предпринимателей, специализированных аналитических зарубежных компаний - Standard&Poors, Moody's, рейтингового агентства «Эксперт РА», Института современного развития, Института экономической политики, информация о результатах социально-экономического развития ре-
гионов и др. В работе используются нормативные документы, определяющие принципы функционирования объектов этнической, социальной и культурной среды. В процессе подготовки работы в качестве информационных источников были использованы монографии, коллективные работы, публикации в периодической печати, материалы научно-практических и научно-методических конференций, информационные ресурсы всемирной сети Интернет и др.
Содержание диссертационного исследования соответствует п. 3. Региональная экономика: 3.14. Проблемы устойчивого сбалансированного развития регионов; мониторинг экономического и социального развития регионов и 3.21. Организация и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований; применение таких оценок в системе государственного управления и контроля Паспорта ВАК России специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством».
Научная новизна результатов исследования состоит в обосновании теоретических положений и методических аспектов совершенствования механизма регионального управления развитием муниципальных образований, разработке практических предложений по рациональному планированию, организации и регулированию процессов менеджмента муниципальных образований.
-
Предложено авторское определение эффективной системы управления социально-экономическим развитием в муниципальных образованиях, трактуемой как целенаправленная деятельность органов местного самоуправления, основанная на использовании сильных сторон (ключевых компетенций) муниципального образования с учетом особенностей территориального развития, направленная на формирование устойчивого тренда социально-экономического развития, в результате которой эффект от функционирования муниципального образования, включающий экономическую и социальную составляющие, превышает затраты на реализацию мер по обеспечению его функционирования и развития в среднесрочной перспективе.
-
Разработана типовая модель системы управления муниципальным образованием на основе выявленных коммуникационных связей элементов внутренней (экономическая и социальная устойчивость, подсистема управления городами) и внешней среды прямого воздействия (стратегические альянсы муниципального образования, природно-ресурсный и этнокультурный потенциал, макроэкономическая и глобальная экономическая среда), которая уточняет направления взаимодействия элементов внутренней и внешней среды, включающих подсистемы муниципального управления, функции, методы, механизмы,
ресурсы и инструменты менеджмента развития муниципальных образований и позволяет учесть их взаимозависимость и взаимовлияние, на основе которой проведена классификация состояния управления в муниципальных районах Республики Башкортостан.
-
Определены и систематизированы в соответствии с периодичностью воздействия факторы муниципального развития, влияющие на эффективность управления в муниципальных образованиях, включающие факторы непрерывного (административно-территориальные, природно-ресурсные, культурно-исторические, экономико-географические) и дискретного воздействия (производственно-экономические; социальные; экологические, демографические; финансовые и кадровые), использование резервов которых позволяет обеспечить повышение эффективности управления и создание условий устойчивого развития муниципальных образований.
-
Разработан методический подход к комплексной оценке эффективной системы управления муниципальным образованием, основанный на выделении и сопоставлении между собой формализуемых и неформализуемых факторов непрерывного и дискретного действия, влияющих на эффективность системы муниципального управления, расширение спектра экономических параметров муниципального развития; в результате построены матрицы, позволяющие более адекватно оценить место конкретного муниципального образования в системе муниципалитетов региона-субъекта с позиции эффективности управления.
-
Сформированы основные направления повышения эффективной системы муниципального управления, сгруппированные в рамках шести базовых блоков: взаимосвязь с хозяйствующими субъектами, организация структуры управления, методы управления, информационные технологии управления, экономическая взаимосвязь с вышестоящими органами власти, материальная база; реализация направлений позволяет разрабатывать более системные меры по повышению эффективности системы управления муниципальными образованиями.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что основные научные положения и выводы могут стать дополнительным теоретико-методологическим обоснованием для дальнейших исследований в области совершенствования процессов регионального управления развитием муниципальных образований. Положения и выводы диссертационной работы могут быть использованы учреждениями высшего профессионального и послевузовского образования в курсах: «Региональная экономика» и «Государственное и муниципальное управление», а также в спецкурсах по проблемам развития сис-
темы регионального менеджмента и социальной сферы региона. На основании научных положений и практических рекомендаций органами государственной власти регионов могут быть разработаны нормативные документы, программы, типовые указания и инструкции по организации управления региональным развитием в рамках исполнения целевых программ. Отдельные положения работы могут служить основой для уточнения стратегии развития мезоуровневых социально-экономических систем, а также их подсистем.
Практическую значимость имеют разработанная типовая модель системы управления муниципальным образованием, а также методический подход к комплексной оценке эффективной системы управления муниципальным образованием.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования были доложены, обсуждены на 8 международных и всероссийских научных, научно-практических конференциях и симпозиумах в 2010-2012 годах.
Результаты выполненного исследования апробированы в процессе преподавания дисциплин «Региональная экономика и управление», «Система муниципального управления» в ГБОУ ВПО «Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан».
Разработанные практические рекомендации внедрены и использованы при составлении Комплексной инвестиционной программы социально-экономического развития городского округа город Нефтекамск на 2011-2015 годы, что подтверждается справками о внедрении.
Публикации. Имеются 16 публикаций по теме диссертации общим объемом 14,29 п.л. (авт. - 8,68 п.л.), в том числе статьи в журналах «Вестник ВЭГУ», «Региональная экономика: теория и практика», «Экономика и управление: научно-практический журнал» и «Проблемы экономики и менеджмента», которые входят в реестр журналов, рекомендованных ВАК РФ для опубликования материалов по кандидатским и докторским диссертациям.
Структура и объем диссертационной работы были определены в соответствии с необходимостью решения поставленных научных задач. Работа изложена на 181 странице, состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, включающего 144 наименования, а также таблично-графического материала, включающего 14 таблиц и 4 рисунка.
Теоретические аспекты эффективного управления муниципальными образованиями
Сложные и противоречивые процессы становления рыночных отношений обусловили необходимость глубоких преобразований во всех системах управления, в том числе и на муниципальном уровне. Возросла роль и ответственность органов местного самоуправления за проводимую социально-экономическую политику, результатом которой должен стать экономический рост, обеспечивающий удовлетворение потребностей населения.
В современной экономике муниципальное образование рассматривается не только как структурная составная единица хозяйственного и социального комплексов, но и как сложная система, образуемая совокупностью различных элементов социальной среды, производства, социальных групп населения и способная к саморазвитию1.
Составной частью муниципального образования как сложной общественной системы является производственно-социальный комплекс, взаимосвязи и взаимозависимости внутри которого способствуют самовоспроизводству и саморазвитию муниципального образования как относительно целостной территориально-общественной системы.
Термин «производственно-социальный комплекс» ввел в научный оборот М.В. Глазырин2. По его мнению, производственно-социальный комплекс муниципальных образований выступает как их системообразующее ядро, как объект и субъект управления, как относительно целостная система труда (производства) и получения жизненных благ населения, т.е. представляет собой по существу территориальное производственно-социальное сочетание. Конечной целью функционирования и развития производственно-социального комплекс является удовлетворение всего спектра социальных потребностей территориально-организованного населения и отдельно взятого человека, сохранение окружающей среды.
Исследование производственно-социального комплекса муниципального образования охватывает лишь тот срез действительности, где на первый план выходит повседневная жизнедеятельность человека, духовно-культурная среда горожан. Производственные отношения при этом принимаются во внимание, но специально не рассматриваются.
Производственно-социальный комплекс муниципального образования не есть разновидность традиционного отраслевого планирования и только частично задевает вопросы экономики производственных комплексов. Выделение в качестве составляющей определяемого нами комплекса социальной компоненты указывает на приоритет человеческого фактора в современных условиях развития экономики вообще и муниципального уровня в частности как непосредственной среды обитания индивида.
Имея в виду теоретическую сложность вопроса определения производственно-социального комплекса, в рамках обозначенной проблемы обратим внимание на четыре основные понятия: «территория», «производство», «социальная сфера» и «комплекс», а также на взаимосвязи и взаимоотношения между ними.
С позиции ресурсного подхода территория трактуется как некая совокупность природно-ресурсного, духовного, культурно-исторического, инфраструктурного и иного потенциалов, обуславливающих содержание и формы пространственно-временной организации общества, влияющего на уровень и темпы общественного развития.
Речь идет о территории как среде обитания индивида или их совокупности, относительно целостной территориально-пространственной системе, где человек в течение длительного времени проживает в условиях расширенного воспроизводства. Непосредственно в приложении к конкретной среде обитания (муниципальный уровень) и протекают так называемый суточный (жилье - работа - услуги - жилье) и недельный (жилье - работа - услуги - отдых - жилье) циклы жизнедеятельности индивида. Сама жизнедеятельность человека отчасти направлена на освоение территории, конечным результатом которого является инженерно-преобразованная территория, локальная система организации, взаимодействия общества и геосреды3, которая, на наш взгляд, замыкается в границах конкретного поселения.
Расширение естественных территориальных границ муниципальных образований и их слияние с близлежащими поселениями приводит к появлению городских агломераций, которые рассматриваются как целостный объект, относительно автономная система, функционирующая в суточно-недельном цикле жизнедеятельности населения, которая принята мировой практикой в качестве объекта управления муниципальным образованием4.
Таким образом «территориальная» составляющая производственно-социального комплекса дает нам территориальную определенность и относительную целостность, среду обитания и жизнедеятельности человека, материальную основу размещения производства, специфический ресурс, локальную социально-экономическую систему.
«Производственный» блок производственно-социального комплекса представлен как часть воспроизводственного процесса, и производственная деятельность на территории города - это любая деятельность по созданию материальных благ и оказанию услуг, направленная на удовлетворение текущих (ежедневных, еженедельных) потребностей территориальной общности людей и отдельного индивида. Производственные и экономические отношения между субъектами хозяйствования в пределах муниципального образования возникают не только в сфере материального производства, но и в непроизводственной сфере, обслуживающей потребности населения города.
Собственно материальное производство затрагивается с точки зрения расположения предприятий на территории муниципального образования, их градообразующего признака, направленного на удовлетворении потребностей жителей муниципального образования.
Особенности формирования эффективной системы управления социально-экономическим развитием муниципальных образований на современном этапе
С нашей точки зрения, предложенные показатели не достаточны для выяснения уровня сформированности системы управления социально-экономическим развитием муниципальных образованиях с позиции проведения в них эффективного управления. Эти показатели не охватывают проблемы по реализации эффективной системы муниципального управления.
По нашему мнению, на формирование эффективной системы управления, влияют факторы, зависящие (непрерывного воздействия) или не зависящие от субъектов управления муниципальным образованием (дискретные).
Осознание факторов муниципального управления имеет не только общетеоретический смысл, раскрывающий «среду» формирования и реализации соответствующих управляемых воздействий, но и практический. Каждый раз в каждом муниципальном органе, когда разрабатываются, принимаются и исполняются управленческие решения, а также совершаются управленческие действия, необходимо прежде всего уяснить и достоверно оценить те конкретные, порой уникальные, объективные условия и потенциал фактора непрерывного воздействия, в рамках и с использованием которых осуществляются управленческие процессы.
Нередко направленность действий факторов непрерывного воздействия в большой степени может определить скорость и тенденции их изменений.
К факторам непрерывного воздействия отнесены административно-территориальные, природно-ресурсные, культурно-исторические, экономико-географические факторы, оценка которых может быть проведена с использованием многоуровневых методов экспертной оценки.
Данные факторы не зависят от воли и сознания субъектов муниципального управления, по этой причине, на наш взгляд, к ним можно отнести: природно-ресурсный потенциал, культурно-историческое наследие, административно-территориальное устройство, экономико-географическое положение муниципального образования.
Высокий природно-ресурсный потенциал способствует социально-экономическому развитию муниципального образования, однако уровень его прямого воздействия на текущую социально-экономическую ситуацию в муниципальном образовании невелик. Вовлеченные в эксплуатацию природные ресурсы влияют преимущественно через структуру хозяйства и незначительно, путем привлечения инвестиций. Единственное, наверное, исключение - это земельные ресурсы, которые дают возможность населению заняться производством сельскохозяйственной продукции и, тем самым, хотя бы немного снизить нагрузку социальных последствий экономического кризиса.
Одним из показателей природно-ресурсного потенциала является объем разведанных полезных ископаемых.
Ко второму ряду факторов непрерывного воздействия на муниципальное управление целесообразно отнести культурно-историческое наследие, которое выступает объективной жизненной опорой. Цепь исторического развития непрерывна и на каждый момент времени люди (их сообщества, государства) располагают определенным национальным богатством и освоенными технологиями различных видов деятельности, которые в совокупности дают известный уровень реальной производительности труда и производительных сил. Технологии, сформированные творчеством людей, часто, особенно в промышленности, имеют универсальный характер, но используются, как правило, с учетом приро до-географических и естественно-общественных условий соответствующей страны и ее регионов. Многие технологии, в частности земледелия, скотоводства, лесного хозяйствования и т.д., отрабатывались веками, и в этом смысле они объективнее, первичнее форм собственности и механизмов государственной и муниципальной власти.
Третий ряд факторов непрерывного воздействия на муниципальное управление составляет административно-территориальное устройство. Охарактеризуем административно-территориальное устройство муниципальных образований по вышеназванным зонам Республики Башкортостан. К центральной зоне относятся Архангельский, Бирский, Благовещенский, Иглинский, Кармаскалинский, Кушнаренковский, Мишкинский, Уфимский, Чишминский районы, которые занимают площадь 17,6 тыс. кв. км (12,3% территории республики). Наибольшую территорию имеет Иглинский район (2,5 тыс. кв. км), наименьшую - Уфимский район (1,6 тыс. кв. км). В этой зоне находится: 1 городской округ и 2 города республиканского подчинения, поселок городского типа Чишмы, 152 сельских администрации и 853 сельских населенных пунктов. На востоке муниципальные образования центральной зоны граничат с Челябинской областью, на севере, западе, юге - с другими муниципальными образованиями Республики Башкортостан.
Аургазинский, Гафурийский, Зианчуринский, Ишимбайский, Кугарчинский, Куюргазинский, Мелеузовский, Стерлибашевский, Стерлитамакский, Федоровский районы относятся к южной зоне, которые занимают площадь 26,9 тыс. кв. км (18,8% территории республики). Наибольшую территорию имеет Ишимбайский район (4,1 тыс. кв. км), наименьшую - Стерлибашевский район (1,6 тыс. кв. км). В южной зоне находятся три городских округа: Стерлитамак, Салават, Кумертау, 2 города республиканского подчинения: Мелеуз, Ишимбай, 191 сельская администрация и 956 сельских населенных пунктов. На юге и западной части граничит с Оренбургской областью, на севере и востоке с другими районами республики.
К западной зоне относятся Алыыеевский, Бижбулякский, Благоварский, Буздякский, Давлекановский, Дюртюлинский, Ермекеевский, Илишевский, Миякинский, Туймазинский, Чекмагушевский, Шаранский районы. Муниципальные образования западной зоны Республики Башкортостан занимают площадь 26,4 тыс. кв. км (18,5% территории республики). Наибольшую территорию имеет Альшеевский район (2,4 тыс. кв. км), наименьшую Шаранский район (1,38 тыс. кв. км). В западной зоне находятся 1 городской округ г. Октябрьский, 4 города республиканского подчинения, 1 поселок городского типа Приютово, 258 сельских администраций и 1249 сельских населенных пункта. В западной части зоны граница проходит с Республикой Татарстан, на юге с Оренбургской областью.
Определение влияния факторов эффективной системы муниципального управления
В сложившейся системе управления развитием муниципального образования последнее представляет собой социально-экономическую систему, включающую субъекты и объекты управления, структурированные по иерархическим уровням управления, каждый из которых имеет свое функциональное назначение и зону ответственности. Функциональное назначение отражается в результатах, обеспечивающих социально-экономическое развитие.
Структурно-функциональный анализ показывает, что следует рассматривать объекты экономической деятельности в их взаимосвязи: результаты деятельности на рабочем месте обуславливают результаты деятельности предприятия в целом, от которых зависит функционирование муниципального образования, а от социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях зависит социально-экономическое положение области.
Если обратиться к составляющим элементам управления (планирование, организация, мотивация, регулирование и контроль), то высшее должностное лицо области применительно к управлению развитием муниципального образования проявляет себя преимущественно на этапах планирования и контроля, используя правовые и финансовые механизмы. Правовые механизмы реализуются через принятие законов, тем самым формируя правовое пространство, а также через прокурорский и судебный контроль; финансовые -посредством межбюджетного регулирования, финансирования целевых программ, размещения государственного заказа. Организационная самостоятельность органов местного самоуправления и ограничение вертикальных каналов поступления финансовых ресурсов делают влияние на муниципальное образование высшего должностного лица области «высокоэластичным», и оно выступает как внешняя среда прямого воздействия.
Высшее должностное лицо муниципального образования является основным субъектом управления социально-экономическим развитием муниципального образования, поскольку ему предоставлены соответствующие полномочия и на него возложена ответственность за реализацию этих полномочий. Высшее должностное лицо муниципального образования может организовать взаимодействие других субъектов управления развитием и вовлечь их в процесс управления; оно формирует цели и задачи развития, необходимые для обеспечения жизнедеятельности всего муниципального образования, воздействует в рамках своих полномочий на условия функционирования предприятий и организаций всех форм собственности, расположенных на территории муниципального образования, а также населения. Экономическое воздействие высшего должностного лица муниципального образования осуществляется через участие в распоряжении муниципальной собственностью, в формировании и исполнении местного бюджета, в регулировании цен и тарифов на услуги муниципальных предприятий. Высшее должностное лицо муниципального образования задействовано на всех этапах управленческого цикла: в планировании, организации, мотивации, регулировании и контроле.
При организации управления развитием муниципального образования следует исходить из того, что частью социально-экономической территориальной системы является предприятие. Очевидно, что от эффективности управления предприятиями зависят доходы и занятость населения, налоговый потенциал и наполнение бюджета МО, производство продукции и оказание услуг, необходимых для жизнедеятельности населения, реализация инвестиционных проектов. Поэтому возникает необходимость в разработке и реализации политики экономических отношений органов местного самоуправления с собственниками и руководителями предприятий. В самом общем виде речь идет о поиске форм и методов воздействия на немуниципальные предприятия с целью включения их в процесс комплексного социально-экономического развития муниципального образования.
Каждый человек действует самостоятельно на рынке труда и рынке товаров и услуг, вступая в конкурентные отношения с другими участниками экономической деятельности. В связи с этим меняются ценности, интересы, ожидания населения. Жители муниципального образования становятся не только объектом, но и субъектом управления. Из всех категорий жителей определяющее воздействие на социально-экономическое развитие муниципального образования оказывает экономически активная часть населения. Эта категория не только участвует в местном самоуправлении, выбирает демографическую и социальную стратегию поведения, тип потребительского поведения, но и оказывает воздействие на развитие муниципального образования как собственник рабочей силы и производитель товаров и услуг. В реализации управленческого цикла экономически активное население проявляет себя преимущественно на этапах планирования, регулирования и контроля посредством общественного участия.
В соответствии с действующим законодательством в управление развитием муниципальным образованием по существу вовлечены только органы местного самоуправления и население. Однако, как показывают исследования и практика, этого недостаточно. Субъекты управления излишне ограничены. Так как результативность социально-экономического развития зависит не только от этих двух субъектов, но и от руководителей предприятий, а также от высшего должностного лица области, которое напрямую не участвует, но оказывает существенное воздействие на управление развитием муниципального образования, то наблюдается явный дисбаланс между тем, кто должен, и тем, кто участвует в управлении развитием муниципального образования. В связи с этим в состав субъектов управления, в отличие от общепринятого подхода, необходимо дополнительно включить руководителей предприятий (организаций) и высшее должностное лицо области, что повысит комплексность социально-экономического развития и эффективность управления муниципального образования.
Побудительным мотивом, определяющим поведение субъектов управления, выступают интересы. Деятельность каждого субъекта проявляется в соответствующих социально-экономических сферах и затрагивает интересы других субъектов. По существу, все интересы находятся в противоречивом взаимодействии. Следовательно, высшее должностное лицо муниципального образования, отвечающее за комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, должно выстраивать свою политику таким образом, чтобы найти приемлемое сочетание интересов субъектов управления развитием муниципального образования, что позволит объединить их усилия по решению хозяйственных и социальных проблем, которые не под силу отдельным субъектам. Согласованная усиливающаяся деятельность достигается пониманием и реализацией каждым из рассмотренных субъектов своей целевой функции, т.е. функции, выполнение которой имеет наибольшее значение для достижения поставленной цели. В качестве целевых функций можно выделить для высшего должностного лица области и высшего должностного лица муниципального образования создание условий для повышения доходности и безопасности производственного имущественного комплекса, безопасного проживания и повышения доходности экономической деятельности населения; для руководителей предприятий - повышения доходности и стоимости капитала, формирования и предоставления эффективных и безопасных рабочих мест; для экономически активного населения - достижения необходимого уровня производительности труда и доходности рабочих мест для удовлетворения своих потребностей.
Совершенствование системы управления социально экономическим развитием на муниципальном уровне
Апробация предложенных в работе методов, инструментов и механизмов повышения эффективности управления муниципальными образованиями, направленных на формирование сбалансированной системы муниципального менеджмента устойчивого развития территориального образования в практике муниципального управления позволила выявить шесть ключевых блоков повышения его эффективности, включающих: совершенствование отношений с хозяйствующими субъектами муниципалитета, рациональная организация структуры управления, внедрение современных методов управления, применение информационных технологий в управлении, обеспечение эффективной экономической взаимосвязи муниципалитетов с вышестоящими органами власти, совершенствование материальной базы управления.
В рамках первого блока необходимо реализовать серию мер по совершенствованию отношений органов муниципальной власти с локальными хозяйствующими субъектами посредством реализации взаимодействия с бизнес-структурами в разрезе крупных корпораций,
средних и малых предприятий. Так, на территории муниципальных образований функционирует большое количество хозяйствующих субъектов, развитие которых происходит относительно невысокими темпами из-за отсутствия необходимых трудовых ресурсов в условиях наличия значительного потенциала территории (природные богатства, выгодное географическое положение и т.п.). Кадровый дефицит, в свою очередь, обусловлен относительно низким качеством жизни в муниципальном образования, что диктует необходимость активного вовлечения бизнеса в реализацию социальной функции муниципалитета на условиях государственно-частного партнерства в различных формах (строительство жилья для работников, развитие системы городского транспорта, повышение эффективности управления учреждениями социально-культурной сферы при передаче их в оперативное управление хозяйствующим субъектам). В данной ситуации задачей муниципальной власти является создание институциональной среды, способствующей привлечению предприятий и организаций к базированию в муниципальном образовании, что может включать изменение регламентов, регулирующих земельно-имущественные отношения, обеспечение доступности объектов инфраструктуры, в том числе инженерной и транспортной, снижение административных барьеров в развитии субъектов хозяйствования и т.п.
Второй блок включает меры по совершенствованию организационной структуры управления муниципалитетами. В настоящее время в муниципалитетах наблюдается значительное дублирование функций управления, что позволяет снизить затраты на их существование при рационализации организации управления муниципальным образованием.
Таким образом, необходимо обеспечить повышение эффективности и надежности организационных связей в управлении муниципальными образованиями, что предполагает реализацию следующих действий:
1. на первом этапе органам местного самоуправления муниципальных образований необходимо произвести разделение управленческих и хозяйственных функций, что позволит вывести из системы муниципального менеджмента структуры, занимающиеся хозяйственной деятельностью и имеющие статус юридического лица, посредством реорганизации их в муниципальные учреждения;
2. на втором этапе администрациям муниципальных образований следует создать крупные организационно-административные блоки, руководители которых несут полную ответственность за реализацию муниципальной политики в соответствующих сферах, достижение ее конечных целей. При этом рекомендуется расширение спектра организационных структур за счет внедрения структур программно-целевого или программно-функционального типа, что также предполагает закрепление базовых функций управления муниципалитетами за владельцами соответствующих процессов управления.
Третий блок включает в себя комплекс мер по совершенствованию информационных технологий управления, что должно быть реализовано во взаимодействии с органами региональной власти. Для решения задачи повышения эффективности применения информационных технологий муниципального управления необходимо реализовать региональный проект по компьютеризации и подключения к глобальной сети муниципальных образований, создать единую информационную базу органов управления, находящихся на территории данного образования, усовершенствовать систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников органов местного самоуправления. Необходимым условием успешной реализации мер по указанным направлениям является координация деятельности муниципальных и государственных структур с учетом особенностей развития систем управления в условиях его информатизации.
К четвертому блоку были отнесены мероприятия по совершенствованию взаимодействия органов управления муниципальными образованиями с вышестоящими органами управления. В рамках данного блока необходимо обеспечить повышение эффективности применения межбюджетных трансфертов, выделяемых из средств региональных бюджетов, которые в настоящее время используются как инструмент непрямого управления деятельностью органов местного самоуправления. Аналогичное утверждение относится также к межбюджетным трансфертам федерального бюджета. Кроме того, важным направлением взаимодействия является управленческое консультирование, осуществляемое органами регионального управления при разработке нормативно-правовой базы, регламентирующей развитие муниципалитетов, что позволит обеспечить их унификацию с точки зрения реализации функции целеполагания.
К пятому блоку были отнесены меры по совершенствованию методов управления муниципальными образованиями, к числу которых в рамках диссертационного исследования была отнесена в первую очередь реорганизация применяемых муниципалитетами методов оценки эффективности, результативности и качества управления посредством применения многопараметрических систем оценки, учитывающих показатели, характеризующие состояние внутренней и внешней среды, а также параметры экономической и социальной устойчивости. Это позволит получить сбалансированную оценку муниципального управления и более точно выделить ключевые направления совершенствования социально-экономической политики и нормативно-правовой базы на данном уровне управления.
Шестой блок включает мероприятия по совершенствованию материальной базы муниципальных образований, основой которой является материально-техническое оснащение муниципалитетов, а также структура находящегося в их ведении и управлении имущества. В рамках реализации данного направления необходимо принять и целенаправленно реализовывать региональную целевую программу по развитию и улучшению материальной базы муниципалитетов районов, поселков, городских округов, что позволит сформировать соответствующую потребностям современного менеджмента материальную базу управления. Источником информации для разработки данной программы является мониторинг тенденций развития муниципальных образований, обеспечивающий органы государственной власти и местного самоуправления полной и достоверной информацией об имущественном положении муниципалитетов, что позволит реализовать необходимые меры по адекватному темпам развития социально-экономической системы региона мерам по формированию материальной базы муниципального управления с учетом достижения необходимого уровня его эффективности.
