Содержание к диссертации
Введение
I. Роль инструментария управления реализацией Федеральных целевых программ инновационной направленности
1.1. Состав и состояние инструментария управления реализацией Федеральных целевых программ инновационной направленности
1.2 . Характерные особенности инструментария управления реализацией Федеральных целевых программ инновационной направленности
1.3. Сложившиеся проблемы управления Федеральными целевыми программами, как основным инструментом реализации инновационных программ
П. Методологический подход к совершенствованию инструментария управления реализацией Федеральных целевых программ инновационной направленности
2.1. Сложившаяся практика финансирования инновационной деятельности в рамках целевых программ
2.2. Анализ финансирования Федеральных целевых программ как основного источника реализации инновационных проектов
2.3. Особенности финансирования инновационной деятельности в рамках целевых программ в Республике Башкортостан
III. Методический инструментарий управления реализацией Федеральных целевых программ инновационной направленности
3.1. Концептуальный подход к совершенствованию управления реализацией Федеральных целевых программ инновационной направленности
3.2. Имитационная модель управления реализацией Федеральных целевых программ инновационной направленности
3.3. Методика оценки полноты финансирования и прогнозирования отклонений при реализации Федеральных целевых программ Заключение 160
Список литературы 163
- . Характерные особенности инструментария управления реализацией Федеральных целевых программ инновационной направленности
- Сложившиеся проблемы управления Федеральными целевыми программами, как основным инструментом реализации инновационных программ
- Анализ финансирования Федеральных целевых программ как основного источника реализации инновационных проектов
- Имитационная модель управления реализацией Федеральных целевых программ инновационной направленности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях формирование и реализация Федеральных целевых программ инновационной направленности становится приоритетным направлением экономического и социального развития государства. Особая роль в этой связи отводится внедрению инноваций и поиску новых форм хозяйствования, которые обеспечат повышение конкурентоспособности продукции на внутренних и внешних рынках, и будут способствовать решению социальных проблем. В целях обеспечения развития инновационной деятельности органы государственной власти Российской Федерации осуществляют подготовку и принятие Федеральных целевых программ (ФЦП) по развитию инновационной деятельности. Таким образом, государственная политика должна быть направлена на обеспечение эффективного управления этим процессом.
Слабым звеном организационно-экономического механизма управления целевыми программами инновационного характера является недостаточное финансирование ФЦП, в рамках которых осуществляется финансовое обеспечение программ и проектов инновационной направленности, вследствие чего отсутствует существенный рост объёмов выпуска наукоёмкой инновационной продукции. Ежегодно недофинансируются около двух третей Федеральных целевых программ. Нехватка средств на реализацию ФЦП автоматически приводит к срыву программных мероприятий и неразрешенности целого спектра социальных задач. Особая роль в этой связи отводится не просто планированию, а комплексному управлению всем процессом финансового обеспечения целевых программ, начиная с этапа планирования и завершая данный процесс этапом анализа и регулирования отклонений, возникающих в результате нарушения условий финансирования программ.
На сегодняшний день отсутствует эффективная методика управления реализацией ФЦП. Необходимость полноценного финансирования целевых программ обуславливает совершенствование имеющегося инструментария управления реализацией ФЦП, заключающееся в систематизации отдельных элементов инструментария управления, установлении взаимосвязей и взаимозависимостей между ними, их комплексном применении относительно решаемых задач, что обеспечит единство системы управления финансированием.
В связи с этим возникает необходимость в разработке концептуального подхода к совершенствованию инструментария управления реализацией ФЦП, в том числе и инновационной направленности, а также создании модели оценки полноты финансирования целевых программ и механизма прогнозирования стоимостной оценки отклонений. На основании сказанного утверждается, что вопросы процесса реализации Федеральных целевых программ актуальны и требуют совершенствования инструментария их управления.
Разработанность темы исследования. Научные аспекты данного исследования формировались на основе комплексного изучения, анализа и синтеза теоретических и методологических разработок отечественных и зарубежных ученых в области: 1) управления социально-экономическими системами; 2) инновационного менеджмента, в том числе финансового обеспечения инновационных программ и проектов; 3) реализации и финансирования Федеральных целевых программ.
Исследованиям в сфере управления социально-экономическими системами посвящены работы многих зарубежных и отечественных учёных, таких как: Г. Кунц, С. О’Доннел, М. Х. Мескон, Ф. Хедоури, М. Альберт, К. Менар, С. Соссье, А. Орлеан, И. Ансофф, Б. З. Мильнер, В.Н. Волкова, А. А. Емельянова, Ю.И. Лапырь, Ю. В. Васильев, В.Н. Парахина, Л. И. Ушвицкий, И.Н. Герчикова, и др.
Проблемы финансирования инновационных программ и проектов в рамках инновационного менеджмента рассмотрены в работах следующих авторов: И. Ансоффа, П. Ф. Дракера, У. Оучи, Г. Менш, К. Фримен, А. Кляйнкнехт, В. Г. Медынского, С. Д. Ильенковой, С. Ю. Ягудина, Р. А. Фатхутдинова, Л. П. Гончаренко, Г. Я. Гольдштейна, А. К. Казанцева, Л. Э. Миндели, Ю. П. Морозова, В. Н. Гунина, В. П. Баранчеева, В. А. Устинова, В.В Ивченко., В. П. Воробьева и др.
Вопросы реализации и финансирования Федеральных целевых программ изложены в работах Г. Б. Поляка, Ю. П. Морозова, Т. С. Блиновой, В. Я. Любовного, Л. Я. Герцберга, Г. А. Шима и программных документах Правительства Российской Федерации: , отчеты о ходе реализации Федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы, отчёты о представлении информации о ходе реализации Федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы и др.
Обобщая сказанное, следует выделить, что инновационный менеджмент, управление системами, реализация и финансирование Федеральных целевых программ представлены как самостоятельные области исследования, в то же время, несмотря на многообразие работ по представленной тематике, представляет интерес рассмотреть вышеуказанные вопросы во взаимосвязи и комплексе. Необходимым и достаточным условием эффективного функционирования всей инновационной инфраструктуры является создание комплексной системы управления реализацией Федеральных целевых программ как наиболее эффективного инструмента реализации инновационных проектов.
Цель исследования заключается в совершенствовании инструментария управления реализацией Федеральных целевых программ инновационной направленности.
Для достижения поставленной цели, в работе решались следующие задачи:
1. Формирование инструментария построения системы управления реализацией Федеральных целевых программ инновационной направленности.
2. Создание концептуального подхода к совершенствованию управления реализацией Федеральных целевых программ инновационной направленности с помощью выработанного инструментария.
3. Разработка имитационной модели управления реализацией Федеральных целевых программ инновационной направленности через формирование бюджета инноваций.
4. Создание модели оценки полноты финансирования и механизма прогнозирования стоимостной оценки отклонений при реализации ФЦП и её апробация.
5. Разработка методики совершенствования управления реализацией Федеральных целевых программ инновационной направленности.
Объект исследования – Федеральные целевые программы инновационной направленности.
Предмет исследования – система экономических отношений, возникающих в процессе реализации Федеральных целевых программ инновационной направленности.
Теоретической и методологической основой исследования явились фундаментальные и прикладные исследования в области управления социально-экономическими системами, научные труды российских и зарубежных учёных-экономистов в области инновационного менеджмента, общей экономической теории, налогов и налогообложения; концепции, программы и подходы органов государственной власти и управления Российской Федерации и Республики Башкортостан в области развития инновационной деятельности, финансирования целевых программ; материалы научных конференций по исследуемой проблеме.
Для решения поставленных задач в работе применялись: системный подход к познанию и моделированию современных социально-экономических процессов, методы эконометрического анализа и моделирования: корреляционно-регрессионного анализа, вероятностные методы, статистические методы; методы имитационного моделирования, опроса (анкетирования) и экспертных оценок.
Информационной базой исследования послужили: данные Федеральной службы государственной статистики, официальные документы органов государственной власти и управления Российской Федерации и Республики Башкортостан, статистические материалы, опубликованные в социологической, экономической литературе и периодической печати, средствах массовых коммуникаций, теоретический и фактический материал, содержащийся в работах отечественных и зарубежных учёных, результаты эмпирического исследования, проведённого диссертантом.
Основные результаты диссертационного исследования, характеризующие его научную новизну и выносимые на защиту:
1. Обоснован и сформулирован структурный состав элементов инструментария управления реализацией Федеральных целевых программ инновационной направленности, позволяющий на основе сочетания и оперативного подключения выделенных инструментов, разрабатывать схемы управления реализацией ФЦП, подкрепляемые полным объёмом их финансирования.
2. Сформирован концептуальный подход к совершенствованию инструментария управления реализацией ФЦП инновационной направленности, определяющий содержание и последовательность этапов разработки модели управления реализацией целевых инновационных программ с использованием выработанного инструментария.
3. Разработана имитационная модель управления реализацией Федеральных целевых программ инновационной направленности, систематизирующая организационно-экономические процессы финансирования и ориентированная на формирование бюджета инноваций в рамках ФЦП.
4. Разработана модель оценки полноты финансирования и механизм прогнозирования стоимостной оценки отклонений при реализации ФЦП, позволяющая рассчитать ожидаемую сумму отклонений и расчётную сумму финансирования программ с учётом вероятности возникновения нарушений финансирования для любой ФЦП, независимо от её направленности и приоритета.
5. Предложена методика совершенствования управления реализацией ФЦП на основе интеграции методического инструментария маркетинга, менеджмента, контроллинга и управленческого учёта.
Практическая значимость исследования заключается в том, что предложенные методические разработки и рекомендации носят универсальный характер, ориентированы на управление реализацией ФЦП инновационной направленности, гибко реагируют на изменения внешней среды и позволяют:
1) оценить полноту финансирования Федеральных целевых программ за счёт прогнозирования стоимостной оценки отклонений, возникающих при их финансировании, что создаст возможность управлять этими отклонениями в целях предупреждения срывов в реализации программ;
2) комплексно подойти к финансированию инновационной части Федеральных целевых программ через реализацию основных элементов инструментария управления;
3) использовать разработанную имитационную модель управления реализацией ФЦП инновационной направленности, как базовую для совершенствования системы финансирования инновационной деятельности.
Практическая значимость исследования подтверждена результатами расчётов и оценки отклонений, возникших при реализации произвольно выбранных Федеральных целевых программ, хорошо коррелирующими с фактическими данными по финансированию этих программ.
Теоретические и практические результаты диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе вузов при подготовке и чтении лекций и проведении практических занятий по дисциплинам «Инновационный менеджмент», «Финансовый менеджмент», «Бюджетная система РФ».
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на межрегиональных, всероссийских и международных научно-практических конференциях, а также публиковались в научных и научно-методических сборниках и центральных научных изданиях.
По теме диссертации опубликовано 16 работ общим объемом 8,78 п.л., вклад автора в которых составляет 7,69 п.л., в том числе работ в изданиях, рекомендованных ВАК 2,42 п.л. По результатам исследования издана монография общим объёмом 13,7 п.л.
Структура и объем работы. Цель и задачи исследования предопределили логику и структуру работы, состоящую из введения, трех глав основной части, заключения, списка использованной литературы, приложений.
. Характерные особенности инструментария управления реализацией Федеральных целевых программ инновационной направленности
Важнейшей стратегической задачей экономической политики государства в настоящее время является окончательный переход отечественной экономики к рыночным отношениям. Для достижения высоких темпов развития основная роль принадлежит правильно построенной государственной социальной и экономической политике, а программно-целевой метод управления служит основным инструментом её осуществления [130]. Одной из составных частей социально-экономической политики страны является инновационная политика, в которой государству принадлежит большая роль и выражает его отношение к инновационной деятельности, определяет цели, направления, формы деятельности органов государственной власти в области науки и техники [83].
Внедрение инноваций даёт мощный толчок в развитии производственно-технической базы страны, обеспечивает повышение конкурентоспособности продукции на внутреннем и внешних рынках, способствует решению социальных проблем на современном этапе развития. Таким образом, одной из первоочередных задач на пути к рыночной экономике является улучшение инвестиционного климата в стране, особенно в сфере научно-технического прогресса и инноваций, создание режима благоприятствования для финансирования инновационной деятельности.
Финансирование инновационной деятельности представляет собой направление и использование денежных средств на проектирование, разработку и организацию производства новых видов продукции, услуг, на создание и внедрение новой техники, технологии, разработку и внедрение новых организационных форм и методов управления. В России одним из основных видов финансовой поддержки инноваций является реализация Федеральных целевых программ (ФЦП) инновационной направленности. Этот источник финансирования инноваций представляет наибольший интерес, так как во главе этого источника стоит государство - непосредственный «спонсор», а впоследствии и потребитель результатов реализации целевых программ.
Для программно-целевого метода характерно то, что он обеспечивает реализацию одновременно двух типов интеграции социально-экономических и научно-технических процессов: пространственной, когда требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным отраслям, регионам или формам собственности, и временной, когда требуется добиться чёткой последовательности и единства различных этапов общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой [130].
Государственная целевая инновационная программа - комплекс организационных мероприятий и инновационных проектов, согласованный по ресурсам, исполнителям и срокам их осуществления и обеспечивающий эффективное решение задач по освоению и распространению инноваций, включает в себя: Федеральные целевые инновационные программы по важнейшим базисным инновациям; крупные инновационные проекты; Федеральные программы поддержки инновационной деятельности, развития инновационной инфраструктуры.
Инновационные проекты включаются в государственную инновационную программу на основании конкурсного отбора, участие в котором осуществляется на добровольных началах. Участвующие в конкурсном отборе инновационные проекты подлежат обязательной государственной научно-технической и экологической экспертизе, предметом которой является их новизна, социально-экономическая и экологическая эффективность.
Непосредственно в рамках Федеральных целевых программ финансируются научно-исследовательские, опытно-конструкторские и социально-экономические мероприятия. Строительство конкретных объектов, которые планируется построить по ФЦП, в основном, финансируется через Федеральную адресную инвестиционную программу (ФАЙЛ), которая является одним из основных инструментов осуществления государственной инвестиционной политики в рамках системы бюджетного планирования. ФАЙЛ является ничем иным, как составной частью Федерального бюджета на очередной финансовый год. Федеральным законом о бюджете утверждаются объёмы финансирования Федеральной адресной инвестиционной программы в разрезе расходов бюджетов РФ.
Главное назначение всех звеньев бюджетной системы - финансовое обеспечение выполнения функций, возложенных на органы власти. В зависимости от характера этих функций формируется система бюджетных расходов.
Расходы бюджета - это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы основывается на единых методологических принципах и расписывается по подразделениям и статьям бюджета в соответствии с принятой бюджетной классификацией. На рис. 1.1.1 показано, что бюджетные средства расходуются по двум направлениям, и, в зависимости от их экономического содержания, делятся на: бюджет текущих затрат, или условно-постоянные затраты, так как из года в год меняются незначительно, и бюджет капитальных затрат, направляемых на воспроизводство [18].
Бюджет текущих затрат — часть расходов бюджета, обеспечивающая текущее финансирование органов государственной власти, местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее финансирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные затраты.
Бюджет капитальных затрат - основная часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность и направляется на реализацию:
Федеральных целевых программ (по всем направлениям финансирования - государственные капитальные вложения, НИОКР и прочие); Федеральной адресной инвестиционной программы (ФАЙЛ); утвержденных ведомственных целевых программ в части государственных капитальных вложений; - государственной поддержки малого предпринимательства, создания транспортной инфраструктуры для развития особых экономических зон.
Для успешного осуществления инновационных проектов в рамках ФЦП, характерными для которых являются высокий результат неопределённости и риска, сложность прогнозирования результатов, возникает необходимость построения скоординированной системы управления финансированием и реализацией ФЦП, в рамках которой будет осуществляться финансовое обеспечение программ и проектов инновационной направленности, базирующееся на основных элементах инструментария управления.
Сложившиеся проблемы управления Федеральными целевыми программами, как основным инструментом реализации инновационных программ
Один из главных инструментов государственного регулирования инновационных программ и проектов — реализация государственной научно-технической и инновационной политики через федеральные целевые программы. Принципы формирования и реализации НИОКР в составе ФЦП предусматривают решение проблемных задач, выполняемых в рамках проектов, участие в их финансировании бюджетных и внебюджетных средств. Однако сегодня нельзя сказать, что в Российской Федерации сформировалась эффективно-функционирующая национальная инновационная система. До сих пор не отлажены системы эффективного управления финансированием национально-значимых проектов в рамках Федеральных целевых программ. Общий недостаток принимаемых к реализации ФЦП заключается в том, что провозглашение важности активизации инновационной деятельности слабо связывается с общей стратегией развития страны. Продолжает реализовываться экспортно-ориентированная сырьевая модель.
Анализ взглядов лиц, отвечающих за формирование и реализацию ФЦП [46, 44, 45], выявил наиболее значимые проблемы в управлении и реализации программ:
Выполнение основных программных мероприятий и достиоісетіе целевых индикаторов и показателей. В 2006 году была введена в практику интегральная оценка качества реализации программ на основе оценки достижения ежегодно уточняемых целевых индикаторов и показателей. Первой проблемой явилось то, что не все госзаказчики выполнили требования по уточнению индикаторов, уклонившись, таким образом, от контроля за ходом реализации программ. На начало 2006 года целевые индикаторы не были согласованы ни по одной программе, и лишь по итогам первого квартала согласованы по тридцати шести, что составило 28%, по итогам второго квартала по сорока одной, что составило 18%, в третьем и четвертом реализовывались без установленных целевых ориентиров [46]. К сожалению, эта ситуация существенно не улучшилась в 2007 году: из предусмотренных к выполнению 625 целевых индикаторов достигнуто было лишь 493, то есть менее 80% [44]. Наибольшие проблемы с достижением целевых индикаторов имели место по следующим ФЦП: «Переход к комплектованию военнослужащими по контракту», «Глобальная навигационная система», «Повышение безопасности дорожного движения», «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья». По итогам хода выполнения ФЦП в 2008 году можно констатировать, что отставание в достижении основных параметров их реализации, допущенное в предыдущих годах, в основном устранено. При этом по ряду параметров показатели реализации программ улучшились [45].
Таким образом, необходимо поручить государственным заказчикам, провести ревизию целевых индикаторов и показателей, увязав их с мероприятиями программ и при необходимости осуществить корректировку программ с доработкой и переутверждением в установленном порядке основных целевых индикаторов и показателей. Эффективность реализации НИОКР в составе ФЦП. Данная проблема обусловлена: распылением средств, выделяемых на НИОКР, например, стоимость более 40% тем НИОКР в 2006 г. составляла менее 1 млн. руб., что свидетельствует о малой значимости выполняемых работ [46]; несистемным подходом, отсутствием научной новизны и ненадлежащим использованием средств. Выделенные средства зачастую направлялись на финансирование проектов, новизна и востребованность которых вызывает обоснованные сомнения, вплоть до издания брошюр. Хотя финансирование научных исследований не предполагает оплату издательских услуг и рассылки тиража; нецелевым использованием средств, выделенных на НИОКР, так, зачастую данные средства направлялись на оплату работ, относящихся к основной деятельности органов власти, в частности подготовки проектов, нормативных правовых актов. К примеру, в 2006 году характер юридических консультаций имели результаты 79 НИОКР по 11 программам на сумму около 217 млн. руб. [46].
Таким образом, для исправления имеющихся негативных тенденций предлагается рассмотреть возможность введения Федерального перечня НИОКР, реализуемых за счёт средств федерального бюджета, так как проблема исключения дублирования и малоэффективного расходования средств на НИОКР до сих пор не решена. 3. Управление финансированием программ. Данная проблема является наиболее значимой составляющей процесса управления реализацией Федеральных целевых программ. Зачастую сокращение финансирования не сопровождается корректировкой целей и задач программы или перечня программных мероприятий. Это усиливает декларативность целей программы и их оторванность от управления её реализацией [76]. Из-за периодических сбоев в финансировании складывается весьма неблагоприятная ситуация с исполнением ФЦП. Хотя в целом годовой объём бюджетных назначений, может быть, и исполнен, как в 2007 году, но на четвёртый квартал тогда пришлось 47% годового финансирования, в том числе по программам «Содержание инвалидов» и «Борьба с социальными заболеваниями» - 83%, по программе «Электронная Россия» — 87%. В 2008 году ситуация кардинально не улучшилась. На первое июля 2008 года исполнение Федерального бюджета в части финансирования 45 ФЦП произведено в сумме 206,8 млрд. руб., или всего 30,3% от общего объёма финансирования. В первом полугодии 2008 г. уровень финансирования ФЦП за счёт средств Федерального бюджета возрос на 4,1 процентных пункта по сравнению с соответствующим периодом предыдущего года. Вместе с тем, уровни финансирования по отдельным программам существенно различаются. Четыре программы в первом полугодии 2008 г. не финансировались вовсе, уровень финансирования 15 программ не превысил 10%, лишь по двум программам уровень финансирования выше 50%. Таким образом, несмотря на общее повышение уровня финансирования ФЦП, ритмичность и эффективное управление финансированием не были достигнуты. К основным причинам, повлиявшим на данную ситуацию, можно отнести: несвоевременное заключение государственных контрактов, например даже по таким важным программам, как «Развитие инфраструктуры наноиндустрии» и «Электронная Россия». По последней программе на 2008 год заключено всего 7 государственных контрактов на суму 51 млн. руб., что составляет 1,3% от годовых бюджетных назначений [45]; задержки с распределением бюджетных ассигнований по государственным заказчикам и объектам капитального строительства. По программе «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья до 2013 года» (бюджет программы на 2008 г. 37,1 млрд. руб.) лимиты бюджетных ассигнований на 2008 год переданы государственным заказчикам программы только 28 марта 2008 г. Аналогичная ситуация сложилась по программе «Социально 43 экономическое развитие Чеченской республики», только 31 мая 2008 года программа внесена в Правительство, но при этом весь объём средств по программе не распределён между госзаказчиками; неполное софинансирование программ за счёт средств субъектов РФ и внебюджетных источников [45]. Таким образом, неразрешённость проблемы управления реализацией ФЦП в полном объёме, несомненно, сказывается на неразрешённости целого спектра социальных задач.
Уровень софинаисирования программ за счёт средств субъектов РФ и управление привлечением внебюджетных источников. Ситуация с привлечением софинаисирования в целом за 2007 год ухудшилась по сравнению с предшествующими годами и составила 79% от годовых заданий против 82% за 2006 год. Из 35 программ, по которым было предусмотрено софинансирование в 2007 году, по двум программам оно вообще не начиналось. По шести программам привлечение софинаисирования не превысило 30% годового плана, хотя по некоторым ФЦП наблюдалось перевыполнение годовых заданий по привлечению софинаисирования [44]. В 2008 году уровень фактического софинаисирования программ за счёт средств бюджетов субъектов РФ, а также внебюджетных источников, остаётся недостаточным для обеспечения равномерного финансирования программ, хотя уровень фактического софинаисирования ФЦП возрос на 16% во втором квартале по сравнению с первым кварталом того же года [45]. Большинство программ ориентировано на достижение значительного уровня внебюджетного софинаисирования мероприятий, однако эффективные механизмы привлечения и управления внебюджетными средствами отсутствуют. Это связано, с одной стороны, с тем, что при управлении программой слабое внимание уделяется информированию потенциальных инвесторов о целях и задачах программы, с другой стороны, обязательства по софинансированию носят размытый характер и часто нарушаются [76]. Вместе с тем, государственные заказчики зачастую в показатели финансирования программ закладывают заведомо завышенные объёмы средств из внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов РФ, как важный аргумент в пользу принятия программ. Такая ситуация приводит к искусственному «раздуванию» внебюджетных поступлений и, как правило, неисполнению частными инвесторами взятых на себя обязательств. 5. Реализация финансирования Федеральной адресной инвестиционной программы. Основными причинами низкого уровня финансирования строек и объектов ФАИП являются: несвоевременно выполненная работа по снятию ограничений на финансирование отдельных объектов, в основном из-за отсутствия проектно-сметной документации, либо пообъектного распределения госкапвложений. Например, в 2008 году в перечень основных строек и объектов ФАИП включено 116 позиций с такими ограничениями по финансированию на сумму 72,8 млрд. руб., в том числе: 49 объектов из-за отсутствия утверждённой в установленном порядке проектной документации, 54 объекта из-за отсутствия пообъектного распределения госкапвложений и др. Данное отставание - это только вопрос дисциплины госзаказчиков [45]; задержки в финансировании за счёт поздней реализации Правил осуществления бюджетных инвестиций (Постановление правительства РФ от 29.12.07 № 989). В 2008 году в Перечень строек и объектов ФАИП было включено 297 объектов на 115 млрд. руб. В первом квартале финансирование было открыто лишь по 15 объектам, объём финансирования составил всего 4,7 млрд. руб. Это было связано с тем, что в новой редакции бюджетного кодекса с 1 января 2008 г. из состава получателей бюджетных средств были исключены федеральные государственные унитарные предприятия (ФГУП) и открытые акционерные общества (ОАО), что изменило схему бюджетного финансирования. Частично исправить положение, чтобы не сорвать финансирование объектов, удалось за счёт реализации постановления Правительства, по которому ФГУПы и ОАО в конце 2008 г. были наделены отдельными полномочиями бюджетополучателей [45];
Анализ финансирования Федеральных целевых программ как основного источника реализации инновационных проектов
Данные, приведённые в приложении Б и на рис. 2.2.4-2.2.6, наглядно демонстрируют, что в 2004 году шло невыполнение обязательств по выделению средств из всех источников, хотя справедливости ради, необходимо отметить, что даже при этом Федеральный бюджет свои обязательства старался выполнять. Если максимальное отклонение (АФБ) между планом и фактом достигало -20% (рис. 2.2.4, прил. Б), то по другим источникам софинансирования эта разница (АСБ И АВНИ) достигала величины в среднем -50% или средства не выделялись вообще. Аналогичная картина наблюдалась в 2005 г., Федеральный бюджет свои обязательства выполнил по всем программам, за исключением финансирования программы «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года», где вместо запланированных 543 млн. руб. было выделено всего 209, 4 млн. руб., причём софинансирование из других источников вопреки прогнозам (Ось = 112,2 млн. руб. и 9вни = 48,1 млн. руб.) не осуществлялось вообще (АСБ = -100%, и Авни = -100%). Имеющиеся отклонения были восполнены в 2006 году за счёт средств бюджетов субъектов Федерации при запланированных 2СБ = 120,2 млн. руб. фактически было выделено 319,1 млн. руб. (рис. 2.2.5). Данное явление не является типичным и относится к тем программам, реализация которых производится в интересах отдельных субъектов Федерации.
Показательным, с точки зрения финансового обеспечения ФЦП является 2006 г., где Федеральный бюджет выполнил все свои обязательства (рис. 2.2.4), а картина по субъектам софинансирования ФЦП практически не изменилась, отклонения в среднем остались на уровне - 50%.
Третья группа программ (прил. Б), включающая мероприятия специального назначения, финансируется только за счёт средств Федерального бюджета. Попытки привлечь средства внебюджетных источников и субъектов Федерации практически не имели успеха.
Таким образом, как показал анализ, наиболее надёжным и обязательным источником финансирования ФЦП является Федеральный бюджет, который свои обязательства, в отличие от участников софинансирования, выполняет в полном объёме.
Представляет интерес рассмотреть распределение выделенных на финансирование программ средств внутри самих ФЦП. Причём наибольший интерес представляют средства, выделяемые на выполнение НИОКР, так как последние являются одной из существенных составляющих инновационного процесса. Очередной этап анализа, рассматривающий структуру расходов в рамках реализации ФЦП, представлен в приложении В.
Распределение средств внутри программ производится между следующими статьями затрат: капитальные вложения, текущие расходы и расходы на НИОКР. Как показали результаты анализа, расходы на НИОКР составляют ничтожно малую часть от общих расходов на программы и составляют менее 2% по приоритетам ФЦП «Региональный паритет», «Реформирование правосудия», «Развитие инфраструктуры» и «Безопасность жизнедеятельности и сохранение окружающей среды» (БЖД), что неудивительно, в силу консервативности данных направлений по отношению к НИОКР. Существенная доля в планируемых затратах по приоритетам ФЦП «Новое поколение» и «Новая экономика» заложена на выполнение НИОКР. Как и следовало ожидать, эти приоритеты являются приоритетами инновационного характера. Однако далее при этом имеет место секвестирование отдельных расходных статей (прил. В).
На данном этапе вся совокупность анализируемых программ может быть рассмотрена и классифицирована по доле затрат на НИОКР (инновации). В этой связи все ФЦП можно разбить на 4 группы (табл. 2.2.2). Таблица 2.2.2 — Классификация ФЦП по доле планируемых затрат на НИОКР Группы ФЦПпо доле затратна НИОКР Доля НИОКР вобщем объёмезатрат на ФЦП, % Доля от общего числа программ, % Основныехарактеристики группы А 0 28,6 ФЦП по приоритету «Региональный паритет» и «Реформирование правосудия» В Менее 2 42,9 ФЦП по приоритетам «Развитие инфраструктуры» и«БЖД» С 7-20 14,3 ФЦП по приоритету «Новое поколение» D Более 20 14,2 ФЦП по приоритету «Новая экономика» Итого — 100 Все программы имеют структурные изменения по фактическим результатам по сравнению с плановыми. Основное перетекание средств внутри программ идёт между статьями капитальных вложений и текущих расходов, практически не затрагивая расходы на НИОКР. Выявить общую закономерность движения средств между капитальными затратами и текущими расходами не представляется возможным, так как поток имеет направление в обе стороны, хотя перетекание средств из статьи капитальных затрат в текущие, как и ожидалось, имеет превалирующее значение. На основании проведённого анализа возникает необходимость установления зависимости между суммой запланированной на реализацию ФЦП и отклонением (недовложением) фактически выделенного размера денежных средств от планового, для чего необходимо воспользоваться методами корреляционно-регрессионного анализа. Как было обосновано выше, модель расчёта ожидаемых отклонений финансирования ФЦП целесообразно строить по каждому виду источника и по всем программам в целом.
Анализ финансирования ФЦП показал целесообразность исследования финансирования инновационной деятельности в рамках Федеральных адресных инвестиционных программ (ФАЙЛ), так как только в ФАЙЛ данные о финансировании отдельных элементов ФЦП представлены пообъектно, что позволяет из общего перечня объектов выделить инновационные, а также проанализировать, какая доля средств, утверждённая на реализацию ФАИП, направляется на инвестирование Федеральных инновационных программ (ФИП).
Для объективности картины финансирования программ была рассмотреьа совокупность реализуемых строек и объектов в рамках ФАИП, начиная с 2006 г. Информация о реализации, предусмотренных к финансированию объектов ФАИП в более ранние сроки (до 2006 г.) не представлена официальными статистическими источниками [127].
Федеральная адресная инвестиционная программа сформирована исходя из объёмов капитальных вложений, направляемых на реализацию ФЦП, а также на решение отдельных важнейших задач. Общий объём госкапвложений за 2006 г. составил 367,5 млрд. руб., а в 2007 и 2008 гг. сумма практически не менялась и составила около 500 млрд. руб. В 2009-2010 гг. на финансирование ФАИП планируется выделить средства в размере 603,7 млрд. руб. и 441,3 млрд. руб. соответственно [127].
Анализ динамики размеров планового финансирования объектов ФЦП в рамках ФАИП за период 2006—2008 гг. проводился в разрезе отраслей, объединённых в три основных комплекса: социальный, производственный и специальный.
Имитационная модель управления реализацией Федеральных целевых программ инновационной направленности
В государственной политике развития Федеральных целевых программ основной составляющей является определение состава и размера ресурсов, вовлекаемых в этот процесс. Отсутствие в экономике государства сбалансированности между потребностью в финансовых ресурсах для реализации целевых программ и средствами для удовлетворения этой потребности вызывает необходимость в разработке методов оптимизации механизмов бюджетного финансирования Федеральных целевых программ. Основные факторы, непосредственно оказывающие влияние на формирование Федеральных инновационных программ, можно выделить в следующие группы: экономико-технологические, политико-правовые, организационно-управленческие и социально-психологические (рис. 3.2.1/
Экономико-технологические факторы позволяют понять, как формируются и распределяются ресурсы на реализацию программ, и проследить, как развитие науки и техники открывает возможности для производства новой продукции. При изучении этих факторов важно иметь в виду такие, как общий уровень экономического развития, тип и уровень развитости конкурентных отношений, структура населения, и др., которые влияют на наличие финансовых, материальных и технических средств и в зависимости от состояния последних могут быть, как способствующими, так и препятствующими реализации инновационных программ.
Политико-правовые факторы предполагают наличие законов и других нормативных актов, устанавливающих правовые нормы и рамки отношений. Политическая составляющая должна дать ясное представление о намерениях государственной власти в области инновационной деятельности, то есть, каково отношение государства касательно различных отраслей экономики и регионов страны, какие изменения в законодательном и правовом регулировании возможны в результате принятия новых законов и норм, регулирующих инновационные процессы.
Организационно-управленческие факторы предполагают наличие эффективно работающей организационной структуры, которая должна быть функционально ориентирована и кадрово обеспечена для постановки систем управления реализацией ФЦП инновационной направленности, включая в себя их финансирование. Отсутствие системы управления финансированием инновационных программ является основным фактором, препятствующим инновационной деятельности.
Социально-психологические факторы направлены на выявление влияния на инновационную деятельность таких явлений, как демографическая структура общества, уровень образования, рост населения, и др., нормальный психологический климат и восприимчивость к нововведениям.
Предлагаемая модель управления реализацией ФЦП инновационной направленности подразумевает систематизацию отдельных элементов инструментария управления, установление взаимосвязей и взаимозависимостей между ними, необходимых для обеспечения единства системы управления.
Для этих целей представляется целесообразным использовать метод имитационного моделирования. Метод имитационного моделирования - один их наиболее весомых методов исследования реально существующих и проектируемых объектов самой различной природы и степени сложности. Сущность этого метода состоит в построении имитационной модели исследуемого объекта и в целенаправленном экспериментировании с такси моделью для получения ответов на те или иные вопросы [14].
Для моделирования процесса управления реализацией ФЦП инновационной направленности разработана имитационная модель для решения практических задач управления финансированием.
В ходе описания предлагаемой модели используется ряд параметров, с помощью которых реализуется механизм имитационной модели (табл. 3.2.1). Таблица 3.2.1 — Параметры, используемые при описании модели управления финансированием ФЦП инновационной направленности
1 этап. Планирование потребностей государства в ресурсах на реализацию Федеральных целевых программ инновационной направленности. Федеральные целевые программы, являясь эффективным инструментом финансирования инновационных программ, представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских производственных и других мероприятий в области государственного, экономического, социального и культурного развития общества. Благодаря этому, значимость целевых программ в реализации инновационных проектов неоспорима.
Разработка проекта и утверждение целевых программ в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 842 от 25.12.2004 включают в себя следующие основные этапы (рис. 3.2.3): разработка проекта концепции программы; принятие решения о разработке проекта целевой программы Правительством РФ и утверждение концепции программы; разработка и согласование проекта программы; экспертиза проекта программы независимыми экспертами; рассмотрение проекта программы на уровне Правительства РФ, при необходимости её доработка и утверждение Правительством РФ.
Государственная поддержка инновационных процессов осуществляется в основном путём направления финансовых ресурсов на выполнение ФЦП [89], без средств Федерального бюджета невозможно сохранить объёмы инвестиций. Поэтому при разработке и создании ФЦП отдельным блоком необходимо выделить программы инновационного характера - ФИЛ (Федеральные инновационные программы) (рис. 3.2.3), представляющие собой комплекс инновационных проектов и мероприятий — ОИЦП (объекты инновационных целевых программ), согласованный по ресурсам, исполнителям, срокам их осуществления и обеспечивающий эффективное решение их задач по освоению и распространению принципиально новых видов продукции (технологий). Для оценки вклада инновационной программы в научно-технический и технологический потенциал государства должна быть сформирована система критериев, которая позволит, используя эту информацию, объективно распределить ресурсы на реализацию таких программ.
