Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальная защита населения как функция рыночной экономики . 11
1.1. Социально-экономическое содержание социальной защиты и ее экономические источники . 11
1.2. Структура социальной защиты и взаимодействие ее компонентов . 33
Глава II. Особенности функционирования системы социальной защиты населения Крайнего Севера. 47
2.1. Основные факторы, определяющие особенности социальной защиты населения Крайнего Севера 47
2.2. Структура управления системой социальной защиты. 62
Глава III. Пути реформирования социальной защиты населения Крайнего Севера в современных условиях. 83
3.1. Новые условия функционирования системы социальной защиты населения . 83
3.2. Органы местного самоуправления - потенциально ведущий фактор повышения эффективности социальной защиты населения 99
3.3. Развитие семейной экономики - необходимое условие повышения эффективности социальной защиты 105
Заключение 120
Список используемой литературы 122
- Социально-экономическое содержание социальной защиты и ее экономические источники
- Структура социальной защиты и взаимодействие ее компонентов
- Основные факторы, определяющие особенности социальной защиты населения Крайнего Севера
- Новые условия функционирования системы социальной защиты населения
Введение к работе
Глава 1. Социальная защита населения как функция рыночной
экономики. 11
1.1.Социально-экономическое содержание социальной
защиты и ее экономические источники. 11
1.2.Структура социальной защиты и взаимодействие ее
компонентов. 33
Социально-экономическое содержание социальной защиты и ее экономические источники
Возникновение и становление в России качественно нового общества, иных по сравнению с советским периодом политических, экономических и социальных отношений, принципиально изменяет социально-экономическое содержание социальной защиты населения.
Исходным вопросом для понимания содержания социальной защиты является соотношение экономического и социального в развитии общества.
Общепринятый в российской литературе подход, состоящий в подчеркивании единства экономического и социального, что выражается в интегральной категории «социально-экономические отношения», на наш взгляд, еще не решает проблемы, т. к., во-первых, и экономические и социальные отношения (и те, и другие) являются сложными отношениями; во- вторых, «социально-экономические отношения» в своем исходном значении являются именно экономическими отношениями, основным слоем этих отношений, они представляют собой отношения собственности, т.е. отношения людей, социальных групп и классов к факторам производства ( рабочей силе, земле, капиталу, предпринимательскому потенциалу). Социально-экономические отношения, выступающие в таком качестве, предопределяют социальную структуру общества, которая лежит в основе всех других собственно социальных (социальных в узком смысле) отношений.
В отечественной литературе категория «социальная защита населения» рассматривается главным образом с точки зрения задач и функций государства. Такой подход необходим, однако, он не является исходным: указание на то, что социальная защита осуществляется за счет средств государственных бюджетов разных уровней и бюджетов органов местного самоуправления, еще ничего не говорит о глубинных источниках и политико-экономической природе этих средств.
Дело в том, что рыночная экономика сама по себе не обеспечивает достойный уровень жизни всем членам общества. С точки зрения сущности рыночной экономики нормальными являются и сверхвысокие доходы удачливых бизнесменов или, например, брокеров, которые правильно определили тенденции развития конъюнктуры на фондовом рынке, и низкие, не обеспечивающие прожиточный минимум, доходы неквалифицированных работников, спрос на рабочую силу которых невелик и неустойчив. В этих условиях и необходима социальная защита как особая функция государства по выполнению социальных задач, решение которых недоступно самой по себе рыночной экономике.
Однако следует ли рассматривать деятельность государства по обеспечению достойного уровня жизни всех граждан как чисто благотворительную функцию общества, или же эта деятельность реализует какую-то глубинную закономерность общеисторического характера? Не помогает делу и возможная ссылка на необходимость поддержания социального мира, «гашения» признаков назревающего социального взрыва", эта чисто политическая задача государства не имела бы достаточно прочной основы, если бы она не лежала в сфере экономики.
Наиболее глубокой основой социальной защиты является имеющая общеисторический характер экономическая категория «необходимый продукт». Необходимый продукт — это та часть создаваемого в производстве продукта, которая эквивалентна необходимым расходам по воспроизводству рабочей силы. В эти расходы входит: содержание рабочего и его семьи, приобретение минимально необходимой в данном обществе в данное время квалификации, удовлетворение сложившихся социальных потребностей, а также так называемый исторический и моральный элемент, который определяет зависимость размера необходимого продукта от исторических условий и уровня экономического развития общества.
Идея о необходимом продукте как источнике средств, идущих на социальную защиту населения в условиях социально ориентированной рыночной экономики, принадлежит В.В. Куликову, включившему в научный оборот категорию "социальная заработная плата", под которой он понимает объективно необходимые совокупные расходы общества на воспроизводство работника. Принципиально важное значение имеет его утверждение о том, что" собственником средств на социальные выплаты является не государство и не работодатель, а работники, граждане" .
Часть общественного продукта, создаваемая в производстве сверх необходимого продукта, формируется и другими факторами производства: землей (она создает земельную ренту), капиталом (он создает экономическую прибыль) и предпринимательством (оно создает своего рода заработную плату предпринимателя-возмещение затрат по управлению и плату за предпринимательский талант, составляющие нормальную предпринимательскую прибыль, входящую в валовую, бухгалтерскую прибыль, но являющуюся внутренними издержками производства фирмы и потому не входящую в экономическую прибыль фирмы). Собственники всех факторов производства наемные работники, земельные собственники, капиталисты и предприниматели платят государству налоги, которые используются для удовлетворения общих общественных потребностей, в том числе и в сфере социальной защиты населения.
Необходимый продукт является собственностью работника и должен быть безальтернативно передан (в той или иной форме) в его потребление (естественно, за исключением подоходного налога).
Свободная игра рыночных сил не гарантирует работнику полное возмещение необходимых расходов по воспроизводству его рабочей силы. Та или иная часть необходимого продукта в условиях свободного действия рыночных сил может не поступать в потребление создавшего его работника, а через налоговую и другие перераспределительные системы оказывается в доходах государственного и местного бюджетов или фирмы, в которой занят работник.
Осуществляемая государством социальная защита лишь реализует экономическую необходимость путем дополнительного перераспределения уже распределенного валового национального продукта. В этом смысле можно говорить о социальной защите работника от своего рода агрессии на его экономические права и интересы со стороны свободной игры рыночных сил.
Структура социальной защиты и взаимодействие ее компонентов
Сущность и содержание социальной защиты предопределяет ее функционирование в качестве системы социально-экономических отношений между ее субъектами и объектами.
Субъектами социальной защиты выступают государство и его органы, органы местного самоуправления, работодатели и их объединения, профсоюзные и общественные организации, внебюджетные и благотворительные фонды, отдельные личности, сами трудящиеся.
Объектами социальной защиты являются социальные слои и группы населения, семьи. Наиболее массовым объектом социальной защиты являются наемные работники, поскольку рынок труда без государственного регулирования не может обеспечить защиту их прав и потребностей. Социальная защита наемных работников осуществляется государством, законодательно гарантирующим минимальный уровень оплаты и условия труда в целом, а также защиту от безработицы.
К объектам социальной защиты относятся лица (семьи), имеющие душевой доход ниже прожиточного минимума, прежде всего такие категории населения как пожилые люди, инвалиды, дети и подростки, семьи, потерявшие кормильца, безработные и т.д.
В соответствии с законодательством к категориям защищаемых государством лиц относят ветеранов войн, труда, лиц пострадавших по вине государства. Однако в этих случаях речь идет об особой форме социальной защиты этих лиц - о компенсации за причиненный ущерб их здоровью и имуществу по вине государства, а также о дополнительном вознаграждении лицам, имеющим особые заслуги перед ним (ветераны войны и труда).
Субъектно-объектный характер социальной защиты находит свое адекватное рыночным отношениям отражение в социальном страховании, как в обязательном (государственном), так и в добровольном видах.
Именно в социальном страховании наиболее четко проявляется единство ответственности государства, работодателей и работников за социальную защиту индивидов, семей, отдельных категорий населения при наступлении таких событий (страховых случаев) как болезнь, безработица, смерть кормильца, беременность, роды, уход за ребенком, инвалидность, старость и других случаях, вызывающих угрозу материальной необеспеченности вследствие утраты заработка.
В абстрактном плане социальное страхование может полностью выполнять функцию социальной защиты всех нуждающихся. На этом основании отдельные исследователи отождествляют социальную защиту и социальное страхование. Однако даже в наиболее развитых странах мира с широко разветвленными системами обязательного, профессионального, территориального, добровольного страхования активно используются иные формы социальной защиты, основанные на бюджетном финансировании.
Рассматривая социальное страхование как ведущую форму социальной защиты в рыночном обществе, важно подчеркнуть, во-первых, что здесь индивид (работник) выступает одновременно и как объект, и как субъект социальной защиты; во-вторых, средства, направленные на оплату страховых случаев (социальную защиту) имеют иной, внебюджетный источник финансирования, в-третьих, роль государства в перераспределении этих средств иная, чем при осуществлении социальной защиты непосредственно из федерального бюджета, или бюджетов субъектов федерации.
Современная действительность такова, что система социального страхования осталась практически на дореформенном уровне, поэтому она и до сих пор не играет той роли в социальной защите, которая ей объективно, присуща в обществе с социально-ориентированной рыночной экономикой.
В России роль государства не может быть ограничена организацией социального страхования или принятием законодательных актов по социальной защите и контролем за их реализацией, так как оно, во-первых, по-прежнему остается крупнейшим работодателем, во-вторых, в результате трансформации общества для преобладающего большинства населения России оказалось практически невозможным без прямой поддержки государства собственными усилиями обеспечить достойный уровень жизни, в третьих, в стране все еще не создан цивилизованный рынок труда, гражданское общество, в четвертых, отсутствует выраженная социальная структура общества, что, в свою очередь, не консолидирует, с одной стороны, интересы работодателей с интересами социального развития общества, с другой, не позволяет наемным работникам четко осознавать и организованно отстаивать свои интересы.
В связи с этим важнейшей обязанностью государства является определение минимальных гарантий по основным компонентам уровня жизни и содействия в их реализации.
Как уже отмечалось, социально-экономическая сущность социальной защиты не сводится к дополнительному перераспределению средств в пользу нуждающихся, а включает в себя организацию всей социально-экономической деятельности таким образом, чтобы все граждане, не имеющие возможности для обеспечения исключительно собственными усилиями своих социальных прав и потребностей были защищены.
Соотношение ответственности государства, предпринимателей, профсоюзов, индивидов за степень защищенности населения обусловлено социально-экономическим положением в стране и регионе, достигнутым уровнем жизни населения, реальными условиями и возможностями личности собственными усилиями обеспечить себе и своей семье достойный уровень жизни.
Такой подход предполагает уточнение содержания таких понятий, как «социальное обеспечение», «социальная поддержка», «социальная помощь», «социальное обслуживание».
В отечественной науке постепенно складывается единое понимание содержания этих терминов, однако продолжающиеся дискуссии еще не дают оснований утверждать, что то, или иное из них стало общепризнанным. При рассмотрении содержания этих терминов мы, прежде всего, опираемся на положения Конституции.
Вторая часть статьи 7 утверждает, что в Российской Федерации охраняется труд и здоровье людей, устанавливается минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Основные факторы, определяющие особенности социальной защиты населения Крайнего Севера
Север представляет собой высокоширотную часть территории России, характеризующуюся суровыми природно-климатическими условиями, обуславливающими повышенные затраты на производство продукции и жизнеобеспечение населения. К районам Севера относятся полностью или частично территории 6 республик, 3 краев, 10 областей и 8 автономных округов. Здесь проживает свыше 11,7 млн. человек, из них более 200 тыс. человек - представители 30 коренных малочисленных народов Севера.
Север располагает уникальными природными богатствами. Здесь сосредоточено 15% основных фондов РФ, производится десятая часть промышленной продукции России. Около 80% производимого в северных районах национального дохода дают предприятия по добыче и первичной переработке природного сырья и топлива. Здесь добывается 93% газа, три четверти нефти, включая газовый конденсат, 100% алмазов, 91% олова, 66% золота, 90% меди, никеля, 15% угля, вырабатывается 17% электроэнергии, производится весь апатитовый концентрат, половина лесопродукции. На долю региона приходится половина улова рыбы и добычи морепродуктов России, более 40% производства рыбных консервов.
Ресурсы Севера - основной источник валютных поступлений в Российскую Федерацию. Из региона экспортируются нефть, газ, алмазы, цветные и драгоценные металлы, круглый лес и пиломатериалы, железная руда, каменный уголь, рыба, продукты морского промысла, пушнина. Вклад их в экспорт России составляет около 60%.
Стратегическое значение для страны имеет продукция севера Западной Сибири. Энергетические ресурсы Западно-Сибирского нефтегазового комплекса в значительной мере определяют развитие экономики России, ближнего зарубежья.
В цветной металлургии, добыче алмазов, золота и редко-земельных металлов, лесной, лесоперерабатывающей и рыбной отраслях промышленности России центральное место занимают предприятия Дальнего Севера. Все это предопределяет ведущую роль Крайнего Севера в обеспечении настоящих и будущих стратегических и геополитических интересов России.
Удельный вес в России промышленной продукции, производимой во всех районах Крайнего Севера и приравненных к нему местностях, на протяжении 90-х годов увеличился практически вдвое. В 1998 году он составлял пятую часть всего объема промышленной продукции Российской Федерации. Доля промышленной продукции, производимой в Якутии, увеличилась за этот период в 2,2 раза и составила в 1998 году 1,46 % от общероссийского показателя при 0,76 % доли занятых в экономике России.
Сельское хозяйство Крайнего Севера подверглось более разрушительному воздействию перехода на новые условия хозяйствования, чем в России в целом. Если посевные площади всех сельскохозяйственных культур сократились в России на 22 %, то в северных районах на 37 %. Поголовье крупного рогатого скота уменьшилось и в России и на Крайнем Севере вдвое. Поголовье северных оленей сократилось на Крайнем Севере почти на 40 %.
Сокращение сельскохозяйственного производства самым существенным образом предопределило рост зависимости населения Крайнего Севера от завоза продовольствия извне, что негативно влияет на рост стоимости жизни на Севере.
С начала радикального реформирования России четко обозначилась тенденция сокращения инвестиции в основной капитал на Крайнем Севере. Доля этих инвестиций в объеме всех инвестиций Федерации сократилась с 26,9 % в 1992 году до 19,0 % в 1998 году. Особенно заметна эта понижающая тенденция в Республике Саха (Якутия), где она за 7 лет сократилась более чем в 2 раза (2,3 % в 1992 г. и 1,06 % в 1998 г.).
В связи с тем, что добыча полезных ископаемых предполагает постоянный поиск и освоение новых, все более удаленных от транспортных магистралей месторождений, она неизбежно сопряжена с возрастающими издержками производства и инвестициями.
В настоящее время даже при поднятии цен до уровня мировых значительная часть предприятий оказывается на Севере убыточной и неконкурентоспособной на мировом рынке.
Сокращение капитальных вложений особенно негативно отразилось на капиталоемкой добывающей промышленности, существенно подорвало основы расширенного воспроизводства, привело к ускоренному физическому и моральному износу активной части основных фондов. Коэффициент износа основных производственных фондов на Севере составил по базовым отраслям от 50 и более процентов.
Согласно данным Госкомстата России в 1998 году почти две трети предприятий Крайнего Севера были убыточны.
Транспортное сообщение в северо-восточных регионах Крайнего Севера в преобладающей степени осуществляется воздушным и водным путями, грунтовыми дорогами.
Стоимость транспортных расходов в регионах Крайнего Севера выросла намного значительнее, чем цены на производимую здесь продукцию.
В связи с этим экономические связи между Дальним Востоком и европейскими регионами страны стали недостаточно эффективными. Из-за неплатежеспособности получателей грузов и невыгодности перевозок для производителей и транспортников «Северный завоз» постоянно находится под угрозой срыва, требует больших организационных усилий со стороны руководства Северных регионов и Правительства России.
Высокие транспортные тарифы приводят к значительному удорожанию необходимых для обеспечения жизни и деятельности населения товаров, завозимых сюда из других регионов России. В условиях рыночных преобразований резко ухудшилась система центрального снабжения, базирующаяся на государственной финансовой поддержке. Развитие частного предпринимательства в сфере обслуживания и торговли оказалось малоэффективным из-за незначительных объемов ввозимых товаров, неразвитости рынка товаров и услуг, ограниченности платежеспособного спроса населения многих, особенно сельских районов с малочисленным населением, с трудной транспортной доступностью внутри регионов.
Новые условия функционирования системы социальной защиты населения
Новая Стратегия социально-экономического развития России включает в себя три этапа: на первом этапе должны быть реализованы меры по стабилизации социально-экономического развития и переходу к устойчивому экономическому росту, на втором этапе - достижение темпов развития на уровне 4-6 процентов ежегодного прироста ВВП, на третьем этапе - сбалансированное социально-экономическое развитие, характеризующееся устойчивыми темпами, определяемыми потребностями и возможностями народного хозяйства.
В качестве центральных задач, стоящих перед обществом, определены: установление нового социального контракта, осуществление реформ власти, модернизация экономики.
Основным механизмом реализации Стратегии выступает создание нового общественного договора, стержень этого договора - приоритет гражданина над государством. Человек, его права и интересы - насколько возможно; государство, гарант этих прав - насколько необходимо. Самостоятельный человек, живущий и действующий в соответствии со своими личными убеждениями и одновременно в соответствии с твердыми моральными принципами общества, способный в достатке содержать семью, сможет осуществить необходимую модернизацию страны.
Проект Стратегии утверждает, что единственным способом сократить образовавшийся разрыв между Россией и наиболее развитыми странами, создать базу для повышения уровня жизни граждан является экономический рост, устойчиво опережающий рост мировой экономики. Такой экономический рост может быть обеспечен сочетанием накопления капитальных и интеллектуальных ресурсов, повышения эффективности их использования, высвобождения предпринимательской инициативы. Снижение административного и налогового пресса для бизнеса позволит уже на первом этапе получить отдачу от использования краткосрочных ресурсов роста - через повышение производительности труда, загрузку простаивающих жизнеспособных мощностей. На втором этапе экономическая свобода выразится в росте эффективности инвестиций, на активное привлечение которых будет направлена экономическая политика.
Принципиально важными направлениями социальной политики в условиях модернизации экономики становятся, во-первых, поддержка социально уязвимых групп населения, во-вторых, инвестиции в развитие человека, прежде всего в образование, которое является непременным условием конкурентоспособности нашей страны в глобальной, информационной, динамично развивающейся мировой экономике.
Сложность проблем и глубина необходимых преобразований требуют комплексного подхода к проведению реформы государственной власти, модернизации экономики и социальных преобразований. Для достижения цели Стратегии необходимо равномерное продвижение по этим направлениям, без этого будет невозможно создать реальную основу и механизм поступательного развития экономики и общества в целом.
В сложившихся условиях преобразования в социальной сфере должны быть направлены на достижение следующих основных целей: во-первых, обеспечение максимально эффективной защиты социально уязвимых домохозяйств, так как они не обладают возможностями для самостоятельного решения социальных проблем и потому объективно нуждаются в государственной поддержке; во-вторых, обеспечение всеобщей доступности и общественно приемлемого качества базовых социальных благ, к числу которых относятся, прежде всего, медицинское обслуживание и общее образование; в-третьих, создание для трудоспособного населения экономических условий, позволяющих гражданам за счет собственных доходов обеспечивать более высокий уровень социального потребления, включая комфортное жилье, лучшее качество услуг в сфере образования и здравоохранения, достойный уровень жизни в пожилом возрасте; в-четвертых, формирование в социально-культурной сфере институтов, создающих возможность максимально полной мобилизации средств населения и предприятий, эффективного использования этих средств, и на этой основе - обес-печение высокого качества я-возможностей широкого выбора населением предоставляемых социальных благ и услуг.
Предлагаемая программа социальных реформ призвана дать ориентиры, которые позволяют строить социальную политику, исходя из реально имеющихся у государства ресурсов и возможностей. Только в этом случае активная социальная политика будет выступать не ограничителем, а катализатором экономического роста.
Последовательное осуществление политики, базирующейся на указанных ориентирах, предполагает переход к модели «субсидиарного государства», которое обеспечивает перераспределение социальных расходов в пользу самых уязвимых групп населения при одновременном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям. Граждане, которые обладают самостоятельными источниками финансирования социальных потребностей, сами, за счет собственных доходов, должны оплачивать практически все расходы по оплате жилья и коммунальных услуг, получению профессионального образования, а также значительную часть расходов на медицинское обслуживание, школьное образование, пенсионное страхование. В перспективе большую часть социальных благ этой категории граждан следует предоставлять преимущественно на конкурентной основе через предприятия негосударственных форм собственности.
В бюджетном послании Президента Путина В.В. подчеркнуто, что будет ограничиваться участие органов государственной власти в хозяйственной жизни. На этой основе предстоит пересмотреть объем и структуру обязательств государства, которые остаются неподъемными для федерального бюджета. Необходимо уточнить и сократить большой комплекс социальных обязательств, установленных федеральным законодательством.
Не менее сложной задачей является сокращение, а затем полный отказ государства от покрытия убытков предприятий жилищно-коммунального хозяйства. Основным источником их доходов станут не прямые дотации из бюджетов всех уровней, а деньги, поступающие непосредственно от потребителей из услуг. Будет осуществляться регулярная проверка степени нуждаемости получателей пособий и других социальных льгот. Предстоят принципиальные изменения в мобилизации и использовании средств фонда занятости. Сейчас львиная доля этого фонда остается в распоряжении регионов. Поэтому больше всего средств на борьбу с безработицей имеют регионы, где уровень безработицы низок. Для устранения этого ненормального положения правительство планирует в 2001 г. упразднить государственный фонд занятости населения РФ (как и дорожный фонд) с переводом соответствующих расходов в федеральный бюджет на общей основе при обеспечении полного казначейского контроля.
