Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Влияние процессов глобализации и интеграции на национальные таможенно-тарифные системы 10
1.1. Участие многосторонних организаций в совершенствовании таможенно-тарифных систем 12
1.1.1. Мероприятия в рамках ГАТТ/ВТО 12
1.1.2. Мероприятия в рамках Всемирной таможенной организации 24
1.2. Особенности формирования таможенно-тарифных систем региональных интеграционных объединений развитых стран (на примере ЕС) 33
1.2.1. Единый таможенный тариф ЕС 35
1.2.2. Таможенное администрирование в ЕС. 41
Глава 2. Тенденции эволюции таможенной службы стран с переходной экономикой (на примере государств Центральной и Восточной Европы) 57
2.1. Общая характеристика эволюции таможенно-тарифных систем стран ЦВЕ 57
2.2. Специфика эволюции таможенной службы в отдельных странах ЦВЕ 72
Глава 3. Таможенно-тарифные аспекты интеграции России в международную торговую систему 87
3.1. Развитие таможенно-тарифного регулирования в период реформ 87
3.2. Новый Таможенный кодекс как фактор институциональной интеграции России в международную торговую систему 104
3.3. Возможности использования экономических таможенных режимов для расширения внешней торговли РФ 125
Заключение 152
Список использованной литературы 157
- Участие многосторонних организаций в совершенствовании таможенно-тарифных систем
- Особенности формирования таможенно-тарифных систем региональных интеграционных объединений развитых стран (на примере ЕС)
- Общая характеристика эволюции таможенно-тарифных систем стран ЦВЕ
- Развитие таможенно-тарифного регулирования в период реформ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современные таможенные органы осуществляют комплекс важных функций общенационального значения, относящихся к экономике и безопасности. В частности, на них возложены сбор таможенных пошлин и налогов, пополняющих доходную часть бюджета, а также - статистической информации о трансграничных товарных и людских потоках, защита интересов потребителей и окружающей среды от некачественной и опасной продукции, содействие развитию внешней торговли и противодействие правонарушениям при перемещении грузов и людей через границу. Указанные функции выполняются в условиях быстрого роста и усложнения структуры товарооборота, расширения масштабов и форм международного туризма. Например, физический объем мирового экспорта увеличился с 1990 г. по 2000 г. почти вдвое, в том числе продукции обрабатывающей промышленности - более чем вдвое. Общая стоимость трансграничных поставок товаров, обслуживаемых таможенными органами, достигла в 2003 г. 7,3 трлн. долл.
Формой признания большой и растущей роли таможенной деятельности в современном мире может служить провозглашение 29 января Международным днем таможенной службы, ежегодно отмечаемым во многих странах (в таможенных органах по всему миру работают свыше 800 тыс. человек).
Процессы интеграции и глобализации существенно влияют на многие области мировых хозяйственных отношений и механизмы их государственного регулирования, в том числе на инструменты таможенно-тарифного регулирования внешней торговли, которое является значимым фактором формирования конкурентной среды на внутреннем рынке. Под таможенно-тарифной системой понимается не только свод взимаемых ввозных и вывозных пошлин, но и ряд других важных средств регулирования торговли, включая весь сложный комплекс вопросов, связанных с таможенным администрированием. Доступ иностранных товаров на внутренний рынок определяют степень детализации товарных позиций таможенного тарифа и процедура таможенной очистки транс-
граничных грузов, методы оценки стоимости товара для таможенных целей и правила определения его происхождения, а также санкции за нарушение установленного режима пропуска грузов через границу.
По мере дальнейшей либерализации мировой торговли, сопровождающейся снижением тарифных ставок, объективно будет повышаться роль таможенного администрирования как все более важного фактора, определяющего уровень трансакционных издержек ведения международного бизнеса. Сегодня растущее внимание уделяется мерам по упрощению и облегчению торговли на основе информационных технологий, внедрения прогрессивных систем таможенного оформления и оценки рисков.1 В связи с усилением террористической угрозы и необходимостью принятия повышенных мер безопасности значимость эффективного таможенного администрирования, позволяющего учесть новые вызовы при неувеличении или минимальном увеличении издержек для участников внешнеэкономической деятельности, еще более возросла.
В ходе реформ, направленных в том числе на более полную интеграцию в мировую экономику, Россия постепенно овладевает инструментами таможенно-тарифного регулирования внешнеэкономических связей, используемыми странами с рыночным хозяйством. Однако в этой сфере еще остаются проблемы, требующие для принятия оптимальных решений научной проработки и изучения зарубежной практики, в том числе опыта Евросоюза, играющего главную роль в российской внешней торговле, и стран Центральной и Восточной Европы, осуществляющих, как и Россия, переход к рынку.
Актуальность темы особенно повышается в свете предстоящего присоединения России к Всемирной торговой организации, требующего совершенствования отечественной таможенно-тарифной системы для эффективного обеспечения национальных интересов в процессе роста внешней открытости экономики. Новые сложные задачи перед российской таможенной службой ставят последние интеграционные инициативы в регионе СНГ и расширение сотруд-
По мнению авторитетных зарубежных экспертов, экономия благодаря мерам по упрощению торговли может достигать 2-15% от суммы сделки (Stengthening Trade Capacity for Development, OECD, Paris, 2001).
ничества с Евросоюзом в формате общего европейского экономического пространства.
Степень разработанности темы. Отдельные аспекты функционирования таможенно-тарифных систем рассматривались в работах российских и зарубежных исследователей. В частности, необходимо упомянуть монографии и учебные пособия Петрова Ю. и др. «Практика таможенного регулирования». М, 1994 г.; Преснякова В. «Государственное регулирование внешней торговли России в условиях перехода к рыночной экономике». М., 1997 г.; «Основы таможенного дела» (под ред. Драганова В.) М., 1998 г.; Данильцева А. «Международная торговля: инструменты регулирования». М., 1999 г.; Арутюняна Г. «Правовое регулирование таможенных платежей». М., 2000 г.; Голощапова Н. «Таможенный контроль». М., 2000 г.; Дикановой Т. «Борьба с таможенными преступлениями». М., 2000 г.; Борисова К. «Международное таможенное право». М., 2001 г.; Назаренко В., Назаренко К. «Таможенное обслуживание внешнеэкономической деятельности». М., 2001 г.; Соболевской С. «Схемы налогообложения в рамках таможенных режимов». М., 2002 г.; Дюмулена И. «Всемирная таможенная организация». М., 2003 г.; «Всемирная торговая организация и национальные экономические интересы» (под ред. Королева И.). М., 2003 г. Актуальные вопросы совершенствования отечественной системы таможенно-тарифного регулирования, в т.ч. с использованием зарубежного опыта, затрагивались в статьях Баландиной Г., Волкова И., Дюмулена И., Ермаковой В., Никитиной В., Соболевского Е., Чеклиной Т.
Среди зарубежных ученых можно отметить труды Запендовски В., Кали-щук Э., Копец У., Кщенжкевич А., Линдерта П., Мосей Г., Ногай М., Томаса В., Требилкока М., Стюарта Т., Хоуза Р.
Ознакомление с основными публикациями по теме диссертации показало, что вопросы функционирования таможенно-тарифных систем в разное время хотя и изучались российскими и зарубежными экономистами и юристами, но с акцентом на механизмы таможенно-тарифного регулирования и практику их применения, а также без должного учета влияния процессов глобализации и
б интеграции на таможенно-тарифную политику государства. Подробно не исследованы процессы реформирования таможенно-тарифной системы России в последние годы и возможные последствия этих преобразований, имеющие большое значение для использования преимуществ интеграции страны в мировое хозяйство.
Хронологические рамки исследования - с начала 70-х годов по настоящее время; фактический материал более ранних лет использовался в ряде случаев для сравнения.
Объектом диссертационного исследования является эволюция таможенно-тарифных систем, в том числе на региональном уровне, в условиях глобализации и интеграции.
Предметом исследования выступают изменения в сфере таможенно-тарифного регулирования внешнеэкономических отношений в последние десятилетия, особенно в странах с переходной экономикой, и разработка предложений по совершенствованию таможенно-тарифной системы России.
Цель представленной работы состоит в определении влияния процессов глобализации мирового хозяйства и региональной интеграции на функционирование таможенно-тарифных систем, выявлении новейших тенденций в данной области и позитивного опыта совершенствования таможенно-тарифных систем на национальном и межгосударственном уровнях, выработке на этой основе предложений по оптимизации таможенно-тарифного регулирования внешней торговли России.
Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:
выявить круг и вклад многосторонних экономических организаций, участвующих в модернизации современных таможенно-тарифных систем;
уяснить основные направления развития таможенно-тарифных систем под влиянием объективных процессов глобализации;
определить масштабы, рамки и сферы тарифной либерализации международной торговли, а также пути совершенствования методов и критериев таможенной оценки и правил происхождения товаров;
показать новые области и формы деятельности таможенных органов, включая расширение их международного сотрудничества;
обобщить опыт становления и рассмотреть особенности Единого таможенного тарифа и механизма таможенного администрирования в ЕС;
охарактеризовать пути повышения эффективности таможенного регулирования в ЕС и его приспособления к условиям глобализации мировой экономики;
проанализировать в ретроспективе процесс обновления таможенно-тарифных систем в странах Центральной и Восточной Европы на различных этапах экономического развития;
исследовать эволюцию системы таможенного администрирования в условиях перехода России к рыночной экономике и роста внешней открытости национального хозяйства;
выявить возможности повышения эффективности функционирования отечественной таможенно-тарифной системы в условиях совершенствования российского таможенного законодательства и его адаптации к международным нормам.
Теоретической и методологической основой диссертации послужили разработки российских и зарубежных специалистов в области регулирования международных экономических отношений, в том числе экспертов многосторонних организаций, Европейского Союза, Государственного таможенного комитета РФ, Министерства экономического развития и торговли России. Большое внимание уделялось изучению докторских и кандидатских диссертаций по теме диссертации.
Информационная база исследования. При подготовке диссертации использовались документы и источники аналитической и статистической информации ряда международных экономических организаций, в частности Всемирной торговой организации, Всемирной таможенной организации, Европейской экономической комиссии ООН, Комиссии ЕС, Организации экономического
сотрудничества и развития, официальные материалы ГТК и Федеральной таможенной службы России, а также материалы, полученные через Интернет.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые в экономической литературе выявлены последствия глобализации и региональной интеграции для функционирования таможенно-тарифных систем, определено значение международных (многосторонних и региональных) экономических организаций в совершенствовании этих систем. Конкретно новизна исследования состоит в следующем:
выявлена растущая роль ГАТТ/ВТО и Всемирной таможенной организации в качестве основных многосторонних структур, участвующих в реформировании национальных таможенно-тарифных систем;
определены приоритетные сферы и результаты деятельности обеих указанных организаций в области совершенствования таможенно-тарифных систем;
обращено особое внимание на повышение роли таможенной службы в противодействии криминализации международных экономических отношений и международному терроризму;
показано расширение международного сотрудничества и обоснована, его необходимость для повышения эффективности функционирования таможенных органов в условиях глобализации;
впервые в российской экономической литературе проанализировано сочетание национальных и наднациональных элементов в таможенном механизме ЕС;
сформулированы основные этапы и характерные черты эволюции таможенно-тарифных систем стран ЦВЕ с конца 80-х годов и до вступления в Евросоюз (май 2004 г.);
проанализированы изменения и особенности нового Таможенного кодекса РФ, в том числе с точки зрения соответствия его положений объективному процессу интеграции России в международную торговую систему;
выявлены позитивные и негативные стороны современной системы регулирования и управления таможенной сферой в РФ, последствия административной реформы для этой сферы;
сделан вывод, что в условиях дальнейшей либерализации внешнеэкономической деятельности в РФ и преобладающей тенденции к снижению уровня экспортно-импортных ограничений влияние таможенного администрирования на развитие внешней торговли объективно усиливается.
Практическая значимость исследования заключается в его ориентированности на разработку предложений по совершенствованию таможенно-тарифной системы России с учетом накопленного мирового опыта, особенно практики государств ЦВЕ и Евросоюза. Сформулированные в диссертации выводы могут быть использованы российскими государственными учреждениями (прежде всего Федеральной таможенной службой и Минэкономразвития России) для оптимизации деятельности отечественной таможенной службы с учетом развития процессов глобализации и интеграции, в частности путем усиления сотрудничества с соответствующими международными экономическими организациями и национальными таможенными службами стран-партнеров. Материалы диссертации могут быть задействованы в учебном процессе при чтении курсов по регулированию внешнеторговой деятельности и таможенному делу.
Апробация и внедрение результатов исследования. Существенные положения и результаты диссертации отражены в публикациях автора общим объемом около 2,5 ал.
Структура диссертационной работы определена целью, задачами и логикой исследования.
Участие многосторонних организаций в совершенствовании таможенно-тарифных систем
Под воздействием процессов глобализации, ускоряющей развитие товарооборота и обмена услугами, требующей новых подходов и технологий для их обслуживания, модернизируется вся совокупность средств таможенно-тарифной системы. Важнейшими направлениями модернизации являются либерализация, упрощение, упорядочение, унификация и гармонизация таможенных законов и практики применения этих средств, а также усиление борьбы с организованной преступностью на мировом рынке, поскольку с облегчением трансграничного экономического общения для нее объективно открываются более широкие возможности.
Модернизация таможенно-тарифной системы осуществляется в соответствии с международными соглашениями и договоренностями в рамках тесно сотрудничающих между собой многосторонних структур — Генерального соглашения по тарифам и торговле Всемирной торговой организации (ГАТТ/ВТО) и Всемирной таможенной организации при активном участии других многосторонних экономических организаций, прежде всего Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) и Всемирного банка.
В рамках ГАТТ (вступило в силу в 1947 г.), предшественника ВТО, формировавшего основы правовой базы международных торговых отношений и установившего ключевые договорные обязательства стран-членов, было инициировано послевоенное крупномасштабное совершенствование регулирования торговли, в отличие от довоенных лет, когда на национальном уровне происходило повсеместное его усложнение, в том числе посредством значительного повышения таможенных пошлин.
Современный тарифный протекционизм, являющийся неотъемлемой частью регулирования импорта во всех странах (хотя и в разной степени), эволюционирует по мере углубления международного разделения труда, изменения товарной структуры мировой торговли, увеличения числа предпринимателей, заинтересованных во внешнеторговых операциях. Основной тенденцией этой эволюции является, как известно, снижение и отмена части таможенных пошлин при одновременном росте использования нетарифных ограничений импорта в отношении отдельных товаров, чрезмерный доступ которых на внутренний рынок наносит ущерб конкурирующим отечественным поставщикам. Наиболее существенная тарифная либерализация импорта происходит в торговле между странами - членами ГАТТ/ВТО (см. Таблицу 1).
В итоге восьми раундов многосторонних торговых переговоров средневзвешенный уровень таможенных пошлин на промышленные товары в развитых странах, по данным ВТО, снизился во второй половине XX в. примерно с 40 до 4,5%, т.е. почти в десять раз. Этот уровень пошлин составил в 2001-2002 гг. в США 4,4%, в Европейском союзе - 4,1% и в Японии - 3,9%. Доля беспошлинных позиций в их тарифах в конце прошлого века достигла 44% .б
Кроме того, в конце 70-х годов достигнута договоренность между группой заинтересованных преимущественно развитых стран об отмене пошлин на гражданскую авиатехнику с 1980 г. (между 21 страной; в 2002 г. ее участниками были 30 стран). Договоренность вызвана широким развитием международного производственного кооперирования в авиационной промышленности, при котором таможенные пошлины утрачивают регулирующую роль в торговле и становятся финансовым бременем для поставщиков отдельных частей, узлов и деталей самолетов. Наконец, в мае 1998 г. принята Декларация о необложении таможенными пошлинами быстро растущих операций в рамках электронной коммерции (в Декларации 4-й Министерской конференции ВТО в г. Доха в ноябре 2001 г., открывшей новый раунд многосторонних переговоров, выражено намерение придерживаться практики беспошлинной электронной коммерции вплоть до 5-й Министерской конференции - п.34).
Частичная отмена пошлин и низкий средний уровень таможенного обложения в настоящее время не исключает наличия в национальных тарифах даже наиболее развитых стран многих пошлин, измеряемых по-прежнему двузначными цифрами: на текстиль, одежду, обувь, бытовые электроприборы и другие трудоемкие товары. Например, на текстиль и одежду пошлины в развитых странах, вместе взятых, достигают 12%, а на отдельные их виды - превышают 20%.
Таким образом, значение тарифной либерализации международной торговли промышленными товарами нельзя недооценивать, но нельзя также и переоценивать, ориентируясь лишь на усредненные показатели уровня таможен ного обложения импорта. Эксперты ЮНКТАД и ВТО в совместном исследовании об итогах Уругвайского раунда переговоров констатировали, что «... проблемы высоких тарифов по-прежнему являются актуальными. Даже после полного закрепления всех уступок, сделанных на Уругвайском раунде, останется значительное число высоких тарифов, обеспечивающих высокий уровень защиты и затрагивающих международную торговлю...»7
Возвращаясь к тарифной либерализации, необходимо отметить, что самые крупные снижения пошлин во взаимной торговле стран - членов ГАТТ/ВТО были осуществлены в результате последних трех раундов переговоров: Кеннеди-раунда (1964-1967 гг.), Токийского раунда (1973-1979 гг.) и Уругвайского раунда (1986-1993 гг.), т.е. когда процессы глобализации активизировались. Например, в результате Уругвайского раунда общее снижение пошлин в развитых странах на промышленные товары оценивалось экспертами ВТО в 40%.8
Особенности формирования таможенно-тарифных систем региональных интеграционных объединений развитых стран (на примере ЕС)
В последние десятилетия наблюдается тенденция к адаптации таможенно-тарифных систем, в том числе на региональном уровне, к условиям глобализации и сопутствующей ей либерализации международной торговли. Наиболее ярким примером может служить развитие таможенно-тарифной системы Европейского союза - крупнейшего интеграционного объединения в мире, включающего с 1 мая 2004 г. 25 стран и являющегося главным торгово-экономическим партнером России.
В основе ЕС лежит таможенный союз, истоки которого относятся к началу 50-х годов. На первых порах его формирование носило секторальный характер, т.е. осуществлялось лишь в некоторых секторах экономики.
Так, отдельные элементы таможенного союза предусмотрены Договором о Европейском объединении угля и стали (1951 г.). Согласно Договору о ЕОУС таможенные пошлины во взаимной торговле шести стран-учредителей (Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция и ФРГ) были отменены с февраля 1953 г. для угля, железной руды и железного лома, а с мая того же года - и для стали. Тогда же были унифицированы ставки таможенных пошлин на товары номенклатуры ЕОУС.
Договор 1957 г. о Европейском сообществе по атомной энергии (Евратом) отменял с 1 января 1959 г. все таможенные пошлины и другие сборы с импорта и экспорта, а также количественные ограничения в торговле стран-членов друг с другом товарами ядерного цикла.
Полностью понятие "таможенного союза" сформулировано в Договоре 1957 г. о Европейском экономическом сообществе. Договор о ЕЭС ставил целью создание таможенного союза, который охватывал бы всю торговлю товарами и предусматривал запрещение импортных и экспортных пошлин и любых равнозначных по последствиям сборов в торговых отношениях стран-членов, а также установление единого таможенного тарифа в отношениях с третьими странами (ст. 3 и Глава I).
Страны-учредители ЕС не без оснований считали, что таможенный союз укрепляет Сообщество, создает прочную базу для дальнейшего развития интеграции (в настоящее время наряду с таможенным в ЕС действует экономический и валютный союз), а в плане внешних связей организационно выделяет этот торговый блок в мировых экономических отношениях и наделяет эффективными инструментами для ослабления торговых барьеров конкурентов.
Создание таможенного союза имеет два аспекта - внутренний (постепенное снижение и затем полная ликвидация во взаимной торговле стран-членов импортных и экспортных пошлин, приравненных к ним сборов и количественных ограничений в целях создания тем самым условий для «свободного движения товаров») и внешний (замена их национальных тарифов единым таможенным тарифом (ЕТТ), ограждающим территорию всего ЕС в торговле с третьими странами).
Важная особенность таможенно-тарифной системы ЕС состоит в том, что принцип «свободного движения товаров» применяется не только к товарам, происходящим из стран членов, но и к товарам третьих стран, при ввозе которых в одну из стран - участниц ЕС были выполнены все необходимые таможенные формальности, включая взимание таможенных пошлин и сборов. Такие товары находятся в "свободном обращении" внутри ЕС, т.е. приравниваются в этом отношении к товарам стран-членов.
Другой особенностью указанной системы является разработка, введение в действие и последующее совершенствование единых норм и правил, заменяющих национальное таможенное законодательство (таможенная оценка товаров, правила определения страны их происхождения, особые режимы ввоза и вывоза и др.). Без таких норм и правил практически невозможно обеспечить единообразное применение ЕТТ всеми странами ЕС. Европейская таможенно-тарифная система в ее современном виде сложилась далеко не сразу. Ниже рассматриваются становление и особенности единого таможенного тарифа и механизма таможенного администрирования в ЕС.
Единый таможенный тариф - стержень таможенного союза ЕС. Он позволяет странам-членам вести единую таможенную и торговую политику. С 1975 г. доходы от взимания пошлин ЕТТ поступают в бюджет ЕС, являясь одним из важных источников финансирования деятельности этого интеграционного объединения, в том числе его внешнеэкономических связей.
Формирование и статус ЕТТ. При создании ЕТТ его ставки устанавливались в соответствии с положениями Договора о ЕЭС, как правило, на уровне среднеарифметических пошлин, применявшихся на 1 января 1957 г. странами — учредителями. Однако в ряде случаев участники ЕС отошли от этого принципа и, в целях усиления защиты своих внутренних рынков, существенно завысили (против среднеарифметических значений) пошлины ЕТТ.
Введение единого тарифа проводилось постепенно в течение десяти с половиной лет (с 1 января 1958 г. по 1 июля 1968 г.) путем сближения национальных импортных пошлин с пошлинами ЕТТ. Это означало в целом понижение пошлин для Франции и Италии - стран с высоким таможенным обложением и их повышение для ФРГ и стран Бенилюкса, применявших более низкие тарифы.
Пошлины на товары номенклатуры ЕОУС. были, как отмечено выше, унифицированы, но формально остаются в ведении стран-членов. Они включены в ЕТТ в справочном порядке.
В полном объеме ЕТТ применяется с 1 июля 1968 г. (к этому моменту завершилась отмена пошлин и количественных ограничений внутри ЕС) и является юридически обязательным для всех его участников, в том числе для западноевропейских стран, вступивших в ЕС в 70-90-е годы (Великобритания, Дания, Ирландия, Греция, Испания, Португалия, Австрия, Финляндия, Швеция), а также для 10 новых членов, присоединившихся в 2004 г. (8 стран Центральной и Восточной Европы - Польша, Венгрия, Чехия, Словакия, Словения, Литва, Латвия, Эстония, а также Кипр и Мальта). Для введения новыми членами ЕТТ предусматривается переходный период.
В связи с введением единого таможенного тарифа существенно расширилась компетенция органов ЕС в вопросах тарифной политики. С 1968 г. любое решение по тарифным вопросам, даже если оно касается интересов только одной из стран-членов, может быть принято лишь органами ЕС. Изменение пошлин ЕТТ или временное прекращение их действия производятся решением Совета ЕС, принимаемым квалифицированным большинством голосов по предложению Европейской комиссии.
Компетенция в области тарифных переговоров с третьими странами и международными организациями (прежде всего ГАТТ/ВТО) также полностью перешла к органам ЕС, которые в виде ЕТТ получили мощный инструмент воздействия на торговых партнеров. Европейская комиссия представляет Совету рекомендации относительно таких переговоров и проводит их с разрешения Совета и в соответствии с его директивами.
Общая характеристика эволюции таможенно-тарифных систем стран ЦВЕ
За менее чем полтора десятилетия страны Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) проделали большой путь и продемонстрировали впечатляющие успехи на пути создания рыночной экономики. Произошла глубокая перестройка экономики, либерализованы экономические режимы, созданы рыночные институты, проведена широкомасштабная приватизация. Осуществив невиданные по масштабам и темпам общественно-экономические реформы, страны перешли от административно-плановой экономики к рыночной. Признанием этого факта явилось вступление 1 мая 2004 г. восьми стран ЦВЕ - Венгрии, Латвии, Литвы, Польши, Словакии, Словении, Чехии и Эстонии в Евросоюз. До конца текущего десятилетия к ЕС присоединятся Болгария, Румыния и, возможно, некоторые страны бывшей Югославии.
Предвступительный период сопровождается в странах-кандидатах сложными и нередко болезненными трансформационными реформами, связанными с процессом адаптации к макроэкономическим требованиям, законодательным нормам и стандартам Евросоюза.
В ходе перехода к рыночной экономике и начатого в 1998-2000 гг. переговорного процесса о вступлении в Евросоюз по 30 главам acquis communauaire - совокупности нормативных актов, регулирующих деятельность ЕС, происходила модернизация систем таможенно-тарифного регулирования этих стран.
До конца 80-х годов таможенно-тарифные системы стран ЦВЕ, социалистических стран с централизованной плановой экономикой, были основаны на монополии государства, законодательно закрепленной в их конституциях.
Экономическая политика носила автаркический характер и была направлена на использование, прежде всего, внутренних национальных ресурсов. Страны импортировали, главным образом, товары, необходимые для развития, а экспортировали товарные излишки. Защита национальных производителей от иностранной конкуренции была одним из основных принципов экономической и, соответственно, таможенной политики социалистических государств ЦВЕ.
Национальный рынок этих стран был защищен от иностранной конкуренции особым механизмом управления экономикой и внешнеэкономическими связями. Инструментами экономического протекционизма являлись автономная система цен, валютные курсы, экономическая и организационная изоляция национальных промышленных и торговых организаций от контактов с внешним рынком.
В условиях существовавшей директивно-защитной системы управления инструменты таможенно-тарифного регулирования не выполняли всех присущих им функций: не играли активной роли в формировании и регулировании внешнеторговых потоков, не влияли на экономическое развитие этих стран.
Таможенный тариф выполнял главным образом фискальную функцию. Пошлинами облагался только импорт, осуществляемый на свободно конвертируемую валюту. Причем величина пошлин не влияла на формирование внутренних цен, на результаты внешнеторговой деятельности предприятий. Для прямого регулирования внешнеторговых операций страны широко применяли экспортные и импортные контингенты, а также разрешения ввоза и вывоза.
Существовавшие в социалистических странах главные таможенные управления или соответствующие им учреждения, помимо ведения текущих дел в таможенной области и руководства таможнями, участвовали, как правило, в разработке таможенной политики, проектов тарифов и нормативных актов по таможенно-тарифным вопросам. В ряде стран (Венгрия, Польша), кроме центральных таможенных учреждений, имелись специальные правительственные комиссии (советы) по таможенным вопросам, в которые входили представители различных министерств и ведомств, связанные с выполнением внешнеэкономических функций.
Деятельность центральных таможенных органов в разных странах имела свои особенности с точки зрения ведомственной подчиненности. Так, центральные таможенные учреждения в Чехословакии были подчинены Министерству внешней торговли, в Венгрии, Болгарии и Румынии - Министерству финансов, в Польше и Югославии таможенная служба в осуществлении своей деятельности была самостоятельна.
Сложившиеся к настоящему времени системы таможенно-тарифного регулирования стран ЦВЕ являются логическим следствием изменения внешнеэкономической и ее составной части таможенной политики, которое произошло на рубеже 90-х годов. Новыми приоритетами стали создание открытой экономики, быстрое вхождение в мировое хозяйство, интеграция с Европейским союзом.
Резкая смена внешнеэкономических приоритетов была связана с глубокими преобразованиями социально-экономического устройства, развалом мировой социалистической системы и сложившихся внешнеэкономических связей с СССР/Россией, необходимостью смены донора. Альтернативной стратегии для стран ЦВЕ практически не существовало. Посредством сближения с ЕС, основной экономической и политической силой на Европейском континенте, страны рассчитывали на ускорение начатого процесса системной трансформации, достижение среднеевропейского уровня развитости и жизни.
Основные изменения таможенно-тарифных систем стран ЦВЕ в годы реформ связаны с гармонизацией и унификацией с аналогичными системами в странах Евросоюза. Заявив уже в первые годы системных реформ о желании интегрироваться с ЕС, эти страны стали ориентироваться на стандарты законодательства, меры тарифной и нетарифной защиты, таможенный инструментарий и процедуры этой группировки. В 90-е годы были приняты новые законы, гармонизированные с правовой базой ЕС, на которые и стала опираться система таможенно-тарифного регулирования стран ЦВЕ. В их числе Таможенный закон Чехии №13/1993, Закон №100/1995 о таможенном кодексе, таможенной процедуре и таможенной администрации Венгрии, Таможенный закон Словакии 180/1996, Таможенный кодекс Румынии (Закон №141/1997), Таможенный кодекс Хорватии (принят в 1999 г.) и др. Новый таможенный тариф, который стал действовать в большинстве стран с начала 90-х годов, был основан на Комбинированной номенклатуре (Combined nomenclature), применяемой также странами ЕС.
Унификация национального таможенного законодательства с правовыми нормами ЕС была ускорена переговорным процессом о присоединении к ЕС по разделу «Таможенный союз», начатым в конце 90-х годов. В его ходе Европейская комиссия проводила оценку и сравнение прогресса стран в принятии таможенного законодательства и модернизации таможенной службы.
Развитие таможенно-тарифного регулирования в период реформ
В период существования Советского Союза в условиях государственной монополии внешней торговли роль таможенного тарифа и таможенной службы была весьма ограниченной: во внешнеэкономических связях могли участвовать только государственные внешнеторговые организации, осуществлявшие экспорт и импорт закрепленной за ними номенклатуры товаров. В бюджет вносилась разница между внешнеторговой и внутренней стоимостью товаров, поэтому величина таможенного тарифа практически значения не имела.
Централизованный порядок осуществления внешнеторговых операций предопределял и небольшую значимость таможенных процедур. В частности, таможенный контроль был направлен прежде всего на физических лиц, выезжавших за рубеж либо возвращавшихся в страну. К тому же система статистического учета внешнеторговых поставок базировалась на отчетах предприятий-экспортеров или импортеров, поэтому необходимость ведения таможенной статистики отсутствовала.
Указанные факторы свидетельствуют о том, что таможенно-тарифная система России в начале 90-х годов не имела ни необходимой инфраструктуры, ни опыта функционирования и фактически только начала создаваться. Формирование системы государственного регулирования внешнеэкономической деятельности России, начавшееся в этот период, происходило в условиях глубокого экономического кризиса. Важнейшей государственной задачей в сфере ВЭС являлось изыскание и аккумулирование средств для финансирования централизованного критического импорта и обслуживания внешнего долга.
Такое положение привело к доминированию регулирующей функции государства в сфере экспорта, в то время как предпосылки для введения каких-либо ограничительных механизмов в импортной деятельности фактически отсутствовали. Достаточно сказать, что до середины 1992 г. импортные пошлины в России не применялись, а первый импортный тариф России дифференцирован был в очень небольшой степени: более чем на 90% товарных позиций действовала ставка пошлины в размере 5% от таможенной стоимости. В экспортной сфере регулятивные функции осуществлялись преимущественно с помощью нетарифных мер (квотирование, лицензирование, особый порядок вывоза стратегически важных сырьевых товаров), экспортные пошлины применялись в основном в фискальных целях.
С точки зрения формирования таможенной политики России на первом этапе (конец 1991г. -середина 1993 г.) получили концептуальное обоснование роль и значение таможенной службы России, особенности ее организации и функционирования в новых условиях, преодолевались разрушительные последствия для нее развала СССР, восстанавливалась сеть таможенных органов на бывших административных границах РСФСР, ставших государственными, а также решались вопросы рационального размещения их подразделений в местах наибольшей концентрации товаров и транспортных средств, подлежащих таможенному оформлению и контролю.
Реализация таможенной политики должна осуществляться в соответствии с таможенно-правовыми нормами. Необходимость четкой правовой регламентации таможенной политики обусловлена прежде всего тем, что инструменты ее осуществления прямо или косвенно вторгаются в сферу частного бизнеса, императивно регулируя те или иные направления предпринимательской деятельности. Кроме того, внешняя направленность таможенной политики, создающая для государства обязательства международно-правового характера, также нуждается в нормировании.
Для реализации таможенной политики России необходимым было создание соответствующих государственных структур. Отправной точкой можно считать Указ Президента России "О Государственном таможенном комитете РСФСР", принятый 25 октября 1991 г. ГТК создавался как центральный таможенный орган России. Его правовой статус, функциональное назначение, задачи и порядок деятельности были закреплены в Положении о Государственном таможенном комитете РСФСР, утвержденном Правительством РСФСР 26 декабря 1991 г. На ГТК России возложена ответственность за реализацию таможенного дела, обеспечение соблюдения законодательства о таможенном деле, эффективное функционирование таможенной системы.
За короткий срок был обеспечен динамичный количественный рост системы таможенных органов, особенно успешными в этом плане были 1992-1993 гг. В целом более чем в два раза увеличилось количество таможен на границе России. Это означало фактически, что на большей части государственной границы России они были созданы заново. На одну треть выросло число таможен, находящихся внутри страны. Структура таможен стала значительно разветв-леннее за счет пятикратного увеличения количества таможенных постов.
Основным документом в области таможенного оформления и таможенного контроля до мая 1993 г. формально был Таможенный кодекс (ТК) СССР,. действовавший в части, не противоречащей российскому законодательству. Фактически таможенные процедуры осуществлялись в соответствии с нормативными документами ГТК России. Основными из них являлись Приказы ГТК России от 22 января 1992 г. №14 "О мерах по обеспечению декларирования и таможенного оформления товаров, перемещаемых через границу Российской Федерации в пределах государств — членов Содружества Независимых Государств", от 19 марта 1992 г. №90 "О местах таможенного оформления товаров", от 28 июля 1992 г. №283 "О временном порядке пропуска и декларирования товаров".
В результате в регулировании таможенных отношений отсутствовала такая важная черта, как комплексность, что предполагает тесную взаимосвязь норм таможенного права между собой и с нормами смежных областей права.
Становление и развитие единой системы таможенных органов неразрывно связаны с принятием в 1993 г. Таможенного кодекса РФ. Разработка и принятие этого документа явились важной мерой для формирования основ российского таможенного законодательства в условиях перевода экономики страны на рыночные отношения.
ТК РФ являлся систематизированным единым законодательным актом, определявшим экономические, правовые и организационные основы таможенного дела в РФ. В нем (в отличие от Таможенного кодекса СССР) учитывались новые экономические и политические условия ведения внешнеторговых операций в РФ, механизм таможенного воздействия на хозяйственную деятельность был детально проработан. Еще до принятия в 1995 г. Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" основные положения о возможности введения запретов и ограничений (в первую очередь нетарифных) были сформулированы в ТК. Учитывая все увеличивающееся количество участников ВЭС, в Кодексе были подробно расписаны их права и обязанности, а также права и обязанности таможенных органов. При этом все субъекты внешнеэкономической деятельности были поставлены в равные условия, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности.
