Содержание к диссертации
Введение
I. Местное самоуправление в экономике аграрного сектора 9
1.1. Местное самоуправление как институт власти 9
1.2. Исторические и экономико-политические условия формирования местного самоуправления в России ( ХГХ-ХХ вв.) 19
1.3. Разделение функций управления АПК между государственными органами власти и органами местного самоуправления 28
II. Органы местного самоуправления краснодарского края 36
2.1. Местное самоуправление в Российской Федерации 36
2.2. Местное самоуправление Краснодарского края 50
2.3. Экономическая самостоятельность органов местного самоуправления 59
III. Перспективные направления формирования и развития функций муниципального менеджмента сельских местных сообществ 73
3.1. Роль муниципальных органов управления в социально-экономическом развитии сообщества 73
3.2. Управление территориальной производственной инфраструктурой 88
3.3. Управление процессом реализации произведенной в местном сообществе сельскохозяйственной продукции 102
3.4. Муниципальная служба маркетинга как консалтинговая структура местной администрации
Выводы и предложения
Список литературы
Приложение
- Исторические и экономико-политические условия формирования местного самоуправления в России ( ХГХ-ХХ вв.)
- Местное самоуправление в Российской Федерации
- Экономическая самостоятельность органов местного самоуправления
- Роль муниципальных органов управления в социально-экономическом развитии сообщества
Введение к работе
В последние годы в нашей стране происходят коренные социально-экономические преобразования, охватывающие различные сферы общественной жизни.
Отказ от существовавшей ранее административно-командной системы управления государством и переход к демократической модели государственного устройства, потребовал создания в политической системе современной России института местного самоуправления, призванного обеспечить реализацию прав граждан на их непосредственное участие в управлении местными процессами.
Действовавшие до 1991 года органы власти административно-территориальных единиц не обладали собственными правами, собственностью и самостоятельными финансами, их деятельность была направлена исключительно на исполнение распоряжений и планов государственного центра под надзором партийных и государственных органов.
Однако, возникшая после перестройки экономическая ситуация, основанная на различных формах собственности и связанных с ней хозяйственных отношениях, обусловили необходимость создания качественно иных систем организации местной власти, способных эффективно осуществлять преобразования, происходящие в политической и социально-экономической жизни сообществ.
Общая экономическая обстановка, материально-техническая, психологическая и правовая неподготовленность общества к необходимости самостоятельного руководства собственной жизнедеятельностью является основной причиной, тормозящей ход реформ в России. Очевидно, что на основе советских навыков и знаний, психологической ориентации населения на разрешение «свыше» всех возникающих проблем, нормальной работы муниципалитетов не обеспечить.
Но, несмотря на существующие трудности, институт местного самоуправления уже стал неотъемлемой частью политической структуры современного российского общества и продолжает активно развиваться.
Состояние изученности вопросов. Проблемам становления, развития и совершенствования современной Российской системы местного самоуправления посвящены работы многих ученых: Т.Т. Авдеевой, А.Д. Барского, В.И. Васильева, СВ. Вобленко, В.Н. Годовальника, А.Н. Данкова, М.П. Микулина, Р.А. Попова, В.В. Шевцова и других. Однако, многие стороны формирования и развития местного самоуправления в Краснодарском крае еще изучены не до конца, ряд вопросов и положений носят дискуссионный характер и требуют их научного решения.
Недостаточная изученность и актуальность этих проблем послужили основанием для проведения данного исследования.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования заключается в том, чтобы на основе рассмотрения исторического и зарубежного опыта функционирования местной власти, а также изучения современной Российской ситуации в этой области и анализа состояния краевой системы местного самоуправления, выявить основные проблемы формирования и развития муниципальных органов власти сельских местных сообществ и обосновать перспективы их решения.
В соответствии с целью исследования были определены следующие задачи:
• определить место органов местного самоуправления в структуре публичной власти Российской Федерации;
• изучить исторические и экономико-политические условия формирования местного самоуправления современной России;
• проанализировать разделение функций управления АПК между государственными органами власти и органами местного самоуправления;
• исследовать систему местного самоуправления Российской Федерации;
• определить экономическую основу самостоятельности органов местного самоуправления;
• исследовать функции органов местного самоуправления в АПК;
• обосновать перспективы формирования и развития муниципального менеджмента сельских местных сообществ Краснодарского края.
Объектом исследования стали органы местного самоуправления муниципальных образований Краснодарского края, их структурные подразделения, функции управлений, служб и отделов местных администраций, а также состояние нормативно-правовой базы, регламентирующей масштаб их компетенции.
Исходными источниками информации для исследования послужили федеральные и краевые законы, устанавливающие права, ответственность и полномочия местной власти, уставы муниципальных образований, положения и должностные инструкции структурных подразделений местных администраций, их специалистов, материалы статистической отчетности и анкетирования населения местных сообществ, результаты личных встреч, наблюдений и другая информация.
Использовались методические рекомендации ученых Кубанского государственного аграрного университета.
Теоретико-методической основой исследования послужила экономическая теория, муниципальное право, труды классиков экономической науки, работы отечественных и зарубежных ученых, а также использовались законы РФ и ее субъектов, постановления правительства и нормативно-правовые акты Краснодарского края.
Исходя из характера решаемых задач, применялись различные методы экономических исследований: абстрактно-логический, экономико-статистический, монографический, расчетно-конструктивный, а также приемы сравнения и логики.
Научная новизна. В ходе проведенного исследования проанализированы организационно-экономические условия формирования, система и основные принципы функционирования муниципальных органов власти; обоснована необходимость перехода к более современным принципам управления муниципальными образованиями, учитывающим специфику рыночных отношений; определены перспективные направления социально- экономического развития местных сообществ; предложен ряд административных и организационно-технических мероприятий, осуществление которых органами самоуправления облегчит положение местных товаропроизводителей; определена роль и обоснована необходимость участия местной власти в процессе реализации производимой, в муниципальном образовании, сельскохозяйственной продукции. На защиту выносятся следующие положения:
• необходимость переориентации функций органов местного самоуправления сельских местных сообществ Краснодарского края от управления отраслями и предприятиями к экономическому регулированию взаимодействия между субъектами рыночного хозяйства на территории муниципального образования;
• обоснование необходимости муниципального управления процессом реализации произведенной в местном сообществе сельскохозяйственной продукции и создания для этих целей оптовых рынков;
• обоснование необходимости создания на муниципальном уровне службы маркетинга в виде консалтинговой структуры местной администрации, определение ее функций и перспектив.
Апробация и реализация результатов исследования. Основные положения исследования опубликованы в сборниках трудов экономического факультета Кубанского государственного аграрного университета «Основные направления повышения эффективности и устойчивости предприятий АПК», выпуск 365 (393), и «Повышение устойчивости и эффективности сельскохозяйственного производства», выпуск 378(406), а так же в сборнике статей , опубликованном по материалам международной научно-практической конференции «Новые способы мотивации труда и производства» (Краснодар, 1998г.) и сборнике статей журнала «Наука Кубани» на тему «Рыночная экономика и образование» (Краснодар, 2000г.).
Практическая значимость работы заключается в том, что защищаемые положения, отдельные выводы и предложения могут быть применены на практике в процессе формирования и функционирования органов местного самоуправления Краснодарского края. Информационный материал диссертации может быть использован в средних и высших сельскохозяйственных учебных заведениях при подготовке экономистов, муниципальных служащих и других специалистов.
Структура и объём работы. Содержание диссертации изложено на 161 странице машинописного текста. В тексте имеется 7 таблиц, 18 рисунков и приложение. Работа состоит из введения, трёх глав, выводов и предложений, списка использованной литературы, включающего 140 источников и приложения.
Исторические и экономико-политические условия формирования местного самоуправления в России ( ХГХ-ХХ вв.)
Институт местного самоуправления имеет достаточно глубокие корни в истории Российского общества. Ошибочным следует считать мнение о том, что вся история государства Российского состоит из смут и нелепостей, и поэтому в России нет исторически сложившейся традиции самоуправления, а следовательно нет и никакой почвы для возникновения института самоуправления в современных условиях.
Вместе с тем, местное самоуправление не всегда было конституировано, не носило абсолютного характера, ограничивалось централизмом монархической власти, но его роль в управлении обществом и влияние на судьбу народа имели место в истории России.
Уже к X-XI в. территория России была поделена на «земли» и «волости», имевшие значительный масштаб самоуправления, основанный на территориально-хозяйственной общности и наличии родственности. Стремления князей к абсолютной монархической власти ограничивались снизу народным собранием, вечем, наделенным значительными функциями самоуправления. Этот институт был прерван монгольским игом, но его опыт не пропал бесследно, а трансформировался в новые формы народовластия, среди них особое значение имели крестьянская община, казачье самоуправление, а с середины XIX века - земство.
Российский опыт самоуправления по своей сути уникален. В его характеристике доминируют два фактора, не встречающиеся в мировой практике: очевидная эволюционность преобразований и осознанная работа центра по формированию структуры российской власти.
Столетняя эволюция государственного устройства характеризуется определённым ритмом: сначала - выделение системы мест на всем огромном пространстве России, с использованием принципа многократного разделения властей при формировании властных уровней от волости и городов до самого верхнего. Затем кропотливое, длящееся десятилетие, приспособление законодательства к конкретным условиям реализации на местах. И все неторопливо, профессионально основательно, в отличии от непоследовательности и непродуманности государственного строительства советской России. Обе эти черты были проявлениями глубинных закономерностей существования Российского государства. Реформы власти следовали за ходом политического и экономического развития России и в этом смысле не имели конечных целей и конечных сроков совершенствования: власть эволюционно приспосабливалась к происходящим изменениям в обществе. Однако ошибочным было бы представлять дело как безвольное следование событиям. Центр играл активную роль, создавая условия для постепенного развития общества (31).
Существующее, в последнее время представление относительно неспособности российской власти принимать последовательные решения, не подтверждается историческим опытом, который свидетельствует об обратном, и причину современных сложностей следует искать не в «загадочной русской душе», а в коренном сломе политико-экономических основ общества.
Как уже отмечалось, эволюционные преобразования представляли собой "эволюцию сверху", тщательно продуманную и привязанную к местным условиям. Ведущую роль центру в осуществлении эволюционного характера реформ гарантировали четыре условия:
1. Продуманность системы выделения мест (формирование неслучайной системы мест). Каждый раз в основе переделов системы мест, а их было шесть, лежали четко осознанные цели. К примеру, для Петра I - усовершенствование хозяйственного управления и упорядочение хозяйственной деятельности (появились «губернии», «доли», «дистрикты», на основе которых сформировалась налоговая система). Екатерину II вели политические цели: замена старой администрации и разъединение общественных сил (число губерний увеличилось, были созданы новые должности, на которые она затем посадила вольнодумных дворян, убрав их из столицы).
2. Постепенное наделение сформированных мест компетенцией, правами и имуществом, т.е. постепенное формирование уровней власти на основе ее многократного разделения (по вертикали, по горизонтали, по функциям). При формировании властей придерживались принципа расширения компетенции лишь по мере готовности её реализовывать на местах. В соответствии с объёмом полномочий, установленных местному сообществу, имущество, финансы и права, необходимые для их выполнения, передавались одновременно с наделением компетенцией.
3. Приспособление законодательства к местным условиям. Реформаторы досоветского периода понимали невозможность издания единого закона, способного регулировать все многообразие форм местного самоуправления. Поэтому законодательство о местном самоуправлении представляло собой систему законов, принятие которых строго закреплялось за каким-либо уровнем, где детально расписывались права и пределы законодательной деятельности, а так же сроки внедрения. Ни один закон не вводился «с момента опубликования», а предлагалось, что потребуется некоторое время (для реформы политической системы, например, понадобилось три года; для реформы территориального управления - семь лет; городская реформа вообще сроками не ограничивалась). Наконец, реформа осуществилась не одним, а серией законов.
4. Преобразование и вытеснение старых систем вместо их ломки, поскольку особое внимание уделялось стабильности власти в государстве. Отказ от резких изменений объясняется тем, что одномоментные переходы к новой системе власти ухудшают положение населения и чреваты социальными потрясениями (31).
Одним их важнейших этапов эволюции местного самоуправления в России следует считать возникновение земской системы самоуправления 1864-1917гг. Земская система самоуправления, создаваясь в условиях коренного преобразования российского общества после отмены крепостного права, была призвана обеспечить учет интересов низших и средних сословий.
Местное самоуправление в Российской Федерации
Фундаментом общественного устройства, независимо от того, признается это формально (нормой Конституции или нормой закона) или нет, является местное самоуправление.
Не искусственные административно - территориальные образования, а естественные поселенческие микросистемы составляют базисную ячейку общества и государства (28).
Российское государство, характеризуемое многообразием естественных географических условий, пестротой индустриальной географии, различиями в размещении и структуре производительных сил, требует использования эффективных систем управления, учитывающих интересы каждой конкретной территории.
Централизованная публичная власть не способна в полной мере справиться с этой задачей. Только местное самоуправление, в системе местного жизнеобеспечения способно эффективно решать жизненно-важные вопросы местных обществ и защищать их интересы. До принятия новой Конституции Российской Федерации 1993 года на уровне городов, районов и сельских советов в РСФСР существовали органы государственной власти, т.е. имела место жесткая вертикаль управления. Конституция 1993 года коренным образом изменила устройство власти в стране, а также существенно трансформировала административно-территориальное деление. Современная концепция государственного устройства Российской Федерации включает в себя три уровня организации публичной власти: федеральный уровень (Президент, Федеральное собрание, Правительство Российской Федерации, Суды Российской Федерации); региональный уровень (представительные(законодательные) и исполнительные органы власти 89 субъектов Российской Федерации); уровень местного самоуправления (муниципальный уровень -районы, города, поселки). Конституция Российской Федерации уделяет большое внимание нормам, регулирующим принципиальные вопросы местного самоуправления, в частности, им посвящена отдельная VIII глава. Будучи одной из основ конституционного строя, местное самоуправление является основополагающим принципом организации осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет фактическую систему Российской демократии.
Конституционное признание местного самоуправления, как одного из главных принципов организации и осуществления управления, естественно влечет выделение сферы местных вопросов, находящихся в компетенции органов местного самоуправления.
В качестве гарантии реальной самостоятельности органов местного самоуправления выступает муниципальная собственность, которой могут быть земли и другие природные ресурсы.
Помимо муниципальной собственности, Конституция и законы РФ закрепляют еще ряд гарантий местного самоуправления, таких, как право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запрет ограничения прав местного самоуправления, возможность изменения границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, только с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Формы осуществления местного самоуправления различны, от непосредственной демократии до постоянных органов местного самоуправления.
Максимальному соответствию интересам и привычкам местного населения способствует закрепленная в Конституции «формула» об осуществлении местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций.
Органы местного самоуправления наделены Конституцией и законами РФ правом самостоятельного управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, охраны общественного порядка, а также решения иных вопросов.
Необходимо принимать во внимание тот факт, что понятие местного самоуправления достаточно обширно. Связано это с тем, что местное самоуправление осуществляется в городах, селах и других территориях, поэтому функции соответствующих органов местного самоуправления различны по содержанию.
Нормативно-правовой базой функционирования института местного самоуправления в Российской Федерации является: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Органы самоуправления имеют более тесные контакты с людьми, чем государственная власть, так как на их территории решаются самые насущные проблемы населения.
Подтверждением данного утверждения служит тот факт, что граждане имеют право самостоятельно определять структуру местной власти. Как следствие, в субъектах Российской Федерации модели местного самоуправления отличаются принципами формирования структуры органов местного самоуправления, количеством уровней, сложностью структурирования и степенью их автономии от органов государственной власти.
Реформа по созданию демократической системы местного самоуправления, осуществляемая в нашей стране с начала 90-х годов, привела к возникновению многочисленных моделей самоуправления.
Такие процессы закономерны, так как построение унифицированной модели местного самоуправления для России невозможно, как с точки зрения демократии, так и с позиции многообразия экономических условий хозяйствования.
Экономическая самостоятельность органов местного самоуправления
Существование полноценного института местного самоуправления невозможно без наличия его экономической самостоятельности.
Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а так же в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей муниципального образования (86).
Структурными составляющими муниципальной собственности являются средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.
Под местными финансами принято понимать совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Их формирование и использование осуществляется на принципах самостоятельности, гласности, государственной финансовой поддержки и соблюдения государственных минимальных социальных стандартов (87).
Основы экономической самостоятельности органов местного самоуправления закреплены в Конституции Российской Федерации, федеральных законах и законах субъектов Федерации, однако их перечень нельзя назвать исчерпывающим, так как деятельность местных сообществ многоаспектна и учесть все возможные источники финансирования муниципальных образований достаточно сложно.
История существования органов местного самоуправления современной России - это история борьбы муниципалитетов с федеральным и региональным центрами за увеличение источников собственного финансирования, переданных органам местного самоуправления «напрямую», минуя органы государственной власти. Однако местные сообщества обладают значительным потенциалом, реализация которого способна повысить эффективность функционирования муниципалитетов.
Закон дает право органам местного самоуправления выступать в качестве юридического лица в гражданско-правовых отношениях (87), что позволяет муниципалитетам осуществлять коммерческую деятельность, реализуя тем самым местную инициативу в приобретении дополнительных средств на цели социально-экономического развития местных сообществ.
Основополагающим элементом экономической самостоятельности муниципальных образований является наличие местного бюджета.
Под местным бюджетом понимается бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и контроль, за исполнением которого осуществляют органы местного самоуправления (87).
Формирование и исполнение местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования и при условии соблюдения государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.
В доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления имеют полное право самостоятельно распоряжаться всеми средствами местных бюджетов.
В случае превышения суммы доходов местных бюджетов над расходами по результатам отчетного года излишек денежных средств остается в полном распоряжении органов местного самоуправления, а если доходная часть минимальных местных бюджетов не может быть обеспечена закрепленными доходными источниками, то федеральные органы государственной власти субъекта Российской Федерации передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации, при этом свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.
Значительную часть доходов местных бюджетов составляют поступления от налогов и сборов, которые в свою очередь классифицируются на местные и регулирующие.
Роль муниципальных органов управления в социально-экономическом развитии сообщества
Местные сообщества, как базовый элемент структуры нашего государства, испытали на себе влияние все тех же негативных процессов, происходивших в обществе в целом. Снижение уровня жизни населения, разрушение производственных связей, поспешная приватизация и т.д. не могли не сказаться на уровне жизни большинства граждан Российской Федерации.
Однако, в последние годы наряду с негативными процессами, имевшими место в нашем обществе, произошло усиление демократических институтов. Одним из них является и институт местного самоуправления, посредством которого граждане могут реализовывать свое право на активное участие в решении проблем местных сообществ.
Очевидно, что какие бы управленческие усилия не применялись как органами государственной власти, так и органами местного самоуправления, развитие местных сообществ невозможно без роста благосостояния каждого отдельного его члена.
В рыночной экономике в качестве основного источника развития местных сообществ рассматриваются доходы домохозяйств. Использование доходов, т.е. расходование денежных средств, определяет как уровень текущего потребления, так и возможности сбережений. В свою очередь, сбережения представляют источник инвестиций.
От того, какую долю собственных доходов люди готовы превратить в инвестиции, во многом зависит способность местных сообществ к саморазвитию. Естественно, если население местного сообщества имеет в своей основной массе достаточно высокий уровень доходов, то и возможности данного местного сообщества в области социально-экономического развития значительно повышаются по отношению к возможностям аналогичных сообществ, население которых имеет преимущественно низкий уровень доходов.
В связи с этим основная часть управленческих воздействий, как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти в области социально-экономического развития местных сообществ, должна быть направлена в первую очередь на создание условий, обеспечивающих возможность роста благосостояния населения местного сообщества.
Управление развитием состоит в поддержании равновесия на каждой из стадий воспроизводственного процесса продуктов муниципального образования (производство, обмен, распределение, потребление). Результативность управления во многом предопределяется возможностью воздействия органов местного самоуправления на ход перечисленных стадий в рамках их полномочий. В рамках идеологии рыночных отношений, в каждой из сфер общественной жизни, возможности их влияния существенно больше в области распределения продуктов, чем в области производства; в организационной сфере больше, чем в материальной, гуманитарной или информационной сферах; в области собственных полномочий больше, чем в области отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления и т.д. (27).
Органы государственной власти должны оказывать активное содействие в этой области органам местного самоуправления, однако их компетенция не должна выходить за рамки чисто правового регулирования вопросов, связанных с местным самоуправлением и осуществления различных программ государственной поддержки местного самоуправления.
Так, наглядным примером роли государства в области осуществления поддержки развития местных сообществ может служить утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 года (№1251) Федеральная Программа государственной поддержки местного самоуправления (в редакции от 5 сентября 1998года Постановления Правительства РФ № 1049), направленная на осуществление государственной политики в отношении местного самоуправления. Мы считаем, что на основании этого постановления можно предложить следующую схему направлений государственной поддержки местного самоуправления (рис.5). Названная программа определяет основные цели, задачи, формы, методы, основные направления государственной поддержки местного самоуправления, а также ее этапы и исполнителей. В соответствии с закрепленными в программе положениями государством определены следующие направления поддержки местного самоуправления: формирование правовой основы местного самоуправления; формирование финансово-экономической основы местного самоуправления; организационно-методическая поддержка местного самоуправления и формирование системы государственного контроля за деятельностью местного самоуправления; информационная поддержка и информационное обеспечение деятельности местного самоуправления; создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления. Современная экономка, действующая в формирующихся рыночных отношениях, предъявляет повышенные требования к способности органов местного самоуправления использовать в своей повседневной деятельности экономические методы регулирования.
