Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. Концепция становления современной системы управления безопасностью труда
-
Теоретические аспекты формирования системы управления безопасностью труда 17
-
Формирование государственной системы управления охраной труда Российской Федерации в контексте устойчивого развития 49
ГЛАВА 2. Методология формирования региональной системы управления
охраной труда
2.1. Институционализация деятельности по охране труда на мезо, микро-
уровнях 68
2.2. Организационная технология функционирования региональной системы
управления охраной труда 89
ГЛАВА 3. Перспективные направления совершенствования и развития
* системы управления охраной труда
3.1. Финансово-экономический механизм обеспечения функционирования
системы управления охраной труда 106
3.2. Реализация целевых программ по охране труда в рамках комплексной
программы социально-экономического развития региона 123
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 152
ЛИТЕРАТУРА 157
ПРИЛОЖЕНИЯ 171
Введение к работе
По мере становления и совершенствования рыночных механизмов в экономике нашей страны все большее внимание со стороны государства, его соответствующих институтов уделяется решению проблемы в сфере труда — главной сфере деятельности человека. Интересы как социального, так и экономического развития, национальной безопасности требуют создания соответствующих рыночным отношениям условий формирования, воспроизводства и развития рабочей силы, связанных непосредственно с производственной и иными сферами ее применения и жизнеобеспечения.
Безопасность труда является составляющим элементом системы экономической безопасности и социально-экономической стабильности как на уровне государства, так и на уровне региона и предприятия.
Перестройка и последующие за ней политические процессы, приведшие к дезинтеграции союзного государства, ускоренная приватизация, разрушение единого народнохозяйственного комплекса и систем его управления, в том числе воспроизводственного механизма без адекватной его замены, привели к катастрофическому износу основных производственных фондов, резкому снижению квалификации персонала, а также системы ответственности, особенно со стороны новых собственников, за состояние технологических процессов, производственного аппарата и объектов экономики в целом.
Вследствие этих фундаментальных причин сложилась сложная ситуация в обеспечении безопасных условий труда, исключающих воздействие на работников вредных и опасных производственных факторов, влекущих нанесение ущерба их жизни и здоровью.
Россия является одной из немногих стран, где продолжительность жизни за последние годы резко упала вниз. Динамика смертности
4 характеризуется сверхсмертностью людей трудоспособного возраста, которая обусловлена, в основном, предотвратимыми причинами. В числе которых важнейшими являются условия и характер труда работающих.
Смертность трудоспособного населения России превышает аналогичный показатель по Евросоюзу в 4,5 раза.
Наблюдающийся в стране демографический кризис, особенно при сохранении существующего уровня смертности лиц трудоспособного возраста, в достаточно короткий срок может привести к реальному дефициту трудовых ресурсов, как фактору экономического развития, финансово-экономической стабильности и устойчивости государства.
Проблема охраны труда и здоровья работающего населения носит общегосударственный характер и требует четкой координации всех сфер деятельности со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это возможно обеспечить только путем формирования комплексной системы управления безопасностью труда, охватывающей все уровни (иерархии) управления - федеральный, региональный (субъекты Российской Федерации), местный (муниципальный), корпоративный (предприятия, организации).
При этом, исходя из того, что именно производственно-хозяйственная и иная деятельность является местом соединения «живого» труда работников с орудиями, предметами и средствами производства, которые являются непосредственными факторами (источниками) травмирования и причинения вреда здоровью работающих, государственный (федеральный, региональный) и муниципальный уровни управления безопасностью труда должны ориентироваться на обеспечение (создание) системного комплексного подхода к решению вопросов охраны труда непосредственно на производстве, т.е. на внедрение системы управления охраной труда на предприятии (в организации), как целенаправленной деятельности всех участников безопасных условий
5 труда на рабочих местах, производственных участках, в службах, других структурных подразделениях, на предприятии в целом.
Общие принципы построения систем управления безопасностью труда на корпоративном уровне были в достаточной степени проработаны и реализованы в практику еще в дореформенный период развития нашей страны. С учетом опыта рыночной организации производства и. экономики общие требования к системе управления охраной труда в организации изложены в ГОСТ Р 12.0.006-2002.
Вопросам формирования новой системы государственного управления охраной труда в связи с модернизацией экономики посвящено много публикаций ученых и практических работников. Наиболее целостный концептуальный взгляд на новые подходы к совершенствованию управления охраной труда в Российской Федерации содержится б трудах ведущих отечественных специалистов в области охраны труда Соловьева А.П. - советника Департамента социального развития Аппарата Правительства РФ, Сорокина Ю.Г. — руководителя Департамента условий и охраны труда Минтруда России.
Значительный вклад в исследования правовых основ охраны труда в условиях рыночных преобразований в нашей стране внесли работы и публикации таких авторов как И.А. Воробьёв, В.И. Медведев, Ю.П. Разуваев, Д.А. Семенов; по вопросам организации охраны труда на федеральном, региональном, муниципальном и корпоративном уровнях Н.Р. Абрамов, В.Г. Давыдов, Н.Н. Карнаух, А.П. Кузьмин, Г.П. Орлов, Л.Т. Саркисьянс, В.В. Тру мель, В.Н. Шлыков; по проблемным аспектам экономики охраны труда и социально-трудовых отношений Б.Г. Збышко, А.Ф. Зубкова, Н.К. Кульбовская, В.И. Роик, А.Н. Силин.
В тоже время следует отметить, что в трудах указанных выше, и ряда других специалистов, исследуются и выносятся суждения преимущественно по вопросам, касающихся развития федерального уровня государственного управления охраной труда в Российской
Федерации, а также организации охраны труда на корпоративном уровне во взаимосвязи с развитием рыночных отношений в стране и соответствующими изменениями в законодательных и иных нормативных правовых актах РФ, в том числе в области охраны труда.
По вопросам построения регионального уровня управления охраной труда в Российской Федерации имеются публикации практических работников в сфере государственного управления охраной труда субъектов Российской Федерации, как правило, описательного характера (с приложением соответствующих схем) сложившихся связей между властными структурами различных уровней, а также перечислением состава и функций основных участников региональной системы управления охраной труда (СУОТ). По сути каждый из регионов Российской Федерации вынужден «строить» свою систему управления охраной труда методом «проб и ошибок», так как концептуальные подходы, базирующиеся на научных разработках этой проблемы, а также рекомендации общеустанавливающего порядка не достаточно разработаны.
Отсутствие научной проработанности базовых подходов к созданию региональной СУОТ, являющейся частью общей системы управления социально-экономическими и социально-трудовыми процессами на уровне региона и муниципального образования и представляющей собой механизм для решения проблем в достижении целей государственной политики в сфере охраны труда, а также необходимость разработки на научной основе модельной структуры, организационного, методического и информационного обеспечения для создания, функционирования и развития СУОТ региона определяет актуальность и необходимость выбора автором проведения научных исследований и прикладных разработок в данном направлении.
Таким образом, в связи с тем, что в соответствии с постановлением Правительства РФ от 26.08.1995г. № 843 «О мерах по улучшению условий
7 и охраны труда», а также Федеральным законом «Об основах охраны труда в Российской Федерации» от 17.07.1999г. № 181-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации поручалось обеспечить реализацию государственной политики в области охраны труда на своих территориях, субъектам Российской Федерации необходимо было самостоятельно определяться с путями построения региональных систем управления охраной труда. В принципе эта ситуация вполне согласуется с положениями Конституции Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также правом субъектов Российской Федерации принимать свои законодательные и иные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Выполнение функций государственного управления охраной труда на территории Волгоградской области входит в компетенцию Комитета по труду Администрации Волгоградской области. В структуре Комитета для этих целей создан профильный Отдел охраны и экспертизы условий труда. С первых шагов деятельности главной задачей отдела стала разработка и реализация мер по формированию СУОТ Волгоградской области, обеспечение реализации государственной политики в сфере охраны труда на уровне области, городов и районов (муниципальных образований), предприятий (хозяйствующих субъектов).
Целью диссертационного исследования является научное осмысление и теоретическое обоснование базовых подходов к формированию региональной (территориальной) системы управления охраной труда в субъекте Российской Федерации, практическая разработка принципов и механизмов взаимодействия субъектов (участников) управления охраной труда на региональном уровне по созданию (обеспечению) условий труда в организациях, соответствующих требованиям сохранения жизни и здоровья работников.
8 Для реализации поставленной цели автором были исследованы концептуальные вопросы становления современной системы управления безопасностью труда, являющейся составляющим элементом экономической безопасности как на уровне государства, региона, так и отдельно взятого предприятия, а также решались следующие задачи: - раскрыть проблемы охраны труда, обеспечения безопасных и здоровых условий труда на производстве в новых условиях хозяйствования и многообразия форм собственности, как одной из важнейших социальных проблем государства, являющейся фактором национальной безопасности и социально-экономической стабильности; изучить теоретические аспекты развития охраны труда и практические подходы к обеспечению безопасных условий производственной среды как базовых принципов общепризнанных в международных сообществах концепций гуманизации производства (труда) и повышения качества трудовой жизни (КТЖ); исследовать СУОТ с точки зрения целостного образования («открытой системы»), являющегося частью общей системы управления социально-экономическими и социально-трудовыми процессами на уровне предприятия, муниципального образования, региона, государства в целом в целях обеспечения безопасных условий труда работающих и представляющего комплекс взаимосвязанных элементов, обладающих благодаря своему единению (эффект синергии) свойствами системообразующего фактора в достижении полезного результата в виде снижения уровней производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, повышения социальной защищенности работников в управляемых объектах; - обосновать институционализацию деятельности по охране труда на мезо- и микроуровнях в свете конституционных положений и норм федерального законодательства, определяющих предметы совместного
9 ведения и аолномочия Российской Федерации и ее субъектов в области охраны труда; определить состав и перечень функций основных участников (субъектов) региональной системы управления охраной труда, принципы и формы их взаимодействия в рамках осуществления социального партнерства и положений Устава (Основного закона) субъекта Российской Федерации, как административно-территориальной единицы управления, применительно к Волгоградской области; разработать модельную структуру и нормативно-правовую базу СУОТ Волгоградской области, а также организационное, методическое и информационное обеспечение ее создания, функционирования и развития; раскрыть содержание экономической и социальной эффективности мероприятий по охране труда на государственном уровне (в том числе включая региональный и муниципальный уровни), а также на уровне предприятия (хозяйствующего субъекта); оценить меры экономической заинтересованности работодателей (предпринимателей) в снижении профессионального риска, уровня производственного травматизма и профессиональной заболеваемости за счет улучшения условий и охраны труда, содержащихся в действующем законодательстве об охране труда и обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; раскрыть механизм финансирования и учета затрат в сфере охраны труда.
Объектом исследования является региональная система управления охраной труда (применительно к Волгоградской области, как субъекту Российской Федерации) как совокупность организационных форм и методов согласованных либо совместных действий органов государственной власти и местного самоуправления, объединений работодателей, предпринимателей, профессиональных союзов и иных
10 представительных органов по реализации государственной политики в области охраны труда на территории Волгоградской области.
Предметом исследования в работе является социально-экономические отношения и организационная технология взаимодействия властных структур и органов федерального, регионального и местного уровней власти, являющихся участниками государственного управления охраной труда в субъекте Российской Федерации.
Структура работы определяется поставленной целью и задачами, логикой исследования и включает введение, три главы, заключение, список использованной литературы, приложения.
Методология базируется на использовании методологических средств системного анализа и синтеза, позволяющих выявить (раскрыть) целостность объекта исследования и на этой основе построить обобщенную модель, отображающую взаимосвязи реальной ситуации.
Для реализации цели, поставленной в работе, и решения определенных в ней автором задач использованы системно-аналитический, структурно-функциональный, социально-экономический, экономико-статистический и экспертный методы исследования.
Информационной базой исследования являются правовые, статистические, организационно-методические и аналитические документы и материалы Правительства Российской Федерации, Госкомстата РФ, Минтруда РФ и других федеральных органов исполнительной власти и управления, Комитета по труду Администрации Волгоградской области, опубликованные статьи ученых и практических работников в области охраны труда в профессиональных журналах «Охрана труда и социальное страхование», «Справочник специалиста по охране труда» и др., информационные материалы, сборники и работы институтов труда и охраны труда, Всероссийского центра охраны труда Минтруда Российской Федерации, материалы конференций, семинаров по проблемам теории и практики управления охраной труда в условиях рыночной экономики, труды ряда зарубежных авторов, собственные авторские разработки и экспертные оценки.
Практическая значимость диссертации определяется научно-обоснованными результатами методологического и методического характера, полученными в ходе исследования и оформленных в виде комплекса нормативных актов, организационно-распорядительных и инструктивных документов, определяющих структуру региональной СУОТ, состав ее участников, их функции, принципы и формы взаимодействия по осуществлению своих прямых полномочий в рамках социального партнерства и закрепленных в согласованном всеми участниками СУОТ Положении о системе управления охраной труда в Волгоградской области, утвержденном постановлением Главы Администрации Волгоградской области и тем самым получившего статус нормативно-правового акта, обязательного для руководства (и исполнения) в работе всеми управленческими структурами и хозяйствующими субъектами на территории области.
Промежуточные результаты диссертации оформлялись автором в ходе исследования в виде конкретных рекомендаций, методических разработок, проектов нормативных правовых актов регионального применения (большинство из которых после согласования в установленном регламентом порядке получили статус региональных нормативных документов) и издавались в виде отдельных сборников, включались в информационные издания Комитета по труду и тем самым служат практическим пособием для руководителей и специалистов организаций, структурных подразделений органов исполнительной власти муниципальных образований и администрации Волгоградской области, используются при проведении обучающих семинаров по охране труда, профсоюзными работниками при осуществлении своих полномочий по защите прав наемных работников в сфере охраны труда, студентами высших учебных заведений при изучении соответствующих дисциплин.
12 Результаты исследования представлялись в научных докладах и выступлениях на; - Всероссийском совещании «Проблемы реформирования социальной сферы и совершенствования управления охраной труда» (г. Москва, 7-9 июля 1999г.); - Международном конгрессе «Безопасность и охрана труда — 2000» (г. Москва, 15-17 ноября 2000г.); - Международном научном симпозиуме «Безопасность жизнедеятельности, XXI век» (г. Волгоград, 9-12 октября, 2001г.); областном семинаре «О состоянии условий и безопасности труда в организациях и отраслях экономики области, задачах по совершенствованию муниципального и отраслевого уровней управления охраной труда в Волгоградской области» (г. Волгоград, 5 июня 2003 г.); областной научно-практической конференции «Актуальные проблемы охраны труда и пути их решения на предприятиях малого и среднего бизнеса» (г. Волгоград, 30 января 2004г.).
Основные результаты исследований, изложенных в диссертации, опубликованы в 14 работах общим объемом 14,54 п.л. (лично автора 12,84 п.л.)
Практика создания территориальной системы управления охраной труда в Волгоградской области на основе разработки и принятия региональных нормативных актов в сфере охраны труда, в рамках полномочий органов государственной власти Волгоградской области как субъекта Российской Федерации, в условиях становления рыночной экономики с использованием материалов диссертационного исследования была в 2003 году обобщена коллективом специалистов областной администрации, «Академического центра Волгоградской области» и ученых-экономистов Волгоградского государственного университета.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Необходимость форсирования работ по созданию систем государственного управления охраной труда как на федеральном, так и на региональном уровнях определяется задачами обеспечения социальных гарантий работников в условиях рыночной экономики, сокращения общественных потерь и издержек от травматизма на производстве и профессиональных заболеваний. Системный подход к управлению охраной труда, в том числе на региональном и местном уровнях, становится составным элементом реализации концепции «качества трудовой жизни», частью более широкого понятия «качества жизни» и выступает важнейшим элементом в систем социально-экономической стабильности региона.
2. При формировании региональной системы управления охраной труда в качестве базисного должен признаваться принцип органичности решения этой задачи в общей системе управления социально- экономическими и социально-трудовыми процессами. В рамках СУОТ обеспечивается комплексный подход и соблюдение общих принципов менеджмента: системности, последовательности, эволюционизма, саморегулирования, обратной связи, а также классический управленческий цикл, соответствующий по своему составу основным функциям менеджмента.
3. Формирование региональной СУОТ предусматривает комплексный, системный подход в решении проблем безопасности труда на различных уровнях управления - областном, муниципальном, корпоративном, непосредственно в организациях и учреждениях области. Установление многоуровневых связей между участниками СУОТ, в том числе места и роли органов управления различных уровней, форм их прямых и обратных связей требует разработки и принятия необходимых региональных и местных нормативных правовых актов, организационно- распорядительных и инструктивно-методических документов, не
14 противоречащих по своему содержанию федеральному законодательству и положениям Устава (Основного закона) территории (региона),
4. Критериями дееспособности и эффективности региональной С У ОТ могут служить ее соответствие требованиям объективных законов рыночной экономики, повышение качества трудовой жизни и экологии труда граждан территории, снижение уровней производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, увеличение продолжительности жизни работающего населения.
В работе автором показано, что состав функций, решаемых в С У ОТ должен соответствовать составу основных функций менеджмента, составляющих классический управленческий цикл. Такой методологический подход к формированию региональной СУОТ содержит, по мнению автора, элемент научной новизны, заключающийся в выработке управленческих процессов (технологий) и их проектировании, в том числе определения состава, перечня функций, принципов и механизмов взаимодействия участников процесса управления охраной труда на региональном уровне, с учетом закономерностей присущих «открытым системам».
Научная новизна, по мнению автора, заключается в разработке принципиальной (модельной) схемы, определяющей взаимодействие участников региональной СУОТ с учетом всестороннего обоснования институционализации деятельности по охране труда на мезо- и микроуровнях в свете конституционных положений и норм федерального законодательства, определяющих предметы совместного ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов в области охраны труда, положений Устава (Основного закона) субъекта Российской Федерации, как административно-территориальной единицы управления Федерации.
Таким образом, научная новизна полученных результатов, определяется разработкой научно-обоснованных подходов к формированию СУОТ, в том числе по специальности 08.00.05 (5. региональная экономика);
Предложена концепция развития СУОТ на основе реализации целевой, подпрограммы по охране труда, в рамках комплексной программы социально-экономического развития региона, базирующаяся на поэтапном создании инфраструктуры в виде специализированных организаций (структур), обеспечивающих проведение мониторинговых, санитарно-гигиенических и лечебно-профилактических мероприятий, аттестацию рабочих мест по условиям труда с целью создания возможностей повышения обоснованности и результативности принимаемых управленческих решений.
Разработана принципиальная схема управленческого цикла при организации СУОТ в форме реализации взаимосвязанных организационно-распорядительных (властных) функций соответствующих структур и органов федерального, регионального и муниципального уровней управления, представляющих в своей совокупности механизм для решения проблем, связанных с достижением целей государственной политики в сфере охраны труда.
Комплексно представлен методический инструментарий обеспечения взаимодействия организационных элементов СУОТ, состоящий из уточненной нормативно-правовой базы, соответствующего методического обеспечения и финансово-экономического механизма, предусматривающего многопрофильное и многоканальное финансирование из региональных, бюджетных и внебюджетных фондов.
По специальности 08.00.05 (8. экономика труда): 1. Обоснованы перспективные направления развития СУОТ Волгоградской области на основе разработки и реализации целевых программ по охране труда, такие как: - развитие территориально-отраслевой подсистемы; - формирование муниципального уровня управления охраной труда; - разработка форм и систем управления охраной труда в развивающемся секторе малого бизнеса и предпринимательства; - совершенствование форм взаимодействия и социального партнерства субъектов (участников) С У ОТ; - сертификация работ по охране труда в организациях Волгоградской области.
Усовершенствована методика оценки эффективности целевых программ улучшения условий и охраны труда в субъекте Российской Федерации, отражающая в качестве конечного результата повышения уровня безопасности труда, наряду с экономическим эффектом от снижения производственного травматизма, также и социальный эффект в виде увеличения продолжительности жизни работающего населения, повышения его удельного веса в общей численности жителей территории.
На основе анализа этапов становления и развития охраны труда в странах с рыночной экономикой сделаны оценки проблем охраны труда в условиях переходной экономики России, определены практические подходы к обеспечению безопасных условий производственной среды как базовых принципов гуманизации производства (труда) и повышения качества трудовой жизни (КТЖ).
