Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Региональный строительный комплекс и его роль в социально-экономическом развитии региона 12
1.1. Строительный комплекс как основа социально- экономического развития региона 12
1.2. Исследование особенностей функционирования регионального строительного комплекса 34
1.3. Выявление предпосылок разработки механизма управления развитием регионального строительного комплекса 50
Резюме по главе 1 62
Глава 2. Методология разработки механизма развития регионального строительного комплекса 64
2.1. Формирование системы критериев эффективности развития регионального строительного комплекса 64
2.2. Система показателей результативности и эффективности развития регионального строительного комплекса 79
2.3. Оценка влияния региональных рисков на эффективность и результативность развития строительного комплекса 104
Резюме по главе 2 116
Глава 3. Совершенствование системы планирования эффективности развития регионального строительного комплекса 118
3.1. Сбалансированная система, показателей развития регионального строительного комплекса 118
3.2. Формирование региональных программ развития регионального строительного комплекса 136
3.3. Строительная политика как инструмент управления развитием регионального строительного комплекса 149
Резюме по главе 3 165
Заключение 167
Список использованных информационных источников 170
Приложения 185
- Исследование особенностей функционирования регионального строительного комплекса
- Выявление предпосылок разработки механизма управления развитием регионального строительного комплекса
- Система показателей результативности и эффективности развития регионального строительного комплекса
- Формирование региональных программ развития регионального строительного комплекса
Исследование особенностей функционирования регионального строительного комплекса
В качестве объекта данного диссертационного исследования выбран строительный комплекс Рязанской области, входящей в состав Центрального федерального округа (ЦФО). Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации относит Рязанскую область к регионам с уровнем социально-экономического развития выше среднего. Дата образования области - 26.09.1937г. Площадь 39,6 тыс. кв. км (0,23% РФ). Число административно-территориальных единиц: районов 25, городов областного подчинения 4, городов районного подчинения 8, округов в городах 4, поселков городского типа 28, сельсоветов 505.
В качестве приоритета своей деятельности Правительство Рязанской области определило ускоренное развитие экономики и, как следствие, повышение качества жизни населения. Были разработаны и действуют «Программа экономического и социального развития Рязанской области на 2005-2008 годы» и «Программа экономического и социального развития Рязанской области на 2008-2010 годы», которая предполагает комплексный подход в решении задач удвоения валового внутреннего продукта к 2010 году. В области хорошими темпами развивается промышленное и сельскохозяйственное производство, успешно реализуются приоритетные национальные проекты, растет жизненный уровень населения.
Валовой региональный продукт в 2007 году превысил 114,6 млрд. руб., увеличившись Объем работ, выполненных по виду деятельности «строительство» относительно ВРП области растет.
Сохраняется тенденция повышения жизненного уровня населения: средняя заработная плата составила в среднем 9 тыс. 632 рубля, что на 25,5% выше уровня 2006 года. Среднемесячные денежные доходы на душу населения в среднем за год увеличились на 19,3% и превысят 7,3 тыс. рублей (рис. 1.5). Все эти результаты свидетельствуют, что финансовое положение области значительно улучшилось.
Интегрированной оценкой каждого муниципального образования и области в целом является исполнение бюджета. Доходы бюджета Рязанской области сложились в сумме 22 млрд. 368 млн. рублей с ростом к 2006 году - на 26% (рис. 1.6), при этом собственных доходов - 17 млрд. 186 млн. рублей, 112% к годовым бюджетным назначениям, с ростом к 2006 году - на 21%. Доля финансовой помощи из федерального бюджета составила 20%. доходы расходы и 2006 2007
Исполнение расходных обязательств областного бюджета в 2007 году составило 19 млрд. 909 млн. рублей (117% к утвержденным годовым бюджетным назначениям) с ростом к прошлому году - на 36%. Бюджетная политика Правительства в области расходов в 2007 году была направлена на повышение экономического потенциала региона и совершенствование социальной политики в каждом муниципалитете. Финансирование социальной сферы с учетом областных целевых программ составило 86% объема расходов регионального бюджета. На осуществление областных целевых программ, направленных на газификацию, социальное развитие населенных пунктов, строительство жилья молодым семьям, дорожное хозяйство и другое, выделено 5,3 млрд. рублей, что на 89% больше, чем в 2006 году.
Бюджет 2008 года полностью сбалансирован и разработан в соответствии с задачами, поставленными Президентом РФ в бюджетном послании. Объем доходов консолидированного бюджета на 2008 год прогнозируется в размере 25 млрд. 448 млн. рублей с ростом к плану 2007 года на 27%. Несмотря на рост собственных доходов бюджета области, прогнозируется дефицит консолидированного бюджета области в максимально допустимом бюджетным законодательством размере - 2,5 млрд. рублей. В 2008 году на финансирование областных целевых программ запланировано 6 млрд. 754 млн. руб. с ростом к 2007 году на 27% (рис. 1.7). На реализацию задач в сфере социальной политики предусмотрено существенное увеличение средств: 3 млрд. 145 млн. рублей, что в 1,4 раза больше 2007 года. В областном бюджете 2008 года в 2,1 раза больше, чем в 2006 году, планируется направить на реализацию национальных проектов. Наибольший рост ассигнований заложен на проект по жилищному строительству (в 2,5 раза) и проект «Здоровье» (в 2,4 раза).
Бюджет является социально ориентированным, но и инвестиционно привлекательным. Область по-прежнему остается привлекательным регионом для инвесторов, чему немало способствует разработка Правительством Рязанской области серии инвестиционных проектов и программ.
Развитие региона в настоящее время и его перспективы во многом зависят от освоения инвестиций. Их привлечению в область способствует обширный пакет законов о государственной поддержке инвестиционной деятельности, один из самых выгодных по сравнению с другими регионами ЦФО. Развитию инвестиционной политики способствовали присвоенные области в 2006 году кредитные рейтинги по международной и национальной шкале международным рейтинговым агентством Fitch Ratings Ltd. Они стали гарантом стабильности и надежности вкладов, подтверждением высокого уровня развития региона и его потенциала.
Выявление предпосылок разработки механизма управления развитием регионального строительного комплекса
Для раскрытия содержательной стороны сущности РСК в сегодняшних экономических условиях необходим ретроспективный взгляд на процесс формирования в России системы строительных фирм.
Единый народнохозяйственный комплекс в нашей стране сложился в 60-е гг., когда система управления строительством основывалась на территориально-отраслевом принципе. Всей совокупностью строительных фирм руководили общесоюзные, союзно-республиканские и республиканские строительные министерства, а также входящие в их состав главные территориально-строительные управления, комбинаты. Промышленное и жилищно-гражданское строительство осуществляли Министерство строительства предприятий тяжелой индустрии СССР, Министерство промышленного строительства СССР, Министерство строительства СССР. Строительство транспортных сооружений было возложено на Министерство транспортного строительства (Минтрансстрой). Сельское строительство осуществлялось союзно-республиканским Министерством сельского строительства. Особую роль выполняло союзно- республиканское Министерство монтажных и специальных строительных работ СССР, выступавшее по отношению к другим министерствам в качестве субподрядчика по монтажу технологического оборудования, электротехнических, санитарно-технических устройств, контрольно- измерительных приборов, средств автоматики, сложных строительных конструкций и сооружений. Строительство газо- и нефтепроводов осуществлялось общесоюзным Министерством строительства предприятий нефтяной и газовой промышленности. Министерство энергетики и электрификации СССР осуществляло как строительство, так и эксплуатацию электростанций, линий электропередач и т. п. Министерство мелиорации и водного хозяйства СССР проводило строительство и эксплуатацию сооружений водного хозяйства. Министерство угольной промышленности СССР вело строительство и эксплуатацию объектов угольной промышленности. В наиболее крупных городах, первоначально в Москве и Ленинграде, а затем в Киеве и Свердловске, управление жилищно- гражданским строительством в основном осуществляли главные управления, подчиненные городским исполнительным органам власти [76].
Экономика строительства отличалась высоким уровнем концентрации и централизации строительного производства. Крупные строительные организации и по сей день, образуют фундамент регионального строительного комплекса
В дореформенный период в роли заказчика на продукцию строительства, как правило, выступали государственные исполнительные органы всех уровней. Кроме того существовала такая форма организации строительства как «хозяйственный способ» - когда предприятия располагали своими строительными службами с соответствующими специализированными организациями. В этом случае организация становилась заказчиком и подрядчиком в одном лице.
В отличие от строительства, промышленность строительных материалов и конструкций в СССР не имела четких и обособленных организационных форм, ибо в значительной своей части производство стройматериалов, и особенно прогрессивных строительных конструкций, зарождалось, формировалось и развивалось в рамках организационных структур строительства.
Управление строительным комплексом осуществлялось с некоторыми оговорками, сделанными выше, по двум вертикалям. Для строительства как отрасли материального производства эта вертикаль обобщенно представлялась как трест - объединение - главное управление - министерство (республиканское, союзно-республиканское или союзное). Для организаций промышленности строительных материалов в эту цепочку встраивались, как правило, территориальные органы управления в лице соответствующих управленческих подразделений.
Таким образом, роль среднего звена в системе управления народным хозяйством выполняли отраслевые министерства и их подразделения: главные и территориальные управления. В системе управления строительной отраслью, независимо от принципа его организации (отраслевой или территориальный), наблюдалась тенденция «обрастания» строительных объединений производствами и организациями смежных отраслей, выстраивания горизонтально интегрированных межотраслевых и межрегиональных комплексов. Объяснить это можно недостатками системы планирования экономического развития, дефицитом ресурсов на рынке, склонностью хозяйственных руководителей к обеспечению автономии управляемых ими экономических подсистем. Однако были очевидными и более высокие эффективность и гибкость функционирования подобных комплексов.
Демонтаж системы централизованного планирования, разукрупнение и приватизация строительных объединений привели к вакууму на среднем уровне управления. Как показывает мировой опыт, организация процессов регулирования и развития строительной деятельности решается на уровне регионов с учетом общегосударственных интересов, а также особенностей и потребностей регионов.
Приведенный обзор дореформенной системы организации строительства в плановой системе управления народным хозяйством помогает понять последствия смены системы хозяйствования в России применительно к строительству, провести анализ современного состояния этой отрасли, выявить направления ее становления и развития в условиях рыночного хозяйствования.
С ликвидацией плановой централизованной системы управления развитием народного хозяйства, и особенно в результате процесса приватизации, прежние организационные формы управления в строительном комплексе практически исчезли. Произошли и принципиальные преобразования в политической и экономической системе России. Назовем наиболее значимые: - образование двухуровневой финансовой системы и последовавшая за этим коммерциализация банков, до этого проводивших централизованное финансирование капитальных вложений и строительства; - реализация принципа бюджетного федерализма - введение независимости федерального, субъектных и местных (муниципальных) бюджетов и передача прав по формированию и использованию последних соответствующим органам управления; - отказ от монопольной государственной собственности на средства производства и введение различных форм собственности, что привело к резкому сокращению доли федерального (государственного) бюджета как источника финансирования [33].
Принципиально изменились состав и структура источников капитальных вложений. В дореформенной системе их было всего два (если не считать доходы колхозов): национальный доход, примерно 25% которого шло на приращение основных фондов производственного и непроизводственного назначения, и фонд амортизации. И тем и другим единовластно распоряжалось государство в лице Госплана. В настоящее время мы имеем дело с множественностью источников капитальных вложений (табл. 1.8).
Таким образом, в современной рыночной экономике важную роль играют институты частной собственности и капитала, частнопредпринимательского сектора и предпринимателя как его главного действующего лица. Существенно изменились общеэкономические условия функционирования строительства как отрасли материального производства.
Система показателей результативности и эффективности развития регионального строительного комплекса
Многообразие и противоречивость причинно-следственных связей совокупности показателей результативности и эффективности затрудняют принятие обоснованных управленческих решений по развитию регионального строительного комплекса. Эффективность и результативность управления могут быть существенно повышены при ориентации на количественно измеряемый критерий, адекватно отражающий цели управления.
Критерий — это признак (мерило), обеспечивающий адекватное представление цели или выбор альтернатив, способствующих её достижению. Он должен показать, в какой степени осуществление того или иного варианта развития строительного комплекса приближает регион к достижению социально-экономических целей его развития. Количественная оценка критерия возможна при обосновании показателя, в максимальной степени соответствующего сущности критерия. В теории систем под критерием в формализованном виде понимается расстояние от текущего состояния системы в многомерном пространстве до состояния, соответствующего уровню цели [133]. Основываясь на этом подходе, под критерием результативности и эффективности инвестиционного развития строительного комплекса мы понимаем обобщенные, количественно измеряемые характеристики (критериальные показатели ) влияния результатов соответствующего варианта развития на уровень социально- экономического развития региона. При этом критерий результативности определяет абсолютные значения влияния в стоимостном выражении, а критерий эффективности — относительные (в расчете на единицу ресурсов) характеристики влияния.
Адекватность критериального показателя целям социально- экономического развития региона является главным звеном формирования системы показателей результативности и эффективности развития регионального строительного комплекса. Использование необоснованных критериев существенно снижает результативность стратегии развития регионов, дезориентирует органы власти в регионе. Вместе с тем требование высокой эффективности (результативности, продуктивности) управления является безосновательным, если нет способа ее измерить.
Наиболее распространенным способом формирования критериев эффективности социально-экономического развития регионов, инвестиционных проектов, программ развития и других сложных процессов является свертка системы показателей, характеризующих локальные результаты деятельности. Сравнительный анализ способов сведения многокритериального описания объекта (прежде всего, результатов управленческой и инвестиционной деятельности в регионе) к однокритериальному описанию позволил сделать следующие выводы относительно совокупности методов, применимых для формирования критерия социально-экономической эффективности регионального строительного комплекса:
1. Применение метода Парето для сравнения альтернативных вариантов привлечения инвестиционных ресурсов в строительный комплекс ограничено, поскольку, как правило, цели таких программ развития соответствуют интересам лишь отдельной группы населения региона, а вмененные потери от выделения ограниченных ресурсов бюджета на реализацию этой программы в виде потерь определенных социальных благ имеет все население. Следовательно, принцип Парето не будет выполнен для альтернативных программ развития строительства в регионе (использование ресурсов в интересах одной группы населения ухудшает положение другой).
2. Использование критерия Калдора в большей степени соответствует сущности распределения ресурсов бюджета по вариантам поддержки развития регионального строительного комплекса. В соответствии с ним выделение части доходов бюджета на ресурсную поддержку регионального строительного комплекса взамен текущего потребления и, следовательно, социальные потери определенной группы населения, можно считать приемлемыми, если эти потери будут компенсированы выгодополучателями. Последнее означает, что компенсация расходов бюджета на финансирование программ развития регионального строительного комплекса денежными потоками, инициированными ростом строительного комплекса, способна обеспечить интересы другой части населения за счет роста будущих социальных благ. Компенсация потерь членам общества, не получившим прямые выгоды от реализации региональной программы развития, опосредованно через увеличение налоговых поступлений в бюджет, увеличение социальных издержек бизнеса и др., как нам представляется, выражает принцип социальной справедливости.
3. Метод условной оптимизации применим для региональных программ развития строительного комплекса, имеющих четкую целевую направленность, позволяющую выделить один главный параметр и использовать его в виде критерия. Остальные параметры при этом могут использоваться в виде ограничений. Например, если целью программы жилищного строительства в регионе является максимизация введенной жилой площади, а показатели используемых ресурсов, качества жилья и др. используются как ограничения, то формируется задача нахождения условного экстремума основного параметра.
4. Поиск альтернативы с заданными свойствами можно использовать, если заранее могут быть задана значимость отдельных показателей, называемая уровнем притязаний. Для региональных программ развития эта ситуация означает отсутствие жестких ограничений на выделяемые ресурсы или незначительный риск реализации.
В основе разработанного нами подхода к оценке результативности и эффективности развития регионального строительного комплекса лежит предпосылка о необходимости и возможности формирования иерархичной системы количественно измеряемых критериев, адекватных целям управления развития строительного комплекса. Многокритериальная оценка управления развитием регионального строительного комплекса необходима в связи с множественностью объектов. Таковыми являются: - регион как социально-экономическая система; - строительный комплекс как подсистема региона, представляемая квазикорпорацией; - инвестиционная деятельность в строительном комплексе как основное направление развития регионального строительного комплекса; - деятельность региональных органов власти как фактор активизации развития регионального строительного комплекса.
Предложенная далее система критериев и показателей эффективности развития регионального строительного комплекса соответствует следующим принципам.
1. Ориентация на стоимость, признаваемую практически во всех странах мира с развитой рыночной экономикой целевой функцией бизнеса. Необходимость такого представления критерия эффективности строительного комплекса как важнейшего фактора социально- экономического развития региона определяется рядом условий. Стоимостной подход соответствует целям региона, рассматриваемого как социально- ориентированная квазикорпорация открытого типа, в которой каждое отдельное предприятие и муниципальное образование представляют стратегические бизнес-единицы. Цели бизнес-единиц комплексно выражаются денежными потоками и рисками, интегрируемыми в показатель рыночной стоимости.
Принимая предпосылку о возможности выражения критериев эффективности и результативности экономическими показателями, мы, вместе с тем, не рассматриваем их как единственную и достаточную характеристику управленческих решений региональных органов власти. Критерий способен дать лишь общую принципиальную оценку объекта и должен дополняться неформализуемыми суждениями, несмотря на их возможную субъективность. Для каждого из перечисленных объектов критерий дополняется системой показателей.
2. Целевое назначение критериев и показателей. Критерии результативности и эффективности необходимы органам власти в регионе и строительным организациям для обоснования решений по обоснованию вариантов развития. Критерии должны отражать общие результаты деятельности регионального строительного комплекса, в т.ч. вклад органов власти региона; ориентировать органы власти и предпринимательские организации на ускорение социально-экономического развития региона.
Формирование региональных программ развития регионального строительного комплекса
В качестве инструмента для формирования программ развития регионального строительного комплекса предлагается использовать программно-целевой метод управления, являющийся одной из инициатив по достижению финансовых и клиентских целей, поставленных сбалансированной системой показателей. При этом он сохраняет свои отличительные особенности и преимущества, а его эффективность как инструмента решения стратегических задач социально-экономического развития территорий возрастает за счет количественных оценок индикативных планов производства путем системного регулирования в том числе и инвестиционной деятельности. В этом принципиальное отличие рассматриваемых ниже предложений от традиционных методов формирования региональных программ.
Не вдаваясь в дискуссию относительно определения программного метода, отметим, что нюансы дефиниций не имеют принципиального значения для теории и практики управления развитием региональных строительных комплексов, поскольку все они в том или ином вариантах отражают основные признаки целевых программ: - целевой характер совокупности выполняемых работ (проектов), выражающийся наличием единой для всех работ цели или системы целей; - программность и комплексность, т.е. наличие единого плана проведения комплекса согласованных действий, необходимых и достаточных для достижения цели; - обеспеченность ресурсами всего комплекса работ, входящих в программу, согласованность программ с ресурсным обеспечением; - результативность (эффективность), определяющая рациональность объединения и согласования всего комплекса работ (проектов), включенных в программу. Основные преимущества целевых программ как способа достижения целей сбалансированного стратегического развития регионального строительного комплекса по сравнению с выполнением совокупности отдельных проектов развития состоят: - в финансировании не процесса, а результатов деятельности; - в возможности концентрации ресурсов на решении приоритетных для региона задач стратегического развития; - в возможности управления процессом решения приоритетных проблем путем создания единого органа управления программой; - в обеспечении эффекта синергизма и др.
В условиях рыночных отношений и развития федерализма сохраняется участие федерации в программах социально-экономического развития регионов. Федеральные программы регионального развития в этих условиях способны в определенной мере компенсировать ослабление государственной вертикали в управлении экономикой, обеспечить координацию и интеграцию экономики, сохраняя при этом права органов управления территориями и способствуя развитию рыночных отношений. Но значительное снижение доли государства в объемах выделяемых инвестиционных ресурсов в 19922001 годах привело к снижению роли федеральных программ в инвестиционном развитии промышленности. Например, за 2001-2003 годы количество федеральных целевых программ (ФЦП) уменьшилось со 136 до 47, но их финансирование возросло с 58 млрд. руб. до 131,5 млрд. руб., что повысило значимость участия в их выполнении отдельных хозяйствующих субъектов. Переход от сметного к программному планированию расходов рассматривается Минэкономразвития как важное направление совершенствования планирования, обеспечивающее возможность контроля и повышения эффективности использования бюджетных ресурсов. В 2004 году доля бюджетных расходов на финансирование федеральных целевых программ возросла в четыре раза, и составила по плану 35-40% непроцентных расходов. Однако, по оценкам аналитиков , ФЦП в настоящее время неэффективны. Во-первых, принципиальные преимущества программного планирования по сравнению со сметным исчезают, поскольку доля инвестиционных расходов внутри программ редко превышает треть выделенных средств. Основная часть расходов тратится на так называемые «прочие нужды», назначение которых не имеет целевого характера, а контроль использования не ведется. Во-вторых, нерациональными являются условия государственного финансирования ФЦП относительно структуры средств, привлекаемых их региональных бюджетов и внебюджетных источников. Например, в 2002 году планировалось на 1 рубль средств федерального бюджета привлечь 1,5 рубля из региональных бюджетов и 6,5 — из внебюджетных источников. Реальное соотношение составило 1:1:2,8. В- третьих, попытка концентрации ресурсов федерального бюджета на важнейших программах (сокращение количества ФЦП) оказалась безуспешной в связи со значительным увеличением количества подпрограмм, которое привело к распылению средств.
Программы коммерческой направленности целесообразно разделить на две подгруппы по уровню взаимосвязи отдельных проектов. Как правило, региональные программы объединяют проекты, целью которых является решение сложной задачи по обеспечению жителей коммерческим жильем — такие программы, обеспечивающие эффект синергизма, могут быть весьма эффективными. Но одновременно они, во-первых, требуют значительных инвестиций, которыми региональные органы власти в нынешних условиях, как правило, не обладают. Во-вторых, возможности органов власти по воздействию на этот процесс ограничены отсутствием и малой долей госсобственности в регулируемых отраслях. В-третьих, высок рыночный риск этих программ из-за межрегиональной конкуренции и значительного временного лага между инвестициями и региональным эффектом. Поэтому мы, признавая приоритетность региональных программ развития строительного комплекса, считаем, что во многих случаях более эффективным с позиций целей экономического развития региона является стимулирование реализации проектов строительной отрасли, не имеющих технологической связи. В инвестиционную программу в этом случае могут входить проекты, обеспечивающие соответствующий региональный эффект, но не связанные друг с другом, т.е. являющиеся самостоятельными объектами инвестиционного регулирования. При таком подходе за счет диверсификации программы снижается риск использования региональных ресурсов и обеспечивается максимальный экономический эффект.
Таким образом, региональные инвестиционные программы развития строительного комплекса могут включать проекты двух типов: систему взаимосвязанных программ по решению определенных социальных задач (целевые программы региона) как отдельные неделимые подпрограммы региональной программы и совокупность проектов, включаемых в региональную программу по критерию региональной эффективности.
Цели региональных программ экономической направленности состоят в увеличении доходов бюджетов за счет экономического развития предприятий (налогоплательщиков). Количественно эта цель выражается критерием региональной эффективности (К2э). В отношении программ, в которых решаются экономические и социальные цели, используем следующий подход: - если основным результатом программы развития является экономический рост в регионе, а социальная составляющая представляется ростом уровня доходов; - если социальный результат проекта строительства (программы) превалирует над экономическим результатом или не может быть достоверно оценен через рост доходов населения, то целевая функция становится многокритериальной. Условие роста критерия К1р или К2р вводится в ограничение.
Формирование региональных программ развития строительного комплекса в рамках BSC изменяет подход к формированию критерия эффективности. В отношении программ экономического развития региона приоритетным становится финансовая составляющая стратегии. Клиентская (социальная) и другие составляющие BSC соответствуют своим целям и имеют свои показатели. При оптимизации программы экономической направленности целевая функция адекватно выражается критерием региональной эффективности инвестиций, а социальные цели формируют ограничения. При формировании программы социальной направленности финансовые показатели становятся ограничениями, а на основе показателей клиентской составляющей формируется целевая функция.
