Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОБЫЧИ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1. Место гражданско-правовых норм в регулировании отношений по добыче полезных ископаемых 12
2. Совершенствование договорных отношений по добыче полезных ископаемых 57
ГЛАВА 2. ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ ДОГОВОРЫ В ОБЛАСТИ ДОБЫЧИ НЕФТИ И ГАЗА
1. Виды договоров по добыче нефти и газа 95
2. Развитие законодательства о разделе продукции 123
3. Правовая природа соглашения о разделе продукции 141
ЗАКЛЮЧЕНИЕ... 160
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ И НОРМАТИВНЫХ АКТОВ 162
- Место гражданско-правовых норм в регулировании отношений по добыче полезных ископаемых
- Совершенствование договорных отношений по добыче полезных ископаемых
- Виды договоров по добыче нефти и газа
Введение к работе
Актуальность и степень разработанности темы исследования.
Экономика России в значительной мере зависит от использования природных ресурсов, в том числе от добычи и продажи нефти и газа. Ценность российской минерально-сырьевой базы зависит не только от применяемых технологий разведки и добычи полезных ископаемых, но и от системы правовых норм, направленных на регулирование указанных отношений.
Назрела необходимость внесения изменений в нормативные акты, регулирующие отношения государственной собственности на недра. Вследствие внесения изменений в региональные нормативные акты под давлением центральных органов власти, а также обязательных указаний Конституционного Суда Российской Федерации удалось снизить уровень сепаратистских настроений в субъектах РФ, особенно в национальных республиках. В целях избежания негативных последствий предпочтительнее закрепление федеральной собственности на недра и сохранение дальнейшей твердой позиции по данному вопросу без каких-либо исключений.
В органах власти начинает доминировать точка зрения о том, что при регулировании отношений недропользования следует использовать административные методы. Данный вопрос является дискуссионным и неоднозначным, поскольку даже убежденные сторонники такого подхода не могут обойти необходимость применения гражданско-правовых норм и институтов при регулировании общественных отношений в недропользовании. Нормативные акты должны стимулировать недропользователя к рациональному и взаимовыгодному с государством использованию предоставленных участков недр. Возврат к исключительно административному порядку предоставлению и использованию недр не позволяет в равной мере учитывать интересы государства и пользователя. Подписание между Россией и Казахстаном в лице уполномоченных компаний 6 июля 2005 го-
да соглашения о разделе продукции по крупнейшему месторождению на Каспии «Курмангазы» также требует пристального внимания к нормам, регулирующим договорные отношения в исследуемой области.
К проблемам, исследуемым в настоящей работе, ученые обращались и ранее, например, исследовалось право государственной собственности (С.А. Зинченко, А.В. Карасе, В.П. Мозолин), отношения по использованию недр (Г.С. Башмаков, Б.В. Ерофеев Н.Б. Мухитдинов). Однако работы данных авторов в основном были написаны до принятия нового законодательства.
Относительно новые исследования посвящены либо отдельным проблемам отношений недропользования (Р.Н. Миргазизова, С.А. Сосна, А.А. Конопляник, М.А. Субботин, А.Ф. Шарифуллина), либо охватывали не только отношения недропользования, но и пользование другими природными ресурсами (Л.А. Миронова).
В связи с этим необходимо теоретическое исследование ряда проблем непосредственно в области добычи полезных ископаемых, поскольку именно в данной области вследствие активной добычи этих природных ресурсов возникает множество проблем из-за недостаточно четкого правового регулирования.
Цель диссертационной работы состоит в комплексном исследовании норм гражданского и природоресурсового права, посвященных праву государственной собственности, объектам гражданских прав, использованию гражданско-правовых договоров в недропользовании, разработке практических рекомендаций, направленных на более эффективное использование гражданско-правового метода при предоставлении и осуществле-нии права недропользования, а также в выработке предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Поставленная в работе цель определила следующие задачи диссертационного исследования:
~ изучение истории развития российского и зарубежного законодательства, регулирующего отношения по использованию недр, с целью выявления тенденций применения гражданско-правовых норм' к исследуемым отношениям;
установление основных направлений гражданско-правового регулирования отношений, возникающих в области использования недр;
проведение научного анализа понятия, содержания и правовой природы права государственной собственности на недра;
рассмотрение участков недр, извлеченных полезных ископаемых, а также действий по их разведке и добыче в системе объектов гражданских прав;
-' анализ существующего лицензионного и договорного порядка предоставления права недропользования;
выявление гражданско-правовых аспектов при использовании конкурсного и аукционного порядка предоставления права недропользования;
исследование правовой природы действующих в России и в зарубежных странах договоров по добыче нефти и газа, в том числе концессионных соглашений, сервисных контрактов и соглашений о разделе продукции, а также правовой природы лицензионного соглашения для придания ему самостоятельного значения гражданско-правового договора;
разработка рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего отношения государственной собственности на природные ресурсы, а также отношения по их использованию.
Объектом исследования выступают отношения, связанные с правом государственной собственности на недра и объектами гражданских прав; договорные отношения, возникающие в сфере недропользования.
Предмет исследования составляют:
- нормы действующего и ранее действовавшего российского и зару
бежного гражданского законодательства, законодательства, регулирующе
го использование природных ресурсов;
- основные доктрины по проблемам права государственной собст
венности, вопросам предоставления в пользование участков недр и дого
ворным отношениям в области недропользования;
— опубликованная и неопубликованная судебная и договорная прак
тика, связанная с толкованием и применением норм, регулирующих рас
сматриваемые отношения.
Методологическая основа исследования. Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, исторический метод, а также специально-юридические методы исследования: формально-логический, сравнительно-правовой, технико-юридический, лингвистический. Эмпирическую базу исследования составили материалы опубликованной и неопубликованной судебной практики.
Теоретическую базу исследования составили работы по общей теории, гражданскому, международному частному праву. В силу специфики объекта исследования в работе использованы также научные труды по земельному, экологическому и природоресурсовому праву, а также ученых-экономистов. В диссертации использованы работы М.М. Агаркова, Г.А. Аксененка, С.С. Алексеева, Г.С. Башмакова, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, В.В. Витрянского, Н.Н. Вознесенской, Д.М. Генкина, Н.Л. Дювернуа, Б.В. Ерофеева, Л.А. Заславской, С.А. Зинченко, О.С. Иоффе, Ю.Х. Калмыкова, А.В. Карасса, Б.Д. Клюкина, М.Е. Коган, А.А. Конопляника, О.И. Крассова, Б.А. Ландау, Б.А. Лисковца, Л.А. Лунца, У. Мат-теи, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, В.П. Мозолина, В.В. Петрова, В.А. Рыбакова, А.А. Серветника, С.А. Сосны, М.А. Субботина, В.А. Тар-хова, О.М. Теплова, A.M. Турубинера, Г.Ф. Шершеневича, З.И. Цыбулен-ко, Л.В. Щенниковой и др.
Научная новизна диссертационного исследования. Настоящая работа представляет собой одно из первых монографических исследований, выполненных на базе действующего гражданского законодательства и законодательства о недрах с учетом предлагаемых проектов изменений, на-
правленных на комплексное изучение и анализ гражданско-правовых аспектов в области использования недр не только в части применения договоров, но и при регулировании права государственной собственности, предоставления права недропользования, оборота участков недр и извлеченных полезных ископаемых.
Научную новизну проведенного исследования обосновывают также следующие выводы и положения, выносимые на защиту:
Г. Обосновывается необходимость законодательного закрепления исключительного права государственной федеральной собственности на недра и участки недр с передачей полномочий по управлению единым фондом недр федеральным органам власти, за исключением небольших месторождений, право распоряжения которыми предлагается передать органам власти субъекта РФ.
2. Аргументируется целесообразность исключения лицензирования при договорном порядке предоставления права недропользования, которое не обеспечивает равной возможности граждан и юридических лиц для участия в Данных отношениях.
3; Обосновывается необходимость использования конкурсного порядка определения лиц, с которыми заключается соглашение о разделе продукции и предоставляется право недропользования при лицензионном порядке.
4. На проведение торгов при предоставлении права пользования недрами следует распространить нормы п. 4 ст. 448 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК). При этом признать сбор за участие в торгах задатком, который возвращается участникам торгов в случае, если торги не состоялись, а также участникам, не выигравшим торги. Задаток, внесенный победителем торгов, использовать на цели, указанные в ст. 42
1 СЗ РФ. 1994, № 32. Ст. 3301; 1996. № 5. Ст. 410; 1996. № 9. Ст. 733; 1996. № 34. Ст.ст. 4025,4026; 1997. №43. Ст. 4903; 1999. № 28. Ст. 3471; 1999. №51. Ст. 6288;2001. №21. Ст. 2063; 2002, № 12. Ст. 1093; № 48. Ст. 4746, 4737; 2003, № 2. Ст.ст. 160, 167; № 13. Ст. 1179; № 46 (часть 1). Ст. 4434; № 52 (часть 1). Ст. 5034; 2004. № 27. Ст. 2711; № 31. Ст. 3233; № 49. Ст. 4855; 2005. № 1 (частьі). Ст.ст. 15, 18, 39, 43, 45; № із. Ст. 1080; № 19. Ст. 1752; № 27. Ст. 2722; № 30 (часть II). Ст. 3120.
Закона РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 г. № 2395-11 (далее - Закон «О недрах»),
Для предоставления недр в пользование целесообразно использовать порядок заключения договора, закрепленный в ПС РФ в отношении договоров поставки и подряда для государственных нужд, и предоставлять участки недр в пользование на основании решения государственного органа и заключаемого в соответствии с таким решением и результатами конкурса или аукциона договора на использование месторождений полезных ископаемых на основании типового соглашения, утвержденного Правительством РФ. В данном случае основанием возникновения прав и обязан-ностей недропользователя будет служить юридический состав, а право пользования недрами будет возникать с момента вступления в силу договора на недропользование.
Рисковое соглашение о предоставлении сервисных услуг является договором подряда, поскольку финансовый риск, связанный с обнаружением коммерческого месторождения, берет на себя подрядчик. Об услугах в чистом виде можно говорить лишь при рассмотрении безрискового соглашения о предоставлении сервисных услуг, так как деятельность компании оплачивается в любом случае, даже если не обнаружено коммерческое месторождение.
Соглашение о разделе продукции, сочетающее в себе нормы публичного и частного права, носит смешанный характер и содержит в себе признаки концессионного договора, договора подряда и договора простого товарищества, на основании которого произведенная в ходе совместной деятельности продукция до момента ее раздела принадлежит участникам договора на праве общей долевой собственности.
В ходе проведенного исследования выявлена необходимость внесения изменений в ряд нормативных актов, в частности:
1 Ведомости Съезда народных депутатов и DC РФ. 1992. Х 16. Ст. 834; 1993. № 2. Ст. 74; СЗ РФ. 1994. Ns 10. Ст. 1108; № 35. Ст. 3655; 1995. № 10. Ст. 823; 1999. № 7. Ст. 879; 2000. № 2. Ст. 141; 2001. № 21. Ст. 2061; № 33 (часть I). Ст. 3429; 2002. № 22. Ст. 2026; 2003. № 23. Ст. 2174; 2004. № 27. Ст. 2711; № 35. Ст. 3607.
Поскольку Законом «О недрах» не предусмотрена возможность предоставления участков недр в аренду представляется необходимым в п. 2 ст. 26 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее - Закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» вместо слов «(участок недр)» включить «участок недр в случае и порядке, предусмотренном законодательством о недрах». При этом обосновывается, что в аренду могут быть сданы участки недр только для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Предлагается внести изменения в ч. 7 ст. 13.1 Закона «О недрах» изложив ее содержание следующим образом: «Порядок проведения и условия конкурса или аукциона на право пользования участком недр для заключения соглашения о разделе продукции определяются в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации». В свою очередь в абз. 1 п. 1 ст. 6 Федерального закона № 225-ФЗ от 30 декабря 1995 г. «О соглашениях о разделе продукции» (далее — Закон «О соглашениях о разделе продукции») после слова «установленном» добавить слово «гражданским».
Абзац 2 п. 1 ст. 11 Закона «О соглашениях о разделе продукции» следует изложить, в следующей редакции: «Право собственности на указанное имущество может перейти от инвестора к государству после полного возмещения стоимости данного имущества, после прекращения соглашения,, или после иного согласованного сторонами момента на условиях и в порядке, которые предусмотрены соглашением. При этом право собственности на недвижимое имущество у государства возникает с момента
1 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594; 2001. № 11. Ст. 997; № 16. Ст. 1533; 2002. № 15. Ст. 1377; 2003. № 24. Ст. 2244;
2004. № 27. Ст. 2711; № 30. Ст. 3081; № 35. Ст. 3607; Ла 45. Ст. 4377; 2005. № I (часть I). Ст.ст. 15,22,40,43.
2 СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18; СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 246; СЗ РФ. 2001. № 6. Ст. 2579; 2003. № 23. Ст. 2174; 2004.
Ла 27. Ст.-2711; 2005. № 1 (часть I). Ст. 25. Возможность заключения соглашений о разделе продукции преду
смотрена также Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской
Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694; 1999. № 7. Ст. 879; 2001. № 33 (Часть I). Ст. 3429; 2003. № 17.
Ст. 1557; 2003. № 27 (часть I). Ст. 2700; 2003. № 46 (часть I). Ст. 4444; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 19.
Ст. 1752.
его государственной регистрации. В течение срока действия соглашения инвестору предоставляется исключительное право на пользование таким имуществом на безвозмездной основе для проведения работ по соглашению и инвестор несет бремя содержания находящегося в его пользовании имущества и риск его случайной гибели или случайного повреждения.».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что выводы и положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, вносят определенный вклад в теоретическое учение о праве государственной собственности, в том числе о праве собственности на недра, о договорах и в нормативное регулирование гражданско-правовых аспектов предоставления прав недропользования.
Практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что выводы и положения, содержащиеся в работе, могут быть использованы:
в законотворческой деятельности с целью устранения выявленных пробелов, недостатков и коллизий в законодательстве;
в последующих научных исследованиях гражданско-правового регулирования договорных форм использования природных ресурсов, вопросов права государственной собственности;
в практической деятельности субъектов соответствующих правовых отношений;
при разработке учебно-методических материалов, чтении лекций и проведении практических занятий по гражданскому праву.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре гражданского права Саратовской государственной академии права. Основные теоретические выводы и положения нашли отражение в опубликованных работах. Результаты исследования были использованы при участии в Научно-практическом семинаре 6-8 октября 2003 г. в г. Краснодар (Краснодарский государственный университет культуры и искусств), в учебном процессе.
и Структура диссертации определяется целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Место гражданско-правовых норм в регулировании отношений по добыче полезных ископаемых
Добыча полезных ископаемых, а также их рациональное использование имеет большое значение для экономического развития Российской Федерации. Совокупная стоимость ресурсной базы недропользования России оценивается более чем в 30 триллионов долларов с гарантированно извлекаемой долей этих запасов около 19 триллионов долларов1. Это вызывает необходимость анализа эффективности норм, регулирующих отношения недропользования.
В настоящее время вследствие перехода России к рыночной экономике, демократизации общественных отношений, в том числе, правовых, расширяется сфера применения гражданско-правового метода регулирования отношений недропользования. Несмотря на то, что в России государство, по-прежнему, остается основным участником данных правоотношений, прослеживается тенденция увеличения объема норм, регулирующих договорные и иные гражданско-правовые отношения в области добычи полезных ископаемых.
Отношения недропользования, в том числе и отношения по добыче нефти и газа регулируются нормами различных отраслей права: конституционным, административным, экологическим, земельным, финансовым, гражданским, что неоднократно отмечалось в литературе2.
Так, Конституция Российской Федерации (далее — Конституция РФ) закрепляет право собственности на недра (ст. 9), определяет компетенцию России и субъектов РФ в области владения, пользования и распоряжения недрами (ст. 72). Административное право регулирует вопросы взаимоотношения различных недропользователей с государственными органами. Здесь наиболее ярко проявляется императивный метод регулирования общественных отношений, присущий административному праву. Часть отношений, возникающих в области недропользования, регулируется земельным правом, а именно: вопросы отвода, отчуждения земельных участков для целей недропользования. В частности, ст. 25.1 Закона «О недрах» устанавливает, что отчуждение земельных участков с возмещением собственникам их стоимости производится в соответствии с земельным законодательством1. Вопросы, касающиеся охраны природных ресурсов, рационального использования недр, отнесены к предмету регулирования экологического права.
В связи с этим возникает необходимость в рамках настоящей работы установить объем отношений, возникающих в сфере недропользования, регулируемых непосредственно гражданским правом.
Длительное время ученые обосновывали существование отдельной отрасли права, именуемой горным (ряд авторов использовали такое понятие как «недренное право»3) и указывали на необходимость выделения горного права как отдельной отрасли, имеющей свой предмет. Существовали различные мнения по вопросу о возникновении данной отрасли. Например, Б.В. Ерофеев считал, что горное право отпочковалось от земельного. Н.Б. Мухитдинов, напротив, говорил, что горное право как отрасль права не выделилась из земельного, а возникла одновременно с ним и развивалась самостоятельно2.
Г.С. Башмаков, поддерживающий точку зрения о регулировании отношений недропользования самостоятельной отраслью права — горным правом, в то же время говорит о прекращении существования горного законодательства вследствие его поглощения законодательством о недрах с принятием Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах of 9 июня 1975 г.3. Л.А. Заславская, напротив, отмечает, что Основы не явились свидетельством появления новой отрасли законодательства, а послужили развитию имевшейся ранее отрасли законодательства о недрах4.
Понятие «отрасль права» и «отрасль законодательства» не совпадают, поскольку отрасль права относится к содержанию системы права, в то время как отрасль законодательства - к ее форме. Однако неверно противопоставлять эти понятия, так как отрасль законодательства, как правило, формируется на основе отрасли права, учитывая ее специфику. Поэтому вряд ли на основании изменения названия нормативного акта можно судить об изменении существа отрасли законодательства.
Некоторые авторы, наоборот, не выделяют отдельной отрасли горного права, а относят правовые нормы, регулирующие отношения недропользования (горные отношения), в качестве подотрасли в отрасль земельного права5. Другие предлагают включать в природоресурсное законодательство законодательство о недрах, обладающее определенной самостоятельностью, а природоресурсное право, в свою очередь, в экологическое право1.
Так, Г.А. Аксененок, выделял природоресурсовое право, включающее в себя законодательство о недрах и имеющее своим объектом природные ресурсы, приспособленные человеком и используемые в определенных целях. Это отличает природные ресурсы, по его мнению, от земли, так как она дана непосредственно природой2. Полезные ископаемые, являющиеся составной частью недр, при их извлечении становятся объектом товарно-денежных отношений в отличие от земли3.
Ряд ученых неоднократно предпринимали попытки выделить в качестве отдельных отраслей природоресурсовую и природоохранительную4, выделяя единую основу природоресурсовой отрасли — исключительную государственную собственность на леса, недра, водные объекты. Однако следует согласиться с Н.Б. Мухитдиновым, который считает, что «...охрана и пользование настолько тесно связаны друг с другом, что существование одного немыслимо без другого»5, и мнением В.А. Тархова, который, не соглашаясь с выделением природоохранительного права, говорит о невозможности его отделения от регулирования нормальных отношений по пользованию недрами6.
Совершенствование договорных отношений по добыче полезных ископаемых
В ранних государствах, как и в настоящее время, порядок предоставления недр для разведки и добычи полезных ископаемых зависел, прежде всего, от формы собственности на недра и законодательного разделения права собственности на землю и права собственности на недра.
Горный помысел греков свидетельствует о том, что право собственности на землю не распространялось на ее недра, которые состояли в соб-ственности государства . Афинское государство, не разрабатывая месторо-ждение полезных ископаемых за собственный счет, объявляло его свободным, и каждый мог получить для разработки определенную рудничную площадь, по заявлению о найденной им руде, при условии предоставления в пользу казны, сверх единовременного взноса за отвод этой площади, части полученной прибыли3. Такая система являлась достаточно целесообразной и прибыльной для государства, так как, предоставляла любому желающему возможность производить разведку полезных ископаемых, будучи уверенным, что открывший месторождение будет его разрабатывать. Первоочередное предоставления лицам, обнаружившим коммерческое месторождение, права добычи полезных ископаемых, помогает решить проблемы слабой разведки новых месторождений и окончательной выработки имеющихся месторождений, которые остро стоят в настоящее время в России.
В Римском государстве в различных местностях действовали неоднородные принципы. Так, на исконной древнеримской земле недра состояли в собственности землевладельца. Римские юристы считали, что право собственности на землю распространяется и на ее недра, обосновывая это тем, что минералы представляют собой такие же плоды земли, как и всякие произведения ее, и, в качестве таковых, всецело принадлежат землевладельцу. Плодами в юридическом смысле, они признавали такие произведения вещи, которые могли быть потребляемы без изменения субстанции самой плодоносящей вещи. А залежи полезных ископаемых, по их мнению, так же-возобновляемы, как лес, например, поэтому минералы, подобно деревьям, подпадают под понятие плодов, которые должны следовать юридической судьбе плодоносящей вещи, следовательно, кто имеет право собственности на землю, тот имеет такое же право и на ее недра.
В римских провинциях залежи полезных ископаемых составляли собственность государства, которое через посредничество особого прокуратора предоставляло участки для разработки полезных ископаемых частным лицам за плату и, вместе с тем каждому желающему при условии разрешения прокуратора и уплаты пошлины можно было производить в пределах рудничного округа разведку ископаемых. В провинциях разработка полезных ископаемых допускалась лишь в силу правительственной концессии, и предварительного соглашения с владельцем поверхности земли не требовалось. Необходимым и достаточным условием являлась уплата в казну десятой части прибыли лицами, которым разрешалось производить горнопромышленные работы .
Развитие правового регулирования поисков полезных ископаемых и разработки их месторождений в России началось при Петре І. В это же время поступают первые сведения о нефти на территории нынешнего Казахстана (Атыраусская и Мангистаусская области) от начальника военной экспедиции А.А. Бековича-Черкасского, направленной Петром І в Хиву.
Первым законодательным распоряжением Петра Великого по горной части явился Указ от 2 ноября 1700 г., который обязывал всякого, «кто в Москве или в городах ведает и впредь сведает на государевых или чьих-нибудь землях золотую и серебряную и медную или иныя какие руды», извещать об этом правительство. Сообщившим такие сведения обещалось жалование, тому же, «кто руду скроет», Указ угрожал наказанием.
В 1719 г. был утвержден БергПривилегиум. Порядок недропользования основывался на принципах горной свободы и горной регалии. Горная регалия означала юридическое отделение прав частного землевладельца на поверхность принадлежащей ему земли от права собственности на то, что залегает под ней. Отношения между землевладельцем и горнопромышлен-ником регулировались на основании горной свободы, то есть юридического признания приоритета права на разработку недр перед правом землевладельца на поверхность земли.
Первый послереволюционный специальный акт по горному праву — это Декрет о недрах земли, принятый Советом Народных Комиссаров РСФСР в 1920 г.1. Этот Декрет отменил все акты и договоры частных лиц на недра и установил монопольное положение государства в отношении добычи полезных ископаемых в лице Горного Совета ВСНХ.
В советский период при предоставлении недр в пользование господствовала разрешительная система. Признаки разрешительной системы можно обнаружить в первых советских актах, регулирующих вопросы не-дропользования. Так, в Положении о недрах земли и разработке их от 07.07.1923 г., распоряжение недрами, выдача разрешений возлагалась на ВСНХ по Главному управлению горной промышленности.
На X съезде партии, состоявшемся в марте 1921 г., было принято решение о новой экономической политике, в рамках которой допускалась в известных пределах частная инициатива и предпринимательство. В связи с этим в Положении о недрах земли и разработке их был закреплен принцип горной свободы в области эксплуатации недр и распределения добычи полезных ископаемых, предоставив право производства горнопромысловых работ, поисков, добычи и переработки полезных ископаемых на определенных условиях всем гражданам и юридическим лицам СССР, а также с разрешения СНК РСФСР и иностранным гражданам и их юридическим лицам, при этом разрешалась сдача месторождений полезных ископаемых в концессию.
Виды договоров по добыче нефти и газа
В законодательстве Российской Федерации и зарубежных стран находят закрепление различные виды договоров, используемые непосредственно при добыче нефти и газа. По вопросам расширения договорного порядка недропользования в юридической литературе отсутствует единая позиция. Как за применение договорных форм в области добычи полезных ископаемых1, так и против, высказывались ученые и известные политики.
Так, Ю. Шафраник полагает, что прорыв на рубеже конца 1950-х — начала-1960-х годов в число передовых нефтегазодобывающих государств Норвегии, Индонезии, Соединенного Королевства Великобритании и Нидерландов состоялся во многом благодаря применению норм и правил гражданско-правового характера при предоставлении прав на пользование недрами .
А. Арбатов не отдает предпочтения ни лицензии, ни концессии, отмечая определенные негативные положения как при лицензии, так и при концессии. Однако в последнем случае государство может решить вопрос о взимании дифференцированной природной ренты. В. Орлов в качестве недостатка применения концессии видит необходимость заключения большого количества концессионных соглашений. Поэтому государству необходимо будет значительное увеличение чиновников для контроля за исполнением соглашений . Отсюда можно сделать вывод об отсутствии контроля при лицензировании.
А. Тулеев заявлял, что наряду с административно-правовым регулированием отношений недропользования должно иметь место и гражданско-правовое регулирование, в том числе и в форме концессий. При этом он отмечал в качестве преимущества концессии для недропользователя стабильность соглашения, возможность расторжения договора только в судебном порядке в отличие от лицензии, которую можно отозвать в одностороннем порядке1.
Говоря о регулировании договорных отношений в области недропользования, мало кто предпринимает попытки дать юридическую квалификацию существующих договоров в области использования нефти и газа.
Помимо договора как основания возникновения права пользования недрами непосредственно самого недропользователя, законодательством закреплены договорные формы привлечения к разработке предоставленного участка недр других лиц (ст. 22 Закона «О недрах»). Например, пользователь недр вправе сотрудничать с третьими лицами на основании договора о совместной деятельности (ст. 9 Закона «О недрах») либо привлекать их на подрядных условиях (п, 16.1 Положения о порядке лицензирования пользования недами).
Ряд авторов подразделяет все виды договоров в области добычи полезных ископаемых на две группы: концессии и контракты, регулирующие подрядные отношения . При этом А.А. Конопляник однозначно относит соглашение о разделе продукции и сервисные контракты без риска к контрактам, регулирующим подрядные отношения, что представляется недостаточно обоснованным.
Различают концессии традиционного типа и модернизированные. Модернизированные подразделяют на концессии с обычным и с прогрессивным налогообложением. В России в период НЭПа выделялись чистые и смешанные концессии. В чистой концессии капитал полностью принадлежал иностранному предпринимателю, а в смешанной - советским и иностранным участникам1.
Контракты делятся на контракты о разделе продукции и на контракты на предоставление услуг с риском и без риска. В законодательстве Республики Казахстан1, например, все виды пользования месторождениями нефти названы нефтяными операциями. В связи с этим и соглашения в данной области обозначены как контракты на осуществление нефтяных операций (ст. 25 Указа Президента РК «О нефти»).
В Китае применяется нефтяной договор. В период поиска и разведки он имеет природу контракта на предоставление услуг с риском, после открытия месторождения (ввода его в эксплуатацию и разработку) имеет храктер соглашения о разделе продукции, организационно-правовое обеспечение которого осуществляется созданием товарищества2.
