Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Налоговый федерализм в системе рыночных экономических отношений 11
1.1. Налог - форма институциональной борьбы между участниками политико-экономического процесса 11
1.2. Экономические функции налогового федерализма и институциональные формы конкурентной борьбы за налоговые доходы 30
1.3. Принципы функционирования налогового федерализма 66
Глава 2. Институциональные подходы к распределению налоговых доходов между бюджетами разных уровней 76
2.1. Модели налогового федерализма и особенности их реализации в федеративных государствах 76
2.2. Формирование налогового федерализма в России 104
2.3. Особенности распределения налоговых поступлений в Российской Федерации 126
Глава 3. Совершенствование российского налогового федерализма как фактор повышения конкурентоспособности территорий разного уровня 146
3.1. Формирование институциональных условий эффективного взаимодействия органов власти разного уровня в налогово-бюджетной сфере 146
3.2. Реформирование налогового федерализма как фактор развития финансового потенциала территорий 160
3.3. Потенциал использования налогового федерализма в снижении межтерриториальной асимметрии 170
Заключение 180
Библиография 188
Приложения 197
- Экономические функции налогового федерализма и институциональные формы конкурентной борьбы за налоговые доходы
- Модели налогового федерализма и особенности их реализации в федеративных государствах
- Особенности распределения налоговых поступлений в Российской Федерации
- Реформирование налогового федерализма как фактор развития финансового потенциала территорий
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Налогообложение в федеративном государстве имеет двойственную природу. С одной стороны, оно касается взаимоотношений государства и налогоплательщиков по поводу уплаты налогов в бюджет, а с другой – процесса распределения налоговых доходов и налоговых полномочий между федеральными и субфедеральными органами власти. Эти две стороны налоговых взаимоотношений активно изучаются общественными науками (экономической, юридической, политологической, социологической и др.) для выяснения сути явлений, закономерностей их развития и механизмов функционирования, а также постоянно реализуются в практической деятельности органами власти при реформировании налогово-бюджетной системы.
В России одной из ведущих проблем реформирования налогово-бюджетной системы является разграничение налоговых доходов и полномочий между федеральными, региональными и муниципальными органами власти, поскольку оно влияет на формирование финансовых основ деятельности каждого уровня власти, создает базовые предпосылки для эффективного межрегионального перераспределения ресурсов и снижения социально-экономической дифференциации регионов.
Процесс реформирования российской налогово-бюджетной системы остается незавершенным. Межбюджетное устройство страны носит переходный характер, сочетая развитие автономности и сохранение финансовой зависимости территорий от федерального центра. Законодательные изменения в сфере федеративного устройства и межбюджетных отношений позволяют говорить о том, что в России постепенно формируется национальная модель корпоративного налогово-бюджетного федерализма, отличительной чертой которого является централизация финансовых ресурсов и властных полномочий на федеральном уровне. В таких условиях регионы выступают в роли «ответственных исполнителей» отдельных мероприятий, спланированных, профинансированных и контролируемых федеральным центром, что препятствует инкорпорированию региональных интересов в единую национальную политику.
Вместе с тем, сложившаяся система налогово-бюджетного федерализма вступает в противоречие с глубинной природой взаимоотношений различных органов власти по поводу разграничения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы на основе соблюдения общегосударственных и локальных интересов населения. Это выражается в существовании реальной конкурентной борьбы за налоговые доходы. Столкновение экономических интересов возникает как «по-вертикали» между федеральным центром и субъектами Федерации, так и «по-горизонтали» - между самими субъектами Федерации. Своеобразие такой конкурентной борьбы заключается в том, что она выступает не в чисто экономическом виде как борьба за прибыль, а носит характер борьбы органов власти за политическую ренту. Государственные и муниципальные органы власти осуществляют общественную деятельность в условиях необходимости переизбрания, поэтому в своей деятельности заинтересованы в повышении благополучия своих избирателей – жителей подведомственной территории, а также создании благоприятных экономических условий для развития предпринимательства и инвестиций.
Конкурентная борьба между федеральными и субфедеральными органами власти за налоговые доходы проявляется в особой форме, которую можно представить в виде институциональной формы борьбы. Борьба «по-вертикали» сводится к принятию федеральных законодательных и нормативно-правовых актов, а также заключению договоров и соглашений между федерацией и ее субъектами по поводу распределения налогов и налоговых полномочий. При этом федеральные органы власти стремятся закрепить за собой как можно больше полномочий с целью оказывать посредством налогово-бюджетной политики большее влияние на социально-экономическое развитие территорий, а территориальные образования борются за право быть более финансово самостоятельными. Борьба «по-горизонтали» реализуется в принятии региональных нормативно-правовых актов и заключении межрегиональных договоров и соглашений, обеспечивающих формирование более выгодных социально-экономических и институциональных условий жизнедеятельности населения и ведения бизнеса на той или иной территории.
В современных исследованиях по проблемам налогово-бюджетного федерализма взаимодействие между различными органами власти по поводу распределения налоговых доходов рассматривается как форма принятия управленческо-распределительных решений. Однако в условиях все большего развертывания рыночных отношений, демократизации российского общества и передачи ответственности по решению социально-экономических вопросов на уровень территорий, видится недостаточным рассматривать распределение налогов как систему управления налоговыми потоками между уровнями бюджетной системы. Возникает необходимость увязывать разграничение налоговых полномочий с конкурентной борьбой органов власти за экономические интересы населения регионов и территориальных бизнес-сообществ. Данная взаимосвязь позволяет придать проблеме распределения налогов не только политико-управленческий и правовой характер, но и экономический характер, т.е. увязывать данный процесс с социально-экономическим развитием территории и, тем самым, рассматривать распределение налогов как институциональную форму конкурентной борьбы. Этим определяется актуальность настоящего исследования.
Степень разработанности проблемы исследования. Теоретические основы налогово-бюджетного федерализма раскрыты в работах зарубежных ученых Р. Боудвея, Дж. Вайлда, Э. Гремлича, Д. Кинга, Р. Масгрейва, У. Оутса, М. Смарта, Д. Трейзмана, Ч. Тибу, Д. Элейзера и др. Ими были сформулированы классические принципы построения налогово-бюджетной системы в странах с многоуровневым государственным устройством. Однако данные авторы не учитывали конкурентный характер взаимодействия институтов власти разного уровня и наличия институциональных и экономических особенностей федеративных государств.
Определенным достижением в исследовании налогово-бюджетного федерализма явилось включение в анализ процесса разграничения финансовых полномочий между органами власти разного уровня институциональных условий и факторов, что отражено в работах Р. Бёрда, Дж. Бреннана, Дж. Бьюкенена, Б. Вайнгаста, Д. Веспера, Б. Зайделя, Дж. Корнаи, Дж. Литвака, Ч. Мак Льюе, Дж. Монтинолы, Д. Сазерленда, Д. Трейсмана, Р. Рафьюза, А. Шлейфера и др. Данные работы легли в основу анализа моделей налогово-бюджетного федерализма – конкурентной и кооперативной, сформировавшихся в развитых федеративных государствах.
Российские ученые и специалисты-практики также активно вели исследования по количественному и качественному анализу российской системы межбюджетных отношений. Содержание и практические аспекты развития налогово-бюджетного федерализма в Российской Федерации раскрыты в работах О.В. Богачевой, О.И. Бетина, Е.М. Бухвальда, Е.В. Бушмина, С.Д. Валентея, А.Г. Игудина, Г.А. Ковалевой, А.М. Лаврова, В.Н. Лексина, Ю.И. Любимцева, В.Г. Панскова, О.С. Пчелинцева, И.В. Трунина, В.Б. Христенко, С.Н. Хурсевича, А.Н. Швецова и др.
Влияние налогово-бюджетного федерализма на фискальную эффективность налоговой системы исследовались С.Б. Баткибековым, А.С. Васильевой, А.Д. Выварцем, С.Ю. Глазьевым, Е.Т. Гурвичем, П. Кадочниковым, Е.А. Королевым, Б.А. Куникеевым, Д.С. Львовым, В.Г. Пансковым, Ю.А. Петровым, А.Б. Самохваловым, С.Г. Синельниковым-Мурылевым и др. Значительное количество авторов занималось анализом территориально-отраслевой структуры финансового потенциала страны и субъектов Федерации. Среди уральских ученых можно выделить работы В.В. Бельтюкова, О.И. Боткина, В.П. Иваницкого, В.В. Морозова, Э.В. Пешиной, Н.А. Потехина, А.Н. Пыткина, И.А. Пыховой, А.К. Осипова, Е.Н. Сидоровой, А.И. Татаркина и др.
Взаимосвязь налогово-бюджетного федерализма и региональной политики в процессе обеспечения эффективного социально-экономического развития территорий и снижения межрегиональной асимметрии исследовались Е.Г. Анимицей, О.И. Боткиным, А.Г. Гранбергом, В.И. Клисториным, Г.В. Курляндской, А. Лавровым, В.Н. Лексиным, В.А. Мау, П.А. Минакиром, О.С. Пчелинцевым, В.Е. Селиверстовым, В.К. Сенчаговым, А.Н. Швецовым, Б. Штульбергом, Л.А. Юргановой и др.
Вопросы создания институциональных и экономических условий, стимулирующих развитие конкуренции между территориями за привлечение инвестиций и развитие предпринимательства, рассматривались в работах зарубежных ученых М. Беста, А. Вебера, М. Энрайта, И. Кирцнера, В. Кристаллера, М. Портера, П. Селена и др., российских ученых: С.С. Артоболевского, В.Л. Берсенева, В.С. Бочко, С.Г. Важенина, Н.Я. Калюжновой, В.Л. Макарова, О.Н. Нестеренко, И.В. Пилипенко, Ю.К. Перского, О.А. Романовой, В.В. Семененко, А.М. Сергеев, Д.Е. Сорокина, Г.А. Унтуры и др.
Однако в приведенных исследованиях недостаточно внимания уделено конкурентной борьбе органов власти за налоговые доходы во взаимосвязи с экономическими интересами населения регионов и территориальных бизнес-сообществ, использованию институциональных подходов к решению проблемы финансовой обеспеченности территорий, выявлению глубинных факторов, стимулирующих субфедеральные органы власти развивать собственный финансовый потенциал.
Актуальность и недостаточная степень научной разработанности проблемы, несомненная практическая значимость для российской экономики обусловили выбор темы диссертационного исследования и определили его цель и задачи.
Объектом исследования выступает налогово-бюджетная система Российской Федерации.
Предмет исследования - система экономических, социальных и политических отношений между органами власти разного уровня по поводу формирования и распределения налоговых доходов и разграничения налоговых полномочий.
Цель диссертационного исследования заключается в разработке теоретико-методологических подходов и практических рекомендаций по совершенствованию налогового федерализма как институциональной формы конкурентной борьбы органов власти разного уровня за налоговые доходы.
Реализация поставленной цели потребовала постановки и решения следующих задач:
1.Уточнить экономическое содержание налогового федерализма и институциональные особенности процесса распределения налоговых доходов и разграничения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы с позиций конкурентной борьбы;
2. Раскрыть институциональные формы конкурентной борьбы между органами власти разных уровней в процессе распределения налоговых доходов и разграничения налоговых полномочий;
3. Определить возможности использования зарубежного опыта формирования налогового федерализма в России, выявить институциональные условия эффективного функционирования российской асимметричной модели налогового федерализма;
4. Разработать авторский вариант формирования налогового федерализма в России на основе оптимизации институциональной среды взаимодействия органов власти разного уровня.
Теоретическую и методологическую основу диссертационной работы составили фундаментальные положения неоинституциональных теорий и исследования отечественных и зарубежных ученых по вопросам налогообложения, межбюджетных отношений и федерализма.
Основные методы исследования. В зависимости от решения конкретных задач в ходе исследования были использованы такие общетеоретические методы формирования научного знания, как диалектический метод, раскрывающий возможности изучения экономических явлений в динамическом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности, методы дедукции и индукции, анализа и синтеза, сравнительно-исторический подход, методы экономико-статистического анализа. В процессе выявления основных тенденций и закономерностей, подготовки научных рекомендаций и предложений была использована методология системного подхода.
Информационная база исследования. В работе использованы официальные материалы Государственного комитета Российской Федерации по статистике, Министерства финансов Российской Федерации, Государственной налоговой службы Российской Федерации; федеральные и региональные нормативно-правовые акты по вопросам налогообложения и межбюджетных отношений; данные, опубликованные в отечественных монографиях и статьях, периодической печати и на интернет-страницах; аналитические материалы информационных и экспертных агентств; другая информация, собранная автором в ходе подготовки и написания исследования.
Научная новизна диссертационной работы состоит в следующих научных положениях и результатах, достигнутых автором в процессе исследования:
1. Предложен авторский подход к пониманию налогового федерализма как самостоятельной экономической категории, отражающей систему конкурентных отношений между всеми участниками налогового процесса по поводу формирования и распределения налоговых доходов.
2. Раскрыты и классифицированы различные институциональные формы конкурентной борьбы органов власти разных уровней, реализующиеся в процессе распределения налоговых доходов и разграничения налоговых полномочий.
3. Выделены особенности российской модели налогового федерализма, основанной на моделях «сотрудничающего» и «конкурирующего» федерализма, действующие в развитых федеративных государствах. Уточнены институциональные условия реализации концепции «федерализма, сохраняющего рынок» применительно к асимметричному налоговому федерализму, характерному для Российской Федерации.
4. Предложен авторский вариант формирования налогового федерализма в России, включающий развертывание цивилизованных институциональных конкурентных отношений по поводу налоговых доходов, преодоление субъективизма в финансовых взаимоотношениях органов власти разного уровня, устранение стимулов к проведению условно «теневой» налоговой политики, повышение конкурентоспособности территорий через снижение налоговой асимметрии.
Указанные положения соответствуют п.п. 1.1., 1.4. Паспорта специальностей 08.00.01 ВАК РФ.
Практическая значимость работы определяется возможностью использования содержащихся в ней разработок, выводов и рекомендаций для совершенствования федеральной и региональной финансовой политики. Также материалы диссертации могут применяться в научно-исследовательской работе и учебном процессе.
Апробация работы. Основные результаты исследования включены в научно-исследовательские работы Института экономики УрО РАН за 2000-2007 гг., в том числе: «Выявление особенностей налогового федерализма во взаимоотношениях субъектов Федерации и органов местного самоуправления», «Совершенствование финансовых основ местного самоуправления», «Институциональные основы разработки региональной бюджетной политики», «Трансформация бюджетных отношений в условиях реформирования местного самоуправления», «Формирование финансово-экономических основ развития муниципальных образований на новом этапе реформы местного самоуправления».
Положения диссертационной работы докладывались на Научно-практических конференция, г. Екатеринбург, 20-21 мая 1999 г.; г. Екатеринбург 9-10 июня 1999 г.; Межрегиональных научно-практических конференциях, г. Курган, 15-16 марта 2001г.; г. Екатеринбург, 25-26 апреля 2000г.; Втором всероссийском симпозиуме, г. Москва, 10-12 апреля 2001 г.; Всероссийском форуме молодых ученых и студентов, г. Екатеринбург, 24-25 апреля 2001 г.; Международных экономических конференциях, г. Екатеринбург, 20-21 июня 2001г.; г. Екатеринбург, 13-14 февраля 2003 г.; аспирантских чтениях в Институте экономики УрО РАН, г. Екатеринбург, 24-25 апреля 2003 г.; IV Всероссийском симпозиуме, г. Москва, 15-16 апреля 2005 г.; VIII Всероссийском форуме молодых ученых и студентов, г. Екатеринбург, 19-21 апреля 2005 г.; IV Международном Российско-Китайском симпозиуме, г. Екатеринбург, 6-7 июня 2005 г.; III Всероссийской конференции молодых ученых по институциональной экономике, г. Екатеринбург, 27 октября 2005 г.; круглых столах «Региональная конкурентоспособность», Екатеринбург, 22 ноября 2006 г., 7 июня 2007 г.; IV Научно-практической конференции, г. Миасс, 21-24 апреля 2007 г. и др.
Отдельные положения диссертации были использованы в работе комиссии при представителе Президента РФ в Уральском федеральном округе по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти, а также при подготовке аналитического доклада «Реализация в Тюменской области Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 04.07.2003 г. №95-ФЗ».
Публикации. Результаты научного исследования нашли отражение в 35 научных публикациях общим объемом 18 п.л. (в т.ч. авторские – 11 п.л.), в том числе три работы в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных ВАК.
Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Диссертация изложена на 180 страницах машинописного текста, включающего 8 таблиц, 12 рисунков и 6 приложений. Библиографический список содержит 187 наименований.
Экономические функции налогового федерализма и институциональные формы конкурентной борьбы за налоговые доходы
Исходя из необходимости наиболее полного удовлетворения потребностей государства в финансовых ресурсах, а также в целях выполнения налогами возложенных на них функций в государстве формируется налоговая система, которая в понимании ряда исследователей представляет собой взаимосвязанную совокупность установленных законом налогов, принципов, форм и методов их установления, изменения и отмены25. Представляется, что данное определение не совсем удачно, поскольку не охватывает системы нормативно-правовых актов и государственных органов, обеспечивающих принятие налоговых законов и его администрирование. По нашему мнению, налоговую систему следует характеризовать не с позиций процессного подхода, сконцентрированного на условиях налогообложения, а па основе субъектно-объектного подхода путем выделения элементов, имеющих наиболее значимые функциональные взаимосвязи. В этой связи в налоговой системе можно выделить три элемента субъектного характера - органы власти, регулирующие налогообложение, налоговые администрации и налогоплательщики, и два элемента объектной направленности - нормативно-правовую базу налогообложения и саму совокупность налогов. Все элементы взаимосвязаны и представляют собой целостное единство. Схематично состав элементов налоговой системы представлен на рисунке 4.
Таким образом, диссертант считает, что налоговая система выступает, во-первых, как взаимосвязанная совокупность налогов, сборов и иных обязательных платежей, используемых для финансирования государственного бюджета, региональных и местных бюджетов и внебюджетных фондов; во-вторых, как система законов, указов и подзаконных нормативных актов, регулирующих порядок исчисления и уплаты в бюджет различных налогов, сборов и иных налоговых платежей; в-третьих, как система государственных органов, обеспечивающих принятие законов и иных нормативно правовых актов в сфере налогообложения; в-четвертых, как система налоговых органов, обеспечивающих администрирование и контроль за своевременностью и правильностью уплаты налогов; в-пятых, как совокупность плательщиков налогов и сборов. В каждой стране существуют свои виды налоговых систем, отличающихся друг от друга, поскольку их формирование осуществляется под воздействием различных социально-экономических и институциональных условий: уровня социально-экономического развития страны, отраслевой структуры экономики, размера государственного сектора и его роли в социально-экономическом обеспечении жизни общества, природно-климатических условий, зрелости гражданского общества, качества институциональной среды, эффективности функционирования законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, формы государственного устройства, степени территориальной децентрализации государственной власти, размера территории и др.
Одним из наиболее важных факторов, способных влиять на налоговую систему, является установившаяся в стране форма государственного устройства и степень территориальной децентрализации государственной власти. С одной стороны, форма государственного устройства непосредственно влияет на налоговую систему (число налогов, структуру налоговых органов и др.), обеспечивая уровень ее эффективного функционирования. С другой, форма государственного устройства выступает основой государственной налоговой политики, призванной определять стратегию развития налоговой системы и обеспечивать «нейтрализацию» негативных проявлений в отдельных ее элементах.
В научной литературе выделяют две основные формы государственного уст-ройства - унитарную и федеративную . Третья форма - конфедеративная, на практике встречается намного реже по сравнению с двумя первыми и имеет нестойкий, переходный характер: как правило, конфедерации в сравнительно короткие сроки либо распадаются, либо преобразуются в федерации.
Модели налогового федерализма и особенности их реализации в федеративных государствах
Распределение налоговых источников между уровнями бюджетной системы зависит от роли субфедеральных органов власти в социально-экономическом развитии территорий. Если роль регионов сводится к практическому осуществлению финансовой политики федерального центра, нет необходимости в предоставлении им широкой фискальной автономии. Если же субфедеральные органы власти осуществляют собственные расходные программы, самостоятельно определяют объем и качество оказываемых общественных услуг, то их неспособность влиять на определение налогооблагаемой базы и изменение налоговых ставок, а, следовательно, и объем бюджетных доходов, становится серьезной проблемой, сдерживающей социально-экономическое развитие страны и регионов.
Основными аргументами против предоставления широкой фискальной автономии субфедеральным органам власти считаются ослабление контроля федерального правительства над макроэкономической ситуацией в стране и повышение риска возникновения межрегиональных диспропорций в экономическом развитии. Причем последний фактор в большей степени определяет характер налогово-бюджетной системы.
Как показывает международная практика, более высокая централизация налогово-бюджетной системы и больший объем перераспределяемых средств характерны для стран с высокой степенью межрегиональной социально-экономической асимметрии. Например, в Германии, после объединения Западной и Восточной частей, и, как следствие, роста неравенства между землями, около 73,0% налоговых доходов взимаются на уровне федерации, а объем переданной финансовой помощи из федерального бюджета составляет более 20% доходов земель. Наоборот, в Канаде, где из 12 субъектов федерации только два характеризуются существенно меньшей бюджетной обеспеченностью, в федеральный бюджет взимается только 48,2% налоговых доходов, объем финансовой помощи составляет около 15% доходов субъектов федерации. При этом и в Германии, и в Канаде, достигаются основные цели межбюджетного регулирования - обеспечивается бюджетное выравнивание субъектов федерации, то есть конечным потребителям предоставляется относительно равный доступ к бюджетным услугам56.
В исследованиях по проблемам бюджетного федерализма выделяется две основные модели организации налогово-бюджетных взаимоотношений: модель «сотрудничающего» федерализма и модель «конкурирующего» федерализма.
Основополагающим принципом «сотрудничающего» федерализма является реализация на всей территории федерации единых социально-экономических стандартов жизни. С этой целью широко используется долевое распределение налого 4 вых доходов в качестве инструмента регулирования «неравных» условий жизни.
Для данной модели характерно сравнительно более широкое участие субфедеральных органов власти в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, повышенная политическая значимость субфедеральных правительств в процессе распределения налоговых доходов, активная политика горизонтального бюджетного выравнивания, высокая взаимная ответственность органов власти различных уровней.
Система межбюджетных отношений «сотрудничающего» федерализма, как правило, децентрализована в части расходов, ответственность за предоставление ключевых социальных услуг несут в первую очередь субъекты Федерации. В части налоговых доходов система остается высоко централизованной, поскольку основная часть доходов поступает от разделяемых налогов с четким расщеплением их . между бюджетными уровнями. Более того, налоговое законодательство определя ется на федеральном уровне, хотя в процессе его принятия активное участие принимают органы власти субфедеральных образований.
Конкурентная борьба за налоговые доходы реализуется в ходе принятия федеральных налоговых и бюджетных нормативно-правовых актов, носит более «коллективисткий» характер, разделяя противоборствующие стороны фактически на три группы интересов: федеральный центр, регионы-доноры и регионы-реципиенты.
Широкое использование долевого распределения налогов, а также высокий уровень перераспределения доходов «по-вертикали» и «по-горизонтали», создают в странах «сотрудничающего» федерализма ряд проблем, среди которых можно назвать ограниченную возможность региональных и местных органов власти влиять на развитие собственной налоговой базы, а также наличие слабой взаимосвязи на территориях между уровнем налогообложения и бюджетными расходами. Это в конечном итоге приводит к перекладыванию политической и финансовой ответственности за состояние сбалансированности субфедеральных бюджетов на феде ральный центр.
В основу «конкурирующего» федерализма заложена идея территориальной конкуренции, которая подразумевает отказ от достижения единообразных условий жизни посредством корректировки результатов деятельности рыночных сил. Считается, что целесообразнее каждому региону предоставить возможность конкурировать исходя из собственных сравнительных преимуществ. В этой связи субфедеральные органы власти должны иметь доступ к независимым источникам доходов, чтобы брать на себя больше обязанностей в решении своих проблем.
В модели «конкурирующего» федерализма можно выделить следующие особенности:
1) из трех главных функций государственных органов власти и управления, - макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и предоставления общественных услуг, - первые две относятся к сфере деятельности федерального правительства, а третья делится между уровнями власти, но считается важнейшей в деятельности субфедеральных органов управления;
2) закрепление полномочий по налогообложению за уровнями власти происходит в соответствии с указанным распределением функций. Источниками федерального бюджета становятся подоходные налоги, таможенное и акцизное обложение, тогда как региональные бюджеты формируются за счет налогов на товары и услуги, имущество и земельные участки;
3) признается высокая степень финансовой независимости и самостоятельности субфедеральных властей. Проблема устранения острых горизонтальных диспропорций решается, главным образом, посредством предоставления целевых грантов, которые обычно выражаются в форме прямых трансфертов нуждающимся категориям населения .
В системе «конкурирующего» федерализма конкурентная борьба реализуется в основном на субфедералышм уровне в виде принятия субфедеральных нормативно-правовых актов и в большей мере проявляется «по-горизонтали». По сравнению с моделью «сотрудничающего» федерализма, она имеет «индивидуалисткий» характер, где каждая территория отстаивает собственный интерес. Конкурентная борьба «по-вертикали» может выражаться в закреплении особых налоговых условий и нормативов расщепления федеральных налогов при заключении двусторонних (между федеральным центром и субъектом федерации) договоров и соглашений.
Таким образом, в странах «конкурирующего» федерализма обеспечивается
более высокая ответственность субфедеральных органов власти за проводимую ими финансовую политику, имеется больше возможностей учитывать особенности социально-экономического развития своих территорий. ОДЕШКО данная модель в кризисных политических и социально-экономических условиях несет в себе опасность неэффективной налоговой конкуренции, дезинтеграции экономического пространства страны и возникновения искажений в межрегиональном распределения ресурсов, т.к. в этот период возможно усиление оппортунизма при принятии решений территориальными органами власти.
Особенности распределения налоговых поступлений в Российской Федерации
Результатом реформирования налоговой системы Российской Федерации 2001 - 2006 гг. стало существенное сокращение количества налогов и сборов. Были ликвидированы практически все низкодоходные и трудно администрируемые налоги, снижена налоговая нагрузка на производителей, повышена эффективность налогового администрирования. Налоговая система с 2006 года включает в себя около 20 налоговых платежей (см. рис. И)92. Безусловно, это повлияло на «вертикальное» и «горизонтальное» распределение налоговых доходов. В этой связи, на наш взгляд, представляется необходимым проанализировать данные изменения в разрезе основных налоговых платежей и выявить российские особенности влияния того или иного налога на систему налогового федерализма.
В числе наиболее значимых изменений, реализованных в течение 2001 -2006 гг., следует отметить следующие.
1) НДС. С 1 января 2001 г. было установлено, что поступления НДС в полном объеме зачисляются в федеральный бюджет, с 1 января 2004 г. была снижена основная налоговая ставка с 20% до 18%. Повышение степени централизации НДС было обусловлено неравномерным размещением налоговой базы по регионам (индекс Джини, рассчитанный за 1999 г. - 0,43, 2001 г. - 0,4594). По данным за 1999 г. 17% от общероссийского объема ре гиональной части НДС поступало в бюджет г. Москвы, где проживает менее 6% населения страны, около 40% - в бюджеты «первой пятерки» регионов с численно стью населения 17%, 55% - в бюджеты 10 субъектов Федерации с численностью населения 28%, тогда как на долю 50 регионов, сосредотачивающих 40% населения страны, приходилось всего 20% общих поступлений НДС в региональные бюдже ты . 100-процентное зачисление НДС в федеральный бюджет позволило решить ) важные проблемы, связанные с уплатой НДС компаниями общенационального значения, концентрации НДС в регионах регистрации, а не фактической деятельности предприятий96, а также возврата НДС экспортерам. Вместе с тем, это негативно сказалось на финансовой обеспеченности регионов, в которых сконцентрированы машиностроительные предприятия с высокой долей добавленной стоимости в стоимости производимой продукции.
В течение 2000 - 2006 гг. поступления НДС относительно ВВП снизились с 6,2% ВВП в 2000 г. до 5,7% ВВП в 2006 г., удельный вес НДС в налоговых доходах федерального бюджета сократился с 43% в 2000 г. до 25% в 2006 г. Однако реальные поступления выросли в этот период более чем на 30%. На уровень поступлений НДС оказывали влияние несколько разнонаправленных факторов. С одной стороны, на увеличение объемов НДС влиял рост производства в российской экономике; сокращение просроченной дебиторской задолженности; снижение количества льгот и расширение налоговой базы; включение в число плательщиков НДС индивидуальных предпринимателей; ликвидация проблемы налоговой конкуренции между федеральными и региональными властями посредством полного закрепления НДС за федеральным бюджетом; снижение реальной накопленной задолженности по НДС. С другой стороны, на поступлениях НДС негативно сказались рост возмещения НДС экспортерам (в разные годы суммы колебались в пределах 0,5 - 1,5 % ВВП); вступление в действие положения Налогового кодекса, разрешающего принимать к вычету суммы НДС, уплачиваемые при осуществлении капитального строительства и при введении объектов в эксплуатацию;97 предостав ление возможности для малого бизнеса выхода из режима плательщика НДС; снижение в 2004 г. базовой ставки налога.
2) Подоходный налог с физических лиц. С 1 января 2001 г. норматив за числения налога на доходы физических лиц в бюджеты субъектов Федерации был увеличен с 84% до 99%, одновременно вместо прогрессивной шкалы (от 12 до 35%) была установлена единая ставка в размере 13%. С 1 января 2002 г. поступле ния по налогу были полностью закреплены за субфедеральным уровнем.
Решение об увеличении в 2001 году на 15% доли зачисления подоходного налога в субфедеральные бюджеты было принято в качестве компромиссной меры, направленной на частичное возмещение выпадающих 15% налоговых доходов по НДС. При этом подразумевалось, что полученные средства регионы будут направлять на финансирование расходов по федеральному закону «О ветеранах». Дальнейшее полное закрепление поступлений налога за субфедеральным уровнем было осуществлено в рамках реализации реформы межбюджетных отношений, одной из задач которой ставилось сокращение масштабов расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы и зачисление 100 процентов поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня9 . Следует отметить, что для налога на доходы физических лиц также была актуальна проблема концентрации поступлений в наиболее богатых субъектах Федерации. Так, в 1999 г. в бюджет г. Москвы поступало 21% налога, в бюджеты первой пятерки регионов - 39%, 10 регионов - 52%. Вместе с тем, расчеты индекса Джини показывали, что база налога на доходы физических лиц была распределена по территории страны более равномерно (индекс Джинни за 1999 г. - 0,39, 2001 г. - 0,36) по сравнению с другими налогами. В этом отношении закрепление налога на доходы физических лиц за регионами не только не усилило неравномерность их обеспеченности доходами, но даже несколько сгладило ее.
Реформирование налогового федерализма как фактор развития финансового потенциала территорий
Третьим направлением совершенствования системы налогового федерализма в России, на наш взгляд, должно стать создание институциональных условий, стимулирующих субфедеральные органы власти развивать собственный налоговый потенциал и дестимулирующих проведение ими условно «теневой» налоговой политики.
В первой главе диссертации было раскрыто, что повышение заинтересованности региональных и местных органов власти развивать налоговый потенциал территорий зависит от ряда факторов. Во-первых, требуется обеспечение соответствия налоговых доходов и расходов на каждом уровне бюджетной системы. Во-вторых, необходимо наделение субфедеральных органов власти полномочиями в сфере регулирования налогообложения.
В работе были обоснованы два основных институциональных правила распределения налоговых полномочий, на которые следует ориентироваться при принятии решений:
1. Субфедеральные органы власти в интересах реализации эффективной бюджетной политики должны обладать достаточными полномочиями по регулированию бюджетоформирующих налогов.
2. Субфедеральные органы власти должны обладать возможностью влиять на объем налоговых поступлений путем принятия собственных решений в области налоговой политики в пределах, установленных федеральным законодательством (например, через изменение региональной налоговой ставки, предоставление региональных налоговых льгот).
На текущий момент в Российской Федерации стоит важная задача достижения оптимального сочетания принципов централизации и децентрализации при распределении налоговых доходов и разграничении налоговых полномочий. Однако, прежде чем рассмотреть предложения по совершенствованию налогового федерализма, нам представляется важным обратить внимание на проблему недостаточного учета федеральными органами власти взаимосвязи налоговых баз различных налогов при оптимизации межбюджетных отношений. Данный фактор может существенно влиять на баланс взаимоотношений «федерация - регионы - муниципалитеты», предопределяя возможности властей формировать привлекательный предпринимательский и инвестиционный климат на подведомственной территории. В этом смысле весьма показательным примером является принятая 3 апреля 2006 года Правительством РФ «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг.» (далее - Концепция).
Одной из основных задач в Концепции ставится укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации посредством обеспечения стабильности налогового законодательства и межбюджетных отношений. Для этого предлагается исключить возможность внесения изменений на федеральном уровне в бюджетное и налоговое законодательство в части налогов и сборов, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, приводящих к снижению налогооблагаемой базы, без соответствующей компенсации из федерального бюджета. При этом о компенсации снижения доходов территорий при изменении налогов, зачисляемых в федеральный бюджет, ничего не говорится.
Для иллюстрации ограниченного характера данного положения Концепции воспользуемся примером с вывозными таможенными пошлинами из предыдущего параграфа. Так, увеличение пошлин, которые поступают исключительно в федеральный бюджет, фактически приводит к снижению налоговой базы по налогу на прибыль, значительная доля которого сегодня зачисляется в бюджеты субъектов Федерация. Однако, исходя из положений Концепции, такое снижение налоговой базы не требует компенсации из федерального бюджета, хотя его последствия для консолидированного бюджета субъектов Федерации в значительной мере анало гичны прямой централизации налога на прибыль в федеральном бюджете.
Таким образом, предлагаемый в Концепции способ обеспечения стабильности налогового законодательства и межбюджетных отношений в Российской Федерации является формально правильным, однако сталкивается с довольно жесткими ограничениями. В связи с этим, на наш взгляд, необходимо в среднесрочном периоде произвести расчет вертикального бюджетного дисбаланса с учетом доходных источников, их нестабильности, а также расходных обязательств всех уровней власти. И с учетом получившего значения вертикального бюджетного дисбаланса обеспечить соответствие доходных источников и расходных обязательств для всех уровней власти.
Совершенствование налогового федерализма в Российской Федерации, по нашему мнению, должно проходить в направлении поэтапного расширения полномочий органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления при одновременном пресечении недобросовестной налоговой конкуренции и повышении эффективности налогового администрирования. При этом по сравнению с практикой 90-х годов прошлого столетия расширение полномочий будет осуществляться в принципиально иной федеративной обстановке, когда в стране существенно усилена вертикаль власти, ликвидирована тенденция к демонстрации независимости регионов от федерального центра и минимизированы риски потери единого экономического пространства. В этих условиях, мы считаем, дополнительные налоговые полномочия не приведут к кризису государственности, а послужат исключительно повышению бюджетной самостоятельности территорий.
На наш взгляд изменения должны коснуться разграничения полномочий по следующим налогам: налога на доходы физических лиц, налога на прибыль предприятий, НДС, налога на добычу полезных ископаемых, специальных налоговых режимов. Кроме того, большим резервом увеличения налогового потенциала территорий является реформирование налогов на имущество и землю в части внедрения рыночной оценки объектов недвижимости.
Налог на доходы физических лиц. Следует отметить, что среди российских ученых и специалистов-практиков не существует единого мнения об оптимальности уровня децентрализации подоходного налога. Можно привести следующие аргументы «за» и «против» закрепления данного налога за разными уровнями власти.
1. Поступления от подоходного налога, как правило, тесно коррелируют с поступлениями от других налогов. Однако в Российской Федерации налоговая база подоходного налога более равномерно распределена по территории страны, тем самым оказывая выравнивающее действие на налоговый потенциал регионов. Это является серьезным аргументом в пользу закрепления его за субфедеральным уровнем.
2. Экономическая эффективность обеспечивается при закреплении подоход ного налога за любым уровнем бюджетной системы, поскольку это налог на жителей, потребителей бюджетных услуг, которые предоставляются им властями всех уровней.
В пользу необходимости его закрепления за федеральным бюджетом приводятся следующие аргументы: (а) из федерального бюджета финансируются услуги, к которым все население страны должно иметь равный доступ, или которые в равной мере рассчитаны на всех жителей, не зависимо от уровня их доходов или места проживания; (б) если подоходный налог взимается по прогрессивной шкале, он одновременно выполняет и функцию перераспределения доходов, а эта функция должна возлагаться на федеральное правительство; (в) предоставление льгот по подоходному налогу позволяет создавать у населения стимулы заниматься определенными видами деятельности (например, заботиться о здоровье или покупать жилье), т.е. подоходный налог может использоваться в качестве инструмента проведения социальной и макроэкономической политики, а потому должен закрепляться за федеральным уровнем.
