Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические основы стратегического планирования развития сельских поселений 11
1.1. Организация местного самоуправления на уровне сельских поселений 11
1.2. Проблемы социально-экономического развития сельских поселений 26
1.3. Стратегическое планирование развития сельского поселения как инструмент управления сельской территорией 45
2. Комплексный анализ социально-экономического развития сельских поселений (на примере Самарской области) : 56
2.1. Комплексный подход к изучению современных социально-экономических процессов в сельских поселениях 56
2.2. Исследование внутренней и внешней среды сельских поселений региона 73
3. Методика разработки стратегии социально-экономического развития сельского поселения 87
3.1. Детерминанты стратегического планирования развития сельского поселения в системе территориального управления 87
3.2. Организационно-методическое обеспечение разработки стратегии развития сельского поселения 99
3.3. Информационное обеспечение формирования стратегии развития сельского поселения 149
Заключение 163
Библиографический список
- Проблемы социально-экономического развития сельских поселений
- Стратегическое планирование развития сельского поселения как инструмент управления сельской территорией
- Исследование внутренней и внешней среды сельских поселений региона
- Организационно-методическое обеспечение разработки стратегии развития сельского поселения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современной российской экономике большую роль занимают сельские поселения как первичные элементы регио-напьной экономической системы, формирующие единый каркас сельской территории региона и страны в целом, определяющие уровень экономического развития сельской местности.
В условиях изменения внешней среды, информатизации общества, несовершенства рыночных механизмов сельские поселения вынуждены вступать в конкуренцию с другими поселениями, бороться за потребление ресурсов, привлечение инвестиций (включая бюджетные средства), бизнеса, туристов и населения, строительство новых производств, внедрение новых технологий. Возникает необходимость формирования более сложной социаіьно-зкономической политики на муниципальном уровне и новых подходов к организации управления развитием сельских поселений, способных дать дополнительный импульс развитию муниципальной экономики.
В целях обеспечения эффективного муниципального управления на уровне сельских поселений важным подходом становится разработка их долгосрочной стратегии социально-экономического развития, необходимость которой все больше осознается органами местного самоуправления.
Вместе с тем в настоящее время практика разработай и внедрения стратегических документов на уровне сельских поселений отсутствует. Вследствие слабой научной и организационно-методической обеспеченности стратегического планирования разработанные стратегические документы сельских поселений зачастую носят декларативный характер, а механизмы их реализации, как правило отсутствуют. Недостаток опыта стратегического планирования, в том числе комплексного подхода к определению системы целеполагания и приоритетов перспективного развития сельских поселений, создает почву для принятия неэффективных управленческих решений, в результате чего огромные потенциальные возможности сельских территорий остаются невостребованными.
В связи с приведенными аргументами актуальность научного обоснования необходимости разработки стратегии социально-экономического развития сельских поселений предопределила выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Исследования в области стратегического планирования развития муниципальных образований стали проводиться сравнительно недавно. В западноевропейских странах интерес к стратегическому планированию со стороны местных органов власти проявился только с середины 80-х гг. прошлого века, а в США методы стратегического планирования стали использоваться государственными органами управления примерно с начала 70-х гг. прошлого века. Сегодня стратегическое планіфование становится важным инструментом управления муниципальными образованиями и в России.
Интерес к проблематике самоуправления и развития стратегического планирования на уровне муниципальных образований в отечественной науке возрос в начале 1990-х гг. в связи с возрождением в России института местного
самоуправления, осуществляемого в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ст, 131 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.). Принятый 6 октября 2003 г. Федеральный закон № 131-ФЗ "Об общих принципах и организации местного самоуправления в Российской Федерации" и его положения обусловили значительное расширение самостоятельности и ответственности муниципальных образований как административно-территориальных единиц управления.
Вопросы управления развитием региональных социально-экономических систем разработаны в трудах А.А. Адамеску, А.Г. Гранберга, Р.С. Гринберга, П.А. Минакира, А.С. Новоселова, О.С. Пчелинцева, А.И. Татаркина, В.П. Чич-канова, Р.И. Шнипера, Б.М. Штульберга.
В современной научной литературе вопросы местного самоуправления и проблемы, связанные с осмыслением юридических и экономических аспектов развития муниципальных образований, исследовались А.И. Алексеевым, И.В. Бабичевым, Г.В. Барабашевым, И.Я. Богдановым, В.И. Бутовым, В.И. Васильевым, А.И. Гладышевым, В.Н. Ивановым, В.Г. Игнатовым, Е.М. Ковешни-ковым, Л.Е. Лаптевой, М.И. Либоракиной, СИ. Мозохиным, А.Н. Широковым и другими авторами.
Изучению вопросов муниципального управления и разработки экономической стратегии развития территории посвящены научные работы таких авторов, как Е.Г. Анимица, Т.В. Бочкарева, В.Н. Виноградов, Н.Ю. Власова, Е.Б. Дворядкина, В.Л. Глазычев, Б.М. Гринчель, B.C. Жихаревич, К.Н. Знаменская, В.Б. Зотов, А.Е. Когут, Е.Н. Королева, В.Н. Лексин, В.Я. Любовный, В.М. Рамзаев, В.Е. Рох-чин, Г.Р. Хасаев, А.Н. Швецов.
Обобщение опьгга исследований в русле рассматриваемой в диссертационной работе проблемы показало, что вопросы теории, методологии и практики стратегирования в управлении развитием сельских поселений пока еще не получили широкой научной интерпретации. Методологические основы формирования стратегии социально-экономического развития сельских поселений и механизмы их реализации находятся в стадии становления, многие аспекты данной проблемы изучены слабо и носят дискуссионный характер.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в развитии теоретических основ и разработке методических рекомендаций по формированию стратегии социально-экономического развития сельских поселений.
Для достижения цели были поставлены следующие взаимосвязанные задачи:
сформировать теоретическое представление о сущности сельского поселения как одного из типов муниципальных образований, выявить особенности, характерные для сельского поселения и проблемы его развития;
исследовать и обобщить теоретические и методические основы стратегического планирования на уровне сельских поселений, определить и оценить сложившиеся тенденции и проблемы существующей практики разработки стратегических документов;
раскрыть экономическое содержание сельского поселения как открытой самоорганизующейся системы в общей системе территориального управления государства, установить и исследовать детерминанты стратегического планирования развития сельского поселения;
провести комплексный анализ социально-экономического развития сельских поселений Самарской области, изучить их внутреннюю и внешнюю среду в современных условиях, выявить угрозы и возможности внешнего окружения, сильные и слабые стороны местного хозяйства, обосновать стратегические перспективы развития сельских поселений;
проанализировать состояние информационного обеспечения формирования стратегии развития сельского поселения;
выявить сущность и принципы процесса формирования стратегии, сформировать типовую модель разработки и принятия стратегии социально-экономического развития сельского поселения;
научно обосновать процедуру разработки стратегии развития сельского поселения и предложить методические рекомендации по ее формированию.
Область исследования. Работа выполнена в соответствии с пунктами 5.16 "Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления"; 5.17 "Региональное стратегическое планирование; региональные программы развития; экономические проблемы федерализма; экономическая симметрия и асимметрия в развитии Российской Федерации; проблемы разіраничения полномочий и предметов ведения и эффективность государственного управления в территориальном аспекте; экономические проблемы местного самоуправления" по Паспортов специальностей ВАК (экономические науки) специальности 08.00.05 Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика).
Объектом исследования являются сельские поселения Самарской области как динамические самоорганизующиеся системы, формирующие единый каркас сельской территории региона и определяющие уровень экономического развития сельской местности.
Предмет исследования - совокупность организационно-экономических отношений, возникающих в процессе разработки стратегий социально-экономического развития сельских поселений.
Теоретическую базу исследования составляют научные труды отечественных и зарубежных авторов в области региональной экономики, муниципального управления, посвященные проблемам стратегирования и управления развитием сельских территорий, научно-методические разработки и рекомендации в области муниципальной политики и экономию», а также законодательные и нормативные правовые акты, регулирующие деятельность сельских поселений.
Методологической основой исследования стали общенаучные методы познания (анализ и синтез, индукция и дедукция, сравнение и аналогия), а также специальные методы (моделирование, стратегический анализ, кластерный анализ, группировки, экспертных оценок).
Информационная база работы представлена федеральными, региональными законами и муниципальными нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность сельских поселений; данными территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Самарской области; данными администраций муниципальных районов и сельских поселений Самарской области; результатами исследования, проведенного в 2007 г. в рамках совместного проекта Автономной некоммерческой организации "Совет по вопросам управления и развития Самарской области" и Самарского государственного экономического университета. Также использовалась информация, содержащаяся в материалах научных публикаций, в Интернет-ресурсах, характеризующая различные аспекты социально-экономического развития сельских поселений.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в теоретическом обосновании и разработке методических приемов по осуществлению стратегического планирования развития сельских поселений. В процессе исследования получены результаты, содержащие следующие элементы научной новизны.
-
Разработан алгоритм комплексного анализа социально-экономического развития сельских поселений, апробированный на примере сельских территорий Самарской области, включающий в себя: определение цели, объекта и предмета комплексного анализа; выполнение кластеризации сельских поселений региона; выявление и обобщение их сильных и слабых сторон по группам факторов (потенциалов) местного хозяйства, а также разработку вариантов развития, направленных на использование выявленных преимуществ и устранение недостатков; построение матрицы угроз и возможностей внешней среды сельских территорий по группам факторов.
-
Предложена типовая модель разработки стратегии социально-экономического развития сельского поселения, которая раскрывает содержание этапов процесса стратегирования сельской территории: планирование процесса разработки, комплексный анализ социально-экономического развития сельского поселения, це-леполагание развития сельского поселения, выработка стратегических альтернатив, разработка и принятие стратегии как документа развития сельского поселения. Данная модель может быть положена в основу методического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления по формированию перспективных документов стратегического характера.
3. Обоснованы методические рекомендации по формированию системы
целеполагания развития сельских поселений (видение, миссия, стратегическая
цель и подцели) и по выбору стратегических вариантов развития сельских тер
риторий на основе предложенной коллекции стратегических альтернатив разви
тия сельских поселений.
4. Разработана структурная схема взаимосвязей детерминантов стратегическо
го планирования развития сельского поселения, характеризующегося множеством
отношений с его внешней и внутренней средой.
Теоретическая и практическая значимость исследования, определяемая нарастающей потребностью в выборе теоретических и методических основ для разработки стратегии развития сельского поселения, заключается в обосио-
вании методических приемов, которые могут быть использованы в практической деятельности органов местного самоуправления сельских территорий, ответственных за формирование стратегических документов и повышение эффективности процессов стратегического планирования, а также при проведении органами муниципальной власти социально-экономической политики.
Апробация результатов работы. Материалы исследования докладывались на VIII Всероссийском форуме молодых ученых и студентов "Конкурентоспособность территорий и предприятий во взаимозависимом мире" (Екатеринбург, 2005); XXXII Самарской областной научной конференции (секция региональной экономики, 2006); Всероссийской научно-практической конференции студентов и молодых ученых "Стратегии регионального развития: теория и практика" (г. Самара, 2007); VII Межрегиональной научно-практической конференции с международным участием "Управление регионом: тенденции, закономерности, проблемы" (г. Горно-Алтайск, 2010); Всероссийской научно-практической конференции "Управление инновационным развитием современных социально-экономических систем" (г. Волгоград, 2010). Отдельные положения диссертации апробированы в ходе выполнения научно-исследовательских работ по формированию проекта Стратегического плана социально-экономического развития городского округа Самара на период до 2025 г. (НИР-50-08) и по обоснованию перспектив развития сельских поселений муниципальных районов Самарской области в рамках совместного проекта Автономной некоммерческой организации "Совет по вопросам управления и развития Самарской области" и Самарского государственного экономического университета (2007).
Отдельные положения диссертационной работы нашли применение в деятельности министерства экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области, а также в преподавании учебных дисциплин: "Региональная экономика", "Государственное и муниципальное управление", "Стратегическое планирование", "Муниципальная экономика" в Самарском государственном экономическом университете.
Публикации. Основные положения диссертации нашли отражение в 9 публикациях авторским объемом 6,2 печ. л.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, насчитывающего 199 источников, и четырех приложений. Работа изложена на 189 страницах машинописного текста, содержит 11 таблиц, 20 рисунков.
Во введении обоснована актуальность выбранной темы диссертационного исследования, определены его объект, предмет, цель и задачи, сформулирована научная новизна и показана теоретическая и практическая значимость полученных результатов.
В первой главе "Теоретические основы стратегического планирования развития сельских поселений" изложены теоретические аспекты организации местного самоуправления на уровне сельских поселений: понятие, сущность,
типы, функции сельских поселений, проблемы их развития, специфические характеристики сельских поселений по сравнению с городскими. Сформулированы предпосылки создания системы стратегического планирования на сельских территориях как инструмента регулирования муниципальной экономики.
Во второй главе "Комплексный анализ социально-экономического развития сельских поселений (на примере Самарской области)" представлен комплексный подход к изучению социально-экономического состояния сельских поселений региона, в качестве способа отбора которых использован метод кластерного анализа. Проведено исследование по каждому из выделенных групп факторов внутренней и внешней среды сельских поселений, влияющих на изменение основных экономических параметров, выделены и обобщены их сильные и слабые стороны, угрозы и возможности, на основе которых дается обоснование стратегических перспектив развития сельских территорий.
В третьей главе "Методика разработки стратегии социально-экономического развития сельского поселения" исследованы детерминанты стратегического планирования развития сельского поселения как самостоятельной административно-территориальной единицы управления в общей системе территориального управления Российской Федерации, характеризующейся множеством междууровневых, внутриуровневых и обратных связей. Предложены типовая модель и методический инструментарий процесса разработки и принятия стратегии социально-экономического развития сельского поселения. Сформулированы требования к информационному обеспечению на всех этапах формирования стратегического документа.
В заключении диссертационной работы сформулированы основные выводы и результаты исследования.
Проблемы социально-экономического развития сельских поселений
Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя проблемы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности). Вступление России на путь построения демократического общества обусловило необходимость создания эффективной системы местного самоуправления, способной формировать и реализовывать экономическую политику на местах в условиях перехода к новой системе хозяйствования. Происходящие в общественно-политической и экономической сфере государства трансформационные процессы связаны со становлением и развитием местного самоуправления, с созданием эффективной- экономики муниципальных образований. Международный опыт и прежняя российская практика убеждают, что именно в недрах местного самоуправления, непосредственно опирающегося на инициативу и активность граждан в решении конкретных местных проблем, кроется потенциал, способный обеспечить устранение многих кризисных явлений в жизни российского общества, придать ему дополнительные стимулы для развития.
Страны с традиционной демократией уже давно признали неоспоримые достоинства местного самоуправления и отвели ему особое место в структуре власти. На органы местного самоуправления, наиболее тесно связанные с насе 9. лением, была возложена ответственность за решение практически всех проблем локального характера: жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства, развития сферы услуг, экологии и т.д.[
В результате реформы местного самоуправления впервые в современной России публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне - в масштабах сельских и городских поселений. Поселенческие органы местного самоуправления приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.
Развитие муниципальных образований, комплексное использование их потенциала является благодатной основой для укрепления экономики регионов и других территориальных субъектов хозяйствования. Муниципальное образование является первичной территориальной ячейкой экономики России, частью в системе территориальной организации государства.
В период перехода к рыночной экономике в субъектах Российской Федерации сложились различные формы организации местного самоуправления. В некоторых регионах местное самоуправление осуществлялось только на уровне районов и крупных городов (так было, например, в Самарской области); в некоторых - на уровне отдельных поселений, в других — и на уровне районов и на уровне поселений. В целом ряде субъектов Российской Федерации органов местного самоуправления не было вообще, а их функции исполнялись территориальными подразделениями органов государственной власти.
Еще более запутанная ситуация была с исполнением полномочий. Местные бюджеты несли расходы по решению вопросов, отнесенных к ведению органов государственной власти, зачастую не получая от них необходимых финансовых средств. Население не понимало, какой уровень власти несет ответственность, например, в случаях отсутствия горячей воды или задержки выплаты зарплат бюджетникам.
Ситуация требовала более четкой правовой регламентации механизмов осуществления права граждан на местное самоуправление, повышения качества управления на муниципальном уровне, в том числе через более жесткое разграничение полномочий между государством и муниципалитетами.
С принятием Государственной Думой Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ в стране был дан новый старт муниципальной реформе.
Нормами данного закона вводится единообразная, двухуровневая система местного самоуправления в Российской Федерации. Теперь в каждом субъекте федерации организовано местное самоуправление, как на уровне поселений, так и на уровне муниципальных районов и городских округов. Для регионов, в которых поселенческое местное самоуправление отсутствовало, это привело к «приближению» местной власти к населению. Кроме того, новое законодательство расширило перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления (публичные слушания, правотворческая инициатива, местный референдум, муниципальные выборы и т.д.). Таким образом, жители могут активно участвовать в решении вопросов местного значения самостоятельно и под собственную ответственность.
Потенциально концепция указанного федерального закона призвана способствовать повышению эффективности действующей системы местного самоуправления и развитию экономики муниципальных образований. Его принятие еще раз подтвердило, что путь социально-экономического и политического возрождения России лежит через развитие больших городов и малых поселений, формирование в них устойчивых самоуправленческих традиций, подъем муниципальной экономики.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ наделяет отдельные административно-территориальные единицы поселенческого типа статусом муниципальных образований. В свою очередь, любое муниципальное образование представляет собой целостную социально-экономическую систему, состоящую из следующих основных элементов:
Стратегическое планирование развития сельского поселения как инструмент управления сельской территорией
По сравнению с 2000 годом численность населения в трудоспособном возрасте увеличилась на 4,5%, моложе трудоспособного возраста сократилась на 25,4%, старше трудоспособного возраста - на 3,7%. Таким образом, для сельских поселений Самарской области характерен регрессивный тип воспроизводства населения, характеризующийся сравнительно высокой долей пожилых людей и низкой долей молодого населения.
Начало 21 века ознаменовано существенным снижением миграционных потоков в сельской местности. Самарская область продолжает оставаться принимающим регионом, главным образом, за счет международной миграции. За период 1999-2008 гг. миграционный прирост сельского населения региона сократился на 5,2 тыс. человек и составил в 2008 году 0,3 тыс. человек.
Основными факторами миграционной активности населения являются: места приложения труда, сложившийся-рынок доступного жилья, более развитые центры обслуживания.
Сохраняемая тенденция уменьшении численности сельского населения при отсутствии активного притока иммигрантов из зарубежья будет способствовать дальнейшей деградации изношенной инженерной инфраструктуры поселений, равно как и недоразвитой инфраструктуры торговли и, как следствие, исчезновению малочисленных поселений.1
12. Среди социологических проблем сельских поселений, напрямую связанных с городом, выделяется проблема внутренней миграции. Многие жители городских округов нашего региона - вчерашние жители сел. Из поселений уезжает самое молодое образованное население, и возникают серьезные перекосы в развитии сельских территорий и отраслей экономики, связанных с ними. Крупные города как бы «обезлюживают» окружающую территорию. Есть такое
В 2008 году внутрирегиональная миграция в Самарской области из сельской территории в города составило 1717 человек.
Как отмечают эксперты, человеческий потенциал концентрируется в первую очередь в точках роста, где есть перспективы экономической деятельности, занятости, получения качественных и разнообразных услуг." В качестве мотивов миграции населения из деревни в город социологи называют следующие: стремление получить профессию, продолжить образование, желание улучшить социально-бытовые условия, семейные обстоятельства, стремление быть там, . где больше молодежи, нежелание заниматься сельскохозяйственным трудом (более тяжелые условия труда).
Между тем, в последние годы миграционный обмен между городом и деревней постепенно выравнивается и может стать эквивалентным. В сельском населении постепенно снижается доля крестьянства и растет число интеллигенции, рабочих, предпринимателей, представителей других социальных групп. Процессы межхозяйственной кооперации, создание агропромышленных комплексов сильно меняют социальную структуру сельских поселений. Увеличивается прослойка фермеров, крестьян-единоличников, арендаторов. В сельских поселениях, особенно среди фермеров, становится больше квалифицированных работников, имеющих среднее специальное и высшее образование. Кроме того, в сельских поселениях проживают так называемые маятниковые мигранты, которые живут в селе, а работают в городе.
Отличие современной деревни в том, что она все больше становится не только аграрной. Все вышеназванные процессы приводят к тому, что сейчас в России только половина сельского населения занята непосредственно аграрным
Отсутствие обновленной градостроительной документации на сельские поселения - основы для планирования социально-экономического развития и благоустройства территорий сел, негативно влияет на процессы обоснования и принятия управленческих решений на всех уровнях, включая обоснование инвестиций на социальное и инженерное обустройство сел. Территориальное планирование на уровне сельских районов не ведется сколько-нибудь систематически, тогда как именно на этом уровне возможности проектирования реализуются с наибольшей эффективностью, поскольку данный масштаб позволяет вовлечь в проектный процесс местные администрации, равно как и малый бизнес.1
Территориальное планирование в муниципальных образованиях,, в том числе и в сельских поселениях, является элементом единой системы регулирования градостроительной деятельности в Российской Федерации. Єегодня без наличия градостроительной;- и землеустроительной документации невозможно выстроить легитимный процесс купли-продажи, сдачи в аренду земельных участков и объектов недвижимости. Практика показывает, что постепенно главы сельских администраций приходят к необходимости разрабатывать новые генеральные планы развития поселений.
С 1 января 2012 года не допускается; принятие органами местного самоуправления решений о резервировании ..земель, об изъятии в; том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев; предусмотренных федеральными законами (часть 4 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Исследование внутренней и внешней среды сельских поселений региона
При разработке и выборе перспективных направлений развития сельских поселений следует максимально использовать имеющиеся преимущества и стимулировать создание новых, устраняя слабые стороны, которые могут усложнить проблемы развития сельских территорий, связанные с воздействием внешних угроз.
В ходе исследования предложен следующий перечень ключевых проблем, характерных для сельских территорий: 1. Преимущественно моноотраслевой характер экономики сельских поселений (преобладание, главным образом, сельского хозяйства), который не создает предпосылок для его дальнейшего полиотраслевого развития. Влечет за собой комплекс проблем, связанных с созданием новых секторов экономики муниципальных образований. 2. Значительный износ основных фондов в местах проживания, приложения труда, инженерной и коммунальной инфраструктуре. Влечет за собой комплекс проблем, связанных с использованием и ремонтом инженерных сетей, использованием старых производственных фондов, их аварийным состоянием и снижением эффективности использования. 3. Недостаток квалифицированных кадров, особенно в отраслях несвязанных с традиционными видами деятельности. Влечет за собой комплекс проблем, связанных с качеством человеческого ресурса, низкой эффективностью экономики (нехватка и недостаточный профессионализм управленцев и специалистов) и занятостью самих жителей. 4. Отсутствие возможностей для самореализации молодежи. Влечет за собой комплекс проблем, связанных с досугом молодежи, занятостью, преступностью, развитием молодежи, оттоком активного населения за пределы сельского поселения в близлежащие крупные города.
5. Недостаток финансовых средств в местных бюджетах, отсутствие реальных ресурсов для эффективного самоуправления. Влечет за собой комплекс проблем, связанных с выполнением органами местных властей функций и обя 84 занностей по решению вопросов местного значения сельского поселения, созданию благоприятных условий жизнедеятельности населения. 6. Низкие демографические показатели (естественная убыль населения, старение население и пр.). Влечет за собой комплекс проблем, связанных с воспроизводством населения, обеспечением местной экономики трудовыми ресурсами.
Анализируя возможные направления развития сельских поселений, выделим наиболее перспективные из них, которые могут быть реально осуществимы с учетом сложившейся ситуации, тенденций и имеющихся (или привлеченных) ресурсов, дать дополнительный позитивный социально- экономический эффект и способствовать дальнейшему развитию сельских территорий. Такие направления называются точками роста.
Точками роста сельских поселений являются: 1. Развитие сельского хозяйства, включая мелкотоварное производство в домашних хозяйствах поселения (как растениеводства, так и животноводства). 2. Развитие перерабатывающей промышленности сельскохозяйственной продукции и высокотехнологичных производств, размещение мелких произ водств, специализирующихся на перерабатывающих отраслях. Развитие сельского поселения не должно носить моноотраслевой характер и основываться исключительно на аграрной специфике экономической деятельности хозяйствующих субъектов. Решения территориального планирования и соответствующего генерального плана должны предусматривать размещение в поселении как минимум нескольких производств, относящихся к различным отраслям, а также развитие третичного, а в последствие - создание предпосылок и для четвертичного секторов экономики. 3. Развитие добывающей промышленности минерально-сырьевых ресурсов при наличии имеющихся топливно-энергетических ресурсов. 4. Развитие на территории муниципального образования лесного хозяйства, заготовки и переработки древесины при наличии имеющихся лесных ресурсов. 5. Развитие туризма и туристской инфраструктуры при наличии имеющихся рекреационных ресурсов. 6. Развитие жилищного строительства в крупнонаселенных пунктах, в том числе, строительство одноквартирных жилых домов, включая подсобные хо зяйства (мини-фермы) в сельских поселениях. Базовым элементом инвестиционного развития поселения является жилищное и социальное строительство, которое влечет за собой развитие других секторов экономики: производство строительных материалов, лесопереработка, финансово-кредитные институты, сельское хозяйство, пищевая и перерабатывающая промышленность и пр. 7. Развитие малого и среднего бизнеса и его привлечение к созданию социальной инфраструктуры и систем благоустройства. 8. Развитие системы стратегического планирования на уровне сельских поселений, использование опыта разработки стратегий и программ муниципальных образований. 9. Повышение инвестиционной привлекательности, поддержка инвестиционной деятельности в сельских поселениях. Привлечение инвестиционных ресурсов осуществляется органами местного самоуправления путем осуществления системы действий, направленных на создание благоприятного инвестиционного климата. Как правило, эти действия сводятся к организационным мероприятиям и нормативному регулированию. 10. Развитие транспортной и инженерной инфраструктуры, привлечение инвестиционных ресурсов для ее совершенствования. Совершенствование транспортной и инженерной инфраструктуры требует значительных межбюджетных ассигнований, а также инвестирования развития инфраструктуры заинтересованными субъектами экономической деятельности.
Также отдельно возможным направлением развития того или иного сельского поселения может являться перспективное развитие в направлении формирования среднего (крупного) поселения или поселка городского типа на основе выгодного экономико-географического положения, наличия природно-ресурсного, инфраструктурного, экономического и трудового потенциалов, сосредоточенных в данных поселениях. При укрупнении поселений предполага 86 ется присоединить экономически слабые поселения к сильным, имеющим определенные точки роста. Предложения по данному варианту развития должны быть отражены в документах территориального планирования муниципального образования, в частности в генеральном плане сельского поселения.
Таким образом, согласно предложенному алгоритму комплексного анализа социально-экономического развития сельских поселений, дана общая оценка состояния сельских поселений на примере Самарской области, относящихся к трем выделенным кластерным группам, исследованы основные факторы внутренней и внешней среды сельских территорий, выявлены их ключевые проблемы и точки роста, что позволяет обосновать стратегические перспективы развития сельских поселений.
Организационно-методическое обеспечение разработки стратегии развития сельского поселения
Бюджетная эффективность характеризует доходность инвестиционных вложений сельского поселения (сокращение расходов и увеличение доходов местного бюджета, окупаемость бюджетных расходов). Анализ бюджетной эффективности предполагает сравнение доходов и расходов бюджета, обусловленных его участием в реализации стратегии развития сельской территории.
В качестве способа оценки эффективности стратегических альтернатив является экспертная оценка. Опытный эксперт или группа экспертов, анализируя все этапы разработки стратегии, выскажут замечания и предложения, дадут свою комплексную оценку. Чем больше будет привлеченных со стороны экспертов и чем опытнее они будут, тем выше вероятность исключения ошибок или исправления их до стадии реализации стратегии. Как правило, на такую работу у муниципальных образований не хватает средств. Поэтому в качестве экспертов должны выступать местные специалисты, руководители предприятий, представители различных групп сообщества, деловых кругов.
Если предыдущие этапы разработки управленческих решений выполнены тщательно, альтернативные решения взвешены и оценены, то разработчики стратегии выносят суждения, на основе которых принимается окончательное решение о возможных путях развития того или иного сельского поселения.
На рис. 3.9 предложены возможные варианты долгосрочного социально-экономического развития сельских поселений по приоритетным направлениям, которые соответствуют трем сценариям, отличающимся вероятным характером наступления социально-экономических событий и явлений в прогнозируемом периоде: пессимистичному, реалистичному, оптимистичному. Причем пессимистичные варианты являются нежелательными и бесперспективными, т.к. не решают многие проблемы сельского поселения; оптимистичные - трудно реализуемыми и рассматриваются как маловероятные; реалистичные - наиболее эффективными и перспективными.
Учитывая наиболее вероятный характер реалистичных вариантов развития, сельским поселениям может быть рекомендовано при разработке стратегии и программ учитывать именно эти варианты. Однако не исключено, что после выполнения соответствующих проектных разработок и переоценки будущих возможностей стратегия социально-экономического развития сельского поселения потребует существенной корректировки в сторону оптимистического или пессимистического сценариев.
Ниже приведены основные характеристики сценарных вариантов развития сельских поселений. «Дотационный» Данный вариант развития исходит из предположения о том, что сельскому поселению в силу низкой налооблагаемой базы не удастся привлечь для своего развития необходимые бюджетные средства (когда доходы местного бюджета не покрывают даже текущих расходов). Источники финансирования, на которые следует рассчитывать при решении вопросов местного значения, ограничиваются в основном дотациями и субсидиями из бюджетов других уровней бюджетной системы государства и внебюджетных фондов, а также финансированием за счет средств, предусмотренных в рамках целевых районных, региональных и федеральных программ.
Данный вариант развития исходит из предположения о том, что сельскому поселению в силу низкой конкурентоспособности его хозяйства не удастся привлечь для своего развития необходимые ресурсы и инвестиции. Собственники действующих предприятий поселения будут постепенно сокращать объемы производимой продукции до определенных размеров, в основном поддерживать и частично модернизировать существующие производства, а в отдельных случаях закрывать явно убыточные или неперспективные производства, требующие дополнительного финансирования из бюджета.
При данном сценарии не удастся существенно изменить отрицательный вектор демографической ситуации в сельском поселении. Численность населения будет устойчиво снижаться, увеличится доля людей пенсионного возраста. В силу отсутствия трудовых ресурсов объемы производства будут значительно уменьшаться, при этом будет происходить сокращение количества рабочих мест. Из-за дефицита рабочих мест, низкого качества жизни населения и слаборазвитой инфраструктуры, не имеющей собственных возможностей для развития, усилится маятниковая миграция трудоспособного населения. Жители поселения, среди которых и молодежь, будут выбирать местом работы соседние муниципальные образования, главным образом, крупные городские поселения с более развитой экономикой и сферой обслуживания. Одним из негативных стратегических последствий выбора такого пути развития является отток молодежи из сельского поселения, что в последствие может привести к деградации сельской территории и даже обезлюживанию ее.
Данный вариант предусматривает: сохранение сложившейся динамики экономического развития сельского поселения, тенденций использования сельскохозяйственных ресурсов, прежде всего, для продовольственных целей; поиск путей повышения инвестиционной привлекательности сельской территории, улучшения условий в социальной сфере; устойчивое функционирование всех секторов местного хозяйства в основном за счет использования имеющихся резервов (в частности простаивающих основных производственных фондов и повышения загрузки существующих мощностей); реализацию действующих или уже начатых инфраструктурных проектов; и не содержит активных действий по осуществлению институциональных преобразований, содействующих повышению конкурентоспособности сельской территории. Например, предполагается сохранение инерционной динамики развития сельского хозяйства: сложившихся темпов роста поголовья скота, посевных площадей, продуктивности животных и урожайности сельскохозяйственных культур, существующего уровня кормления скота, износа техники и оборудования.
Предполагает реабилитацию существующих предприятий на основе саморазвития при максимальном использовании местных ресурсов и переход сельскохозяйственных производителей на режим долгосрочного экономического развития на основе модернизации производственного потенциала, внедрения прогрессивных технологий производства сельскохозяйственной продукции, рационального использования сельскохозяйственных земель, что позволит сельскому поселению повысить его конкурентоспособность и превратиться в комплексное промышлен-но-аграрное, многофункциональное муниципальное образование.
