Содержание к диссертации
Введение
Глава І. Концептуальные и методологические аспекты системы государственных закупок 11
1.1 Организационно-экономические основы системы государственных закупок 11
1.2 Практика организации и проведения государственных закупок в зарубежных странах 35
1.3. Подходы и принципы существующей системы управления организацией и проведением процедур размещения государственного заказа 50
Глава II. Система региональных государственных закупок как объект управления 59
2.1. Система государственных закупок и'проблемы ее формирования на региональном уровне 59
2.2. Характеристика закупок для государственных региональных нужд (на примере Кабардино-Балкарской Республики) 74
Глава III. Совершенствование системы управления региональной системы государственных закупок ... 89
3.1. Принципы построения и функционирования системы управления процедурами размещения государственного заказа 89
3.2. Формирование региональной организационно - функциональной структуры государственных закупок 106
Заключение 123
Список литературы
- Практика организации и проведения государственных закупок в зарубежных странах
- Подходы и принципы существующей системы управления организацией и проведением процедур размещения государственного заказа
- Характеристика закупок для государственных региональных нужд (на примере Кабардино-Балкарской Республики)
- Формирование региональной организационно - функциональной структуры государственных закупок
Практика организации и проведения государственных закупок в зарубежных странах
Современные параметры управления и его эволюция определяются многогранными процессами смены социально-экономической и политической систем. Они обострили внимание к вопросам управления, особенно государственного. В оценке этих вопросов появились крайние суждения. Одно из них сводится к тому, чтобы свести к минимуму государственные регуляторы в сфере экономики.
Генезис теории и практики государственного регулирования экономики не дает оснований признать эти суждения обоснованными [15].
Во-первых, в современных условиях государство в силу своей природы и независимо от господствующего общественно - экономического уклада призвано осуществлять экономическую политику. Одна из важнейших функций при этом - обеспечить равные условия деятельности и интересы различных общественно-политических сил и устранение (самоустранение) его из сферы экономики не позволит эффективно решать эту задачу [40].
Во-вторых, возрастание роли государства в экономической сфере под-тверждена историческим отечественным и зарубежным опытом. В кризисной ситуации роль государства не только не ослабевает, а напротив усиливается.
В-третьих, рыночная саморегуляция на определенном этапе развития с неизбежностью порождает свою противоположность - стихийность, которая является атрибутом рыночного хозяйства и смягчение ее разрушительной силы обеспечивается государством.
В-четвертых, рыночное саморегулирование может привести к значитель 12 ным диспропорциям в экономике. Поэтому периодически возникает необходимость внешнего (принудительного) воздействия для обеспечения сбалансированность на макроэкономическом уровне, которое не может сложиться и действовать автоматически достаточно длительное время. Обеспечить их может только активная деятельность государства [17].
В-пятых, частная собственность порождает «экономическую» власть более изощренную и жесткую по своей принудительной силе, чем тоталитарная государственная власть (например, монополия, олигополия, олигархия и др.). Ограничить такую власть может только государство.
В-шестых, государство не противостоит рыночной экономике, оно располагает значительными потенциальными возможностями для стимулирования ее эффективного функционирования.
В-седьмых, государство призвано упреждать негативные последствия деятельности организаций, являющихся естественными монополистами (транс-порт, связь, энергетика и др.), и в необходимых случаях вводить те или иные ее ограничения, то есть устанавливать определенный режим в сфере рынка субъектов естественных монополистов.
В-восьмых, государство необходимо как гарант против внешней экспансии в важнейшие сферы жизни нашего общества, защиты от нее внутреннего рынка и национальных интересов.
Практика последних лет доказала, что ограничение функций государства в управлении и регулировании экономики повлекло за собой необратимые вредные последствия (обвальное падение производства, утечка за рубеж национальных богатств, кадров). Поэтому официально признано актуальной задачей восстановление многих экономических функций и совершенствование государственного управления экономикой [39].
Общий переход к рыночным отношениям, существенные изменения в государственном устройстве, конституционное признание местного самоуправле 13 ния предопределили новые мотивы в идеологии государственного управления. Стержень изменений в том, что его понятие не должно подменяться лишь понятием «административное подчинение», а государственное управление экономикой нельзя сводить лишь к прямому управлению деятельностью конкретных предприятий и учреждений вышестоящими органами. В стране уже проведен комплекс мер, стимулирующих самостоятельный поиск, выбор и реализацию направлений переориентации или развитие предприятий и организаций [39].
Сегодня, исполнительная власть в ее государственно-управленческом по-нимании в известной мере «отказывается» -от функции непосредственного управления, столь характерного для условий безраздельного господства государственной собственности. На этой основе проявляется тенденция становления системы государственного регулирования. Если государственное управление всегда исходило из необходимости постоянного и непосредственного (прямого) вмешательства аппарата управления в жизнь объектов, то сейчас главные ориентиры управляющего воздействия связываются с самостоятельностью тех или иных структур, с их известным обособлением. Об этом, в частности, свидетельствует проводимый курс на реальное обеспечение их оперативной хозяйственной самостоятельности на региональном и местном уровнях, на концентрацию внимания федеральных центров исполнительной власти на выработке экономической политики и установлении организационно-правовых основ зарождающегося рынка, на стимулировании предпринимательства и т.п. Все это потребовало решительного пересмотра тех начал, которые отождествлялись с так называемой «административно-командной системой» [98].
Между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению. Мало того, по своей сути регулирование - непременный элемент" государственно-управленческой деятельности, одна из ее функции. В самом обыденном смысле регулирование выражается в подчинении определенному порядку, в упорядочении тех или иных действий. Налицо совпадение признаков регулирования и управления. Фактически речь может идти о различном удельном весе участия государства в экономических процессах, либо оно непосредственно управляет объектами, либо выступает в роли регулятора наиболее важных в общественном смысле управленческих связей. С определенной долей условности можно утверждать, что государственное управление традиционно связывается с наличием у его субъектов подчиненных объектов, а государственное регулирование - с воздействием преимущественно на организационно неподчиненные объекты.
По существу государственное управление - понятие более широкое по сравнению с государственным регулированием. С другой стороны, государственное регулирование в значительной мере связано с использованием косвенных средств управляющего воздействия, то есть налоговых, льготных, обобщенно характеризуемых в качестве экономических методов управления [15].
Существует разброс мнений о приемлемых пропорциях сочетания государственного и рыночного регулирования, о границах и направлениях вмешательства государства. Однако и сторонники государственного монополизма, и экономического либерализма сходятся в том, что в экономике государство должно выполнять определенные регулирующие функции, что именно на государстве должна лежать ответственность за экономическое положение страны.
Для выполнения регулирующих функций в экономике государство применяет широкий набор механизмов регулирования - средств и методов воздействия на экономику: экономическое законодательство, бюджет, налоги, кредитно-денежная политика. В любой экономической системе, в том числе, и в рыночной экономике государство использует право и возможности принуждения и за счет этого обеспечивает действенность механизмов регулирования экономикой [117].
Подходы и принципы существующей системы управления организацией и проведением процедур размещения государственного заказа
Для поставщика: 1. Поставщик в первую очередь старается получить максимальную при-быль. С точки зрения Нестеровича Н.В. и Смирнова В.И. «Стратегия подрядчика в условиях рыночной экономики состоит в том, чтобы добиваться максимального экономического результата за счет высокого уровня использования своих мощностей при работе с оптимальной рентабельностью» [73]. А общий методический принцип обоснования подрядчиком предложения по договорной цене при участии его в подрядных торгах должно как можно меньше отличаться от рыночной цены. При этом следует отметить некоторую неточность вышеизложенного методического принципа. Исходя из стратегии максимизации получаемого экономического результата, подрядчик будет любыми способами стремиться заключить контракт по наиболее высоким ценам, а не по рыночным, пользуясь, в том числе, возможными связями с заказчиком или небольшим количеством участников конкурса и, как следствие, низкой конкуренцией. 2. Поставщик всегда стремится получить заказ любыми способами. Он может пойти на сговор с заказчиком, членами конкурсной комиссии, а также заключить картельное соглашение с другими участниками закупок. 3. Также поставщик заинтересован в создании и сохранении долгосрочных связей с организатором закупок и заказчиками. Для заказчика: 1. Выполнять все указания вышестоящегр руководства. 2. Провести свой этап процедуры закупок с соблюдением формальных норм и правил. Для организатора конкурса (если он одновременно не является заказчиком): 1. Провести конкурс с максимальной эффективностью, если от этого зависит его вознаграждение. 2. Провести конкурс с соблюдением формальных норм, если у организатора фиксированное награждение; 3. Провести конкурс с соблюдением формальных норм и признать победителем конкурса поставщика, который является «своим» для заказчика, в случае если организатор конкурса является зависимым от заказчика лицом.
Исходя из полученных данных, можно сделать вывод о том, что ни у одной из сторон, участвующих в размещении бюджетных средств нет стимулов к их эффективному расходованию. Поэтому современные показатели экономии и качества продукции, закупаемой при размещении государственных федеральных, региональных и муниципальных заказов имеют потенциал роста. И как только появляется более рациональные механизмы и технологии системы управления организацией и проведением государственных закупок для нужд бюджета, эффективность государственных закупок будет намного выше, чем в настоящий момент.
Рассмотренные системные признаки позволяют говорить о государственных закупках как о научной дисциплине, развитие которой требует дальнейших научных изысканий. А именно, в рамках управления системой государственных закупок необходимо акцентировать внимание на следующих аспектах: - отсутствует методология формирования системы управления организацией и проведением государственных закупок; - не определена концепция государственных закупок, общие правила, которые должны действовать при проведении государственным заказчиком государственных закупок; - отсутствует стратегия построения системы управления организацией и проведением государственных закупок; - не разработаны методы контроллинга системы управления организаци ей и проведением государственных закупок; - не определенны свойства системы управления организацией и проведением государственных закупок, которые необходимы для успешного функционирования и достижения поставленных целей; - отсутствует эффективная функциональная модель организация системы государственных закупок; - отсутствует методология формирования кадровой основы системы управления организацией и проведением государственных закупок; - отсутствует методология применения современных информационных технологий в системе государственных закупок.
На территории Кабардино-Балкарской Республики постановлением Правительства КБР 88-ПП от 2 апреля 2004 года был сделан задел по упорядочению деятельности государственных заказчиков по закупке продукции для нужд республики [12].
Обобщающим документом стал республиканский закон КБР «О государственном (республиканском) заказе» [11], позволивший, исходя из специфики региона, организовать работу по формированию системы республиканского заказа, учитывая интересы предприятий, осуществляющих деятельность на территории республики, как основных участников в формировании доходной части республиканского бюджета.
Таким образом, исполнительная власть может эффективно проводить работу по рациональному использованию средств налогоплательщиков, опираясь на механизм государственного регулирования. В то же время, анализ показал, что в размещении государственных заказов имеются существенные недостатки, которые заключаются, главным образом, в нарушении правил и процедур, предусмотренных нормативными актами. Очевидно, что во многих случаях заказчики и организаторы размещения заказов для государственных нужд еще не овладели в достаточной мере процедура 35
ми размещения заказов. /
Это, в частности, приводит к тому, что по многим конкурсным торгам не удалось обеспечить приемлемый уровень конкуренции среди участников. Такое положение свидетельствует о том, что в сфере организации закупок для государственных нужд кадровая проблема остается весьма острой. Старый багаж знаний и опыт оказался в новых условиях малопригодным, а подготовка и переподготовка новых специалистов в этой области практически только начинается.
Сферы деятельности, связанные с государственным заказом и формированием направлений развития управленческих/структур в регионах, могут рассматриваться как своеобразный полигон для формирования благоприятного регионального финансового климата, реализации общественно полезных тенденций развития реального производства. Важно лишь, чтобы в управленческой среде были осмыслены и приняты для практической реализации методологические аспекты общественно полезного государственного управления [16]. Практика организации и проведения государственных закупок в зарубежных странах Во многих странах мира существуют достаточно развитые системы государственных региональных и муниципальных конкурсных закупок. Особенности и правила проведения торгов в разных странах зависят от приоритетов внутренней и внешней политики этих государств. Большое влияние на правила и методы проведения торгов оказывают уровни централизации или децентрализации системы конкурсных закупок в государстве [20].
Характеристика закупок для государственных региональных нужд (на примере Кабардино-Балкарской Республики)
В Австралии и Новой Зеландии широко распространена практика представления преференций местных поставщиков. Но это нарушает основные принципы ВТО, поэтому с каждым годом Австралия и Новая Зеландия все больше открывают рынок государственных закупок для иностранных поставщиков, что способствует повышению конкуренции на рынке государственного заказа и улучшению качества поставляемой продукции.
В Австралии и Новой Зеландии очень развита собственная региональная электронная система торгов. В каждом штате и в территориях приняты свои нормативно-правовые документы, регулирующие государственные закупки. В этих руководствах сформулированы цели, принципы и методы осуществления государственной закупочной политики.
Государственный заказчик в целях оптимального расходования государственных средств должен тщательно анализировать издержки, выгоды и альтернативные варианты исполнения заказа. Единственным способом достижения этого является организация открытых торгов. Этот принцип служит основанием для сравнения различных вариантов решений. t
Интересен тот факт, что в Австралии и Новой Зеландии признается то, что реализация принципа открытой и эффективной конкуренции может быть ограничена некоторыми обстоятельствами. Например, структурными факторами рынка и необходимостью соответствия специфике существующих государственных служб. На наш взгляд подобное ограничение свободной и честной конкуренции может привести к нежелательным последствиям.
В Австралии и Новой Зеландии очень развито антидемпинговое законодательство. Вопрос о приоритетном развитии национального производства с использованием инструментов государственных закупок играет ключевую роль в хозяйственном строительстве Австралии и Новой Зеландии.
. Первоначально рынок государственных заказов Австралии и Новой Зеландии был открыт для иностранных поставщиков. Позднее, в связи с международными торговыми переговорами, правила и положения о государственных закупках были изменены в соответствии с меняющейся торгово-политической ситуацией, не отказываясь при этом от общей направленности государственных закупок на формирование социально ориентированной экономики и на поддержку местных товаропроизводителей. Поэтому правительственные агентства обязаны следить за тем, чтобы не допускать демпинга со стороны иностранных поставщиков. При закупках товаров за границей правительственные агентства должны быть в состоянии обосновать свой выбор и подтвердить, что местным поставщикам были представлены справедливые возможности участия в конкурсе. При определении критериев выбора правительственные агентства должны стимулировать участие мелких и средних фирм в качестве прямых поставщиков или субпоставщиков. Такие критерии не должны содержать оценки, которые дискриминируют мелких и средних поставщиков. При этом закупающие ведомства должны исходить из того, что мелкие и средние предприятия зачастую имеют важные конкурентные преимущества с точки зрения их гибкости и способности поставлять товары и услуги по специальным заказам.
Правительством Австралии и Новой Зеландии провозглашено обязательство, что около 10 процентов всего объема региональных закупок должно поступать от мелких и средних фирм. Правительство России также уделяет большое внимание развитию среднего и малого предпринимательства, что закреплено в соответствующих законах. Но, к сожалению, на практике лишь незначительная часть малых и средних предприятий принимает участие в государственных торгах.
Мощным инструментом содействия местным подрядчикам и исполнителям работ в Австралии служат жесткие требования по соблюдению экологических норм и защите окружающей среды. Данное требование необходимо ввести и в российскую практику проведения торгов, так как местные производители намного больше заинтересованы в сохранении своей среды обитания. К тому же степень экологичности производства проще контролировать на предприятии, территориально находящемся вблизи от заказчика.
Правительство не предписывает госучреждениям, какой конкретно метод закупок должен быть применен, и не определяет минимального лимита количества запрашиваемых и рассматриваемых предложений. И это положение также играет на пользу местным поставщикам, ибо признается, что каждое ведомство в каждом отдельном случае может само решать этот вопрос, поскольку требования и условия рынка являются разнообразными. На наш взгляд отсутствие четкой регламентации когда и в каких ситуациях должны применяться те или иные конкурсные процедуры может привести к неэффективному расходованию бюджетных средств.
В системе организации государственных закупок Австралии при значительной автономии штатов и территорий прослеживается один принципиально важный момент: чем менее развиты и освоены территории или штаты, тем большую роль призваны играть государственные закупки в понятии местной промышленности и мелкого и среднего предпринимательства. В рамках региональной политики государственных закупок отдельных видов товаров и услуг у местных производителей уже на протяжении ряда лет применяется и совершенствуется система закупок с использованием локальных сетей электронной связи. Заявление на получение статуса поставщика может осуществляться через компьютерную сеть, вместе с тем возможно обращение за таким статусом и обычным способом: путем заполнения и передачи заявочных документов в соответствующее Управление. Оценка поставщиков производства производится с учетом следующих критериев: благоприятные отзывы клиентов; соответствие товаров и услуг согласованным промышленным стандартам; критерии отраслевого развития (для информационных технологий и оргтехники); финансовая устойчивость; соответствие требованиям государственной политики; согласие с правилами статуса уполномоченного поставщика. Особое внимание уделяется оценке финансового состояния с точки зрения способности потенциального уполномоченного поставщика работать в этой роли продолжительный период времени. Такая оценка производится финансовыми аналитиками правительства на основе австралийского законодательства и австралийских стандартов бухгалтерского учета. Заявители должны соблюдать корпоративное законодательство, иметь достаточно средств и сбережений для выполнения контрактных обязательств. Требование соответствия критериям отраслевого развития (в отношении информационных технологий и оргтехники) предполагает обеспечение существенного прироста добавочной стоимости на долгосрочной основе со стороны уполномоченных поставщиков в лице австралийских компаний или иностранных компаний.
Формирование региональной организационно - функциональной структуры государственных закупок
По мнению автора, разрабатывая альтернативные варианты решения важно помнить, что это творческий процесс, к которому необходимо привлекать высококвалифицированных экспертов, обладающих специальными знаниями, большим опытом и эрудицией в соответствующей сфере деятельности.
По мнению автора, какова бы ни была методика отбора альтернативных вариантов решений, целесообразно воспользоваться некоторыми критериями, к числу которых можно отнести: независимость альтернативных гипотетических ситуаций, причем они должны образовывать группу, включающую все основные возможные варианты событий; описание ситуации с содержательной позиции и с использованием количественных параметров; вероятность наступления ситуации как основная характеристика достоверности варианта решения. Иными словами, к участию в государственных закупках необходимо привлекать организации всех форм собственности, рассматривать их предложения не с точки зрения субъективных предпочтений, а на основе анализа качественных и ценовых характеристик предлагаемой ими продукции и т.д.
Исследователи и практики уделяют много внимания изучению и учету условий, влияющих на оптимальность решения. В одних случаях основанием таких решении считают моделирование, в других - полноту и достоверность информации. Социологи подчеркивают значение целевой установки и компетентности, юристы - требования законности. Очевидно, что условия оптимальности должны охватывать те факторы, которые в наибольшей степени способствуют эффективности решений. Эти условия, на наш взгляд, должны выдвигаться предварительно и распространяться на все стадии выработки, принятия и реализации решения. Проводя поиск и фильтруя факторы, следует иметь в виду, что выработать и реализовать оптимальное решение в управлении социально-экономическими системами чрезвычайно трудно. Это в основном связано с ограниченностью материальных, трудовых или финансовых ресурсов и определенным состоянием технического прогресса. Кроме того, реализация выбранных вариантов может быть затруднена, поскольку трудно предвидеть, а тем более учесть, все возможные отклонения факторов как внутри системы, так и извне. Необходимо выявить и проанализировать все варианты, которые с возможно большей вероятностью ведут к достижению целей при наличии имеющихся ресурсов. В результате выбирается вариант, являющийся, может быть, хуже оптимального, но удовлетворяющий реальной хозяйственной жизни. Такой вариант решения принято называть рациональным. На наш взгляд, необходимо уделять большое внимание рациональности достижения целей и возможности реализации решения, потому что убедительно аргументированные с точки зрения достижения целей решения нередко оказываются нереализуемыми из-за причин, на первый взгляд кажущихся мелкими и несущественными, но которые позже могут проявить себя в ином качестве. Поэтому каждый вариант решения следует комплексно проанализировать не только с позиции степени достижения целей, но и всех базовых факторов, определяющих возможность его осуществления. К их числу, применительно к исследуемой нами предметной области, можно отнести: форму и сроки расчета за поставленную продукцию; наличие у поставщиков необходимых финансовых ресурсов для производства продукции, а также производственных мощностей, рабочей силы и т.д.
При проведении торгов выбор наилучшего решения удобно осуществлять по принципу, предложенному Л.Г. Евлановым [50]:
1) исходное множество альтернативных решений сужается до множества приемлемых или допустимых решений на основе требований к квалификации поставщиков и характеристикам поставляемой продукции;
2) множество допустимых решений сужается до множества эффективных на основе большей предпочтительности каких-либо заявок по оценочным характеристикам по отношению к остальным;
3) осуществляется выбор одного решения, самого предпочтительного по отношению к остальным эффективным.
С точки зрения Иванова В.Н. на качество подготовки решения влияют следующие факторы [79]: информационные; мотивационные; характеристические и характер взаимоотношений в группе; технологические.
Свойства системы управления организацией и проведением торгов, которые необходимы для успешного функционирования и достижения поставленных целей: единство элементов системы управления организацией и проведением торгов, взаимодействующих друг с другом; способность системы управления организацией и проведением торгов противостоять как внешним, так и внутренним разрушительным тенденциям; наличие четкой организационной структуры системы управления организацией и проведением торгов, состоящей из взаимосвязанных объектов и субъектов управления, реализующих заданную, цель; способность системы управления организацией и проведением торгов оперативно изменять свою структуру, как отдельные элементы, так и параметры всей системы, и вырабатывать новые способы достижения целей в случае их изменения или под влиянием фактора внешней среды; способность системы управления организацией и проведением торгов саморазвиваться и самосовершенствоваться.
Необходимо выделить следующие этапы формирования системы управления организацией и проведением торгов: 1. определение и точное формулирование целей функционирования системы управления организацией и проведением торгов. 2. определение требований (на основании анализа цели функционирования системы и ограничений внешней среды), которым должна удовлетворять система управления организацией и проведением торгов. 3. формирование элементов системы управления организацией и проведением торгов на основе сформированных требований. 4. организация элементов в единую систему управления организацией и проведением государственных закупок.
Система управления организацией и проведением торгов для нужд федерального, региональных и муниципальных бюджетов должна быть достаточно гибкой, в нее должны быть заложены механизмы быстрой адаптации к быстро меняющимся внешним и внутренним условиям.
