Содержание к диссертации
Введение
1. Региональный бюджет как объект системы бюджетного федерализма 9
1.1 .Место и роль государственных финансов в экономике региона 9
1.2. Бюджет как механизм реализации регулирующей функции государства в экономике региона 23
1.3.Особенности формирования системы бюджетного федерализма в Российской Федерации 39
2. Анализ формирования системы межбюджетных отношений 59
2.1. Бюджетно-налоговые взаимоотношения федерального и региональных бюджетов 59
2.2. Методы распределения финансовой помощи регионам 77
2.3. Механизм финансовых взаимоотношений регионального и местных бюджетов 87
2.4. Анализ мировой практики построения бюджетного федерализма 99
3. Развитие регионального механизма межбюджетного регулирования 109
3.1 .Прогнозная оценка доходного потенциала территорий 110
3.2.0птимизация механизма межбюджетных отношений на нормативной основе 120
3.3. Формирование и распределение фондов финансовой поддержки местных бюджетов 141
З.4 Модель регионального механизма регулирования межбюджетных отношений 150
Заключение 157
- Бюджет как механизм реализации регулирующей функции государства в экономике региона
- Бюджетно-налоговые взаимоотношения федерального и региональных бюджетов
- Анализ мировой практики построения бюджетного федерализма
- Формирование и распределение фондов финансовой поддержки местных бюджетов
Введение к работе
В связи с развитием экономических реформ бюджетные взаимосвязи претерпевают качественные изменения. Идет процесс делегирования полномочий и ответственности за социально-экономическое развитие территорий от органов государственной власти Российской Федерации к органам государственной власти регионов. Регионам предоставлена большая самостоятельность в функционировании и развитии экономики региона. В России 89 регионов, значительно дифференцированных по экономическим, социальным, географическим и другим признакам, которые имеют различные ресурсные потребности, возможности, различный экономический потенциал. Процесс регионализации экономики сопровождается такими негативными процессами как разбалансирование бюджетной системы, то есть не пропорциональное распределение между уровнями и звеньями бюджетной системы доходных поступлений, расходных полномочий и, соответственно, бюджетного дефицита. Это привело к тому, что сумма бюджетных средств, приходящихся на душу населения, различается не только по регионам страны, но и внутри областей. Если в 1991 г. максимальный региональный душевой бюджетный доход был больше минимального в 11,6 раза, то в 1992 г. разрыв увеличился до 35 раз, в 1994 г. - до 67 раз, в 1995- в 95 раз. Такая тенденция сохраняется, по последним данным минимальный региональный бюджетный доход составил всего 5% среднероссийского уровня. Очевидно
несовершенство механизма распределения бюджетных ресурсов между уровнями и звеньями бюджетной системы. Особенно остро эта проблема стоит в социально-экономической сфере.
Любое неравенство, особенно экономическое, вызывает противоречия, которые ставят под угрозу целостность страны. Дифференциация
бюджетообеспеченности граждан приводит к снижению общего уровня жизни населения, социальным конфликтам.
В условиях, когда ответственность за жизнеобеспечение и развитие возложена непосредственно на регионы, системообразующим, стабилизирующим контуром государства остается бюджетная система РФ. Взаимоотношения трех уровней бюджетной системы должны обеспечивать вертикальное и горизонтальное выравнивание с целью достижения социальной справедливости, экономического роста и целостности. Бюджетное выравнивание означает достижение соответствия доходных поступлений бюджета расходным полномочиям и минимизацию дефицита.
Распределение и перераспределение бюджетных финансовых ресурсов осуществляется в рамках системы межбюджетных отношений. Сбалансированность интересов может быть достигнута при формировании на базе межбюджетных отношений эффективной системы бюджетного федерализма.
На текущий момент, в связи с экономической нестабильностью в стране, система межбюджетных отношений имеет множество проблем, требующих своего решения. Изменяющаяся экономическая обстановка не столько решает проблему, сколько усиливает необходимость формирования более гибких финансовых отношений. Вопросы межбюджетных отношений являются одними из самих актуальных бюджетных проблем и в отношениях регион - местные образования. Существуют значительные противоречия межбюджетного характера во взаимоотношениях регионального и местных бюджетов. Для трансформации существующей системы в эффективно, синхронно функционирующий механизм, необходимо провести ряд преобразований. В последние годы такие попытки предпринимались, но они не носили системного характера и не дали ощутимых результатов. Для достижения цели нужен комплексный, сбалансированный подход.
Потребность в научном исследовании данной проблемы вызвана также необходимостью решения практических задач, которые не могут быть решены в рамках функционирующей системы.
Актуальность проблемы повышения эффективности системы межбюджетных взаимоотношений заключается в том, что ее решение позволит в значительной мере обеспечить сбалансированность бюджетов, повысить
бюджетообеспеченность регионов, создать равные условия для их социально-экономического развития, снизить уровень бюджетного дефицита и социальной напряженности. Степень разработанности проблемы.
Необходимость в реформировании системы межбюджетных отношений в РФ возникла в результате экономических преобразований в стране. Новые экономические отношения требуют и соответствующего механизма, что вызывает потребность в исследовании этого вопроса. Наиболее интенсивные научные исследования по проблемам формирования бюджетного федерализма в РФ начались в период 1992-1995 годов, что нашло свое отражение в работах: В.Н.Лексина, Б.З.Мильнера, А.Н.Щвецова, Е.Н.Андреевой, Н.С. Максимовой, А.Г.Игудина, С.Н.Хурсевич, А.В.Улюкаева, Л.Н.Павловой, О.С.Пчелинцева, М.М.Минченко и других. В течение последних пяти лет был предложен ряд методик, концепций развития межбюджетных отношений в Российской Федерации. Несмотря на многочисленные научные разработки и последовавшие на их основе преобразования, система межбюджетных отношений в РФ по-прежнему нуждается в совершенствовании. Мировой опыт предлагает огромное количество вариантов развития системы межбюджетных отношений. Однако в силу самобытности этот процесс в России будет носить скорее индивидуальный характер, чем пойдет по какому-либо "западному образцу".
Процесс эволюции межбюджетных отношений носит длительный характер и происходит синхронно экономическим преобразованиям в стране. Основной задачей в области научных разработок по этой проблеме является синтез научных знаний и передового опыта, который продуцирует новые элементы, повышающие эффективность системы межбюджетных отношений.
Основная цель исследования - разработка комплекса мер и механизма их реализации по повышению эффективности системы межбюджетных отношений на уровне региона. Для достижения поставленной цели в диссертации решаются следующие задачи:
1 .Исследовать особенности влияния государственных финансов на экономику региона.
2.Выявить предпосылки формирования нового механизма межбюджетных отношений на базе системы бюджетного федерализма.
3. Провести анализ основных отечественных и зарубежных методических подходов в области организации межбюджетных взаимоотношений. 4.Исследовать проблемы существующей практики межбюджетных отношений и основные характеристики моделей построения бюджетного федерализма в экономически развитых странах.
5.Определить направления формирования и развития регионального механизма межбюджетного регулирования.
Объектом исследования выступает региональный бюджет в совокупности с другими уровнями бюджетной системы - федеральным и местными бюджетами. Каждый из этих уровней представляет собой подсистему, включающую свои элементы и их взаимосвязи. Взаимоотношения между уровнями системы являются предметом исследования. Исследование проводилось в трех срезах: теоретическом, аналитическом, методическом. При наложении результатов этих трех направлений исследований получены совокупные выводы о путях совершенствования действующей системы межбюджетных отношений.
Новые научные результаты можно определить следующими положениями: 1. Обоснована возрастающая роль бюджета в реализации регулирующей функции государства. Показана необходимость разработки качественно нового механизма межбюджетных взаимоотношений на основе трех
основополагающих принципов: равенства возможностей, стимулирования развития и единства в рамках системы бюджетного федерализма.
2. Разработаны предложения по созданию комплексной нормативной основы для формирования оценки и распределения доходной базы и расходных полномочий территорий.
3. Разработана методика учета особенностей территорий при формировании бюджетов и выделении финансовой поддержки из регионального бюджета.
4. Предложена система стимулирования местных бюджетов, направленная на обеспечение равных возможностей для территорий в эффективном использовании финансовых бюджетных ресурсов.
5. Разработана комплексная модель регионального механизма регулирования межбюджетных отношений.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили работы отечественных и зарубежных экономистов в области межбюджетных отношений. Для практического анализа использовались материалы исполнения федерального бюджета за 1992-1999 г.г., отчетные данные областного и консолидированного бюджетов Нижегородской области за период 1995-1999 г.г., информация органов Госкомстата РФ, Департамента по труду и социальной защите населения, аналитические данные Департамента финансов администрации Нижегородской области. Значительную часть информационных источников составляет нормативно-законодательная база функционирования межбюджетных отношений в РФ. Методологическую основу исследования составили системный анализ, сравнительно-аналитические, экономико-статистические, экспертные методы исследования. Практическая значимость.
В системе бюджетных взаимоотношений центр - регионы и область - местные органы власти сегодня существует множество проблем, требующих решения. В основе разногласий лежат методы распределения финансовых ресурсов между территориями и центром. В диссертации изложены предложения по методам
распределения бюджетных средств между территориями, в основе которых лежит объективный нормативный подход, учет специфики территорий, социальная справедливость расчетов. Представленные методические разработки носят инвариантный характер и могут быть использованы для формирования механизма межбюджетных отношений в любом регионе страны. Проведенный анализ и сформулированные на его основе выводы могут стать базой для дальнейшего научного исследования проблемы. Работа может стать информационным и методическим источником для преподавания отдельных вопросов по программам обучения в вузах по курсам "Региональная экономика", "Бюджет и бюджетная система", "Финансы" и других. Апробация.
Методика учета особенностей и оценки территорий применяется для анализа районных бюджетов при выделении финансовой помощи Департаментом финансов администрации Нижегородской области. Отдельные положения диссертации используются в учебном процессе Волжской государственной академии водного транспорта, Волго-Вятской академии государственной службы. Основное содержание работы нашло отражение в публикациях, тезисах к докладам по материалам научно-практических конференций, опубликованных в Волжской государственной академии водного транспорта, Волго-Вятской академии государственной службы. Всего по теме диссертации опубликовано 5 научных работ общим объемом 1,08 п.л.
Бюджет как механизм реализации регулирующей функции государства в экономике региона
Финансовые отношения, складывающиеся у государства с предприятиями, организациями, учреждениями и населением, называются бюджетными. Специфика этих отношений, состоит в том, что они, во-первых, возникают в распределительном процессе, непременным участником которого является государство и, во-вторых, связаны с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного на удовлетворение общегосударственных потребностей.
Бюджетные отношения характеризуются большим многообразием, поскольку опосредуют разные направления распределительного процесса (между секторами экономики, отраслями народного хозяйства, территориями страны) и охватывают все уровни хозяйствования (федеральный, региональный, местный).
Бюджетные отношения - это органическая часть экономической структуры общества; их функционирование объективно предопределено тем, что нужна материально-финансовая база для осуществления государством его функций. Совокупность бюджетных отношений по формированию и использованию бюджетного фонда страны составляет понятие государственного бюджета. По экономической сущности государственный бюджет - это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично и национального богатства) в связи с образованием и использованием бюджетного фонда. Бюджет может рассматриваться в качестве самостоятельной экономической категории. Эта категория, являясь частью финансов, характеризуется теми же чертами, которые присущи финансам в целом; но одновременно имеет особенности, отличающие ее от других сфер и звеньев финансовых отношений. К числу особенностей относятся следующие:
а) государственный бюджет является особой формой экономических отношений, связанной с обособлением части национального дохода в руках государства и ее использованием с целью удовлетворения потребностей всего общества и отдельных его государственно-территориальных формирований;
б) с помощью бюджета происходит перераспределение национального дохода между отраслями народного хозяйства, территориями страны, сферами общественной деятельности;
в) пропорции бюджетного распределения определяются потребностями расширенного воспроизводства в целом и задачами, стоящими перед обществом на каждом историческом этапе его развития;
г) область бюджетного распределения занимает центральное место в составе государственных финансов, что обусловлено ключевым положением бюджета по сравнению с другими звеньями.
Цель государственного бюджета - финансовое обеспечение функционирования государства. Сущность государственного бюджета проявляется в его функциях. Объективно бюджет выполняет одну функцию -перераспределение финансовых ресурсов от одних субъектов экономических взаимоотношений к другим, через государственный бюджет перераспределяется 40-60% национального дохода страны. Наряду с этой функцией государственный бюджет выполняет специфические функции: регулирующую и контролирующую. Воздействие государственного бюджета на социально-экономическое развитие страны осуществляется в следующих направлениях: социально-экономическое положение населения и его отдельных категорий, состояние финансового и производственного капитала, финансовое положение страны в целом, государственное регулирование, международный имидж страны. [83] Организационной формой функционирования бюджета государства выступает его бюджетная система. Это обусловлено необходимостью соблюдения принципа социальной справедливости на всей территории страны, важностью обеспечения достаточной гибкости, маневренности и, в конечном итоге, эффективности использования бюджетных средств. Бюджетная система РФ основана на принципах:
- Единства бюджетной системы РФ. Принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса.
- Разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ. Именно этот принцип, в совокупности с другими, позволяет осуществлять государству регулирование экономики регионов через бюджетную систему.
- Самостоятельности бюджетов. Этот принцип означает право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, иметь собственные доходы, определять направления финансирования и источники покрытия дефицита.
- Полноты отражения доходов и расходов бюджетов и государственных внебюджетных фондов.
- Сбалансированности бюджета. Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Основываясь именно на этом принципе, осуществляется перераспределение средств из вышестоящих бюджетов в нижестоящие в целях бюджетного регулирования.
- Эффективности и экономности использования бюджетных средств.
- Общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. - Гласности.
- Достоверности.
- Адресности и целевого характера бюджетных средств.
Доходы территориальных бюджетов (региональных и местных) формируют основу территориальных финансовых ресурсов, обеспечивают материальную базу для выполнения возложенных на соответствующие органы государственной власти функций. Поэтому реализация объективно существующей общественной потребности в регулировании социально-экономического развития отдельных административных образований находится в прямой зависимости от устойчивости доходной базы региональных и местных бюджетов.
Бюджетно-налоговые взаимоотношения федерального и региональных бюджетов
Существующая система межбюджетных отношений базируется на использовании четырех основных видов финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в сфере бюджетного регулирования:
1.Финансовая поддержка региональных бюджетов в рамках межбюджетных отношений, которая включает ФФПР, а также субвенции, дотации;
2.Финансирование на решение конкретных социальных задач, осуществляемое по линии различных министерств и ведомств, то есть в рамках формально отраслевой финансовой поддержки;
3.Расходы, связанные с осуществлением финансовой поддержки, учитываемые в ходе исполнения различных федеральных программ (в особенности, направляемых на социально-экономическое развитие субъектов РФ);
Финансирование на возвратной основе из федерального бюджета для решения некоторых социальных проблем в регионах (бюджетные ссуды, выдача гарантий Правительства РФ под кредитование социальной сферы и т.п.)
В целом схему бюджетных взаимоотношений федерального бюджета и субъектов Федерации можно представить следующим образом.(См. рис. 2.1.1). Способы финансового регулирования пропорций и темпов развития общественного воспроизводства можно классифицировать на стратегические и тактические. Из тактических - можно выделить текущие и оперативные. К методам стратегического регулирования доходных поступлений можно отнести разграничение доходов между уровнями бюджетной системы, предоставление межбюджетных субвенций, использование займов федеральных, региональных и местных органов власти. Текущее воздействие оказывается посредством межбюджетных дотаций и краткосрочных бюджетных заимствований. К оперативному регулированию относят использование не планируемых на момент утверждения межбюджетных компенсаций, внутри бюджетных ссуд и погашаемых в течение срока действия бюджета государственных займов.[61]
По итогам последних лет в общей сумме доходов бюджетов всех территорий 31,5% составляют собственные доходы, 68,5% средства бюджетного регулирования. [52] При таком соотношении в доходной части консолидированных бюджетов субъектов Федерации и чрезмерно широкой сфере бюджетного регулирования принцип самостоятельности бюджетов носит относительно формальный характер. Не решив проблемы существенного повышения уровня собственных доходов и сужения сферы бюджетного регулирования, нельзя рассчитывать на улучшение межбюджетных отношений.
Наряду с этим имеются резкие отклонения в пропорциях между распределением по вертикали бюджетной системы расходов и доходов. Реформирование бюджетной системы России в 90-е годы сопровождалось более быстрой децентрализацией расходов на уровне Федерация - субъекты по сравнению с децентрализацией доходов, что стало одной из главных причин усиления вертикальной несбалансированности бюджетной системы. [14]
Наибольший дефицит наблюдается на уровне местных бюджетов, в региональных бюджетах доходы в целом превышают расходы, в консолидированных бюджетах наблюдается превышение расходов над доходами, в федеральном бюджете доходы превосходят расходы. Неравномерность перераспределения средств и полномочий от федерального уровня на региональный можно проследить по динамике удельного веса бюджетов в валовом продукте. (См. табл. 2.1.1.)
Из таблицы видно, что процесс регионализации сопровождается неравномерной передачей доходных источников и расходных полномочий с федерального бюджета на региональный уровень. Так, за 1997-1999 г.г. доля доходов федерального бюджета в ВВП увеличилась на 1,3%, доля расходов и дефицит сокращается, соответственно на 4,8% и 6%. На региональном уровне наблюдается обратная ситуация- доля доходов бюджета региона в ВРП сокращается на 1,4%, а отношение дефицита к ВРП возрастает на 0,87%. Доля расходов федерального бюджета на финансовую помощь территориям при этом имеет тенденцию к сокращению: в 1997 году -13,9% к общим расходам, в 1998-12,5%, в 1999- всего 10,2% от общего объема финансирования из федерального бюджета. При этом необходимо отметить, что через бюджет, как показывает таблица, перераспределяется около 16% ВРП региона на его социально-экономическое развитие. Все эти данные подтверждают политику федерального правительства по передаче расходных полномочий на региональный уровень, при этом делегирования доходных источников практически не осуществляется, то есть предполагается, что регионы самостоятельно за счет внутренних резервов будут покрывать дополнительные расходы. Поскольку региональные бюджеты в большинстве уже имеют хронический дефицит, подобная политика приводит к росту кредиторской задолженности регионов по таким социально защищенным статьям как заработная плата, выплата детских пособий и т.д. Таблица 2.1.2. отражает динамику кредиторской задолженности в Нижегородском регионе.
Очевидно несовершенство механизмов регулирования взаимоотношений между федеральным и региональными бюджетами. Наибольший удельный вес в сумме средств бюджетного регулирования занимают отчисления от регулирующих налогов. Но они, (в силу того, что на федеральном уровне по соответствующим видам налогов применяются единые нормативы для всех регионов), не могут учитывать особенности каждой территории. В силу дифференциации по регионам уровней бюджетообразующих показателей бюджетное регулирование, по нашему мнению, должно основываться не на одинаковых размерах нормативов отчислений, а на едином методе их исчисления.
Свидетельством несовершенства методики являются: неравномерность в обеспечении собственными закрепленными доходами; неравномерный рост кредиторской задолженности и др. В таблице 2.1.3. представлены данные по регионам, которые наглядно характеризуют проблемы бюджетного регулирования в РФ. (См. также приложения 1,2). Если регион имеет достаточно собственных средств, чтобы обойтись без федеральной поддержки, то и положение в региональном бюджете стабильное (одним из главных индикаторов состояния бюджета является кредиторская задолженность). Если региональный бюджет зависим от федеральной помощи, то чем выше зависимость, тем выше кредиторская задолженность. То есть через действующие механизмы федеральный бюджет не в полной мере реализует регулирующую роль. Имеется в виду не выделение финансовой помощи для покрытия дефицита регионов, а создание равных возможностей развития с учетом неравных стартовых условий.
Анализ мировой практики построения бюджетного федерализма
Существующие в различных странах системы построения территориальных бюджетов имеют значительные отличия и сюїадьіваются под воздействием многих национальных факторов, в частности: число уровней государственного управления; разделение полномочий между уровнями власти; целесообразность финансирования отдельных расходов на том или ином уровне; степень вмешательства центральной власти в дела регионов; соотношения собственных (налоговых) и трансфертных доходов территориальных бюджетов и т.д.
Очевидно, что необходимость учета национальных особенностей, состояния экономики и государственных финансов порождают множество подходов при формировании доходов бюджетов разных уровней. Поэтому в развитых странах отсутствуют четко выраженные общие схемы в построении фискального федерализма. Более характерным для них являются постоянные изменения в соотношении " централизации -децентрализации" государственных финансов. Однако в последнее время многие экономисты склонны считать, что в условиях бюджетного дефицита "взвешенная" налоговая автономия территориальных органов власти является наиболее эффективным путем решения проблемы снижения дефицита как центрального, так и территориальных бюджетов.
Реализация на практике этой точки зрения в федеративных государствах зависит от экономической стабильности. В противном случае налоговый "сепаратизм" может легко превратиться в политический.
Решающую роль при построении бюджетной системы страны играет также и государственная структура. Для федеративного государства выстроить рациональную бюджетную систему намного сложнее, чем для унитарного. Тем не менее, даже унитарные государства все чаще используют принципы бюджетного федерализма, так как опыт децентрализации показал свою эффективность. Более сложные системы бюджетного устройства сочетают в себе черты унитарного, федеративного и даже конфедеративного государства. Использование опыта зарубежных стран в области построения межбюджетных отношений в России возможно только с непременным учетом следующих особенностей:
уникальной структуры государственного управления, обусловленной большим числом субъектов Федерации, фактически не наделенных одинаковыми полномочиями, правами и обязанностями, и находящейся в стадии формирования;
значительных различий и диспропорции в социально-экономическом развитии регионов, находящихся под контролем субъектов Федерации;
различий процесса перехода к новым экономическим отношениям в условиях перехода к рынку;
сложных межнациональных отношений, активных миграционных процессов.
Конечно, перечень специфики российских условий можно расширить и детализировать. Выше перечислены основные, определяющие условия, без внимательного учета которых, механическое перенесение зарубежного опыта на российское финансовое поле может внести более глубокий разлад и в без того "со скрипом" функционирующие финансовые системы на федеральном и региональном уровнях.
При анализе весь опыт мировой практики построения бюджетных систем целесообразно разделить, по нашему мнению, по степени централизации. Причем за основной признак, определяющий степень централизации, принять уровень полномочий в сфере распределения финансовых ресурсов, так как ни отдельно взятый человек, ни регион не могут стать самостоятельными и независимыми если не имеют собственных средств.
Децентрализация в системе бюджетных финансов имеет свои плюсы и минусы, которые проявляются в зависимости от факторов внутренней и внешней среды.
Органы власти на местах, как правило, лучше знают интересы, потребности, нужды людей, проблемы регионов в целом и в силах обеспечить их нормальное решение. Поэтому децентрализация государственных финансов позволяет эффективнее учитывать потребности общества в целом и минимизировать административные издержки на их удовлетворение. К тому же передача прав, а вместе с ними и ответственности местным органам власти за решение социально-экономических проблем дает им возможность более смело и самостоятельно осуществлять контроль за выполнением конкретных территориальных программ.
Но, как показывает практика, подобная автономия местных органов власти не лишена недостатков. Суть одного из них состоит в росте издержек на содержание аппарата администраций и других управленческих структур. Более того, у местных руководителей появляется больше возможностей для коррупции, скрытого или откровенного лоббирования местных и частных программ в ущерб общенациональным либо региональным.
Степень проявления преимуществ и недостатков децентрализации в существенной мере зависит от полномочий и функций местных органов власти в расходовании средств, полученных как централизовано, так и от собственных налоговых и иных поступлений.
По нашему мнению, в условиях России уровень централизации должен устанавливаться в зависимости от экономической стабилизации социально-экономического положения регионов. В условиях стабильности, действительно, целесообразно делегировать регионам полномочия и ответственность за их социально-экономическое развитие. В условиях России такой стабильности пока не достигнуто, и процесс децентрализации экономики сопровождается разбалансированием бюджетной системы, формированием кризисных и отсталых районов, увеличением социально не защищенных слоев населения.
И, тем не менее, зарубежные специалисты склонны считать, что процесс децентрализации способствует росту ответственности, инициативы, расширению полномочий органов власти в финансовой сфере и, в конечном итоге, позволяет им более эффективно управлять экономикой и стимулировать ее рост. Об этом свидетельствуют данные об удельном весе собственных доходов территориальных бюджетов в ряде стран. В частности, в США и Испании территориальные бюджеты покрывают собственными доходами 83-92 процента своих расходов. Финансовая самостоятельность территориальных бюджетов Германии, Японии колеблется от 62 до 68 процентов. Во Франции субсидии из центрального бюджета составляют до 30% доходов местных бюджетов. Основная часть субсидий - единая дотация функционирования, которая состоит из 3 частей:
1) Первая- направлена на обеспечение сбалансированности бюджетов (57,5%)
2) Вторая - компенсирует дифференциацию по территориям ставок налоговых отчислений (34%).Регионы, департаменты, коммуны сами устанавливают ставки налогообложения, однако их величина ограничена определенными рамками.
Формирование и распределение фондов финансовой поддержки местных бюджетов
Примененная в 1999 году методика распределения фондов финансовой поддержки предполагала, что уровень собственных доходов районов и городов регионов в большинстве составляет около 70% расходов бюджетов. В случае недостаточности собственных доходов до 70% - недостающая часть доходов передается из областного бюджета в виде дотации. Остальные 30% доходов для финансирования расходов бюджетов городов и районов передаются в районы и города в виде дотации, размер которой фиксирован уровнем исполнения налоговых доходов областного бюджета.
Фонд дотаций, назначение которого состоит в выравнивании бюджетной обеспеченности районов и городов области состоит из 2-х частей:
первая часть- дотации, передаваемые в районы и города в твердых суммах в размере недостающей части до 70% расходов их бюджетов, определенных по нормативам бюджетного финансирования;
вторая часть- дотации, передаваемые районам и городам, в размере 30% расходной части бюджетов, (то есть до 100%). Данная часть фонда дотаций определяется в % от исполнения налоговых доходов областного бюджета и распределена в районы пропорционально доле каждой территории в общем объеме второй части фонда.
Расчет дотаций производится в следующей последовательности:
Определение первой части дотации.
Определяются проценты покрытия собственными доходами районов и городов расходных частей бюджетов и выделяются те, у которых данный процент ниже 70.По каждому из районов рассчитывается сумма, равная 70% расходов бюджета, далее определяется разница между 70% расходов и собственными доходами. Если расходы превышают собственные доходы, то полученная сумма является дотацией, которую район должен получить в твердой сумме. Определение второй части дотации. Вторая часть дотации равна сумме 30% расходов каждого района или города. Выделяются районы или города, у которых процент покрытия расходов собственными доходами выше 70%, и производится установление нормативов отчислений от налоговых доходов району, городу, обеспечив формирование собственной доходной части бюджетов за счет закрепленных и регулирующих доходов в размере 70% текущих расходов.
Для тех районов и городов, у которых процент покрытия расходов собственными доходами, выше 100%, производится установление нормативов отчислений от налоговых доходов району, городу, обеспечив формирование собственной доходной части их бюджетов в размере 100%) текущих расходов.
3-й этап- определение процента налоговых доходов областного бюджета, устанавливающего объем второй части фонда дотаций и долей каждого района, города в этом фонде.
Реализовать данную методику в 1999 году в Нижегородской области не удалось из-за межбюджетных противоречий. По нашему мнению, эта методика может быть усовершенствована, для этого будем исходить из следующих условий:
1 .Бюджеты территорий региона (расходные полномочия) как областной, так и районные будут максимально сформированы на нормативной основе.
2.Предварительно будет осуществлена оптимизация распределения долей бюджетов в регулирующих источниках доходов с целью обеспечения дотационности максимального количества районов области на уровне 30% расходов районных бюджетов.
При формировании областного бюджета на нормативной основе, с учетом прогнозируемых доходных поступлений должен быть определен объем средств, который областной бюджет может направлять в нижестоящие бюджеты с целью выполнения своей регулирующей функции. В предшествующие периоды этот объем определялся в % от налоговых поступлений в областной бюджет.
Из общего объема средств, предусмотренных в областном бюджете для нижестоящих бюджетов, выделим 3 фонда: фонд дотаций, фонд субвенций, фонд финансовой помощи нижестоящим бюджетам.
Фонд дотаций и субвенций предлагается утвердить в фиксированных суммах на текущих год. Влияние отклонения фактического исполнения от планового по налоговым доходам полностью перенести на фонд финансовой помощи. Фиксированные суммы дотаций и субвенций, предусмотренные в областном бюджете, позволят наиболее рационально и эффективно осуществлять их использование.
Плановый объем финансовой поддержки может быть распределен по периодам в зависимости от потребностей районных бюджетов и возможностей областного бюджета. Каждый из местных бюджетов может распределить заранее плановый объем дотации по направлениям использования. Например,35% на выплату заработной платы бюджетным организациям района, 50% на подготовку к зимнему периоду (заготовка топлива, расчеты за газ, электроэнергию), 10% обеспечение бюджетных организаций, 5% прочие (улучшение земель, возврат ранее выданных товарных кредитов, прочих ссуд). При фиксации объема дотации направления ее использования могут быть детализированы и выражены в абсолютных суммах. Планомерность в распределении фондов по периодам и направлениям позволит местным бюджетам повысить эффективность их использования и предотвратить необходимость обращения в вышестоящие бюджеты за ссудами. Отсутствие целевой направленности средств финансовой помощи и дефицит бюджета вынуждают местные органы власти "выбивать" свои дотации и субвенции в максимальных объемах, часто не согласуя их по целям использования. В результате по итогам отчетных периодов у многих районов появляется необходимость в бюджетных ссудах на финансирование защищенных статей районных бюджетов.
На втором этапе определения сумм дотаций в существующей методике предлагается установление индивидуальных нормативов отчислений от регулирующих налогов для территорий, собственные доходы которых более чем на 70% покрывают расходы. Однако это неприемлемо по следующим причинам: - при таком индивидуальном подходе появляется возможность влияния субъективных факторов на процесс определения доли территорий в регулирующем источнике. Возможно отступление от принципа "всем территориям равные возможности";
- у территорий, лишающихся части доходов, теряются стимулы к увеличению собираемости тех налогов, за счет которых будет осуществлено выравнивание.
С другой стороны, одной из задач межбюджетной политики является установление для всех территорий области единого уровня дотационной зависимости. Для большинства районов это возможно достичь при оптимизации единых нормативов отчислений от регулирующих налогов, в остальных случаях предлагается следующий подход. Общая сумма дотаций территории складывается из двух составляющих:
Первая определяется на 1 этапе распределения дотации и составляет разность между 70% расходов бюджета (R) и фактическими собственными доходами (Д)
