Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Социально-экономическое развитие региона и его финансовое обеспечение
1.1. Управление процессом регионального развития в федеративном государстве.
1.2. Роль и особенности бюджетных методов управления социально-экономическим развитием регионов.
1.3. Система бюджетных методов управления социально-экономическим развитием регионов (межбюджетных отношений) в Российской Федерации, ее особенности и недостатки.
Глава II. Повышение эффективности бюджетных методов управления социально-экономическим развитием регионов в Российской Федерации.
2.1. Пути совершенствования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации.
2.2. Нормативный подход и его использование для оптимизации процесса перераспределения бюджетных средств между уровнями государственного управления в Российской Федерации.
2.3. Повышение эффективности перераспределения бюджетных средств на внутри региональном уровне.
Заключение. 150
Список литературы. 157
- Управление процессом регионального развития в федеративном государстве.
- Роль и особенности бюджетных методов управления социально-экономическим развитием регионов.
- Пути совершенствования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проведение радикальных экономических реформ в стране в корне изменило экономические отношения между всеми уровнями власти. На смену директивным указаниям Центра по развитию социально-экономического потенциала территорий, а также жесткому контролю за формированием и использованием территориальных финансовых ресурсов, на первый план были выдвинуты принципы самостоятельности субъектов РФ и органов местного самоуправления в составлении и реализации прогнозов своего развития, заявлен приоритет в использовании экономических, а не административных рычагов воздействия на регионы.
Однако, полная децентрализация государственного управления и государственных финансов — невозможна. Среди задач центральных органов государственной власти всегда будут такие, как: согласование и приведение к общему знаменателю общефедеральных, региональных и межрегиональных экономических интересов; устранение диспропорций или наоборот приоритетная поддержка отдельных отраслей народного хозяйства; обеспечение равного уровня социальной защищенности граждан различных территорий страны и другие.
Несмотря на прошедшие девять лет реформирования, процесс построения в России бюджетно-налоговой системы, эффективно сочетающей в себе элементы централизации и децентрализации государственных финансов, нельзя признать завершенным -— большинство региональных и местных органов власти не имеют реальной бюджетной самостоятельности, а значит, не располагают возможностями действенно осуществлять свои полномочия. В свою очередь, применение бюджетных методов управления территориальным развитием в основном нацелено на решение краткосрочных кризисных ситуаций и слабо подкреплено объективными методиками распределения и перераспределения средств.
Недостатки в бюджетно-налоговом устройстве негативно влияют на социально-экономическое положение субъектов РФ, в том числе замедляют рост в них ВРП, обуславливают снижение инвестиционной привлекательности и социального качества жизни.
Соответственно, одной из важнейших задач на сегодняшний день, становится построение в стране разумно децентрализованной бюджетно-налоговой системы, основанной на принципах бюджетного федерализма, и оптимизация применения экономических (бюджетных) методов управления развитием территорий. Это и определило выбор темы исследования.
Степень разработанности проблемы. Изучению механизмов управления региональным развитием, вопросам построения бюджетно-налоговых систем, теории бюджетного федерализма, специфики развития регионов Севера и использования нормативного подхода в межбюджетных отношениях посвящены труды ряда отечественных и зарубежных экономистов: Богачевой О.В., Болтенковой Л.Ф., Юткиной Т.Ф., Игудина А.Г., Князевой Г.А., Лаврова A.M., Лексина В.А., Лаженцева В.Н., Панскова В.Г., Подпориной И.В., Родиновой В.М., Христенко В.Б., Хурсевича СИ., Юила Д и др.
Однако специфика видения проблем в межбюджетных отношениях на региональном уровне и их актуальность предполагает дополнительный анализ возможностей повышения эффективности бюджетных методов управления социально-экономическим развитием российских территорий.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка системы бюджетных методов управления социально-экономическим развитием региона на принципах наделения каждого из уровней государственного управления собственными источниками доходов и возможности перераспределения финансовых ресурсов между административно-территориальными единицами для их текущей и инвестиционной поддержки.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач: рассмотреть теоретические подходы к определению сущности, классификации и роли бюджетных методов управления территориальным развитием; исследовать существующую систему межбюджетных отношений в Российской Федерации, ее особенности и недостатки; проанализировать законодательную базу разграничения расходов и сложившиеся пропорции в разделении доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; оценить эффективность применения нормативного подхода для целей регулирования текущей бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований; проанализировать эффективность бюджетных методов инвестиционной поддержки территорий, используемых на федеральном и региональном уровнях управления.
Объектом исследования явились бюджетные отношения на территории субъектов Федерации.
Предметом исследования — бюджетные методы воздействия на социально-экономическое развитие территорий.
Методология и методы исследования. В основе исследования лежит метод системного подхода, который позволяет изучить особенности управления территориальным развитием в условиях рыночной экономики. В качестве основных методов исследования были использованы сравнительный анализ, нормативный, коэффициентный, расчетно-аналитический, позволяющие комплексно оценить необходимые и достаточные объемы перераспределения ресурсов между уровнями бюджетов, соотнести уровень обеспеченности функций различных уровней государственного управления необходимыми доходными источниками.
В процессе работы над диссертацией использованы законодательные и нормативные документы, регламентирующие построение действующего бюджетно-налогового устройства Российской Федерации.
При изучении возможностей использования нормативного подхода в процессе предоставления текущей финансовой поддержки регионам и муниципальным образованиям, детально изучался практический опыт стандартизации государственных расходов в ряде регионов Российской Федерации и, в первую очередь, в Свердловской, Ленинградской, Вологодской и Ярославской областях, а также предложения Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов Российской Федерации.
Информационно-аналитической базой диссертационного исследования послужили материалы статистических отчетов Государственных комитетов по статистике Российской Федерации и Республики Коми, отчетные данные и документы Министерства финансов Российской Федерации и Министерства финансов Респуб-
6 лики Коми, Министерства экономики Российской Федерации и Министерства экономики Республики Коми, Управления Министерства по налогам и сборам Российской Федерации по Республике Коми, Управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Республике Коми, Счетной палаты Российской Федерации.
Научная новизна исследования определяется следующими положениями: предложена методика распределения трансфертов субъектам РФ и муниципальным образованиям, основанная на доведении доходов их бюджетов до уровня, при котором обеспечивается реализация установленных Конституцией и федеральным законодательством государственных минимальных социальных стандартов. При этом предложены подходы к формированию перечня социальных стандартов и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; теоретически обоснованы условия повышения в России результативности бюджетных методов управления территориальным развитием, состоящие в устранении отклонений в системе межбюджетных отношений от принципов бюджетного федерализма, но в максимальной привязке к специфическим особенностям российской экономики и государственности; предложены изменения в действующее федеральное законодательство, направленные на детализацию разграничения государственных функций между уровнями управления в РФ, в том числе на основе обеспечения единства и целостности российского правового пространства, отказа от индивидуализации и асимметричности межбюджетных отношений, соблюдения принципов территориального масштаба и экономичности расходования средств, а также посредством количественного выражения конституционных прав российских граждан на обеспеченность социально-культурными и жилищно-бытовыми услугами; определены меры, реализация которых в процессе реформирования бюджетно-налоговой системы Российской Федерации, позволит обеспечить повышение удельного веса собственных (закрепленных) доходов в общем объеме поступлений в региональные и местные бюджеты; внесены предложения по совершенствованию федерального законодательства, устанавливающего процедуру и критерии распределения регулирующих доходов между звеньями бюджетной системы Российской Федерации; выявлены возможности повышения эффективности федеральных и региональных целевых программ, как бюджетного метода инвестиционной поддержки террито рий, на основе совершенствования процедур их разработки и реализации.
Практическая значимость связана с возможностью использования основных выводов и положений проведенного исследования, в качестве научной основы при реформировании межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровнях, в том числе наибольшую ценность представляют предложения: по повышению собственных доходов региональных и местных бюджетов и оптимизации распределения регулирующих доходов между звеньями бюджетной системы в Российской Федерации; по изменению бюджетного и налогового законодательства на предмет совершенствования разграничения государственных полномочий между уровнями государственного управления в Российской Федерации; по совершенствованию подходов к формированию и распределению средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ на общефедеральном уровне и распределению нормативно-долевых дотаций между муниципальными образованиями на внутрирегиональном уровне; по определению нормативной потребности региональных и местных бюджетов в средствах необходимых им для реализации закрепленных в Конституции и федеральном законодательстве минимальных социальных гарантий населению; по изменению процедур разработки, принятия и реализации федеральных и региональных целевых программ социально-экономического развития.
Выводы автора учитываются при разработке проектов Законов Республики Коми "О финансовых основах местного самоуправления в Республике Коми" и "О социальных нормах и нормативах минимальной бюджетной обеспеченности в Республике Коми", которые Минфину и Минэкономики Республики Коми поручено внести в Государственный Совет Республики Коми в 4 квартале 2000 г. (в соответствии с распоряжением Главы Республики Коми № 101-р от 2.02.2000 г.).
Материалы исследования могут быть использованы при подготовке курсов "Государственные и муниципальные финансы в Российской Федерации", "Бюджетная система в Российской Федерации, "Межбюджетные отношения в Российской Федерации".
По теме диссертации опубликованы три работы.
Структура и краткое содержание работы. Структура диссертационной работы обусловлена поставленной целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы. Основной текст диссертации изложен на 167 листах машинописного текста, включает 17 таблиц и 3 рисунка. Список литературы включает 128 наименований.
Во введении даются обоснование актуальности темы, определяется новизна и практическая ценность работы.
В первой главе - "Социально-экономическое развитие региона и его финансовое обеспечение" раскрываются различные подходы к управлению социально-экономическим развитием регионов в федеративном государстве, рассматривается развитие бюджетного федерализма в России и опыт построения децентрализованной модели межбюджетных отношений в других странах, раскрываются роль и особенности бюджетных методов управления территориальным развитием, изучаются проблемы и недостатки государственной региональной политики в России на современном этапе, выявляются масштабы перераспределения средств между звеньями российской бюджетной системы.
Во второй главе - "Повышение эффективности бюджетных методов управления социально-экономическим развитием регионов в Российской Федерации" - исследуются пути повышения действенности бюджетных методов управления социально-экономическим развитием российских регионов, причем как'части наделения регионов и муниципальных образований необходимыми доходными источниками для реализации закрепленных за ними государственных полномочий, так и в части межбюджетного перераспределения средств текущей и инвестиционной поддержки. Существенное внимание во второй главе уделено вопросам формирования системы социальных норм и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, могущих служить для определения минимальной потребности в средствах региональных и местных бюджетов, а соответственно быть основой при определении объемов межбюджетного регулирования.
В заключении приводятся основные выводы и предложения, полученные в ходе исследования.
Управление процессом регионального развития в федеративном государстве.
В настоящее время, во многих странах, в том числе и в России, существует три уровня власти: центральный (федеральный), региональный (субъекты Федерации в РФ, штаты в США, земли в Германии и.т.д.) и местный (органы местного самоуправления в муниципальных образованиях). При этом наличие такой сложной, многоуровневой системы управления можно признать отличительным признаком федеративного государства.
Наиболее сложным при построении данной многоуровневой системы управления, является соблюдение разумного баланса в разграничении между уровнями власти государственных полномочий (прав) и обязанностей. Так, с одной стороны, Центр должен иметь возможности проведения единой государственной политики, и, соответственно, быть наделен достаточно широкими полномочиями и разнообразными рычагами влияния. С другой, у регионов, входящих в Федерацию, должны быть максимально широкие возможности для реализации своих собственных интересов и, в первую очередь, по социально-экономическому развитию подведомственной территории. Только такой подход может гарантировать рациональное использование имеющихся государственных ресурсов, обеспечить предпосылки к сбалансированному развитию экономики и эффективному удовлетворению потребностей населения в государственных товарах и услугах.
Анализ российского опыта, показывает, что процесс создания эффективной модели государственного управления - не завершен, существует ряд проблем и противоречий в отношениях между уровнями власти.
Начнем с того, что до 1991 г. в России (тогда еще федеративной республике в составе СССР) существовала жестко централизованная система управления, отложившая существенный, и во многом негативный отпечаток на развитие экономики и социальной сферы, как всей страны, так и отдельных ее регионов.
Развитие экономики осуществлялось на основе планово-отраслевого подхода. Отраслевые цели - снижение затрат (отраслевых) и повышение эффективности капитальных вложений (опять таки отраслевых) зачастую входили в противоречие с территориальными задачами комплексного и пропорционального экономического развития, рационального использования трудовых, природных и материальных ресурсов, охраны окружающей среды. При этом, в рамках сложившейся административной системы основные рычаги воздействия (как экономические, так и организационные) были сосредоточены у центральных отраслевых министерств и ведомств, которым были административно подчинены предприятия и организации. У территориальных же органов власти, субъектов хозяйствования отсутствовали как реальные рычаги управления, так и экономическая заинтересованность в поиске наиболее эффективных вариантов развития хозяйственного потенциала. Принцип двойного подчинения, предполагающий согласование интересов территории с отраслевыми планами и задачами, действенно не работал.
Существенные диспропорции произошли и в развитии социальной сферы. Основным принципом ее развития было обеспечить стандартный уровень и набор предоставляемых государственных социальных услуг на всей территории страны. Федеральные власти в соответствии с разработанной жесткой системой норм и нормативов, в директивном порядке определяли развитие на уровне территорий сети и штатов социально-культурных учреждений, объем необходимых расходов по их содержанию, условия и перечень предоставляемых услуг и.т.д. (при этом слабо учитывались различия в предпочтениях и условиях жизни жителей каждой конкретной территории). Отсутствие же соответствующих прав у региональных властей, в конечном итоге, приводило к тому, что объем и характер предоставляемых государственных социальных услуг определялся не структурой желаемых потребностей населения различных территорий, а зависел от стандартов установленных центральными органами власти.
Централизованная (командно-административная) система управления подразумевала и наличие жестко централизованного бюджетно-налогового устройства построенного на принципах единства и централизма [92, с.4].
Принцип единства состоял в том, что все бюджеты, входившие в бюджетную систему РСФСР, организационно были увязаны в единое целое, имели общую систему доходов и одинаковую направленность расходов; составление и исполнение всех бюджетов регламентировались едиными Правилами составления и исполнения государственного бюджета СССР. Принцип единства приводил к строгой иерархии в построении бюджетной системы, которая несмотря на свою двухзвенность (реепубликанский бюджет и звено нижестоящих бюджетов), была очень сложной, т.к. отражала ступенчатое вхождение одних бюджетов в другие.
Принцип централизма заключался в централизованном руководстве всеми бюджетами из единого - союзного центра, широких бюджетных правах союзных органов власти при минимуме бюджетной инициативы со стороны союзных республик и практически полном отсутствии бюджетной самостоятельности низовых органов государственной власти. Достаточно сказать, что даже такие бюджетные права, как самостоятельное распоряжение доходами, дополнительно выявленными в ходе составления проектов бюджетов, и экономией в расходах, полученной в ходе исполнения бюджетов, законодательно были закреплены за союзными республиками лишь в 1959 году на основе союзного Закона «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик». Демократические начала в бюджетных вопросах бывшей РСФСР по сути дела сводились к тому, что республиканские органы государственной власти должны были принимать меры по своевременному и полному исполнению всех бюджетов на своей территории, тогда как непосредственное формирование бюджетов, определение основных доходных источников, установление дифференцированных процентов отчислений по регулирующим доходам находились в компетенции вышестоящих органов власти [91, с.24-25].
Налоговая система в ее классическом понимании также практически отсутствовала: наделение (изъятие) оборотными средствами и основными фондами хозяйствующих субъектов происходило на основе отраслевых и межотраслевых планов, разработанных в соответствии с установленными союзными органами власти технико-производственно-экономическими нормативами.
Такая организация бюджетно-налогового устройства приводила к тому, что роль экономических (в т.ч. бюджетных) методов управления социально-экономическим развитием как страны в целом, так и входящих в нее административно-территориальных единиц была значительно занижена, они практически не действовали.
Роль и особенности бюджетных методов управления социально-экономическим развитием регионов.
Приступая к рассмотрению реализации второго важнейшего условия достижения прогресса в социально-экономическом развитии административно-территориальных единиц в федеративном государстве, как то реализация намеченных приоритетов региональной политики в рамках децентрализованного бюджетно-налогового устройства, основанного на принципах бюджетного федерализма, еще раз отметим, что федеративное государство призвано не управлять регионами, а осуществлять регулирующее воздействие: определять общие условия самостоятельной деятельности хозяйствующих субъектов, согласованные пропорции федерального и регионального, общенациональные приоритеты развития территорий.
В условиях рыночной экономики наиболее существенную роль в процессе такового регулирующего государственного воздействия на социально-экономическое развитие субъектов РФ (соответственно, органов местного самоуправления) приобретает управление процессами распределения и перераспределения финансовых ресурсов.
Роль финансового регулирования в процессе управления региональным развитием в условиях рыночной экономики показана и в трудах ряда признанных ученых экономистов. Так, этими проблемами занимались Беспамятных Н.И. [10] Волков A.M. [19], Гуйд Т.В. [91], Лексин В.Н. [52; 53], Родионова В.М. [92], Пан сков В.Г [73; 74] и другие. В частности, профессор В.М Родионова, раскрывая возможности использования финансов в общественном воспроизводстве, отмечает, что с его помощью достигается согласованное функционирование разных частей экономики, обеспечивается соответствие в их развитии предъявляемым обществом потребностям. По мнению Т.В.Гуйда достигнутые масштабы хозяйственных комплексов, усложнение хозяйственных и региональных связей вызывают необходимость обеспечивать согласованное развитие всех отраслей народного хозяйства в регионе и все большее значение в этой связи приобретает государственное финансовое регулирование. (
По нашему же мнению, финансовое регулирование - приоритетная форма реализации государством своих управленческих полномочий, представляющая по своей сути процесс изменения параметров формирования, распределения, пере 27
распределения и расходования имеющихся в государстве финансовых ресурсов. При этом, важнейшей составной частью финансового регулирования является бюджетное регулирование, а одной из значимых целей - достижение намеченных приоритетов региональной политики.
Хотя финансовые ресурсы региона включают в себя широкий круг составляющих (средства региональных бюджетов и бюджетов образующих их муниципальных образований, средства передаваемые из вышестоящих бюджетов и внебюджетных фондов, хозяйствующих субъектов и населения) бюджетное регулирование играет решающую роль среди финансовых методов управления территориальным развитием. Объясняется это прежде всего тем, что бюджетные отношения имеют наиболее тесную связь со всеми другими элементами финансово-экономической политики государства. С их помощью реализуются полномочия государственных органов власти связанные с созданием и расходованием денежных доходов и накоплений, регулируются денежные потоки, проходящие через бюджетную систему, определяются пропорции мобилизуемых, распределяемых и используемых финансовых ресурсов. В результате, изменяя размеры финансовых ресурсов, оставляемых в распоряжении территорий и муниципалитетов, устанавливая направления наиболее эффективного вложения средств, добиваясь распределения финансовых ресурсов в соответствии с намеченными целями, федеральные органы власти могут эффективно воздействовать на территориальное развитие в желаемом направлении.
Особое значение форм бюджетного финансирования в России объективно предопределено и исторически [93, с. 10]. Так, в течение десятилетий общая бюджетная обеспеченность (и вытекающие из нее суммы бюджетных ассигнований на здравоохранение, правопорядок, образование и др.) была ведущим финансовым индикатором развития территории, поскольку кроме бюджета, если не считать богатые предприятия и колхозы, способные обеспечить своим работникам социальные услуги, территории не имели никаких других источников развития. Такая ситуация сохранилась до сих пор, в результате (даже несмотря на определенные перемены в структуре реальных и потенциальных источников финансирования потребностей территорий — постоянно повышается доля платных услуг в социально-культурной сфере и ЖКХ, возрастают нетрадиционные источники доходов, связанные с коммерческой деятельностью региональных органов власти и использованием принадлежащей им собственности, развивается спонсорство и меценатство и т.д.), приходится констатировать, что бюджетное финансирование и сейчас остается основным методом воздействия на социально-экономическое развитие территорий.
Учитывая решающую роль бюджетных методов в процессе государственного управления развитием территорий, целесообразным представляется подробнее рассмотреть их специфику и особенности.
Пути совершенствования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации.
В настоящее время, проблема совершенствования межбюджетных отношений является одной из наиболее популярных и обсуждаемых среди научных работников и экономистов-практиков. Взгляды на дальнейшее развитие межбюджетных отношений существуют диаметрально противоположные. Одни считают, что нужно проводить курс на жесткую централизацию бюджетной системы: с ежегодным согласованием и утверждением бюджетов вышестоящими финансовыми органами, покрытием планового дефицита, дифференциацией нормативов распределения доходов под плановые расходы и т.д. (тем самым фактически предлагается реанимировать действовавшее во времена СССР бюджетно-налоговое устройство). Другие же рассматривают развитие бюджетных отношений с позиции крайней "конфедерализации" бюджетной системы, предлагая переход к так называемой "одноканальной" модели взаимоотношений Федерации с регионами [15, с.6]
Представляется, что оба эти подхода не приемлемы для России: единственный верный путь дальнейших реформ - создание в стране разумно децентрализованной бюджетной системы и бюджетного процесса, построенного на принципах бюджетного федерализма. Такая направленность реформ поддерживается и абсолютным большинством исследователей (например, В.Христенко, А.Игудиным, В.Родионо-вой, А.Лавровым и др.). Обоснованием служит простой довод - разумно децентрализованная бюджетная система более эффективна: в ее условиях (при большей финансовой самостоятельности низовых уровней управления) отношение между уровнем налогообложения и качеством и количеством получаемых взамен бюджетных услуг со временем подстраивается под интересы и предпочтения населения конкретной территории, в результате чего каждый рубль налогов в среднем начинает приносить обществу и гражданам большую отдачу [8,с.25].
Кроме единства во взглядах относительно общей направленности реформ, различными исследователями [36; 75; 116] практически одинаково формулируются (и здесь с ними нельзя не согласиться) и основные задачи, решение которых необходимо в рамках курса на децентрализацию межбюджетных отношений, а именно: четкое разграничение на постоянной и долговременной основе расходных полномочий между звеньями бюджетной системы;
стабильное распределение доходных источников между уровнями бюджетов, соответствующее установленному разграничению расходных полномочий;
использование объективных и прозрачных механизмов перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетов.
Однако, на схожести в определении важнейших задач единство мнений у специалистов заканчивается. Взгляды на конкретные способы их решения сугубо индивидуальны у каждого затрагивающего эту тему (при этом предлагаемые варианты в значительной степени зависят от того на "чьей стороне" находится исследователь -на позиции федерального центра, субъекта Федерации или муниципального образования). Поэтому в данной главе попытаемся на основе синтеза всех позитивных выводов имеющихся по вопросу реформы межбюджетных отношений у различных специалистов и проведенного в предыдущей главе анализа недостатков в системе межбюджетных отношений в РФ, изложить свое видение на пути решения указанных базовых задач.
В начале рассмотрим пути рационализации разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы в РФ (первая задача).
Для успешного ее решения, прежде всего, представляется необходимым упорядочить имеющееся разграничение предметов ведения между уровнями власти, поскольку именно оно и лежит в основе разграничения расходных бюджетных полномочий [58, с.З]
В России основой разграничения предметов ведения между уровнями власти являются положения Конституции РФ 1993 г. [40]. Так, в статье 71 Конституции определено, что в ведении федеральных органов государственной власти находятся: федеральная государственная служба; прокуратура; федеральные банки; внешнеэкономическая деятельность; внешняя политика и международные отношения РФ; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; денежная эмиссия; федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития; основы ценовой политики; оборона и безопасность; федеральный транспорт и пути сообщения; информация и связь; деятельность в космосе; различные федеральные программы и некоторые другие направления деятельности. Большинство же других сфер деятельности, согласно статье 72 Конституции относится к предметам совместного ведения с субъектами Федерации, в том числе это: отношения по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование и охрана окружающей среды; общие вопросы воспитания, образования, науки, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая соцобеспечение и некоторые др.
Вообще не обозначен в Конституции перечень предметов ведения местного значения (можно отметить, что впервые, в условиях "новой" России он получил отражение только в 1995 г. в ст. 6 федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" [110].
В результате, по Конституции перечень предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов является чрезмерно широким, а перечень вопросов местного значения вообще не определен. Соответственно, объективно возникает необходимость в конкретизации перечня государственных функций каждого из уровней власти, поскольку только на этой основе возможно детально и справедливо разделить расходные полномочия между бюджетами различных уровней.
Каким образом данная конкретизация может быть произведена? Ответ дается в самой Конституции. В частности, статьей 76 (2) предусматривается, что: "По предметам совместного ведения... (а стало быть и в части их уточнения) ...издаются федеральные законы, и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ", то есть конституционный путь решения проблемы - формирование соответствующего федерального законодательства. Однако история становления в России бюджетного федерализма, показывает, что на протяжении всего периода реформ процесс формирования федерального законодательства в части уточнения разграничения предметов ведения был сложным и противоречивым и главной его особенностью было отсутствие в нем системного характера.
Так, до 1994 гг. вопросам конкретизации перечня предметов ведения, установленного в Конституции, вообще уделялось крайне мало внимания (трудно назвать хотя бы один "серьезный" документ принятый в данной сфере в тот период). В результате, разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетов регламентировалось в основном законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год и его наиболее характерной тенденцией был "сброс" расходов на уровень территорий (см. табл.3). После 1994 года, когда возникли трудности с финансированием и это начало вызывать возражения у регионов, вопрос о разграничении предметов ведения стал более актуален. Однако, вместо формирования соответствующего законодательства, Федерация для решения задачи уточнения предметов ведения пошла по пути заключения индивидуальных договоров с отдельными территориями [14, с. 10]. В 1994-1996 гг. процесс подписания договоров протекал наиболее активно (большая часть из 46 действовавших на конец 1998 г. договоров с регионами была заключена именно в этот период). Однако, несмотря на то, что правовая возможность заключения таковых договоров предопределена самой Конституцией (ст.11 п.З), наличие и действие этих договоров не во всех отношениях следует признать позитивным.
