Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Генезис муниципальных образований и проблема развития институционально-экономической структуры местного самоуправления в условиях реформирования экономики 9
1.1 . Генезис и логика развития муниципальных образований в условиях реформирования экономики 11
1.2 Модели институционально-экономической структуры местного самоуправления и тенденции его развития 37
Глава 2. Выбор модели экономического развития муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления 80
2.1. Модель выбора параметров экономического развития муниципальных образований 81
2.2. Социально-экономическое развитие муниципальных образований в теоретическом аспекте исследования 97
2.3. Исследование социально-экономического развития муниципальных образований на примере МО «Сернурский муниципальный район» 114
Заключение 134
Список использованных источников литературы 148
Приложения 161
Приложение 1. Основные показатели финансово-хозяйственной деятельности муниципального сектора экономики МО «Сернурский муниципальный район»
161
Приложение 2. Показатели прогноза социально-экономического развития муниципального образования - «Сернурский муниципальный район» 168
Приложение 3. Целевая программа МО «Сернурский муниципальный район» «Жилье для молодой семьи» на 2005-2010 годы 180
- Генезис и логика развития муниципальных образований в условиях реформирования экономики
- Модели институционально-экономической структуры местного самоуправления и тенденции его развития
- Модель выбора параметров экономического развития муниципальных образований
- Социально-экономическое развитие муниципальных образований в теоретическом аспекте исследования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проводимые в России экономические реформы оказали серьезное влияние на основные принципы функционирования экономики страны. Децентрализация и демократизация государственного управления повлекли за собой передачу органам местного самоуправления значительных полномочий для решения вопросов социально-экономического развития муниципальных образований.
В условиях реформирования российской экономики и развития рынка экономика муниципального образования становится относительно самостоятельной сферой деятельности, в которой действуют особые механизмы согласования социальных, экономических и политических интересов власти, населения и бизнеса. Поэтому экономика муниципального образования должна рассматриваться как комплексное явление, как единое целое во взаимосвязи и взаимодействии ее основных элементов.
В настоящее время, когда органы местного самоуправления, наделены значительными полномочиями и возможностями устанавливать направления социально-экономического развития своих территорий, с учетом экономических ресурсов и национальных территориальных различий, чрезвычайно велика потребность в теоретическом осмыслении, изучении и разработке основ экономики муниципального образования в условиях реформы местного самоуправления.
Несмотря на принятые и действующие федеральные законы, финансово-экономическое положение муниципальных образований в современной России остается крайне слабым и полностью зависит от вышестоящих властных структур. Финансово-доходная база муниципальных образований лежит за пределами минимально необходимых потребностей населения. Решение данной проблемы невозможно без передачи местному самоуправлению необходимых финансовых ресурсов и объектов муниципальной собственности. Самостоятельность местного самоуправления может быть обеспечена в случае
наличия достаточных средств для покрытия обязательных расходов местных бюджетов и долговременного финансового планирования. Поэтому проблема экономической самостоятельности местного самоуправления в решении локальных вопросов занимает чрезвычайно важное значение.
Приведенные выше соображения определяют актуальность исследования, направленного на теоретический анализ экономического и социального развития муниципального образования под воздействием механизма реформирования местного самоуправления, выявления внутренних закономерностей системы производства общественных благ и разработку на этой основе положений по совершенствованию муниципальной экономики.
Степень разработанности проблемы. Вопросам местного самоуправления в научной литературе посвящено значительное количество работ, которые позволяют обобщить опыт в области использования различных моделей местного самоуправления и определить возможность их адаптации в условиях российской экономики. В настоящее время вопросы теоретических и эмпирических исследований местного самоуправления и экономики муниципального образования представлены трудами: С.И.Андреева, А.А.Бузгалина, Л.А.Велихова, А.Г.Воронина, Т.М.Говоренкова, В.Н.Ивановой. В.С.Кулибанова, В.А.Лапина, В.Н.Лексина, Р.К.Мазитовой, В.А.Максимова, А.И.Радченко, С.И.Рыженкова, В.И.Севастьянова, А.Н.Шведова, А.Ф. Шишкина, Ю.Ф.Филиппова и др.
Большое значение в проводимом исследовании имеет анализ зарубежных теоретических и эмпирических работ, посвященных изучению системы муниципальных образований в иностранной литературе: У.Кинга, Ф.Макмиллана, К.Плокера, Г. Холлиса и др.
К сожалению, несмотря на растущий интерес к данной теме, в области местного самоуправления в целом и экономических основ муниципальных образований в частности, имеется немало нерешенных теоретических, методологических и практических проблем.
В связи с исключительной важностью реформы местного
самоуправления в развитии экономики России, необходимо проведение дополнительных теоретических и научно-практических разработок по данной проблеме.
Важность вышеуказанных вопросов и проблем определила выбор темы и направленность диссертационного исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Опираясь на теоретическое обоснование необходимости принципиальных преобразований в системе местного самоуправления, определить основные направления реформирования местного самоуправления, способствующего созданию эффективной модели экономики муниципальных образований.
Для достижения цели исследования необходимо решение следующих задач;
-систематизировать теоретические представления о сущностных характеристиках экономики муниципальных образований;
-исследовать эволюцию развития системы местного самоуправления в современной России и обобщить зарубежный опыт в области использования различных моделей местного самоуправления в целях определения на возможность их адаптации в условиях российской экономики.
-выявить особенности становления местного самоуправления в условиях перехода от командно-административной системы хозяйствования к рыночной в целях определения предпосылок формирования новой эффективной модели местного самоуправления;
-смоделировать выбор параметров экономического развития
муниципальных образований с учетом реформы местного самоуправления;
-обосновать концепцию экономического развития муниципального образования в современной России.
Предмет исследования - экономические отношения в муниципальном образовании, складывающиеся в системе местного самоуправления.
Объект исследования - муниципальное образование в условиях реформы местного самоуправления.
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили фундаментальные положения общей экономической теории, монографические труды зарубежных классиков экономической науки, официальные материалы, труды российских и зарубежных ученых-экономистов по кругу изучаемых проблем, основные законодательные акты и нормативные материалы Правительства России, Правительства Республики Марий Эл, регулирующие финансово-экономическую деятельность муниципальных образований, периодические издания, материалы конференций по совершенствованию системы местного самоуправления. В работе проведено сочетание качественного и количественного анализа экономики
муниципальных образований, предполагающего выявление объективных причин и взаимосвязей, обуславливающих их реформирование под воздействием меняющейся во времени и пространстве системы местного самоуправления.
Рассматриваемый временной лаг охватывает различные интервалы времени в период с 2003 года по 2005 год в зависимости от, конкретных аспектов исследования.
Научная новизна результатов исследования заключается в следующем:
1.Доказан приоритетный статус экономики муниципального образования в системе национальной экономики как исходной базы ее рыночной трансформации, определяющей эффективность местного самоуправления.
2.На основе историко-генетического подхода выявлены тенденции развития местного самоуправления зарубежных стран. Определено, что происходит частичная адаптация некоторых элементов зарубежных моделей местного самоуправления в экономике муниципальных образований в условиях транзитивной экономики России. Полное принятие за основу зарубежных моделей местного самоуправления неприемлемо для России в силу
высокой дифференциации муниципальных образований по экономическому, социальному, демографическому уровню развития.
З.Дано теоретико-методологическое обоснование эволюции представлений о сущности, формах местного самоуправления в качестве базовой экономической категории, а также роли государственных регуляторов в обеспечении его эффективной деятельности. Определены пути создания новой эффективной модели местного самоуправления: правовое обеспечение, реализация принятых законов, формирование органов местного самоуправления, организационно-кадровое обеспечение, формирование ресурсной базы, решение социальных проблем, охрана окружающей среды, обеспечение комплексного развития территории.
4.Представлена методологически аргументированная трактовка модели экономического развития муниципального образования в период реформы местного самоуправления. Определено, что для России приемлема модель общественного участия, содержащая в своей основе принцип активного партнерства общественных и частных структур в экономике муниципального образования на условиях консенсуса интересов разных субъектов при их постоянном участии в управлении муниципальным образованием через процедуры общественного контроля и обратной связи в ходе корректировки разработанных планов.
5.Разработана концепция экономического развития муниципальных образований как логическое завершение исследований основ экономики муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления: определение стратегического плана развития муниципального образования, создание конкурентных отношений в сфере привлечения инвестиций, перераспределение общественных финансовых средств, трудовых ресурсов, привлечение общественности.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется актуальностью поставленных задач и достигнутым уровнем разработанности проблематики, анализом отечественного и зарубежного опыта формирования
и деятельности местного самоуправления, выявлением причин не эффективного использования экономики муниципального образования, обоснование тенденций и оценкой перспектив ее развития. Концептуальное осмысление и разработка методологических подходов к оценке сложившейся системы муниципальных образований могут явиться теоретической базой разработки научных основ экономики муниципальных образований.
Полученные в ходе исследования теоретические выводы и практические результаты могут быть использованы законодательными и исполнительными органами власти как методологическая основа при оптимизации работы над совершенствованием экономических процессов, происходящих в
муниципальных образования в период реформы местного самоуправления. Работа может быть использована в высших образовательных учреждениях при разработке программ учебных курсов: «Экономическая теория», «Экономика некоммерческих организаций», «Экономика общественного сектора», «Экономика России и регионов», а также при подготовке учебно-методических материалов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на заседаниях кафедры «Экономическая теория» ГОУ ВПО «Марийский государственный университет», научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава университета.
По результатам исследования опубликовано 7 работ общим объемом 1,2 п.л.
Результаты и выводы диссертационной работы нашли свое применение при формировании бюджета 2006 года муниципального образования «Сернурский муниципальный район» Республики Марий Эл.
Разработанная автором целевая программа «Жилье для молодой семьи» на 2005-2010 годы, проходит апробацию в МО «Сернурский муниципальный район».
Генезис и логика развития муниципальных образований в условиях реформирования экономики
Экономика муниципального образования в современных условиях становится относительно самостоятельной сферой деятельности. Здесь действуют особые механизмы согласования социальных, экономических и политических интересов власти, населения и бизнеса. В целях разработки, принятия и реализации эффективных экономических решений экономика муниципальных образований должна пониматься как единое целое во взаимосвязи и взаимодействии ее основных элементов.
В России термин «муниципальное образование» вошел в научный оборот во второй половине 1990-х годов. Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принял официальное правовое определение статуса населенной территории (местного сообщества), в пределах которой осуществляется местное самоуправление, появились понятия «муниципальное образование» и «муниципальная собственность» - собственность муниципального образования.
Муниципальное образование - это первичное территориальное звено народного хозяйства и сообщества населения, организованное для совместного производства и потребления, в основном самостоятельно ведущее местное и муниципальное хозяйства в соответствии с требованиями рынка.
Симбиоз деятельности первичного территориального звена народного хозяйства и сообщества населения образуют местное самоуправление, цели и задачи которого, несколько отличаются от целей и задач государства. Главная задача муниципальной экономики заключается в обеспечении большого объема услуг и их высокое качество, т.е. направлена на создание общественных благ сообщества населения. Производство общественных благ, потребляемых всем населением муниципального образования одновременно, а также отсутствие ориентации на прибыль является отличительной чертой муниципальной экономики.
Муниципальную экономику можно определить как науку о том, как производители и потребители муниципальных услуг принимают свои решения, каким образом решается задача реформирования муниципального сектора в соответствии с требованиями рынка .
Более расширенное понимание основ экономики муниципального образования определяется посредством рассмотрения экономической сущности и организации местного и муниципального хозяйства.
Понятие «местное хозяйство» охватывает регулирование процессами, происходящими в муниципальном образовании в целом. Понятие «муниципальное хозяйство» охватывает регулирование объектами муниципальной собственности.
В современной научной литературе термин «местное хозяйство» трактуется в различных аспектах. Так, например, в работе Ю.А.Филиппова, Т.Т.Авдеевой «Основы развития местного хозяйства» местное хозяйство рассматривается как часть народного хозяйства.
Очевидно, что часть проблем развития местных сообществ определяется национальными и региональными экономическими условиями, и в этом смысле местное хозяйство представляет собой часть народного хозяйства. От национального хозяйства местное отличается тем, что служит целям местного благоустройства, в удовлетворении нужд членов сообщества, в то время как народное хозяйство призвано удовлетворять потребности всего населения независимо от места проживания. Пространственная ограниченность играет значительную роль в функционировании местных рынков (труда, услуг, жилищного и т.д.), чем национального рынка. В этом смысле местное хозяйство рассматривается как «единичное хозяйство», а не часть народного хозяйства.
Местное хозяйство отлично от национального своими социальными функциями, главными из которых являются обеспечение занятости и доходов местных жителей, благоустройство территории.
Местное хозяйство отождествляют иногда предприятиями коммунального хозяйства, или оно трактуется как деятельность местных органов власти и местного самоуправления, направленную на удовлетворение потребностей в благоустройстве.
Из всего сказанного можно сделать вывод, что местное хозяйство - это, прежде всего, хозяйственная деятельность - процесс, связанный с преобразованием материальной среды, среды обитания, субъектами которого выступают органы местного самоуправления, предприниматели, домохозяйства, представительства общественных или профессиональных организаций. Целями местного хозяйства являются социальное благосостояние местного сообщества и благоустройство.
Местное хозяйство может быть не только социальным, но и социалистичным. Его отрасли и объекты по своей сути являются общественно доступными. Подавляющая часть муниципальных услуг ориентировано на «собственное» население, созданное как «благо для своих» местное хозяйство формирует своеобразный социальный навес, ограждая жителей с низкими доходами от чрезмерных трат на оплату самых необходимых услуг. В большинстве стран мира наиболее дешевы муниципальные школы, ясли, детские сады, библиотеки, жилье, транспорт и т.д.
В советские времена в России финансово-экономическая суть местного хозяйства не отличалась от единых «социалистических основ» деятельности других отраслей народного хозяйства: лимитированные цены, огромный сектор «бесплатных» услуг. В переходный период экономики приватизируемые предприятия передали местным органам самоуправления все социальные объекты. Местное хозяйство осталось социально ориентированным. В этот период началось формирование самых различных льгот (транспорт, связь, лекарства). Появились новые расходы в связи с увеличением преступности, детской беспризорности, вынужденной миграцией населения и т.д. Появилась необходимость в дополнительной финансовой поддержке милиции, учителей, врачей. С изменением сущности всего общества местное хозяйство по своей сути осталось социалистичным с гигантской социальной инфраструктурой, невероятно ресурсоемким хозяйством, с монополизмом предприятий и организаций, обслуживающих жилищно-коммунальную инфраструктуру, финансирование «по остаточному принципу».
Очевидно, что такое положение дел не может оставаться постоянным. С развитием рыночной экономики муниципальные предприятия и организации становятся все более заинтересованными в улучшении экономической конъюнктуры.
Присоединимся к мнению С.Л.Бездольного о том, что «для активизации решения проблем местного экономического развития следует проводить рыночно ориентированные институциональные преобразования в сфере муниципальной экономики, муниципального права. Процесс приватизации муниципального имущества и концессии на оказание общественных услуг элиминирует проблему фрирайдерства, бесплатного пользования общественными благами, выходящего за рамки регулируемого правом или нормируемого обществом, особенно острую для городского хозяйства и муниципальной экономики»5.
Модели институционально-экономической структуры местного самоуправления и тенденции его развития
Для выявления тенденции развития структуры местного самоуправления необходимо исследовать экономическое содержание местного самоуправления в аспекте специфических производственных отношений на территории муниципального образования, возникающих при реализации территориальных экономических интересов, заключающиеся в решении вопросов местного значения, удовлетворяющих коллективные потребности населения территории муниципального образования в условиях реформируемой экономики.
Самоуправление - это процесс, при котором происходит совпадение субъекта труда и субъекта управления, развивающееся вместе с развитием производства и человеческого общества.
На начальных этапах развития человеческой цивилизации в процессе производства средств к существованию появилась кооперация труда, представляющая собой объединение участников производственного процесса. Общественное устройство этого периода получило название «первобытная демократия», т.к. процесс принятия решений участниками кооперации труда характеризовался свободным обсуждением и добровольным подчинением. Первобытная кооперация, обусловленная единством собственности, труда и деятельности по координации и регулированию производства, выступала формой социально-экономического аспекта функционирования общества и его основного звена, т.е. самоуправлением.
Капиталистическая кооперация под воздействием закона спроса и предложения разорвала целостность собственности, труда и управления, произошло обособление управления как отдельного вида работ, а управленческую деятельность стали осуществлять профессионалы. Управление стало деятельностью, связанной с подчинением объекта управления целям и задачам субъекта управления, определяемым его положением в системе производственных отношений, заинтересованностью в изменении этого положения, т.е. экономическими интересами, выступающими побудительными мотивами, определяющими поведение людей в процессе производства. Поэтому процесс организации, координации, регулирования и стимулирования собственником или совместных собственников средств производства в рамках отдельной кооперации в соответствии с их экономическими интересами стал самоуправлением в процессе производства. Собственник средств производства и члены коллектива предприятия осуществляют производственное самоуправление, так как помимо работы профессионалов-менеджеров сами выполняют ряд управленческих функций, и, прежде всего - целеполагание, обусловленное реализацией отношений собственности.
Как экономическая категория самоуправление характеризует производственные отношения, возникающие при реализации экономических интересов собственника или совместных собственников средств производства в рамках отдельной кооперации, отражающие его или их собственную совместную деятельность по целеполаганию, организации, координации и стимулированию действий всех участников процесса производства .
Необходимо отметить, что в самоуправлении, как способе коллективного существования объединения людей, определяющим фактором является их принадлежность к совместным собственникам средств производства или наемным работникам.
Под воздействием объективных экономических законов, в том числе закона общественного разделения труда и обобществления производства производственный процесс подвергся дифференциализации, т.е. распаду его на звенья, специализирующиеся на производстве отдельных продуктов по отраслевому и территориальному признаку с обеспечением ведомственных и территориальных, местных интересов.
Субъекты хозяйствования, связанные с производством и реализацией продукции, выступающие ведомственной стороной хозяйствования, не заинтересованы в оценке социальных последствий своей деятельности, а также влияния на окружающую среду. Территориальные местные экономические интересы, носителями которых выступает субъект территориальных интересов, т.е. население, проживающее на территории, характеризуются социально-экономическим положением поселенческих коллективов людей, воспроизводством отраслей хозяйства, непроизводственной сферы, комплексным развитием территории, состоянием окружающей среды и т.д.
Одновременно, субъекты хозяйствования, находящиеся в производственных отношениях имеют и территориальную форму проявления, реализуя как свои экономические интересы, так и территориальные экономические интересы, имеющие определенные предпочтения в отношении целей и средств социально-экономического развития территории.
Отраслевое и территориальное управление выступают двумя аспектами единого процесса социально-экономического развития, взаимодополняя друг друга.
Для реализации общих территориальных экономических интересов население территориального образования должно выполнять ряд функций управления. Форма управления должна иметь выборный характер, обуславливающий реализацию творческих способностей работников, действующих в условиях общественного характера производства и выступающих активным творческим элементом производительных сил. Население - это работники, участвующие в производственном процессе и, одновременно, являются жителями территориального образования.
Таким образом, территориальное самоуправление-это совместная форма управления людей, основанная на выборности и направленная на создание оптимальных условий жизни людей, обеспечение социально-экономического развития территории, сохранение окружающей среды.
Объектом исследования территориального самоуправления является социально-культурные потребности сообщества людей на определенном месте расселения. Субъектом самоуправления выступает сообщество людей, равных с точки зрения использования природного ландшафта, экологической ситуации и которые заинтересованы в развитии социально-бытовой и социально-культурной инфраструктуры.
Территориальное самоуправление как категория представляет собой производственное отношение, возникающее в процессе реализации территориальных экономических интересов людей в пределах отдельного сообщества, сформированного на месте расселения. Место расселения граждан является критерием при определении структурных элементов системы территориального самоуправления.
Модель выбора параметров экономического развития муниципальных образований
Ранее мы определили, что главная задача местного самоуправления -развивать муниципальную экономику. Одной из составляющих муниципальной экономики является выбор ее параметров, которые предопределяют эффективное развитие муниципального образования.
Предполагается, что должно существовать пять целей экономического развития муниципальных образований: - достижение максимального уровня общественного благосостояния; -обеспечение высокого дохода жителей муниципального образования; -обеспечение высокой занятости населения муниципального образования; -создание широкого спектра социальных ролей; -обеспечение устойчивости экономики муниципального образования. Рассмотрим из них наиболее актуальные в реформируемый период экономики.
Достижение максимального уровня общественного благосостояния возможно при предоставлении на местном уровне определенного ряда общественных благ. Ранее мы определили, что существует пять главных типов местного общественного блага - образование, здравоохранение, охрана общественного порядка, коммунальное хозяйство, социальное обеспечение.
Очевидно, что образование является публичным благом. Образованный гражданин - благо для общества в целом. С теоретических позиций образование можно рассматривать в качестве затрат инвестиционного типа, то есть вложения в физический капитал. При таком подходе эффект от образования может быть выражен в денежной форме. Существуют оценки вклада образования в экономический рост. Высокий уровень образования предполагает более высокую заработную плату и, в конечном итоге, больший вклад в ВВП. Но на муниципальном уровне предоставляется общее образование, внешние эффекты от которого, имеют более широкие масштабы, так как на этом уровне происходит воспитание гражданина в обществе, который должен уметь читать, писать, разбираться в законодательстве, налоговых документах, знать свои гражданские права и обязанности. Образованный человек меньше подвержен криминальному влиянию. Значительные внешние эффекты общего образования побуждают государство больше уделять внимания этому общественному сектору, несмотря на некоторые проблемы и расхождение интересов уровней власти. Образование представляет собой классический случай конфликта целей государства и местного уровня власти. В большинстве развитых странах мира гарантировано бесплатное начальное и среднее образование. Образование не удовлетворяет признакам чистого государственного блага. Выгодой от получения образования является увеличение человеческого капитала и ожидаемого в будущем личного дохода. Одновременно, слои населения с низкими доходами не имеют доступа к частному образованию, т.е. нельзя сказать, что плата за частное образование выше, чем прирост благосостояния общества от получения образования. Начальное и среднее образование в основном финансируется из бюджетов местных органов власти. В странах, имеющих большую территорию, муниципальное финансирование начального образования является невыгодным из-за необходимости содержания большого числа малых школ. Поэтому в России стали предприниматься попытки реформирования системы образования. Предполагалось, что население как потребитель образовательных услуг является активным участником в выборе образовательных учреждений на уровне общего среднего образования. В 1992 году были сформулированы идеи реформирования образования в Законе «Об образовании» .
Заложенная в законе экономическая модель образования разрешала учреждениям образования оказывать платные образовательные услуги, а бюджетное финансирование должно осуществляться по установленному государством нормативу финансирования на учащегося с правом выбора образовательного учреждения, принося с собой гарантированные государством финансовые средства. На практике проведение единой политики государства в области реформирования образования было затруднено из-за передачи учреждений образования на муниципальный уровень. Выделение образовательных учреждений в самостоятельные хозяйствующие субъекты ограничивало полномочия органов управления. Не у всех руководителей школ, особенно в сельской местности, появились стимулы по переходу на механизмы, разрешенные законом. Не все родители в силу малых доходов семьи, готовы платить за образование своих детей. С другой стороны, отсутствуют показатели соотношения затраты-результаты для оценки деятельности отрасли. Эффективность использования средств продолжает падать, а образование как отрасль продолжает оставаться затратной. Образовательные учреждения при сокращающемся количестве детей потребляют большее количество средств. Это объясняется тем, что заработная плата и коммунальные платежи составляют около 85 процентов в структуре расходов на образование, на все прочие расходы и нужды остается около 15 процентов. В школах развитых стран расходы делятся на расходы на выполнение учебных программ и расходы на содержание в соотношении 80:20. Но в расходах на выполнение учебных программ заработная плата составляет 3А частей, а остальное - это расходы обеспечивающие учебный процесс: оборудование и материалы. В России сегодня эта категория расходов практически отсутствует.5
Здравоохранение является примером оказания услуг частного и государственного секторов и различных уровней власти. Услуги здравоохранения местного уровня являются более гибкими и способны более оперативно реагировать на изменение предпочтений жителей конкретных территорий. Профилактические медицинские учреждения администрируются местными органами власти. Предотвращение распространения инфекционных заболеваний, например, эффективно, если оно осуществляется государством.
Очевидно, что и здравоохранение является публичным благом, так как здоровый гражданин - благо для общества в целом. Эффект от здравоохранения может быть выражен в денежной форме. Высокий уровень профилактики заболеваний и качества здравоохранения предполагает большее количество здорового трудоспособного населения, то есть увеличения ВВП.
Специального пояснения требует охрана общественного порядка. Во всех государствах охрану общественного порядка осуществляет мощные подразделения государственной власти с громадным по численности персоналом, способным регулировать жизнь общества в соответствии с законом. Находясь в повседневном контакте с гражданами и поставленные под влияние отдельных политических сил, они могут существенно влиять на общественное развитие. Поэтому, а также вследствие борьбы с коррупцией в рядах полиции, необходимо, чтобы функция общественного порядка находилась в компетенции местного уровня власти.
Социально-экономическое развитие муниципальных образований в теоретическом аспекте исследования
В настоящее время в России идет активный поиск форм и методов подъема экономики. Политическая, административная и социально-экономическая реформы в стране, а также повышение роли муниципальных образований явились причиной обращения к проблеме социально-экономического развития муниципального образования.
В развитых странах проблематика современных концепций муниципального экономического развития возникла в конце 1980-х годов57.
К основным причинам возникновения этих концепций можно отнести: обострение экономических и социальных проблем во многих странах мира, в том числе и России; нарастание специфических проблем больших городов, а также глобализация и обострение межтерриториальной и международной конкуренции.
В России, для решения названных проблем необходим комплексный процесс изменений в экономике и социальной сфере муниципального образования, нацеленный на улучшение качества жизни на данной территории.
Как в российской, так и зарубежной практике деятельности муниципальных образований сложились различные модели социально-экономического развития муниципальных образований на местном уровне. Отметим некоторые принципиальные различия моделей. Различия касаются в отношении использованием муниципальным образованием собственных ресурсов, которые носят общественный характер. Возникает вопрос об использовании общественных ресурсов как своего рода «коммерческого капитала». Можно использовать общественные финансовые ресурсы, вкладывая их в коммерческую сферу. Такая практика дает возможность «заработать» дополнительные средства в бюджет муниципального образования. «Слабой» стороной такой практики являются коммерческие риски, изменения конъюнктуры и других обстоятельств. Общественные ресурсы, мобилизованные для удовлетворения конкретных общественных потребностей, могут быть безвозвратно потеряны.
Альтернативной является концепция удовлетворения общественных потребностей в создании благоприятной среды для жизни людей, для ведения хозяйственной деятельности.
Одновременно идут дискуссии о роли планового регулирования рыночных механизмов в экономике муниципальных образований. Как показывает практика, роль планирования экономического развития возрастает, в том числе и в западных странах с либеральной экономикой. При этом планирование носит индикативный характер, насыщенный элементами мониторинга, оценкой реализации, обратной связи, с высокоразвитой системой общественного участия местного сообщества во всех стадиях планирования, от разработки стратегических долгосрочных целей до контроля исполнения планов.
Поэтому модель общественного участия, содержащая в своей основе принцип активного партнерства общественных и частных структур на условиях консенсуса интересов разных субъектов при их постоянном участии в управлении муниципальным образованием через процедуры общественного контроля и обратной связи в ходе корректировки разработанных планов может быть приемлема и для России, но при условии создания цивилизованного рынка экономики страны.
По нашему мнению, в современной России действует модель планового регулирования рыночных механизмов в управлении экономикой муниципального образования, но при отсутствии обратной связи.
Для решения ряда основополагающих задач по выработке местной экономической политики, определению направлений развития местной экономики, осуществлению мер по их реализации особое значение приобретает планирование экономического развития муниципального образования.
Выделяют следующие типы планирования: проектное, программное, комплексное стратегическое58.
Проектное планирование характерно для ситуации, когда в определенном муниципальном образовании решается проблема реализации конкретного проекта, влияющего на изменение ситуации в целом. Под проектное планирование привлекаются финансовые ресурсы, в нем принимают участие различные организации. Такой проект становится центральным звеном в развитии муниципального образования на среднесрочную перспективу.
Более высокий уровень - программное планирование. Этот вид планирования носит отраслевой или межотраслевой характер. Такие программы охватывают уже не один проект, а одну или несколько отраслей, связанных с муниципальной сферой (реорганизация ЖКХ, городского транспорта и т.д.)
Еще более высокий уровень - комплексное планирование. Продуктом комплексного планирования являются средне- и долгосрочные планы социально-экономического планирования, генеральный план развития территории муниципального образования, финансовый план.
Комплексное планирование охватывает на долгосрочный период предвидения развитие территории, изменения условий жизнедеятельности населения. За счет этого процесс регулирования освобождается от ограничений, налагаемых на социально- экономическое развитие муниципального образования возрастной и технологической структур рабочих мест, объемов незавершенного строительства и т.д. Появляется возможность планомерного преодоления диспропорций в развитии социальной инфраструктуры муниципального образования, которые возникли в реформируемый период экономики.
Стратегическое планирование призвано дать муниципальному образованию общую идею генерального направления развития в ближайшие 10-20 или более лет.
В период ускоренной капитализации экономики и развития рыночных отношений возникают вопросы о необходимости использования стратегического планирования, его логике и процедурах, о способах и средствах согласования интересов обособленных хозяйствующих субъектов в сочетании с региональными и общегосударственными стратегиями развития. Приоритеты экономической политики закладываются в стратегию развития муниципального образования и служат долгосрочным ориентиром в отношениях с предпринимательским сектором.
