Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Некоммерческий сектор и его государственная поддержка: причины, инструменты и факторы государственной поддержки НКО 18
1.1. Некоммерческий сектор как объект государственной поддержки 18
1.2. Инструменты государственной поддержки НКО 33
1.3. Факторы, влияющие на результативность государственной грантовой поддержки НКО 56
Выводы 69
Глава 2. Оценка готовности региональных органов власти привлекать независимых поставщиков социальных услуг 72
Выводы 88
Глава 3. Эмпирические оценки факторов, влияющих на результативность господдержки СОНКО 91
3.1. Влияние факторов господдержки на результативность предоставления субсидий субъектам Российской Федерации на реализацию региональных программ поддержки СОНКО 91
3.2. Влияние факторов господдержки на результативность предоставления субсидий СОНКО 125
Выводы 149
Заключение 153
Приложения 159
Список использованной литературы
- Инструменты государственной поддержки НКО
- Факторы, влияющие на результативность государственной грантовой поддержки НКО
- Влияние факторов господдержки на результативность предоставления субсидий субъектам Российской Федерации на реализацию региональных программ поддержки СОНКО
- Влияние факторов господдержки на результативность предоставления субсидий СОНКО
Инструменты государственной поддержки НКО
Некоммерческие организации, которые могут являться объектом государственной поддержки в России, выделяются из общего ряда юридических лиц с помощью определения, содержащегося в статье 50 Гражданского кодекса Российской Федерации. Согласно определению, коммерческими организациями считаются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, тогда как некоммерческие организации (далее - НКО) - напротив - не имеют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками. Такое же определение дается в Федеральном законе от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (п.1 ст. 2 далее - 7-ФЗ). В действительности, такой подход к выделению НКО характерен для многих развитых стран.
Например, в США, согласно секции 501(с)(3) Кодекса доходов США некоммерческими организациями (то есть освобождаемыми от налогов) признаются организации, осуществляющие определенные виды деятельности и не распределяющие доход между частными держателями акций или иными лицами, заинтересованными в деятельности организации [US IRC, section 501 (c)(3)].
Во Франции, согласно закону от 1 июля 1901 года «Об ассоциациях», ассоциацией или НКО признается организация, состоящая, как минимум, из двух лиц и не имеющая целью распределение прибыли либо прямое или косвенное обогащение своих членов [Loi 1901, article 1]. Как и в США, во Франции НКО могут заниматься коммерческой деятельностью, не связанной напрямую с миссией организации, но, в таком случае, доходы подлежат налогообложению в соответствии с режимом налогообложения коммерческих организаций. В Китае, где на основании Конституции 1982 года [Ф йАйй РИ 5І] и ряда последующих поправок и законов социальные организации (относительный аналог НКО) разделяются на: общественные организации как таковые (shehui tuanti, і Ш ), которые эквиваленты организациям, основанным на членстве и включают, например, торговые и профессиональные ассоциации; гражданские (частные) непредпринимательские организации (minban fei qiye danwei, K IEitiAlk- i±L), которые являются эквивалентом НКО, оказывающих социальные услуги; и фонды (jijinhui, ЗЁ ктЕ?) - также действует запрет на «узурпацию, тайное разделение (распределение) или присвоение активов» социальных организаций в соответствии со статьей 29 Положений о регистрации и управлении социальными организациями [Іі Ш З ІВЦїЕ !!], а также на личное обогащение (за исключением организаторов частных школ) -согласно статьям 17, 18 и 23 Закона об общественных пожертвованиях в поддержку благосостояния [Ф ЛКй ПИ ЙіШн/і].
Согласно так называемой операционно-структурной дефиниции [Salamon et al. 1992] НКО должна обладать следующими пятью характеристиками: не распределять прибыль, быть организованной, быть частной, быть самоуправляемой, быть добровольной. Однако из всех характеристик именно «запрет на распределение прибыли» (non-distribution constraint, сокращенно - NDC) является универсальной чертой НКО, появляющейся в странах с кардинально разными политическими и экономическими системами.
Теоретическое осмысление NDC было предложено Генри Хансманном [Hansmann 1980]. NDC гарантирует то, что наиболее влиятельные стейкхолдеры организации будут заинтересованы в миссии, содержании деятельности НКО как таковой, а не в возможности максимизировать выручку от продажи производимых благ или присвоить экономически значимые результаты деятельности организации. То есть НКО является организация, не распределяющая остаточный доход среди своих собственников, членов, участников. Остаточный доход определяется как остаток выручки после оплаты всех услуг, оказанных организации. Это позволяет НКО успешно действовать в зонах «провалов государства» и «провалов рынка» [Hansmann 1986], то есть в тех случаях, когда государство и рынок не удовлетворяют спрос (потребности) в секторе социальных услуг. НКО работают там, где рынок не создает достаточного коммерческого интереса и где государство неэффективно или не присутствует. Некоммерческий сектор также называют «третьим сектором», поскольку он «являет собой выделенное социальное пространство вне рынка и государства» [Salamon et al. 1997, p.1].
Роль НКО также состоит в решении проблемы «провала контракта» [Hansmann 1986], заключающегося в неспособности регулятора (принципала) предусмотреть в контракте все требования к подрядчику (НКО, агенту). Подразумевается, что контракты могут быть не совершенными (проработанность технического задания, количественная измеримость основных результатов деятельности исполнителя, учет всех возможных препятствий исполнению и т.д.).
Факторы, влияющие на результативность государственной грантовой поддержки НКО
Организации испытывали серьезные трудности в управлении финансовыми ресурсами, организационными ресурсами, оперативном управлении, в том числе из-за того, что государство жестко контролировало процесс оказания услуг и вводило соответствующие требования [Smith et al. 1993]. Более того, [Toepler 2010] отмечает, что цель контрактов не заключается в поддержке НКО как таковой. Цель – обеспечить предоставление специфических, определенных государством услуг. В отличие от гранта – цель государства в контракте не поддержать НКО, а реализовать собственные обязательства посредством НКО.
Существенное различие контрактов и грантов состоит в том, что гранты направлены на решение задач, поставленных «снизу», бенефициарами, и предоставляются на безвозмездной основе, тогда как контракты ориентированы на реализацию задач, поставленных «сверху», донорами (государством) [Toepler 2010]. При использовании грантов возможна оптимизация расходов бюджета, поскольку государство получает оценку труда НКО «снизу», исходящую от сектора, а не вынуждено самостоятельно формировать цену заказа «сверху». То есть государство может изучить множество предложений, а потом «установить» свою цену на предложенные работы, которую оно считает оптимальной. Напротив, в контрактах государство вынуждено задать «стартовую цену», которая может быть изначально неверной или завышенной и приведет к тому, что оппортунистически настроенные и финансово не обеспеченные НКО адаптируют свои заявки под завышенную стартовую цену, тогда как в действительности стоимость их труда может оказаться значительно ниже. [Kramer 1994] отмечает, что государство благосостояния должно стремиться создавать возможности (government - «enabler»), а не предоставлять услуги самостоятельно или зарегулировать сектор [Gilbert et al. 1989]. Крамер утверждает, что роль государства состоит в выработке грамотной государственной политики, планировании, финансировании, регулировании, мониторинге и аудите, тогда как негосударственные организации (КО и НКО) предоставляют социальные услуги и должны иметь определенную степень гибкости и самостоятельности. Гранты как никакой другой инструмент поддержки НКО удовлетворяют этим условиям, позволяя создавать возможности и выявлять те области, которые больше всего нуждаются в государственном финансировании, поскольку организации, подающие на грант, обладают достаточной степенью самостоятельности для определения целей и задач, под которые требуется государственная поддержка.
В классификации Левинсона-Хардинга ваучеры, как и контракты, «стоят» близко к грантам в отношении сочетания роли государство-частный сектор, а в таблице патологий Топлера с ваучерами связано наименьшее число возможных проблем. Это создает ощущение, что ваучеры являются столь же удобным инструментом поддержки, как гранты.
Однако в действительности проблема применения ваучеров связана с тем, что государству трудно предсказать реакцию потребителя социальной услуги на контакт с коммерческим, некоммерческим и государственным поставщиком. Ван Слайк и Роч [Van Slyke et al. 2004] выяснили, что удовлетворенность населения качеством социальных услуг, оказываемых государственными учреждениями и оказываемых НКО, часто зависит не от объема или фактического качества услуг, а от мнения населения о том, кто является поставщиком, государственное учреждение или НКО. Авторы утверждают, что государство может быть даже эффективнее нежели НКО, но НКО окружены «положительной аурой», которая улучшает представления населения о качестве их услуг. Напротив, когда население не удовлетворено качеством услуги, оно зачастую ошибочно считает, что услуга была оказана государством, а не НКО.
Таким образом, применение ваучеров при низкой информированности населения об имеющихся возможностях, при отсутствии у потребителя навыка выбора поставщика самостоятельно и без учета социокультурных особенностей потребителя - чревато серьезным искажением результатов государственной политики и может иметь непредсказуемые последствия, в том числе в части доверия населения как к государству, так и к НКО. [Sowa et al. 2008], сопоставившие на основе эмпирического материала влияние контрактов, грантов и ваучеров как инструментов господдержки НКО на бенефициара и оказываемые им услуги, показали, что гранты имеют более существенный и положительный эффект на зрелость организации, поддержку коммуникаций внутри НКО, разнообразие услуг, профессионализм сотрудников НКО. Исследователи также отмечают, что гранты предоставляют среднюю, контракты - наименьшую, а ваучеры -наибольшую степень автономии бенефициара от государства.
Предоставление налоговых льгот также является одним из основных инструментов поддержки НКО за рубежом, с которым связано наименьшее число патологий поддержки. В США НКО по определению получают налоговые льготы [IRC 501(c)(3)]. Такая помощь фигурирует в госбюджетах не как расходная статья, а скорее как недополученный доход. Налоги, не поступающие в бюджет, считаются косвенной поддержкой НКО.
Влияние факторов господдержки на результативность предоставления субсидий субъектам Российской Федерации на реализацию региональных программ поддержки СОНКО
Первая и четвертая роли – это крайние случаи, где за оказание услуги полностью отвечает или государство, или негосударственный поставщик.
Вторая роль помощника наименее определенна, поскольку отсутствует четкое распределение функций между государством и частным поставщиком, но туда попало большинство ответов респондентов (80–90% в зависимости от классификации). Ответы респондентов в этой группе демонстрируют понимание задач, которые должно решить разгосударствление, но не порядка его проведения. «Расширение выбора услуг и их доступности», «распределение ответственности» не несет в себе никакой содержательной информации о том, какая конкретно роль должна быть отведена негосударственным поставщикам, а какая – государству.
Дальнейший анализ ответов респондентов показал, что большинство регионов, несмотря на готовность и наличие опыта, не применяют никаких новых инструментов. Почти половина из специальных мер, которые применялись «опытными» респондентами (22%), – субсидии. Только два респондента упомянули гранты, не отметив, в рамках каких программ они распределяются. Два респондента упомянули закон о поддержке социально ориентированных НКО.
Один из регионов «специально» поддерживает некоммерческие организации, которые, по сути, являются участниками программы государственных гарантий, т.е. на них распространяются условия генеральных тарифных соглашений по оплате медицинских услуг. Лишь немногие регионы использовали возможности (или были о них осведомлены), предоставляемые федерацией (как-то: субсидии СОНКО Минэкономразвития России, поддержка Минтруда России, Минздрава России). Создается впечатление, что задача «разгосударствления» в представлении многих респондентов должна быть решена в будущем (возможно, прежде всего на федеральном законодательном уровне), ведь законодательных новаций на уровне регионов анализ выявить не позволил.
Государственный заказ, размещаемый в соответствии с Законами 94-ФЗ и реже – 223-ФЗ, применяют 53% «опытных» респондентов, государственное задание – 32%, социальный ваучер и целевую потребительскую субсидию – 16%, другие механизмы – 10%. В 71% случаев единичного опыта привлечения применялся госзаказ. Не обнаружено зависимости между конкретными механизмами привлечения и правовыми препятствиями.
В-четвертых, оценка целесообразности разгосударствления (75% респондентов) выглядит противоречиво на фоне оценки респондентами профессионализма негосударственных организаций (см. Табл. 17 и 18). Таблица 17 Распределение ответов на вопрос «Готовы ли работающие сегодня негосударственные (немуниципальные) организации оказывать государственные (муниципальные) услуги в социальной сфере за счет бюджетных средств (достаточно ли они профессиональны)?» «опытных» респондентов, % Готовы Не готовы Затрудняюсь ответить/ нет ответа В городах с населением свыше 100 тыс. человек 74 13 13 В городах с населением 39 27 34 менее 100 тыс. человек В сельской местности 21 47 32
Распределение ответов на вопрос «Готовы ли работающие сегодня негосударственные (немуниципальные) организации оказывать государственные (муниципальные) услуги в социальной сфере за счет бюджетных средств (достаточно ли они профессиональны)?» «неопытных» респондентов, % Готовы Не готовы Затрудняюсь ответить/ нет ответа В городах с населением свыше 100 тыс. человек 23 15 62 В городах с населением менее 100 тыс. человек 15 23 62
Осведомленность респондентов о профессиональной готовности негосударственных организаций ниже для «неопытной» группы. В «опытной» группе осведомленность тем меньше, чем меньше размер государственного образования, где эти организации работают. Чем больше размер муниципальных образований, тем чаще в обеих группах респондентов отвечают – «готовы». Ответы «неопытных» респондентов недостаточно репрезентативны. Лишь каждый четвертый респондент в городах с населением более 100 тыс. человек подтвердил готовность негосударственных поставщиков оказывать социальные услуги на должном профессиональном уровне. Относительно лучше картина в «опытных регионах», где почти три четверти респондентов дали положительный ответ по данной категории вопросов. В оценке же поставщиков в городах с населением менее 100 тыс. человек лишь 40% респондентов считают, что местные поставщики «готовы». Прогнозируемо, но все же несколько пессимистически выглядит картина по оценке готовности поставщиков сельской местности, где 35% «опытных» респондентов убеждены, что поставщики не готовы, и только 3% полагают, что они готовы. При этом услуги негосударственных поставщиков нужны чаще всего именно в сельской местности, и треть респондентов с этим согласны (утверждая о необходимости расширять географию услуг).
То есть 87% представителей федеральных органов власти полагают, что некоммерческие поставщики должны участвовать в решении социальных проблем [Справится ли… 2011, с. 35], 75% опрошенных руководителей и специалистов региональной власти считают разгосударствление целесообразным, но оценка профессиональной готовности негосударственных поставщиков там, где они нужны больше всего, оказывается очень низкой.
О низкой субъективной готовности регионов свидетельствует и оценка респондентами планов органов государственной власти их региона по увеличению роли негосударственных организаций при оказании услуг в социальной сфере. Лишь половина респондентов знают об этих планах (56%), 27% респондентов затруднились ответить на этот вопрос, а 17% сказали, что таких планов нет.
Что касается тех 75% респондентов, которые высказались за целесообразность разгосударствления, то они не подкрепили свое мнение высокими оценками коллективной готовности к разгосударствлению и профессиональной готовности поставщиков. То есть содержательно проблема разгосударствления не находит кардинального решения.
Влияние факторов господдержки на результативность предоставления субсидий СОНКО
На основании проведенного анализа установлено, что гранты от неправительственных НКО, участвующих в развитии институтов гражданского общества, за счет субсидий из федерального бюджета, субсидии (гранты) из региональных и местных бюджетов, а также субсидии (гранты) из федерального бюджета положительно коррелированы с почти всеми другими источниками поступлений. Исключения составляют поступления средств в виде грантов от иностранных и международных организаций, средства самой организации, а также безвозмездно полученные работы, услуги российских некоммерческих организаций. Однако во всех этих случаях отрицательная связь с поступлениями из государственных (муниципальных) источников является слабой и незначимой. На этом основании можно сделать вывод, что государственное финансирование не вытесняет частное финансирование, либо эффект «стимулирования-сочетания» преобладает над эффектом «вытеснения» частного финансирования государственным. Помимо этого сделан ряд дополнительных выводов.
Во-первых, выявлена незначительная корреляция между наличием субсидий из местных и региональных бюджетов и получением субсидий от неправительственных некоммерческих организаций (ННО), финансируемых федеральным правительством. То есть организации, получающие субсидии от ННО, также пользуются субсидиями регионального уровня и субсидиями Минэкономразвития России. Такие организации также чаще получают поддержку российских коммерческих организаций и безвозмездные поступления от российских НКО. Во-вторых, финансирование, получаемое от иностранных и международных организаций, также может вытеснять не только со-финансирование самой организации, но и безвозмездные поступления от российских НКО и коммерческих организаций (КО). Таким образом, скорее всего, такие организации либо выполняют функции, которые российские НКО и КО не готовы или не могут финансировать, либо финансирование со стороны иностранных организаций является достаточным для их существования.
В-третьих, организации, получающие со-финансирование от российских НКО, почти не получают финансирования из других источников, что либо говорит об изолированности всего сектора от остальных стейкхолдеров (в т.ч. из-за крайне узкой специфики решаемых задач) либо о недостаточном уровне внешней открытости. Результативность таких организаций оценить сложнее.
В-четвертых, целевые поступления от российских коммерческих организаций часто связаны с целевыми поступлениями от российских граждан. Уровень результативности таких организаций скорее окажется высоким, так как их деятельность поддерживают одновременно организации, ориентированные на максимизацию прибыли, а значит, скорее всего, умеющие оценить деятельность организации с позиций ее экономической результативности, а также сами граждане, которые приносят свои деньги в обмен на возможную социальную эффективность. Однако существует кластер СОНКО, в которых целевые поступления от КО связаны с безвозмездными поступлениями от КО и высокими внереализационными доходами (куда также входят доходы от аренды и субаренды). Последняя группа СОНКО находится в зоне риска возможной подмены целей получения государственного финансирования (например, в пользу фандрайзинга как самоцели). При этом данные СОНКО необходимо отделять от тех, которые существуют за счет безвозмездных поступлений от российских коммерческих и некоммерческих организаций и являются скорее социально ориентированными.
В-пятых, есть организации (их немного), в которых со-финансирование граждан совпадает с со-финансированием от оказания услуг государству. Иными словами, мнение как граждан, так и государства относительно востребованности деятельности этих организаций совпадает, и скорее всего, эти СОНКО являются достаточно открытыми и пользуются высоким уровнем общественного доверия.
В-шестых, существует группа исключительно услуго-ориентированных СОНКО, для которых связь доходов от оказания услуг государству, а также физическим и юридическим лицам является очень сильной. Именно такие организации обладают наибольшим потенциалом в случае, когда власть начинает привлекать независимых поставщиков социальных услуг. Результаты деятельности таких СОНКО могут быть наиболее высокими и конкурентоспособными.
Наконец, для ряда организаций установлена сильная положительная зависимость между поступлениями от оказания услуг государству и получением доходов от иностранных и международных организаций, тогда как по-отдельности оба источника потенциально могут вытеснять труд добровольцев. В данном случае речь может идти об очень узкой, лишь формирующейся прослойке организаций-фандрайзеров, которые живут за счет профессионального грант-райтинга (то есть выживают за счет профессиональной подготовки заявок на получение финансирования из любых источников) и умеют получать средства не только от российской власти, но и от иностранных и международных организаций. Однако фандрайзинг в отношении отдельно взятой программы не позволяет судить о результативности всей организации, потому что полученные СОНКО средства могут быть использованы непосредственно на одну основную, уставную цель организации либо являться основой ее выживания. Недаром, недостаток средств грозит закрытием 13% организаций, которым приходится работать на энтузиазме, а 9% НКО, чтобы не закрыться, приходится отдавать много сил на поиск средств, пренебрегая основными задачами [Мониторинг НИУ ВШЭ, 2012].
Чтобы проверить, можно ли использовать наличие разнообразных либо отдельных источников со-финансирования как критерий результативности господдержки СОНКО, необходимо проанализировать их взаимозависимость с показателями результативности деятельности СОНКО, которые содержатся в отчете по Приложению 9 к Приказу № 465: - количество СОНКО, которым оказана информационная, консультационная и методическая поддержка; - количество проведенных конференций и семинаров, направленных на выявление, обобщение и распространение лучшей практики реализации проектов СОНКО; - количество работников СОНКО, принявших участие в мероприятиях, для осуществления которых использована субсидия; - количество добровольцев СОНКО, принявших участие в мероприятиях, для осуществления которых использована субсидия; - количество СОНКО, которым оказано содействие в привлечении труда добровольцев;
