Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО КАК БАЗА УПРАВЛЕНИЯ СТРАНЫ. ТЕОРИЯ ВОПРОСА 10
1.1 Основные понятия 10
1.2 Философская основа административно-территориального устройства 13
1.3 Административно-территориальное устройство муниципальных образований. Местное государственное управление и самоуправление 28
1.4 Экономическая основа местного управления 33
1.5 Основные принципы административно-территориального деления 41
Глава 2. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНО- ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ В СССР, РОССИИ, КРАСНОДАРСКОМ КРАЕ 54
2.1 Развитие административно-территориального деления СССР 54
2.2 Развитие административно-территориального деления в современной России (1990-2006 гг.) 78
2.3 История развития АТУ Краснодарского края 88
Глава 3. АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ 100
3.1 Современное административно-территориальное деление Краснодарского края 100
3.2 Экономические функции АТУ (местное самоуправление) 112
Глава 4. ВОЗМОЖНЫЕ ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РФ 131
4.1 Социально-экономическая реформа и изменение принципов административно-территориального деления в России 131
4.2 Вариационные модели административно-территориального устройства Российской Федерации 140
4.3 Органы местного самоуправления в зарубежных странах 157
Заключение 162
Список использованной литературы 166
ПРИЛОЖЕНИЯ 176
- Основные понятия
- Развитие административно-территориального деления СССР
- Современное административно-территориальное деление Краснодарского края
Введение к работе
Актуальность темы исследования: «Россия,- как метко заметил и образно сформулировал М.К.Шишков - не только самое большое по территории государство в мире, но и самое раздробленное. По числу административно территориальных единиц или субъектов Федерации (89), количеству их видов (6) или разнице между ними по численности населения (более 400 раз) равных нам в мире нет. Россию можно сравнить со школьным классом, в котором вместе обучаются 89 учеников, причём совершенно разных по возрасту и уровню образования» [118].
Нам представляется, что эта раздробленность, многообразие административно-территориальных структур - одна из главных причин проведения частых административно территориальных реформ и жёсткой критики каждой новой реформы. Пожалуй, ни в одной стране мира с такой лёгкостью не разрушалась лишь недавно реализованная модель административно-территориального устройства России и заменялась новой, не успев реализовать возможности прежней. Эту мысль подтверждает стабильность однажды созданных сеток административно-территориального деления США, Канады, Франции, Испании и др., подвергавшихся за всю историю своего существования лишь косметическим изменениям. В России же только за два неполных десятилетия проведены две кардинальных административно-территориальных реформы (создание Федеральных административных округов) и реформы регионального масштаба (объединение и разведение некоторых субъектов РФ, как выделение Республики Адыгея из состава Краснодарского края, разделение Чечено-Ингушской республики на две: Чеченскую и Ингушскую; объединение Коми-Пермяцкого национально округа с Пермской областью и т.д.). Тем не менее уже более десятилетия не утихает дискуссия специалистов, обсуждающих: «а то ли, итак ли мы сделали (в смысле содержания реформ), и что мы получим взамен в ближайшем
будущем, и что предпочтительнее «укрупнять» или «разукрупнять» административно-территориальные единицы?
Актуальность исследования проблем управления определяется также и той функцией, которую оно (управление) выполняет как одно из главных составляющих системы государства1.
Административно-территориальное устройство (АТУ), как особый вид районирования, является предметом исследования специалистов многих отраслей Знания, экономико-географов, правоведов, историков, политологов, использующих свои методы исследования и свои подходы к решению проблем управления. Особое место в АТУ занимает оптимизация формирования полномочий государственной власти и местного самоуправления, как источника формирования многих конфликтных ситуаций, внимание к которым привлечено лишь в последнее десятилетие в связи с участившими конфликтами разных ветвей власти в городских муниципалитетах, втянувших в дискуссию даже депутатов Государственной Думы Российской Федерации, особенно по вопросам ресурсопользования.
Экономико-географы, рассматривая АТУ как частный вид районирования тесно увязывают формирование сетки административно-территориального деления с экономическими районами страны. Эта традиция, основанная на тесной взаимозависимости между управлением и экономикой, возникла ещё в 1920-е годы, начиная с самой крупной реформы административно-территориального устройства СССР, проводившейся в течении нескольких лет (1923-1929 гг.) и фрагментарно корректировавшаяся ещё в течение нескольких последующих лет.
В числе наиболее известных представителей, разрабатывавших методологическую связь административно-территориального управления и экономического районирования и внедрявших её непосредственно и опосредованно в жизнь, в практику административно-территориального
1 Согласно «трёхэлементной теории государства» управление (власть) рассматривается в качестве третьей составляющей любого государства. Согласно утверждению сторонников этой теории, если есть определённая территория, есть населяющий её народ («союз людей»), есть власть, распространяющаяся на население в пределах данных территорий - значит налицо государство.
устройства были И.Г.Александров, ГШ.Алампиев, Н.Н.Баранский, Н.Н.Колосовский, В.В.Кистанов, и др. Сегодня тех же позиций придерживаются В.В.Воронов, А.Г.Гранберг, А.А.Адамеску, С.Н.Бабурин, Р.А.Исляев, А.Муравьев, А.С.Соломаткин, М.А.Шафир, А.Н.Жигло и др. В их трудах заложены методолологические основы административного устройства с учётом сложившихся экономических районов и социально-экономической ситуации на местах, в пределах конкретной территории.
Большинство современных авторов, анализирующих АТУ страны
обращают внимание на два обстоятельства: на необходимость поиска
оптимальных путей решения проблем территориального размежевания
этнических групп, сохраняя территориальную целостность страны и разработки
более совершенных правовых и юридических основ создания иерархических
ступеней административно-территориального управления. Однако в ходе
проведения последних реформ практически совершенно недостаточно
уделялось внимание сложившейся территориальной социально-экономической
основе и расселению населения как базе формирования объектов управления
самого низкого звена сферы местного самоуправления, в недрах которой
формируется отношение ко всей системе управления страной. Часть авторов,
утверждая, что АТД является организационно-правовой и социально-
экономической основой всей системы государственной власти, при
обосновании сетки административно-территориального деления
муниципальных образований практически игнорируют роль сложившейся системы расселения населения, как одного из базовых факторов построения сетки АТУ, ограничиваясь неопределёнными оценками «густо» или «редко» заселённой территории. В лучшем случае для проведения границ между муниципальными образованиями рассчитываются «рейтинги» произвольно выделенных границ по суммарной оценке в баллах ряда социально-экономических и демографических индикаторов, причём уже после проведения границ между объектами управления. Практически вся система сельских округов опирается на прежние границы сельских советов, что в общем можно
признать как положительный опыт с точки зрения сложившихся социальных и экономических, а в ряде случаев и производственных связей.
Объект нашего исследования - Краснодарский край.
Предмет исследования - система административно-территориального управления, её функции и базовые факторы формирования.
Цель исследования - комплексный анализ теоретических основ, принципов, функций, социально-экономических, демографических, исторических и расселенческих условий формирования административно-территориального устройства (на примере Краснодарского края).
Достижение поставленной цели исследования опиралось на решение следующих задач:
исследование теоретических основ, принципов, условий формирования современной системы управления;
анализ исторического опыта формирования системы административного устройства России, Краснодарского края и зарубежных стран;
исследование расселения и социально-экономических факторов Краснодарского края, как базовой основы формирования административно-территориальной структуры управления;
анализ уровней социально-экономического развития муниципальных образований как основы для формирования эффективной системы управления;
анализ уровней социально-экономического развития как методологической базы микрорайонирования территории.
Информационная база исследования:
В диссертации использованы материалы опубликованных теоретических и информационных работ (список источников прилагается), материалы ведомственных подразделений системы административного управления Краснодарского края, юридические, правовые документы (законы РФ, ЗСК Краснодарского края), постановления, материалы, полученные в результате
экспертизы содержания принятых и обсуждаемых юридических основополагающих документов, определяющих правовую основу проведения административно-территориальных реформ в крае, научные публикации, посвященные проблемам АТУ, данные органов муниципального управления и
др.
Научная новизна и теоретическая значимость работы состоит в следующем:
впервые исследованы особенности формирования и проблемы современного административно-территориального устройства Краснодарского края;
исследована расселенческая и социально-экономическая базы административно-территориального устройства края;
выполнен критический анализ ряда положений законодательных актов, допускающих нарушение давно устоявшихся понятий, вольность и неопределенность в определении основных объектов управления, известных в науке;
впервые сформулирована основная причина многократного проведения реформ АТУ в России;
проведен анализ соответствия современной системы местного самоуправления системе расселения и социально-экономическому развитию края;
уточнены уровни социально-экономического развития муниципальных образований и их территориальная дифференциация.
Практическая значимость работы:
1) выполненное исследование позволило сделать однозначный вывод, что достижение высокой и долговременной эффективности системы административно-территориального управления, созданного с учетом территориально-дифференцированных уровней социально-экономического развития и расселения населения, возможно только при условии отказа от принципа постоянного глубокого реформирования АТУ при каждом изменении
условий для реализации его (управления) задач и перехода к созданию гибкой системы методологии самого процесса управления, четко реагирующего на изменения геополитического, геоэкономического положения страны и ее трансформацию в глобальную социально-экономическую систему. Такой переход бесспорно потребует подготовки соответствующих кадров и соответствующих теоретических учебных курсов;
полученные автором результаты исследования могут быть использованы для подготовки соответствующих учебных курсов, как в информационном, так и в теоретическом аспектах;
материалы диссертации могут быть использованы также для разработки управленческих теоретических спецкурсов учебной подготовки специалистов управления и экономической географии для углубленного изучения системы факторов, определяющих качество жизни населения страны и региона.
Апробация работы и публикации.
Основные результаты и положения диссертации доложены и обсуждены на региональных и Всероссийских научно-практических и научных конференциях в Краснодаре (2004, 2005, 2006 гг.), Иркутске (2005), Майкопе (2005). Основные итоги диссертации опубликованы в пяти статьях и тезисах докладов на научно-практических конференциях.
Структура диссертационной работы обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырёх глав, заключения, изложена на 195 страницах, включает 8 таблиц, 5 рисунков и 6 приложений. Список использованной литературы содержит 130 наименований.
Основные понятия
Административно-территориальное деление система территориальной организации государства на основе, которой образуются и функционируют органы государственной власти и управления. Предусматривает разделение государственной территории на области, края, районы, дистрикты провинции и т.п.»[74].2
Административно-территориальное устройство - «это разделение территории страны на определенные составные части, в соответствии с которыми строится структура и осуществляется деятельность органов государственной или муниципальной власти для выполнения ими установленных задач и функций».
Несколько иное определение понятия АТУ сформулировал М.А. Шафир. Административно-территориальное устройство - это внутренне согласованное объединение административно-государственных единиц, имеющих упорядоченную структуру, чем обеспечивается необходимое организационное единство, создается определенная система административно-территориального устройства, где каждая административно-территориальная единица охватывает определенный территориальный коллектив, интересы которого выражают соответствующие представительные органы [43].
Таким образом, в определении понятия АТУ, сформулированной М.А. Шафиром предпринята попытка отразить некую качественную сторону: внутреннее согласование и упорядоченную структуру объединяемых административно-территориальных единицу, как условия достижения необходимого организационного единства. К сожалению, такое дополнение не уточняет сути и функции АТУ, а лишь предоставляет, требуя внутреннего согласования и упорядоченной структуры административно-территориальных единиц. Ну а сама единица не имеет «упорядоченной структуры», как быть в этом случае, не выделять такие единицы, ждать, когда их структура станет упорядоченной? Тем более что не ясно, о какой структуре идет речь и каком внутреннем согласии. Мы не ставим под сомнение правомерность поиска более глубокого отражения сути понятия АТУ, поскольку автор имел в виду, что АТУ - «это не конгломерат административно-территориальных единиц, а их внутреннее согласованное объединение, обеспечивающее необходимое организационное единство и упорядоченность административно-территориальной структуры единого государства»[63]. Однако при условии, если такие дополнения не нарушат четкого отражения свойств предмета. Свое видение предмета АТУ имеют правоведы, которые под АТУ или «политико-государственным устройством» понимают не только разделение территории государства на составные части с населением и органами власти, но и как характер взаимоотношений между государством в целом и его территориальными частями, т.е. между соответствующими властями.
Часть исследователей полагает, что сам термин Административно-территориальное устройство устарел, не отвечает новому содержанию системы территориального деления государства, а поэтому нуждается в замене, например, на термин «политико-территориального устройства», а административно-территориальные единицы именовать «территориальными коллективами»[121]. Впрочем, в то время это было вполне логичным, поскольку политика господствовала над всем, включая экономику, определяя все поступки и теоретические взгляды исследователей, обязанных в своих работах и размышлениях исходить из позиций классиков научного коммунизма, а не из функций административно-территориального устройства, в числе которых главная - управление стратегией социально-экономического развития страны и ее административно-территориальных единиц как единого целого, включая развитие отдельных сфер деятельности типа энергетических, транспортных систем и организации всей хозяйственной, социальной, культурной, общественной, религиозной жизнью страны.
Понятие АТУ как инструмент управления несколько уже, чем понятие «государственное устройство», которое включает еще и характеристики государственно-правового типа государства (унитарное, федерация, конфедерация) и статус его субъектов. Таким образом, АТУ - это составная часть единой системы управления государством, исторически сформировавшая на определенной территории в пределах существующих государственных границ, символа ее суверенитета. При этом если в пределах унитарного государства его административно-территориальные единицы не обладают политической самостоятельностью, то федеральное государство - есть союз относительно самостоятельных государственных образований, обладающих равными правами.
АТУ соответствует целям и сущности исторически определенного типа государства. Оно находится в неразрывной связи с политической структурой государства и складывается исторически в зависимости от того, какие основные функции осуществляет государство, какую политику оно проводит на местах, в какой степени население участвует в политической жизни, а так же, как решается вопрос о государственно-правовом положении национальных меньшинств [63].
Следует также иметь в виду, что в системе АТУ существует еще т.н. функциональное территориальное деление, которое обслуживает управленческие потребности отдельных сфер деятельности хозяйства. Таковы, например, специальные округа - военные, путей сообщения (управления железных дорог), горные, энергетические (энергосистемы) и т.д. Важнейшим является АТУ, предназначенное для общего управления, т.е. организации всей хозяйственной, социальной, культурной, общественной, религиозной и иной жизни в стране. Его единицы (регионы) носят в разных странах различные наименования... Понятие АТУ или деления (АТД) как объекта и инструмента управления более узкое, чем понятие государственного устройства, куда включаются также характеристики организационно-правового типа государства (унитарное, федеральное - федерация, конфедерация) и статуса его единиц -субъектов. Оба типа деления тесно связаны между собой. Одно и то же АТД может сохраняться и в унитарном государстве, и при его преобразовании в федеральное и наоборот, но статус единиц имеет различия; с другой стороны разделение федерации на крупные или мелкие субъекты может определить и разный объем их правомочий. В правовом положении региональных частей государства главным считается их взаимоотношениями с центром, т.е. степень централизации и децентрализации власти. В унитарном государстве его административно-территориальные единицы не обладают политической самостоятельностью, тогда как федеративное государство - есть союз относительно самостоятельных государственных образований, имеющих равные права (статус).
Развитие административно-территориального деления СССР
К основным процессам изменения сетки административно-территориального деления относятся увеличение или уменьшение числа административных единиц, укрупнение (объединение мелких единиц в более крупные) и разукрупнение самих единиц. Эти изменения происходят в результате реформ АТД, проведение которых диктуется текущими политическими потребностями государства (изменением политических принципов управления территорией и ее частями). Для России с ее огромной территорией сетка АТД и принципы устройства самого АТД являются одной из главных основ ее государственности.
Первым реформатором АТД страны принято считать Петра Великого. До него устройство государства представлялось крайне сложным, вбиравшем в себя самые разнообразные территориальные единицы, число которых оценивается от 150 до 200. 18 декабря 1708 года первый российский император разделил все государство на 8 огромных губерний. После Петра последовала долгая череда переделов внутренней географии страны. Различные специалисты выделяют от 13 до 16 крупных административно территориальных реформ в России, не считая мелких переделов в промежутках между ними. Таким образом, в течение 3 веков в среднем каждые 18 лет менялась организация внутреннего пространства страны.
Необходимо отметить, что при всем многообразии изменений в АТД страны четко прослеживается закономерность чередования укрупнения и разукрупнения единиц деления (губернии и т.д.). То есть после очередного создания крупного формирования неизбежно наступала необходимость разделить его на несколько мелких. И только центральная часть государства достаточно долгое время не испытывала на себе таких колебаний.
После образования Советского государства было решено, что старая система организации внутреннего пространства страны не соответствует новому времени.
К осени 1917 года Россия представляла собой конгломерат административных единиц, неравнозначных по экономическому и политическому развитию, неоднородных по национальному составу. Необходимость изменения административно-территориального устройства была очевидна. Динамика событий после Февральской революции лишний раз подтверждала насущность решения этой проблемы.
Первые изменения административно-территориального деления были связаны с установлением советской власти на местах. Прежние уездные и губернские центры не могли рассматриваться большевиками как политические форпосты, в силу их исключительно административного значения и существования органов самоуправления, пользующихся поддержкой у населения. В тоже время основные силы пролетариата были сосредоточены в новых промышленных районах. С целью подвести «...более прочный фундамент под здание Советской власти» 24 декабря 1917 года НКВД предложил Советам немедленно приступить к перестройке административно-территориального деления, нацеленной, главным образом, на перенос административного центра в те города, где еще до Октябрьской революции сформировались сильные Советы [61]. Параллельно началось разукрупнение территориальных единиц, призванное усилить влияние новых органов власти [2].
Самым динамичным и бесконтрольным в это время было изменение волостного деления, диктовавшееся не столько политическими, сколько местными интересами земельного передела.
В условиях фактической утраты центром контроля над территорией и провозглашения всевластия Советов вопросы территориальных границ автоматически оказались в ведении местных органов власти. Позже эта практика была узаконена декретом СНК РСФСР от 27 января 1918 года «О порядке изменения границ губернских, уездных и проч.» [16].
Необходимо отметить, что одновременно с перекройкой территории в рамках унитарного государства, которым являлась Россия в первое время после Октябрьской революции, все острее вставал вопрос о коренном пересмотре формы государственного устройства.
Изначально большевики были сторонниками унитарного государства, но тактика революционной борьбы заставляла их корректировать свои взгляды. Изменение идеологических установок диктовалось национальным вопросом. Долгое время большевики не уделяли нации какого-либо внимания, поскольку прежде всего речь шла о борьбе классов. В 1903 году, в одной из своих первых работ по национальному вопросу, В. И. Ленин ультимативно требовал от Союза армянских социал-демократов отказаться от «своей программы... федеративной республики» [63]. Однако «право нации на самоопределение», начиная еще с середины XIX века, было одним из главных требований демократических и национальных движений во всем мире [53].
Отрицание национального вопроса ставило в проигрышное положение РСДРП(б) по сравнению с другими политическими силами и не позволяло заручиться необходимой в революционной борьбе поддержкой национальных регионов. В резолюции Поронинского совещания в 1913 году уже указывалось на возможность создания автономии, которая рассматривалась как форма организации многонационального государства, ничуть не нарушающая демократический централизм [99]. Признав право нации на самоопределение, большевики значительно усилили этот лозунг, провозгласив еще и полную свободу отделения, что уже предполагало национально-территориальный принцип устройства России.
Современное административно-территориальное деление Краснодарского края
Характеризуя современное административно-территориальное устройство Краснодарского края, как впрочем, и любого другого субъекта Российской Федерации, следует иметь ввиду его историческую преемственность. Основа этого деления в целом, за небольшим изменением сохранилась еще со времен СССР. Заметна лишь правовая база, особенно низовых звеньев вертикали управления т.н. самоуправления, хотя и оно наделено некоторыми функциями государственного управления. Изменилось название низовых административных образований: Сельские советы стали называться сельскими округами, а их органы управления — муниципалитетами, охватывающие в территориальном плане целые административные сельские районы и даже города, как, например, Краснодар — центр Краснодарского муниципалитета.
В Законе Краснодарского края «Об административно-территориальном устройстве Краснодарского края» (№ 717 КЗ от 7 июня 2004 г.) приведено толкование основных понятий административно-территориального деления и типов управляемых объектов, в том числе:
1) административно-территориальное устройство Краснодарского края— территориальная организация Краснодарского края как система административно-территориальных единиц (объектов административно-территориального устройства) устанавливаемые для осуществления функций государственного управления с учетом исторических и культурных традиций сложившейся системы расселения жителей края, хозяйственных связей и сформировавшейся инфраструктуры». В этой статье Закона установлена базовая основа административно-территориального устройства края;
2) административно-территориальная единица — объект административно-территориального деления Краснодарского края в фиксированных границах, полученная в результате административно территориального деления края, имеющая установленный Законодательством статус и наименование;
3) вид (категория) административно-территориальных единиц (ATE)— совокупность административно-территориальных единиц, обладающих однородным государственно-правовым статусом;
4) границы ATE— закрепленная в установленном порядке черта, отделяющая на местности территорию одной ATE от территории другой ATE [73].
В числе таких единиц выступают согласно Закону (статья 4):
1) город краевого подчинения— ATE, являющаяся экономическим и (или) культурным центром, имеющим развитую промышленность и (или) научно-производственный комплекс, развитую социальную инфраструктуру с численностью населения не менее 50 тыс. человек. В остальных случаях к указанной категории городов могут быть отнесены города с меньшей численностью населения, но имеющие важное промышленное, социально-культурное и историческое значение, перспективу дальнейшего экономического и социального развития и роста численности населения;
2) город районного подчинения — ATE с численностью населения, как правило, не менее 15 тыс. человек. В остальных случаях к указанной категории городов могут быть отнесены города с меньшей численностью населения, но имеющие важное промышленное, социально-культурное и историческое значение, перспективу дальнейшего экономического и социального развития и роста численности населения [73]20.
Нам представляется, что сформированные в Законе требования какие города могут быть отнесены к краевому, какие — к районному подчинению, не дают четких нормативных признаков к их разделению, кроме общей численности постоянных жителей, да и этот критерий может быть изменен в зависимости от других весьма неопределенных показателей. Поэтому перевод города в ту или иную группу допускает субъективные толкования его «зрелости» и лоббирование в Законодательном собрании, особенно если присвоение иного статуса влечет за собой получение дополнительных привилегий, неизбежно. Бесспорно такой критерий как численность постоянных жителей— важный аргумент в пользу города. Однако одного его недостаточно. Нет ясности в Законе и в вопросе перехода города районного подчинения в город краевого ранга. Достаточно ли для этого перехода через 50-ти тысячный рубеж численности жителей или нужны еще какие-либо изменения его параметров? Конечно, важными признаками перевода города в другой ранг являются динамичность развития социально-экономических процессов, наличие исторических и (или) архитектурных памятников, получивших определенное признание специалистов, мощной научно-исследовательской базы и базы специального образования, особых производственных функций (например, функции транспортного узла) и т.п.;
3) район — административно-территориальная единица, объединяющая в своих границах территориально и экономически связанные между собой сельские населенные пункты, городские населенные пункты (города, рабочие, курортные и дачные поселки) имеющие единый административный центр.
Несколько иначе сформулировано понятие «Сельский административный район» в коллективной монографии [56]. Сельский административный район — это часть территории страны, обладающая экономическим и административным единством, с едиными органами управления и планирования производства, расположенных на ней предприятий;
