Содержание к диссертации
Введение
Глава 1.Общая характеристика гражданской правосубъектности муниципального образования 12
1. Понятие и признаки муниципального образования как субъекта гражданского права 12
2.Гражданская правоспособность муниципального образования 43
3.Гражданская дееспособность муниципального образования 70
Глава 2.Участие муниципальных образований в вещных отношениях 95
1. Система оснований возникновения и прекращения права собственности муниципальных образований 95
2.Осуществление муниципальным образованием правомочий собственника в отношении муниципальной казны 113
3.Осуществление правомочий собственника в отношении имущества муниципального образования, закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями 120
Глава 3.Участие муниципальных образований в обязательственных отношениях 131
1. Общая характеристика договорных обязательств с участием муниципального образования 131
2.Гражданско-правовое регулирование отношений муниципального заказа 147
3.Гражданско-правовая ответственность муниципального образования 167
Заключение 194
Библиографический список 199
Приложение 220
- Понятие и признаки муниципального образования как субъекта гражданского права
- Система оснований возникновения и прекращения права собственности муниципальных образований
- Общая характеристика договорных обязательств с участием муниципального образования
Введение к работе
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, и направлено на обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, в связи с чем органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти1.
Эффективное развитие местного самоуправления невозможно представить без формирования и поддержания материально-финансовой основы деятельности муниципальных образований, вследствие чего осуществление местного самоуправления предполагает участие его субъектов в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью названо Конституцией РФ в качестве одного из предметов деятельности местного самоуправления. Возрождение и интенсивное развитие местного самоуправления в России в течение последнего десятилетия обусловливают необходимость решения теоретических и практических вопросов, возникающих при вступлении муниципальных образований в гражданские правоотношения.
Вместе с тем вопросы участия данных публично-правовых образований в имущественных отношениях, регулируемых гражданским правом, недостаточно регламентированы законодателем. Гражданским кодексом РФ установлено применение к муниципальным образованиям положений, определяющих участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Названная норма имеет общий характер и не определяет с должной полнотой содержание и объем гражданской правосубъектности муниципального образования, что, в свою очередь, порождает проблемы применения законодательства на практике.
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) // Российская газета. - 1993. - 25 декабря.
Научная разработанность темы представляется неполной. Проводимые в советский период исследования в основном затрагивали проблематику гражданско-правового положения государства. Работы, исследовавшие гражданско-правовое положение административно-территориальных образований, встречались крайне редко. Так, B.C. Мартемьяновым с позиций теории хозяйственного права исследовались вопросы участия местных Советов народных депутатов в имущественных отношениях1. Отдельные элементы гражданской правосубъектности местных Советов рассматривались М.И. Брагинским на фоне анализа гражданской правосубъектности государства . Кардинальное изменение политической и правовой ситуации потребовало как нового подхода к решению вышеназванных проблем, так и исследования новых явлений гражданского оборота с участием субъектов местного самоуправления.
В последние годы проблемам участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях уделяется все большее внимание. Отдельные аспекты участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях рассматриваются в отраслевых науках гражданского права, муниципального права, теории государства и права. Среди отдельных диссертационных исследований можно отметить работы, посвященные праву муниципальной собственности3, разграничению государственной и муниципальной собственности4. Неоднократно поднимались вопросы гражданско-правовой ответственности государства и муниципальных образований5. Однако предметом подавляющего большинства исследований является участие в гражданских правоотношениях государства. Муниципальные образования фактически приравниваются к государственным образованиям без выделения присущей им специфики и с недооценкой того факта, что законодатель признает муниципальные образования самостоятельной разновидностью субъекта гражданского права.
Мартемьянов B.C. Местные Советы и их исполнительные органы как юридические лица. - М., 1975.
Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. - М., 1981. 3 Слепнёв Е.Л. Право собственности муниципальных образований: Дис. ... канд. юрид. наук. -Екатеринбург, 2000.
Пятков Д. В. Гражданская правосубъектность хозяйственных публичных организаций и ее реализация при разграничении собственности: Дис. ... канд. юрид. наук. - Барнаул, 1999.
5 Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. - 2001. - № 3. - С. 116.
5 Таким образом, в настоящее время отсутствуют комплексные исследования,
посвященные определению муниципального образования как самостоятельного субъекта гражданского права, установлению его специфики, изучению особенностей участия муниципального образования в отдельных видах гражданских правоотношений.
Изложенные обстоятельства предопределили выбор и разработку темы настоящего диссертационного исследования.
Теоретической основой работы являются научные труды советских и
российских ученых - правоведов: Ю.Г. Басина, В.А. Белова, М.И. Брагинского,
С.Н. Братуся, В.А. Бублика, А.В. Бенедиктова, П.П. Виткявичюса,
В.В. Витрянского, Д.М. Генкина, Б.М. Гонгало, Т.И. Илларионовой, О.С. Иоффе,
Н.И. Коняева, О.А. Красавчикова, П.В. Крашенинникова, B.C. Мартемьянова,
В.А. Ойгензихта, В.А. Плетнёва, В.Ф. Попондопуло, А.А. Пушкина,
В.И. Разуваева, Е.А. Суханова, М.В. Телюкиной, Ю.К. Толстого, P.O. Халфиной, Б.Б. Черепахина, Л.В. Щенниковой, B.C. Якушева и других. Особый интерес представляют современные работы, в которых рассматриваются вопросы, имеющие непосредственное отношение к избранной теме исследования. Их авторами являются, в частности, В.Г. Голубцов, А.П. Гринкевич, Д.В. Пятков, Е.Л. Слепнёв.
В связи с тем, что анализ гражданской правосубъектности муниципального образования невозможен без рассмотрения особенностей института местного самоуправления, автор опирался на исследования ученых - специалистов в области конституционного и муниципального права, таких как И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, Е.С. Шугрина, В.А. Ясюнас. Существенное значение для данного исследования имели работы дореволюционных русских правоведов, среди которых можно выделить Л.А. Велихова, В.Б. Ельяшевича, Н. Лазаревского, Д.И. Мейера, М.И. Мыша, Н.С. Суворова, Г.Ф. Шершеневича.
Предметом исследования являются проблемы определения гражданской правосубъектности муниципальных образований и особенности правового регулирования гражданско-правовых отношений с участием муниципальных образований. Для исследования взяты те гражданские правоотношения, в которых наиболее полно проявляется гражданская правоспособность данного публично-
правового образования путем целенаправленного приобретения и осуществления субъективных прав и обязанностей имущественного характера. Вопросы участия муниципальных образований в гражданско-правовых неимущественных отношениях, в частности, складывающихся по поводу объектов исключительных прав, в настоящей работе подробно не рассматриваются в связи с ограниченным объемом исследования.
Цель настоящего исследования заключается в комплексной разработке и обосновании теоретической концепции гражданской правосубъектности муниципальных образований, а также выработке рекомендаций по совершенствованию правового регулирования гражданско-правовых отношений с участием муниципальных образований. Необходимость реализации поставленной цели обусловила постановку и решение следующих задач:
а) определить понятие и установить особенности муниципального
образования как субъекта гражданского права;
б) изучить основания и порядок возникновения, изменения и прекращения
гражданской правосубъектности муниципального образования;
в) раскрыть особенности содержания гражданской правосубъектности
муниципального образования посредством анализа ее элементов: гражданской
правоспособности, дееспособности и деликтоспособности;
г) установить способы реализации гражданской правосубъектности
муниципального образования при участии последнего в гражданско-правовых
отношениях вещного характера;
д) исследовать правовые формы реализации гражданской правосубъектности
муниципального образования в обязательственных отношениях, возникающих в
процессе нормального экономического оборота;
е) выявить недостатки действующего законодательства, регулирующего
данную сферу отношений, практики его применения, а также разработать
предложения по их устранению.
Эмпирической базой работы послужили нормативные правовые акты Российской Федерации, относящиеся как к гражданскому, так и иным отраслям российского права, нормативные правовые и правоприменительные акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также
7 материалы судебной практики. Кроме того, были изучены нормативные акты
международного права и законодательство зарубежных стран.
Методологическую основу работы составили всеобщий диалектический метод познания и общенаучные методы исследования, к которым можно отнести исторический, формально-логический, системный. Использовались и частнонаучные методы исследования: сравнительно-правовой, структурно-правовой, метод правового моделирования.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что автором предпринята попытка комплексного монографического исследования муниципального образования как субъекта гражданских правоотношений, и отражается в следующих основных выводах и положениях, выносимых на защиту:
1. Муниципальное образование как субъект гражданского права
представляет собой не являющуюся юридическим лицом территориальную
организацию населения, которая может иметь в собственности обособленное
имущество, отвечает этим имуществом по своим обязательствам, может от своего
имени приобретать и осуществлять имущественные права и нести обязанности для
решения вопросов местного значения.
Муниципальное образование как субъект гражданского права обладает признаками организационно-территориального единства, имущественной обособленности, самостоятельной имущественной ответственности, выступления в гражданско-правовых отношениях от своего имени, направленности на решение вопросов местного значения.
В связи с наличием общих признаков у муниципального образования и некоммерческой организации предлагается к муниципальным образованиям субсидиарно применять гражданско-правовые нормы не о любых юридических лицах, а только о юридических лицах, являющихся некоммерческими организациями.
Муниципальное образование может иметь гражданские права и нести обязанности, необходимые для осуществления функций по решению вопросов местного значения. В связи с этим функциональная правоспособность муниципальных образований является модификацией специальной гражданской правоспособности.
4. Нормы гражданского законодательства, регулирующие порядок и
последствия реорганизации юридического лица, за некоторым исключением,
должны применяться к отношениям правопреемства в процессе образования,
объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований.
Поскольку образование либо упразднение муниципального образования
ф, невозможно без преемства в правах и обязанностях, связанных с осуществлением
местного самоуправления, положения гражданского законодательства об учреждении и ликвидации юридических лиц не могут применяться соответственно к отношениям по образованию и упразднению муниципальных образований.
Органы местного самоуправления, выступающие в гражданско-правовых отношениях от имени муниципального образования, могут являться юридическими лицами в организационно-правовой форме финансируемых собственником учреждений. В основу разграничения случаев участия органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях как органов муниципального образования и как учреждений положены правосубъектный, содержательно-правовой и объектный критерии.
Исходя из положений законодательства о местном самоуправлении совершение гражданско-правовых сделок от имени муниципального образования возможно не только действиями органов местного самоуправления, но и действиями должностных лиц местного самоуправления в рамках их компетенции,
Ф установленной нормативными актами местного самоуправления, определяющими
статус этих должностных лиц, а также путем непосредственного волеизъявления граждан на местном референдуме. В качестве действий органов местного самоуправления по осуществлению субъективных прав и исполнению обязанностей муниципального образования могут рассматриваться действия муниципальных служащих, аналогично тому, как действиями юридического лица признаются действия его работников.
7. Определяющее значение местного сообщества (территориального
коллектива) в системе местного самоуправления дает основание рассматривать
гражданскую правосубъектность муниципального образования с позиций «теории
коллектива», разработанной для раскрытия людского субстрата юридического
лица.
8. К муниципальным образованиям не могут применяться положения о
несостоятельности (банкротстве) юридических лиц. Для законодательного установления института муниципального банкротства в России отсутствуют как социально-экономические, так и правовые предпосылки.
9. Специальные основания приобретения права собственности
муниципального образования могут быть выделены в категорию
«муниципализация». В рамках муниципализации необходимо различать две
группы отношений: а) целенаправленное приобретение права собственности на
имущество, необходимое для муниципальных нужд, в судебном порядке;
б) поступление имущества, как правило, бесхозяйного, в муниципальную
собственность независимо от воли муниципального образования.
Отказ от организационно-правовых форм унитарного предприятия и учреждения нецелесообразен. Создание муниципальным образованием юридических лиц, не обладающих правом собственности, обусловливается необходимостью обеспечения целостности имущественного комплекса муниципального образования.
Поскольку муниципальный заказ обеспечивает решение вопросов местного значения и расходы на его размещение финансируются из муниципального бюджета, следует признать субъектом правоотношений муниципального заказа (муниципальным заказчиком) непосредственно муниципальное образование, но не орган местного самоуправления, действующий от имени и в интересах данного публично-правового образования. Отношения по заключению договоров в системе муниципального заказа отвечают признакам отношений, регулируемых гражданским законодательством, вследствие чего эти отношения должны регулироваться гражданским законодательством на федеральном уровне и не могут определяться нормативными актами органов местного самоуправления.
Предлагается установить субсидиарную ответственность муниципального образования за вред, причиненный вследствие недостатков товара, работы или услуги, если изготовление или продажа товара, выполнение работы или оказание услуги производились по договору муниципального заказа.
10 Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в
диссертации выводы и положения представляют теоретическую основу для правотворческой деятельности по совершенствованию гражданского законодательства и правоприменительной практики. Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе.
Апробация результатов исследования выражается в том, что диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры гражданского права Уральской государственной юридической академии. Основные положения и выводы исследования изложены автором в опубликованных статьях, связанных с тематикой исследования, а также выносились на обсуждение в ходе выступлений на конференциях, в частности, на Российской научно-практической конференции «Эффективное управление и регулирование воспроизводства городской недвижимости» в городе Екатеринбурге 12-13 ноября 1998 года, на научно-практической конференции Гуманитарного университета «Экономическая, правовая и духовная культура России на рубеже тысячелетия» в городе Екатеринбурге 20-21 мая 1999 года, на международной научно-практической конференции «Проблемы реализации норм права» в городе Челябинске 27-28 мая
1999 года, на Всероссийской научно-практической конференции УрГЮА
«Конституционные основы организации и функционирования институтов
публичной власти в Российской Федерации» в городе Екатеринбурге 20-21 апреля
2000 года.
По теме диссертационного исследования автором опубликовано 9 работ общим объемом 3,2 п. л.
Отдельные подходы к рассмотрению вопросов темы автор использует в учебном процессе на юридическом факультете Челябинского государственного университета при чтении лекций по курсам «Гражданское право», «Предпринимательское право» и при подготовке учебно-методических пособий.
Структура диссертации обусловлена предметом исследования и призвана обеспечить оптимальное достижение поставленных задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения, библиографического списка и приложения. В первой главе диссертации дается общая характеристика гражданской правосубъектности муниципального
образования. Вторая - посвящена правовому регулированию вещных отношений с участием муниципальных образований, а в третьей - рассматривается воздействие особенностей муниципальных образований на содержание обязательственных отношений с их участием.
Понятие и признаки муниципального образования как субъекта гражданского права
Основной организационной формой осуществления местного самоуправления в Российской Федерации выступает муниципальное образование. В статье 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Федерального закона от 28.08.95) муниципальное образование определяется как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Осуществление местного самоуправления предполагает участие его субъектов в имущественных отношениях. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью названо Конституцией РФ в качестве одного из предметов деятельности местного самоуправления. Основные начала участия муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, очерчены в положениях главы 5 Гражданского кодекса РФ2. В соответствии со ст. 124 ГК РФ городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К указанным субъектам гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. В Гражданском кодексе РФ муниципальные образования наряду с Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации (государственными образованиями) обособляются от других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц. Теоретическая возможность создания субъектов гражданского права, не являющихся юридическими лицами, признается в науке гражданского права. По мнению В.И. Разуваева, «гражданская правосубъектность существует и помимо формы юридического лица. Действительным основанием гражданской правосубъектности является не статус юридического лица, а отношения экономической обособленности». Вместе с тем признание публично-правовых образований субъектами гражданского права sui generis - не единственно возможный вариант определения их гражданской правосубъектности. Правовые системы многих стран рассматривают государство, государственные, а также муниципальные образования в качестве разновидности юридических лиц. Например, в германском гражданском праве к юридическим лицам публичного права относятся государство, общины, округа, провинции. При этом критерием деления на юридические лица публичного и частного права является порядок возникновения юридического лица. Деление юридических лиц на юридические лица публичного права и юридические лица частного права выражено в статьях 298 - 300 Гражданского кодекса Квебека. Единство взглядов представителей зарубежной цивилистической науки на гражданскую правосубъектность публично-правовых образований отмечал С.Н. Братусь: «процесс отделения имущественной стороны в деятельности государства от публично-правовой сферы протекал по-разному в различных странах, но везде закончился обособлением фиска как юридического лица». Органичное существование института муниципальных образований как юридических лиц в иностранных системах гражданского права объясняется причинами, касающимися генезиса института юридического лица. Возникновение института юридического лица связывается с появлением и развитием муниципий (municipia) в Древнем Риме. Именно муниципии (местные общины) явились прообразом современных юридических лиц. «Юридическое олицетворение, то есть приравнение союза людей к частному лицу в сфере гражданского оборота, нашло себе применение прежде всего именно к этим зависимым общинам»1. По мнению Савиньи, приведенному Н.С. Суворовым в цитируемом исследовании, «не римская республика и не ее имущество послужили первым поводом к признанию юридической личности и к развитию ее права; но установленное ради подвластных городов понятие юридического лица стало применяться и в таких случаях, для которых оно не было бы изобретено».
Система оснований возникновения и прекращения права собственности муниципальных образований
В соответствии со ст. 29 Федерального закона от 28.08.95 к муниципальной собственности относятся средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, другое движимое и недвижимое имущество. Муниципальные образования приобретают право собственности на перечисленные объекты благодаря ряду способов (оснований). Наряду с общегражданскими способами приобретения права собственности, которые могут быть реализованы любыми субъектами гражданского права, гражданское законодательство предусматривает ряд способов приобретения права собственности, характерных именно для муниципальных образований как особых субъектов гражданского права. Специфическим способом приобретения права собственности муниципального образования выступает разграничение государственной собственности. Вопросы определения правовой природы разграничения государственной собственности являлись предметом самостоятельных исследований в науке гражданского права1. Под разграничением собственности понимается комплекс административно-правовых и гражданско-правовых отношений, вместе с тем «собственно разграничение государственной собственности носит характер гражданско-правовой сделки, основанием которой служит акт органа власти»2. Одной из актуальных проблем применения данного института на муниципальном уровне является разграничение муниципальной собственности между муниципальным образованиями разных уровней, например, между районом и сельским поселением, территория которого целиком расположена в пределах района. Данная проблема в рамках настоящей работы не рассматривается, поскольку заслуживает специального изучения. Остальные специальные способы приобретения права собственности можно объединить в несколько групп в зависимости от того, какими обстоятельствами обусловлено приобретение муниципальным образованием права собственности на имущество. Первая группа включает в себя основания приобретения права собственности, обусловленные наличием у муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения: 1. Признание права собственности муниципального образования на бесхозяйную недвижимую вещь (п. 3 ст. 225 ГК РФ). 2. Поступление в собственность муниципального образования потерянных и найденных вещей, а также безнадзорных животных при отказе от них гражданина или юридического лица (п. 2 ст. 228, п. 1 ст. 231 ГК РФ). 3. Приобретение имущества в связи с прекращением юридических лиц в процессе их реорганизации или ликвидации. Впервые основание возникновения права муниципальной собственности на имущество ликвидируемых организаций было предусмотрено Законом «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»1. Согласно ст. 18 данного закона, при переходе государственных или муниципальных предприятий, учреждений в иную форму собственности либо при их ликвидации жилищный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений, должен быть передан в полное хозяйственное ведение или оперативное управление правопреемников этих предприятий, учреждений (если они определены), иных юридических лиц либо в ведение органов местного самоуправления в установленном порядке с сохранением всех жилищных прав граждан, в том числе права на приватизацию. В развитие данной нормы положения о передаче жилищного фонда приватизируемых предприятий были включены в нормативные акты о приватизации государственного и муниципального имущества. Принятый в 1998 году Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» расширил перечень оснований передачи имущества юридических лиц в муниципальную собственность. В соответствии с п. 4 ст. 104 названного закона, жилищный фонд социального использования, детские дошкольные учреждения и объекты коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимые для региона, не включаются в конкурсную массу должника, признанного банкротом, и подлежат передаче соответствующему муниципальному образованию в лице уполномоченных органов местного самоуправления.
Общая характеристика договорных обязательств с участием муниципального образования
Участие муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами предполагает возможность заключения гражданско-правовых договоров с указанными субъектами. Правоотношения, возникающие в связи с заключением гражданско-правового договора муниципальным образованием, регулируются нормами гражданского законодательства, относящимися к юридическим лицам, если иное не вытекает из указаний закона или особенностей муниципальных образований.
В связи с участием в договорных правоотношениях муниципальные образования могут наделяться правами требования как кредиторы в гражданско-правовом обязательстве, а также могут принимать на себя обязанности в качестве должников. Например, ст. 11 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»1 предусматривает, что кредиторами по денежным обязательствам являются не только российские и иностранные физические и юридические лица, но также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, и муниципальные образования.
Воздействие особенностей муниципального образования на гражданско-правовые договорные отношения с их участием проявляется по трем направлениям. Во-первых, следует выделить те отношения, в которых муниципальное образование выступает в качестве специального субъекта, и возникновение таких отношений без участия муниципального образования либо невозможно, либо влечет иную правовую квалификацию. Во-вторых, некоторые договоры не допускают участия в них муниципальных образований. Третья группа включает в себя договоры, безразличные к своему субъектному составу, в которых участие муниципальных образований допускается, но не является обязательным. В связи с тем, что в рамках последней группы договоров специфика муниципальных образований как субъектов гражданских правоотношений не проявляется, договоры данной группы не представляют интереса для рассмотрения в настоящей работе.
Отнесение тех или иных типов или разновидностей гражданско-правовых договоров в одну из названных групп производится в соответствии с критериями, которые соответствуют элементам структуры гражданского правоотношения, а именно, исходя из особенностей субъектного состава договорного правоотношения, объекта правоотношения, а также специфики прав и обязанностей сторон, включаемых в содержание правоотношения. Кроме того, определенные особенности присущи основаниям изменения и прекращения договорных обязательств с участием муниципального образования.
1. Особенности субъекта договорного правоотношения
Гражданским кодексом и иными федеральными законами предусматриваются договоры, специальным правом на заключение которых в числе ограниченного круга субъектов наделены муниципальные образования. Так, в соответствии со ст. 1063 ГК РФ в качестве организаторов лотерей, тотализаторов (взаимных пари) и других основанных на риске игр могут выступать Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, а также лица, получившие от уполномоченного государственного или муниципального органа соответствующее разрешение (лицензию).
Особой разновидностью договорных отношений является муниципальный заказ, под которым понимается совокупность заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств местного бюджета. Правовое регулирование отношений муниципального заказа подробно рассматривается в параграфе 2 третьей главы настоящей работы.
Особенности муниципального образования как субъекта гражданских правоотношений обуславливают невозможность его участия в определенных типах и разновидностях гражданско-правовых договоров.
А) Невозможность участия муниципального образования может быть прямо предусмотрена правовой нормой. Так, ст. 2 Федерального закона от 11 марта 1997 года № 48-ФЗ «О переводном и простом векселе» обоснованно запрещает муниципальным образованиям обязываться по переводному и простому векселю, за исключением случаев, специально предусмотренных федеральным законом. В связи с этим муниципальное образование не вправе выступать авалистом, акцептантом векселя, а также не вправе совершать индоссирование векселя без указания оговорки, ограничивающей ответственность индоссанта.
Б) Невозможность участия муниципального образования может вытекать из правовой нормы, диспозиция которой не допускает применения к муниципальным образованиям положений об упоминаемых в данной норме юридических лицах. Например, ст. 589 ГК РФ устанавливает, что получателями постоянной ренты могут быть только граждане, а также некоммерческие организации. Таким образом, круг субъектов определен исчерпывающим образом и не может быть истолкован в смысле включения в него муниципальных образований.
В) Муниципальное образование не вправе выступать такой стороной договора, к которой предъявляется требование об осуществлении деятельности в качестве предпринимательской.
