Содержание к диссертации
Введение
1. Концептуальные принципы формирования территориальной системы управления природоохранной деятельностью 14
1.1. Направления реформирования систем управления 14
1.2. Общие принципы построения территориальных систем управления 20
1.3. Принципы формирования рационального организационного механизма управления природоохранительной деятельностью в регионе 33
1.4. Основы формирования экономического механизма управления природоохранной деятельностью в регионе 49
1.5. Основы формирования критериев оценки качества построения системы управления охраной природной среды 62
2. Анализ организационно-структурного построения и механизмов функционирования системы управления природоохранной деятельностью 75
2.1. Зтапы развития систем государственного управления охраной природной среды в Российской Федерации 75
2.1.1. Зтапы формирования органов управления природоохранной деятельностью на федеральном уровне 75
2.1.2. Создание и развитие органов управления охраной природной среды на региональном уровне. 88
2.2. Особенности и принципы развития систем управления охраной природной среды за рубежом 97
2.3. Анализ структур, организационного и экономического механизма управления природоохранной деятельностью в Северо-Западном регионе 107
2.4. Анализ качества организационно-структурного построения и функционирования органов управления природоохранной
деятельностью на территории Северо-Западного региона... 127
3. Методическая реализация основных принципов формирования региональной системы управления охраной природной среды и оценки качества ее функционирования 137
3.1. Организационно-технологическая последовательность этапов создания региональной системы управления охраной природной среды 137
3.2. Стратификация задач совершенствования организационного и экономического механизмов управления природоохранной деятельностью 153
3.3. Основы моделирования организационного и экономического механизмов управления природоохранной деятельностью 163
3.4. Основные методические положения и последовательность этапов построения комплекса экологических критериев 180
4. Структуризация. функциональное элементов и оценка деятельности региональной системы управления охраной природной среды 196
4.1. Структурно-блочная модель распределения функциональных полномочий и ответственности между элементами организаци онной структуры управления природоохранной деятельностью на региональном и областном уровнях 196
4.2. Особенности построения организационного и экономического механизмов управления охраной водных ресурсов Северо-Западного региона 223
4.3. Комплекс экологических критериев качества функционирования системы управления охраной природной среды на территории Северо-Западного региона
Заключение 257
Литература
- Принципы формирования рационального организационного механизма управления природоохранительной деятельностью в регионе
- Зтапы формирования органов управления природоохранной деятельностью на федеральном уровне
- Стратификация задач совершенствования организационного и экономического механизмов управления природоохранной деятельностью
- Особенности построения организационного и экономического механизмов управления охраной водных ресурсов Северо-Западного региона
Принципы формирования рационального организационного механизма управления природоохранительной деятельностью в регионе
Многолетний процесс перманентного ухудшения экологической обстановки в глобальном масштабе, приведший к экологическому кризису, в большинстве стран сопровоядается продолжающимся стремлением к экономическому росту, интенсивному использованию природных ресурсов.
В научной литературе, посвященной исследованию проблем управления природопользованием и охраной окружающей среды, существует мнение, что сложившаяся в РФ экологическая ситуация, при которой лишь 15Х горожан проживает на территориях с допустимым уровнем загрязнения воздуха, а из всех поверхностей водоемов питьевого назначения европейской территории России 70Х признаны непригодными для такого пользования, обусловлена не столько просчетами и ошибками в управлении природоохранными процессами, сколько недостатками всей системы управления народным хозяйством и соответствующей ей хозяйственного практики использования природных ресурсов /Н,,с.18/.
Аналогичное заключение было сделано на Конференции ООН в Рио-де-Шанейро (1392 г.), где одной из главных причин социальной и экономической напряженности был назван невысокий уровень способности правительства большинства стран к управлению не -только природоохранными, но и всеми другими процессами, протекающими на их территориях - социальными, зкономическими/1?/.
Разница лишь в том. что в России причиной неустойчивого, несбалансированного эколого-социально-экономического развития считается многолетнее господство сверхцентрализованной, командно-бюрократической системы, которая наращивала темп экономического развития, направляя около 3/4 ВНП на усиление военной безопасности государства, рост гидротехнического строительства, горнодобывающей, металлообрабатывающей и тяжелой промышленности, военно-промышленного комплекса. Практически отсутствовала государственная политика социального развития и создания системы экологической безопасности. Свидетельством тому могут служить объемы финансирования природоохранных мероприятий, которые составили в 1989 и 1991 годах 1.3 от ВНП, в том числе государственные инвестиции были меньше 2 /. от общего объема затрат, и после 1991 года эта доля не увеличивалась.
В 1991 году годовая стоимость ущерба, нанесенного окружающей среде составляла от 15 до 17Х ВНП РФ. Среди наиболее крупных потерь были выветривание и вымывание почвы и расточительное использование природных ресурсов, в сумме приведшие к ущербу, равному доходу от деятельности лесного, рыбного и водного хозяйств С25 млрд.руб.). Загрязнение воздуха, воды и почвы обошлось экономике в 60 млрд.руб., а сумма ущерба, нанесенного природе в течение 1990-х годов в 11-15 раз превысила расходы на охрану окружающей среды / 100. с,21-27/, Кроме того, примерно 2? млрд.руб. в год уходило на оплату больничных листов и потери из-за недовыпуска продукции по причинам, связанным с загрязнением воздушного и водного бассейнов.
Хозяйственные действия централизованно управляемой систе - 16 мы вели к преобладанию количественных показателей (энерго-, ресурсо-трудоемкость единицы продукции, площади обрабатываемых земель) над качественными (производительность, мощность ед.продукции, продуктивность) во всех отраслях, росту отходов техногенной деятельности, загрязнению окружающей среды, невысокому качеству яизни населения.
Конкретный выбор направлений социально-экономической политики определяли отраслевые министерства, выступавшие выразителями групповых экономических интересов (БАМ, объекты Минвод-хоза) /144/.
Становление рыночных отношений и демократизация общества, происходящие в настоящее время оказывают существенное влияние на решение зколого-социально-экономических проблем. Рыночные отношения позволяют, судя по многолетнему периоду их существования в странах Запада, более полно реализовать научно-технический и производственный потенциалы территорий и удовлетворить потребности населения в комфортной жизни. Однако сам по себе рыночный механизм, по нашему убеждению, не может справиться с решением глобальных проблем, к которым относится и проблема охраны природной среды. Ее решение требует выявления стратегических целей и оценки долгосрочных перспектив развития территории. Пример США как одной из самых развитых стран мира показывает, что разрушение естественной природной среды в ее условиях происходило в более сжатые сроки и гораздо более высокими темпами, чем в странах Восточной Европы.
Однако страны с развитой экономикой и приматом социального благосостояния населения, в основе системы управления имеющие рыночный механизм, не избежали экономический кризис, а если и преодолели его, то лишь частично. Угроза экологического риска проживания населения и существования биоты сохраняется во всех странах без исключения. Нерегулируемый рыночный механизм оказался неспособным координировать зколого-социаль-но-экономические процессы таким образом, чтобы обеспечить сбалансированное использование природных ресурсов и экономический рост без дополнительного привлечения этих ресурсов, в том числе из менее развитых стран.
Основная причина такой неспособности рыночных методов управления заключается, согласно теории фиаско рынка /72, с.97 /, в том, что регулятором потребления природных ресурсов являются лишь цены, которые учитывая спрос и предложение, формируются на основе внутренних затрат их потребителей - производителей продукции и услуг, и не учитывают экономической стоимости реального экологического ущерба, наносимого окружающей среде, населению и другим производителям, потребляющим загрязненные компоненты природной среды.
Такие цены несут искаженную информацию о стоимости природных ресурсов и управленческие решения принимаются, как нам представляется, в условиях неопределенности. Кроме того, некоторые природные ресурсы, такие как атмосферный воздух, не обладают в условиях рыночных отношений, свойствами товара и являются общественными благами. И, наоборот, другие виды ресурсов, такие как полезные ископаемые, монополизированы, что также не позволяет сформировать объективные цены на ресурсы, так они завышены, либо занижены.
Зтапы формирования органов управления природоохранной деятельностью на федеральном уровне
Основной экономической причиной, вызывающей внутрисистемные конфликты между органами управления природоохранной деятельностью является нерешенность проблем владения, пользования, распоряжения и охраны природных ресурсов , которыми располагает тeppHTopna.J Конфликты могут иметь вид борьбы за ресурсы и превращаться либо в содействующий, либо противодействующий класс. На наш взгляд, цель создания эффективного экономического механизма состоит в том, чтобы внутрисистемный реальный конфликт как между государственными органами управления на разных уровнях иерархии, так и органами различной подчиненности на одном уровне принадлежал к конфликту взаимодействия, а не антагонизма. Хотя вопрос собственности на природные ресурсы до сих пор еще не решен окончательно и служит причиной возникновения конфликтных ситуаций в процессе принятия и реализации управленческих"решений в сфере охраны компонентов среды, необходимо найти такой экономический принцип, который позволит разделить функциональные полномочия и ответственность между органами управления с одной стороны, и -мемду субъектами и объектами управления, с другой стороны.
Экономический механизм как совокупность экономических методов управления природоохранными процессами на территории следует разделить на два вида - государственный и рыночный. Такое разделение обусловлено рядом причин. Во-первых, типом управления процессами природопользования. Как показала более чем полувековая практика использования природных ресурсов в РФ, централизованная государственная система, которая в своей основе использовала организационно-распорядительные методы управления, привела к нерациональному, несбалансированному, истощительному использованию невозобновимых и возобновимых природных ресурсов, загрязнению окружающей среды в целом и ее компонентов на уровне среднемировых показателей. Такие результаты экологической политики в научной литературе называются фиаско правительства / 72, с.420/. Однако и рыночные методы рравления, использующие лишь нерегулируемые показатели спроса и потребления ресурсов, не привели к противоположным результатам, которые характеризуются аналогичным понятием фиаско рынка.
Во-вторых, видами экономических интересов. Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды в РФ было подчинено лишь групповым ( ведомственным) интересам, направленным на создание экстенсивного типа использования природных ресурсов, считавшихся неисчерпаемыми, и не учитывающим социально-экономические интересы общества. Рыночный механизм по ранжированию интересов не отличается от государственного, поскольку приоритетными становятся экономические интересы монополий, которые также являются групповыми. Монополии выступают на рынке природных ресурсов не только в своих странах, но и -на глобальном (макрорегиональном) уровне диктатуры собственных экономических интересов.
В-третьих, отсутствием целевой ориентации, направленной на стабильное экономическое развитие общества в существующих социально-политической и экономической обстановках как в РФ. так и в высокоразвитых странах. В первом случае спад экономического роста не привел к значительному улучшению экологической обстановки и снияению темпов расходования природных ресурсов, поскольку практически прекратились процессы[техни-ческого перевооружения промышленного производства, строительства природоохранных и очистных сооруяений. В то яе время усилился экспорт природных ресурсов, являющийся одним их основных источников внешнего наполнения государственного бюдяета. Во втором случае высокоразвитые страны, ориентирующие процессы природопользования на рост промышленного производства, обусловленный повышением уровней комфортности и потребностей населения, используют ресурсы других стран. И в том. и в другом случае охрана природной среды не входит в первоочередные проблемы.
В-четвертых, необходимость создания системы государственной экологической безопасности прояивания населения на территории. По нашему мнению, создание такой системы доляно быть основано на интеграции организационно-распорядительных и регулируемых государственными органами экономических методов управления. Таким образом, совокупность регулируемых экономических методов управления должна быть направлена на создание и функционирование системы управления охраной окружающей природной среды. Совокупность рыночных экономических методов должна быть ориентирована на формирование рациональной системы управ - 52 -ления использованием природных ресурсов, в основе которой находятся спрос и предлояение на ресурсы территории и соответствующая ценовая политика.
В основу разделения экономических методов управления на государственные регулируемые и рыночные следует, на наш взгляд, использовать понятия экономического и экологического потенциалов.
Для раскрытия содеряания понятия потенциала рассмотрим все возможные его варианты. Потенциал (от латинского - сила. мощь) - это совокупность имеющихся средств, возможностей в какой-либо Сфере. Считается, что потенциал территории мояет быть экономическим, социальным и экологическим / 103/. Кроме того. в научной литературе существует понятие интегрального потенциала, как совокупности этих трех потенциалов.
Однако, экономический потенциал также представляется в виде комплексного, обобщающего показателя, в состав которого входит природно-ресурсный потенциал территории в качестве основной составляющей.
Природно-ресурсный потенциал, представляющий собой совокупность ресурсов территории, по мнению автора, следует разделить на два вида - теоретический и практический. Первый вид -это теоретически обоснованные возможности территории удовлетворять потребности общества в ресурсах природного происхождения. Второй вид - это практически доступные при имеющихся дровнях производственно-технического и социально-экономического базисов природные ресурсы.
Стратификация задач совершенствования организационного и экономического механизмов управления природоохранной деятельностью
Этапы формирования в развитии системы государственного управления окружающей природной среды в России неразрывно связаны со стадиями реорганизации народного хозяйства, структур управления и изменениями социально-экономических приоритетов обцественного сознания. Еще в XIX веке в России проводились исследования по экономическому районированию территорий с целью более рационального использования природных ресурсов, а также защиты почв от оврагообразования.
В 1920 - 30 годы было положено начало созданию планов развития экономики и исследованию ресурсной базы народного хозяйства под руководством Постоянной комиссии по изучению производительных сил России, преобразованной в Совет, подчиненный Государственному научно-техническому Совету при Совете Министров СССР. В 1925 году функции контроля за природопользованием I охраной природы были возложены на Государственный комитет по -охране природы при Народном комиссариате РСФСР по просвещенив. который имел права выносить на рассмотрение ВЦИК и СНК предло-жения по вопросам охраны природы; утверждать заповедные территории: заниматься пропагандой охраны природной среды: устанавливать общие направления природоохранных научных исследований: контролировать производственные планы предприятий и учреждений по вопросам охраны природных ресурсов.
Этот этап характеризуется разработкой межведомственного централизованного подхода к ревенив природоохранных проблем, и двумя уровнями управления - федеральным и районным, на котором в 1926 году были созданы межведомственные комиссии. В середине 30-х годов начался следующий этап, когда цель покорения при родных богатств страны снизила степень приоритетности природо охранных задач и произовел переход к децентрализации управле ния и отраслевому принципу природопользования, командно-адми нистративным методам Основными функциями управле ния органов ведомственного подчинения были нормирование приро допользования и контроль. 6 период после Великой Отечественной войны произожел мощный подъем в экономическом развитии и осво ении природных ресурсов, когда контроль в сфере охраны природ ной среды осуществляется министерствами-природопользователями.
Существенным недостатком этого этапа явилось отсутствие комп лексных природоохранных планов и мероприятий. В конце 50-х го дов была предпринята попытка возврата к межотраслевому принци пу управления народным хозяйством на основе территориальных органов - совнархозов на областном уровне управления, позво лявжему осуществлять комплексное управление природопользовани ем и охраной окружающей среды. Однако в 1964 году вновь прои зожел возврат к отраслевому принципу и ведомственным видам контроля за использованием и охраной природных ресурсов. Так, в соответствии с Законом об охране природы РСФСР, принятом в I960 годд, на соответствующие Министерства и ведомства возлагались функции учета количественного и качественного состава природных ресурсов. Планирование использования ресурсов осуществлялось Госпланом и ВСНХ РСФСР. Такое разделение функций управления привело к острой нехватке ресурсов в отдельных регионах, например, воды, посевных площадей.
Развитие правового и материально-технического обеспечения органов отраслевого контроля, ответственных за рациональное использование и охрану природных ресурсов, позволило сформировать такие органы, которые до настоящего времени осуществляют контроль, учет и нормирование потребления какого-либо компонента среды. При этом ведомственные природоохранные органы имели различную внутриведомственную вертикальную и горизонтальную подчиненность, а также взаимосвязь с областными территориальными органами управления. Например, инспекции Минводхо-за, Госкомгидромета были независимы от территориальных органов управления, в то же время рыбинспекция и охотинспекция подчинялись местным исполнительным комитетам.
В результате отсутствия четко сформулированных принципов природоохранной политики, приоритетов в проведении программ и мероприятий, формализованной структуры государственных органов охраны окружающей среды и обеспечивающих подсистем, природоохранной индустрии инфраструктуры с i960 года резко ухудвилась экологическая обстановка. В 1972 году Советом Министров было принято Постановление N 898 от 29 декабря "Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов", которое нацеливало на усиление контроля, создание технического и пра - 78 -вового обеспечения, разработку нормативной базы, экологического оборудования и приборов. Введенная в действие государственная система финансирования природоохранной деятельности позволила улучиить экологическую обстановку на некоторых территориях. Недостатком явился остаточный принцип финансирования, который не позволил реализовать большинство намеченных мероприятий.
Несмотря на активную нормотворческую деятельность ведомственного и межведомственного характера (только Госстроем было разработано более 800 документов, регулирующих охрану ресурсов в процессе их хозяйственного освоения на стадиях изыскания, проектирования, строительства и эксплуатации объектов ). продолжалось ухуджение реализации природоохранных мероприятий, увеличение степени антропогенной нагрузки на территории и усиление экологической опасности для проживания населения и существования биоты. Необходимость создания единого комплексного государственного органа, ответственного за состояние окружающей среды и неимеющего ведомственной подчиненности была отражена в Постановлении N 32 от 7.01.88 "О коренной перестройке дела охраны природы в стране", которое возвратило функции контроля межотраслевому органу - Госкомприроде СССР. Ее основными функциями, кроме контроля, стали комплексное управление природоохранной деятельностью, разработка и внедрение единой научно-технической политики в сфере рационального использования и охраны природных ресурсов, координирование деятельности министерств и ведомств в процессах природопользования и охраны среды. Согласно
Особенности построения организационного и экономического механизмов управления охраной водных ресурсов Северо-Западного региона
Для достижения поставленной цели субъекты Федерации обязуются выполнять следующие задачи: предотвращение, ограничение и сокращение любого трансграничного воздействия, приводящего к изменению состояния внутренних поверхностных и подземных вод, источник загрязнения которых находится на территории субъекта; разработка, согласование, координация и реализация программ по предотвращению и ограничению загрязнения водных объектов и восстановлению водных ресурсов, рациональному использованию водоохранных зон; разработка мер по созданию финансовой основы использования и охраны водных ресурсов, системы юридической и экономической ответственности; создание автоматизированных систем управления природоохранной деятельностью, интегрированных в общую информационную сеть.
На реализацию поставленных целей и задач Соглашением предцсмотрено создание правового, финансового, технического, в том числе технологического, организационного обеспечений; разработка нормативной базы мероприятий и научно-технических проектов восстановления качества поверхностных и подземных вод бассейна Волги; внедрение научно обоснованных критериев регулирования водных отношений; осуществление совместного государственного контроля за использованием и охраной водных ресурсов; организация системы мониторинга водных объектов, охватывающих все источники загрязнения и водопользователей на основе единых согласованных методологических подходов и требований к оценке качества и состояния водной среды.
Следует отметить, что к основным недостаткам Соглашения относятся отсутствие территориальных границ региона и целостности системы управления природоохранной деятельностью. Так, согласно рассматриваемому документу в состав региона вошли территории бассейнов Балтийского и Белого морей, то есть Северо-Западный и Северный регионы европейской части России. Целостность системы управления не моает быть достигнута из-за отсутствия целей создания информационного, кадрового и программно-математического обеспечений.
Реализацией Соглашения занимается региональный координационно-консультативный орган - Экологический парламент Волжского бассейна и Северного Каспия, который был создан в 1990 году. Основными целями деятельности Экологического парламента, согласно Положению о нем, являются создание нормальных экологических условий для здоровой и полноценной жизни людей; сохранение и восстановление биосферы в регионе; создание целостной системы экологической безопасности и условий для рационального использования природных ресурсов в пределах, определяемых экологическим равновесием / 206 /.
Основными задачами Экопарламента являются оценка экологической ситуации в регионе и программ природоохранной деятельности; соблюдение законодательных норм при осуществлении своей деятельности и в контактах с различными органами управления и природопользователями; определение направлений расходования средств, выделяемых на разработку и реализацию экологических программ и мероприятий.
Высшим органом управления в Экопарламенте служит Сессия, которая утверждает координационную группу, осуществляющую текущую координационно-организаторскую деятельность и науч - 91 -яо-гехническую работу между Сессиями. Для определения научно-технической политики при разработке и реализации региональных экологических программ и отдельных мероприятий при Парламенте функционирует научно-технический совет, который осуществляет изучение и анализ экспертных оценок документации, научных решений и практического опыта решения природоохранных задач; разработку рекомендаций по неистощительному природопользованию и охране ресурсов юридическими и физическими лицами; оперативный контроль за ходом и качеством выполнения решений; предварительную приемку и оценку степени готовности проектов, разработок; обобщение научных прогнозов по развитию экологической ситуации в регионе. С целью оперативного информирования населения при Экологическом парламенте создана информационная служба - пресс-центр, выпускающий Региональную экологическую газету. Основой финансового обеспечения деятельности парламента служит Экологический фонд возрождения Волги, источниками пополнения которого служат взносы из областных экологических внебюджетных фондов, доходы от редакционно-издательской деятельности, средства государственного финансирования программ федерального значения, добровольных взносов физических и юридических лиц. Основой информационного обеспечения деятельности Научно-технического совета и Сессии представляется информационно-вычислительный центр,
Несоответствие целей создания, деятельности. функций, структуры Экологического парламента заключается, на наш взгляд, в том. что цели создания направлены только на рациональное использование и охрану водных ресурсов, на сохранение и восстановление всей биосферы в регионе, создание системы экологической безопасности проживания населения и существова - 92 -ние биоты, а основной функцией этого органа является координирование процессов проведения экологических экспертиз на основе достаточно обширного перечня прав, ограниченного набора обязанностей. Кроме этого, на наш взгляд, непроработаны функциональные обязанности Научно-технического совета, который вырабатывает и принимает все управленческие решения, а Сессия Зко-парламента только утверждает или отклоняет эти решения, практически не принимая участия в управленческом процессе. Так, оперативный контроль за состоянием природных ресурсов в бассейне реки Волги осуществляет Научно-технический совет в соответствии с Положением о его деятельности . В то ае время фднкции контроля выполняют государственная инспекция в составе областного Комитета по охране окружающей среды, районные комплексные природоохранные и санитарно-эпидемиологические инспекции. Ни Б одном из документов, разработанных Экологическим парламентом, не отражена функция координирования деятельности с государственными инспекционными службами и ведомственными контролирующими органами, не существует разделения функциональных полномочий и ответственности между уровнями иерархии, в том числе в процессе создания единой сети мониторинга и информационной базы данных. Недостатком построения организационной структуры могут служить отсутствие вертикальной иерархической подчиненности органов областного и районного уровней Экологическому парламенту, четкого определения границ региона и количества субъектов РФ. входящих в состав региона Поволжья и Северного Каспия.
