Содержание к диссертации
Введение
1. Закономерности и приоритеты развития регионального хозяйства 9
1.1. Основные понятия и тенденции исследования региональной экономики 9
1.2. Региональный воспроизводственный процесс: свойства и характеристики 21
1.3. Бюджетно-налоговое регулирование регионального воспроизводства... 40
2. Теория и методика налогового регулирования 61
2.1. Налоги как инструмент регулирования экономики 61
2.2. Методологические основы налогового регулирования 73
2.3. Налоговый потенциал и налоговый климат региона 93
2.4. Зарубежный опыт налогового регулирования 122
3. Формы, методы и инструменты регионального налогового регулирования 141
3.1. Полномочия российских региональных органов власти в сфере налогообложения 141
3.2. Региональное налогообложение в условиях действия Налогового Кодекса 167
3.3. Совершенствование механизма регионального налогообложения 179
Заключение... 197
Список использованных источников и литературы 203
- Основные понятия и тенденции исследования региональной экономики
- Региональный воспроизводственный процесс: свойства и характеристики
- Налоги как инструмент регулирования экономики
- Полномочия российских региональных органов власти в сфере налогообложения
Введение к работе
Стратегическими ориентирами современной налоговой политики являются снижение налоговой нагрузки на экономику и упрощение процедуры налогообложения. Благоприятный налоговый климат стимулирует развитие легального предпринимательства, повышает инвестиционную привлекательность, создает новые рабочие места, ведет к росту объемов совокупного и валового продуктов, совокупной налоговой базы, налогового потенциала, фактически собранных натогов, в конечном счете, к росту уровня жизни населения. Наличие у региональных органов власти соответствующих полномочий в сфере налогообложения дает возможность выделить из налогового регулирования область регионального налогообложения. Резко усилившаяся конкуренция между регионами за основные мобильные факторы производства требует от региональных властей принятия соответствующих решений в региональной .жономической политике, в том числе и а налогообложении. Региональные власти с целью привлечения указанных факторов производства на сноп территории, формирования оптимальных масштабов и пропорций регионального воспроизводства, комплексного социально-экономического развития региона должны сформировать благоприятнее усло'їи:ї .^о: предпринимательства, включая благоприятный налоговый климат. Некоторые субъекты Федерации (города Москва и Санкт-Петербург, Новгородская и Нижегородская области и др.) осуществляют отдельные меры по формированию благоприятного налогового климата в регионе, но целостная теория формирования регионального налогового климата отсутствует. Вышесказанное актуализирует комплексное изучение проблемы формирования налогового климата в регионах.
Тема формирования благоприятного налогового климата на территории отдельно взятого региона является относительно новой. В грудах представителей западной экономической мысли А.Смита, Д.Рикардо, Дж.Кейнса, А.Лэффера рассмотрены только общие вопросы оптимизации налогообложения в стране (принципы налогообложения, сущность налогового регулирования, допустимый уровень налоговых изъятий). В работах отечественных экономистов достаточно широко освещены вопросы бюджетного регулирования территориального развития и регионального воспроизводства, включая межбюджетные отношения. Среди них следует выделить работы Р.Шнипера, А.Гранберга, А.Улкжаева, А.Игудина, В.Лексина, А.Швецова, А.Лаврова, С.Солянниковой. Отдельные вопросы формирования благоприятного регионального налогового климата (привлечение в регион иностранных инвестиций, налоговое стимулирование инноваций) рассмотрены в публикациях Г.Унтура, Е.Коломак, К.Гусевой, К.Залаты.
Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного изучения процесса налогового регулирования воспроизводственного процесса предложить основные направления формирования благоприятного налогового климата региона. В соответствии с поставленной целью, конкретными задачами исследования являются: определение места и роли налогов в региональном воспроизводстве; модернизация форм и методов регулирования регионального воспроизводства; анализ методологических основ и мирового опыта налогового регулирования; уточнение понятия регионального налогового потенциала определение понятия регионального налогового климата; систематизация полномочий региональных органов власти в сфере налогообложения; выделение и обоснование направлений совершенствования механизма регионального налогообложения.
Объектом исследования является система регионального налогообложения, предметом - отношения налогового регулирования воспроизводственного процесса в регионе.
Методологической и теоретической основой работы явились труды классиков экономической и философской мысли, монографии, статьи, учебные пособия современных зарубежных и отечественных авторов. Нормативно-правовую базу исследования составили законы РФ и субъектов Федерации о налогах и сборах, Постановления Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов Федерации, другие нормативные документы; информационную - официальные статистические данные и факты, опубликованные в научной литературе и средствах массовой информации, размещенные в Интернете на официальном сайте Администрации Томской области. Основой выводов и рекомендаций явились собственные расчеты автора на основе первичных данных Департамента финансов Администрации Томской области, Томского областного комитета государственной статистики, отчетов налогоплательщиков, представленных в Инспекцию МНС России по г.Томску.
В процессе предпринятого исследования в рамках диалектического и системного подходов использовались следующие общенаучные методы: исторический, логический, сравнительный, анализ и синтез, обобщение, индукция и дедукция, наблюдение, формализация, восхождение от абстрактного к конкретному и т.д.
Деятельность органов власти различных уровней, фактически формирующих налоговый климат, зависит от конкретных целей и задач, стоящих перед этими уровнями власти. Формирование налогового климата региона в проведенном исследовании проанализировано, преимущественно, с позиции региональных органов власти.
Научная новизна проведенного исследования, по мнению автора, заключается в следующем: уточнено понятие налогового потенциала региона, предложен..способ-определения налогового потенциала на основе данных ведомственной отчетности МНС России; определено понятие налогового климата, выделены его основные характеристики; предложена методика комплексной оценки регионального налогового климата; установлены основные факторы, влияющие на возможности региональных властей в регулировании регионального воспроизводственного процесса и формировании налогового климата территории; разработан организационно-экономический и правовой механизм регулирования налогового климата в регионе; сформулированы конкретные предложения как по использованию имеющихся полномочий российских региональных властей в сфере налогообложения, так и по их расширению.
Представляется, что использование выдвинутых в работе положений и практических рекомендаций позволит повысить в регионе предпринимательскую активность, инвестиционную привлекательность, количество рабочих мест, объемы валового регионального продукта (ВРП), доходы регионального бюджета, уровень жизни в регионе. Отдельные положения диссертации могут применяться в процессе преподавания экономических дисциплин («Финансы и кредит», «Налоговая система», «Региональная экономика» и др.).
Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на Международной научно-практической конференции «Человек, рынок, образование на рубеже XXI века», посвященной 95-летию экономического образования в ТПУ в 1999г.; Международном конгрессе «Наука, образование, культура на рубеже тысячелетий» в 1999г.; Третьей межвузовской научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Молодежь и наука: проблемы и перспективы» в 1999г.; Четвертых экономических чтениях в ТГУ, 1999г. По теме диссертационного исследования опубликовано шесть работ.
В соответствии с поставленными целью и задачами в первой главе «Закономерности и приоритеты развития регионального хозяйства» уточнены основные понятия и тенденции исследования региональной экономики, свойства и характеристики регионального воспроизводственного процесса, формы и методы регулирования регионального воспроизводства. Во второй главе «Теория и методика налогового регулирования» рассмотрены следующие вопросы: налог как инструмент регулирования экономики, методологические основы и зарубежный опыт налогового регулирования, налоговый потенциал и налоговая нагрузка региона. В третьей главе «Формы, методы и инструменты регионального налогового регулирования» на основе налогового законодательства и эмпирического материала проанализированы полномочия российских региональных органов власти в сфере налогообложения, региональное налогообложение в условиях действия Налогового Кодекса, определены основные направления оптимизации механизма регионального налогообложения и создания благоприятного регионального налогового климата на территории Томской области.
Основные понятия и тенденции исследования региональной экономики
Для эффективного научного обеспечения экономических реформ и создания единого экономического пространства России с формированием региональных и местных рынков, развития местного самоуправления необходимо повысить роль, изменить содержание и методологию исследований региональной экономики, при этом должен быть творчески использован накопленный опыт и традиции региональных экономических исследований.
Начало работ по региональному планированию в Европе связано с именем Леонардо да Винчи: с помощью космологических методов он пытался исследовать и организовать природные силы целой области и даже всей страны, чтобы рационально их использовать. Среди его конкретных региональных планов выделяются точно обоснованный проект создания системы каналов между озерами Северной Италии и Миланом, проект осушения Понтийских болот, расположенных к югу от Рима.
Значительный вклад в развитие региональной экономики (определение принципов межрегионального разделения труда и межрегиональной торговли) внесли классики экономической мысли А.Смит (теория абсолютных преимуществ) и Д.Рикардо (теория относительных преимуществ).
В дальнейшем за рубежом - в США, Германии, Франции, Швеции и других центрах региональных исследований основные постулаты региональной экономики формировались, в основном, в экономической теории и утверждались системой сугубо экономических доказательств. Так, один из основоположников западной региональной экономики Й.Тюнен считал ключевым фактором разделения государства на зоны разного использования земли ренту, дифференцированную по месту положения - удалению от центра. А.Вебер выработал многофакторную теорию размещения промышленного предприятия, опирающуюся на методы математического моделирования.
Таким образом, сформировались направления зарубежной региональной экономики: моделирование пространственных процессов с использованием фундаментальных законов физики, материального мира; поиск специфических географических закономерностей размещения и функционирования хозяйства с большим вниманием к геометрии и топологии.
В зарубежной региональной науке преобладает позиция, в соответствии с которой на территории Земли не существует границ и четко различимых районов. Основными типами территориальных систем, анализируемых зарубежной региональной экономикой, являются:
система стран и регионов различного уровня иерархии, среди которых имеются развитое ядро (центр) и тесно связанная с ним периферия;
иерархическая система городов как главных центров инноваций, включающая в себя развитые центры - генераторы научно-технического прогресса и зависимые от них центры более низкого ранга.
В России региональная экономика зарождалась в недрах экономической географии, причем природный фактор рассматривался преимущественно как катализатор хозяйствования в регионе, а не ограничитель. Основным направлением в работах отечественных регионалистов было изучение закономерностей регионального развития путем поиска и формирования фундаментальных территориально-производственных структур как объектов территориального планирования и управления. В отечественной экономической науке предметом региональной экономики считается размещение производительных сил общества и социально-экономическое региональное развитие, размещение отраслей экономики в тесной увязке с природно-климатическими условиями, важнейшие демографические и экологические особенности регионов, межрегиональные и внутрирегиональные экономические связи, то есть пространственный аспект общественного воспроизводства [106, с. 10].
В становление российской региональной экономики существенный вклад внес Совет по изучению производительных сил (далее - СОПС), который являлся преемником Комиссии по изучению естественных производительных сил, созданной академиком В.И.Вернадским в 1915г. и входившей в состав Российской академии наук. С 1960г. СОПС, сохраняя связи с Академией наук СССР, входит в структуру Госплана СССР. СОПС проводил комплексные научные исследования природных ресурсов, социальных факторов и экономических процессов развития территориальных образований и страны в целом. В 1992г. в соответствии с Указом Президента РФ от 11.06.92г. № 616 на базе СОПСа создан Совет по размещению производительных сил и экономическому сотрудничеству.
Ученым, впервые сформулировавшим понятие региональная экономика и давшим ему развернутое основание, был многолетний руководитель СОПСа академик Н.Н. Некрасов. Н.Н Некрасов писал: «Социалистическая региональная экономика как отрасль экономической науки, опираясь на экономические законы социализма, изучает совокупность экономических и социальных факторов и явлений, обуславливающих плановое формирование и развитие производительных сил и социальных процессов в региональной системе страны и каждом регионе. Региональная экономика разрабатывает экономические стратегические позиции регионального развития производительных сил, определяющих совершенствование территориальной организации хозяйства СССР. Рациональное размещение производительных сил рассматривается как основа, главная составная часть региональной экономики» [92, с. 19].
Региональный воспроизводственный процесс: свойства и характеристики
Общественное воспроизводство представляет собой сложное многогранное явление. Это понятие, близкое к понятию экономического кругооборота, описывает важнейший аспект хозяйственной системы, выражающий сам факт ее существования и относительной устойчивости. Фундаментальная трактовка общественного воспроизводства дана К.Марксом, который определял его как «всякий общественный процесс производства, рассматриваемый в постоянной связи и непрерывном потоке своего возобновления» [88]. При этом формула непрерывности потока возобновления производства определяет и место потребления в общественном воспроизводстве.
Непрерывность потока возобновления моделируется схемой экономического кругооборота, демонстрирующей неизбежность повторяемости актов производства и потребления. При развитом общественном разделении труда не менее важным является другой аспект воспроизводства: связи между отдельными звеньями системы разделения труда, превращающие экономику в единое целое, в котором каждое звено является необходимым для функционирования всего организма и зависит от него. Такие связи присутствуют в экономической системе любого типа, а для экономической системы промышленного типа хорошо моделируются межотраслевым балансом. Для обозначения взаимопереплетения этих двух видов воспроизводственных связей вводится понятие воспроизводственного механизма.
Воспроизводственный механизм есть высокоабстрактное понятие, моделирующее внутренние воспроизводственные связи макроэкономической системы, В реальной жизни эти связи устанавливаются между конкретными хозяйственными единицами, наполняются конкретным содержанием и осуществляются в конкретном времени и пространстве. Именно эти обстоятельства формируют конкретное хозяйственное пространство, на котором действует воспроизводственный механизм - воспроизводственный комплекс. Характерной чертой воспроизводственного комплекса является наличие в нем предпосылок и ограничений воспроизводственного процесса: в нем имеются основные необходимые ресурсы, а связи, необходимые для превращения этих ресурсов в факторы производства и обеспечения их дальнейшего продвижения, замыкаются в его рамках. Поэтому воспроизводственный комплекс описывается такими характеристиками, как территориальные границы, количество и структура населения, объем и структура производства и потребления, природные ресурсы» масштабы специализации и кооперирования, величина ВВП и др.
В связи с тем, что экономические ресурсы и субъекты экономической системы привязаны к определенной территории, то при рассмотрении воспроизводственного комплекса пространственно-территориальный, региональный аспект приобретает особенное значение. Таким образом, регион есть территориально-хозяйственное пространство воспроизводственного комплекса. Территориальное единство является обязательным признаком региона.
Региональный воспроизводственный процесс есть основанный на многообразии форм собственности прогресс непрерывного возобновления, расширения и совершенствования территориального хозяйства (материального производство и нематериальной сферы). Региональное воспроизводство конечного общесі венного продукта есть составная часть воспроизводства совокупного общественного продукта всей экономики страны.
Оно развивается на основе специализации территории и под влиянием углубления комплексного развития производительных сил, размещенных на территории. Регион при этом понимается как часть экономической системы более высокого уровня (страны, мирового хозяйства), обладающая (в полном или частичном объеме) чертами воспроизводственного комплекса.
Воспроизводство в регионе представляет собой последовательный процесс производства, распределения, обмена и потребления, именно наличие всех фаз воспроизводственного процесса и их законченность во времени позволяют рассматривать регион в качестве самостоятельной воспроизводственной системы. При этом особенностями регионального воспроизводственного процесса являются:
его открытый характер, обусловленный тесными связями с другими районами. Причиной этих связей является необходимость интенсивного обмена продукцией отраслей специализации, перераспределения трудовых ресурсов. Внешние связи определяют оптимальные результаты регионального развития по удовлетворению потребностей национальной экономики и самого региона при минимальном привлечении ресурсов из других районов, т.е. должны способствовать росту производства и вывоза продукции отраслей специализации и минимизации ввоза продукции из других регионов. Открытость региональной экономики обусловлена также наличием системы федерального налогообложения и федеральных трансфертов. В результате такой вовлеченности региональной экономики в национальную экономику, самостоятельность регионального воспроизводственного процесса является характеристикой достаточно относительной;
выполнение определенных функций общегосударственного воспроизводственного процесса, так как он является неотъемлемой частью общественного воспроизводства, и в то же время собственное гармоничное развитие;
Налоги как инструмент регулирования экономики
В соответствии с Налоговым Кодексом Российской Федерации (далее НК РФ) «под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований» [2, ст.8]. Данное определение налога не является исчерпывающим, но вполне удовлетворяет потребности использования в практической жизни. Налог, помимо признаков, перечисленных в НК РФ, характеризуется стабильностью и систематичностью уплаты. Кроме того, отдельные сборы (каузальные платежи, базирующиеся на конкретной ответной услуге государства), отнесенные налоговым законодательством к налогам, не являются абсолютно индивидуально безвозмездными (безэквивалентными): уплата государственной пошлины напрямую связана с рассмотрением арбитражным судом гражданского дела, но ее размер никоим образом не связан с фактическими затратами на производство конкретного дела.
Налог выражает отношения собственности, при ее равномерном распределении в обществе происходит и равнонапряженное налоговое обложение. При монополии государственной собственности налогообложение приобретает одностороннюю фискальную направленность, утрачивается экономическая функция налога, налог становится простой формой управления перераспределением созданной стоимости, весь потенциал налога, его экономическая сущность не используются или используются в искаженном виде государством из-за субъективистского подхода. Единственной целью налогообложения становится максимальная централизация валового национального продукта (далее ВНП) в руках государства. Таким образом, вопросы определения сущности налога как экономической категории важны и с научной точки зрения, и для использования на практике. В случае принятия нормативных актов по налогообложению без учета требований экономических законов происходит утрата налогом своей объективности, отрыв от экономического базиса. Следовательно, экономическое содержание понятия «налог» двуедино [93, с. 167]:
налог - теоретическая абстракция реально существующих производственных отношений перераспределительного характера, т.е. экономическая, объективная категория;
налог- практическая форма существования этой категории в экономической действительности в виде целенаправленного орудия воздействия на количественные и качественные характеристики воспроизводства. Налог в практической жизни - это виды налогов и способы управления ими.
Таким образом, под налогом мы понимаем платеж, обладающий следующими свойствами: обязательность уплаты; законодательный порядок установления процедуры исчисления и уплаты; аккумуляция в бюджете или ином внебюджетном государственном (муниципальном) фонде; безэквивалентность уплаты (отсутствие конкретной индивидуальной ответной услуги государства); относительная стабильность и долговременность; регулярность платежей.
Установленный порядок взимания налогов и сборов (т.е. формы и методы исчисления и взимания налогов, права, обязанности и система ответственности участников налоговых правоотношений) представляет собой механизм налогообложения.
В соответствии с российским налоговым законодательством [2, ст. 17] «налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно: объект налогообложения; налоговая база; налоговый период, налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сроки уплаты налога», т.е. когда полностью установлен механизм налогообложения.
Налоговая система представляет собой совокупность налогов, сборов, пошлин и других платежей, взимаемых в установленном законодательством порядке. Существование именно налоговой системы, а не какого-то глобального единого налога обусловлено многообразием потенциальных объектов обложения, отражающих реальную платежеспособность субъектов рыночного хозяйства; необходимостью влияния посредством налогообложения на процессы накопления и потребления, производства и распределения (перераспределения). Наиболее известными и традиционными объектами обложения являются обороты по реализации, доходы (прибыль), имущество.
Налоговые отношения возникают в силу объективно существующей потребности создания на общегосударственном уровне системы доходов и представляют собой область централизованных финансовых отношений перераспределительного характера, т.е. часть бюджетных отношений. Налоги играют значительную роль в перераспределении валового внутреннего продукта и национального дохода: в ходе их перераспределения реализуются фискальная и регулирующая функции налогов, государство формирует доходы и воздействует на экономику.
Полномочия российских региональных органов власти в сфере налогообложения
Региональная налоговая политика, проводимая в соответствии с определенными в результате анализа регионального воспроизводства приоритетами, осуществляется в установленных налоговом законодательством рамках.
В Российской Федерации налоговый климат региона зависит от действий федеральных и региональных органов власти. Конституция РФ (ст. 72) гарантирует субъектам федерации самостоятельное осуществление бюджетного процесса, наличие собственных и регулирующих доходных источников, правовое регулирование в сфере налогообложения, осуществляемое в рамках совместного с федерацией ведения по установлению общих принципов налогообложения.
Особенную важность вопросов налогообложения для предпринимателей подтверждают данные опроса, проведенного среди представителей субъектов малого предпринимательства Сибири [123], согласно которому наибольшая часть предпринимателей рассчитывает на предоставление государством налоговых льгот - 39%о опрошенных; 13,6% ратуют за создание равных условий для бизнеса; 11,9 % желают получать консультации по правовым и экономическим вопросам. Таким образом, вопросы, касающиеся тем или иным образом налогообложения, являются наиболее значимыми более чем для половины опрошенных.
Основными факторами, влияющими на возможности региональных властей в налоговом регулировании регионального воспроизводственного процесса и формировании налогового климата территории, являются: количество, виды региональных налогов и порядок их установления; круг плательщиков региональных налогов и налогов, зачисляемых в региональные бюджеты в качестве регулирующих доходов; доля региональных налогов в налоговых доходах бюджета федерации и бюджета региона, а также в общей сумме налоговых платежей предпринимателей и населения; наличие права у региональных властей устанавливать дополнительные льготы и скидки, предоставлять налоговые кредиты.
В Приложении Л представлены отчеты об исполнении доходов бюджета Томской области за 1997-2000111. Из табл. 8, рассчитанной на основании Приложения Л, видно, что основными доходными источниками бюджета Томской области являются налоговые источники, включающие в себя региональные налоги, отчисления от федеральных налогов, взносы во внебюджетные фонды (большая их часть носит налоговый характер). Прослеживается явная тенденция к увеличению роли вышеуказанных источников при формировании бюджетов во времени. Доля трансфертов и субсидий из федерального бюджета в среднем составляет 20% и имеет тенденцию к снижению. Данные табл. 10 позволяют заключить, что роль региональных налогов в формировании бюджетов территорий до сегодняшнего дня относительно незначительна (менее 30% налоговых доходов), а с учетом остальных доходных источников (неналоговых, трансфертов из федерального бюджета) - крайне мала: в 1997г. - 10,5%, в 1998г. - 13,7%, в 1999г. - 13,1%, в 2000г. -6,5% (Приложение Л).
Значительное снижение доли региональных налогов в 2000г. объясняется ростом платежей практически по всем налогам, вызванным ростом производства, наблюдавшимся в 2000г., а также сохранявшимися на протяжении 2000г. высокими ценами на нефть, обусловившими не только значительный рост ее добычи, но и рост налоговых платежей. Росту платежей за пользование недрами способствовала также реализация Газовой программы Томской области, в результате выполнения которой темп роста производства продукции газовой отрасли составил 441,5% (Приложение К), а также планирование доходных источников областного бюджета, при котором средства от проведения аукциона по продаже нефтегазоносных участков были учтены как «Прочие неналоговые доходы» (по исполнению бюджета данные средства отражены как «Платежи за пользование недрами»). В целом темп роста платежей за пользование недрами составил 391%.
Платежи по региональным налогам, в основном, не зависят от результатов финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков, что и повлекло значительное снижение их доли в доходах бюджета. Снижение доли налога на имущество предприятий связано также с ростом задолженности предприятий по данному налогу за 2000 год в 1,15 раза.
Анализ налоговых платежей организаций различных видов деятельности (за исключением подпадающих исключительно под обложение единым налогом на вмененный доход) также подтверждает незначительность средней доли налоговых изъятий в региональный бюджет. Расчет доли региональных налогов в общей сумме налоговых изъятий некоторых организаций, осуществлявших деятельность на территории Томской области в 1999г., приведен в табл. 11.
