Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Деятельность Штаба Всероссийской службы медицины катастроф (обзор литературы)
ГЛАВА 2. Методика и организация исследования 67
ГЛАВА 3. Задачи и организационная структура Штаба Всероссийской службы медицины катастроф
3.1. Анализ задач Штаба Всероссийской службы медицины катастроф и его организационной структуры
3.2. Обоснование совершенствования организационной структуры функциональных подразделений Штаба Всероссийской службы медицины катастроф
ГЛАВА 4. Работа Штаба Всероссийской службы медицины катастроф по управлению службой медицины катастроф при подготовке и в ходе ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций
4.1. Особенности организации управления службой медицины катастроф
4.2. Технология планирования медицинского обеспечения населения в чрезвычайных ситуациях
4.3. Комплекс мероприятий, проводимых Штабом Всероссийской службы медицины катастроф в различных режимах готовности
4.4. Особенности работы Штаба Всероссийской службы медицины катастроф при землетрясениях, наводнениях, локальных вооруженных конфликтах и террористических актах
ГЛАВА 5. Основные направления совершенствования структуры и организации работы Штаба Всероссийской службы медицины катастроф в чрезвычайных ситуациях
Выводы
Практические рекомендации
Список литературы
- Анализ задач Штаба Всероссийской службы медицины катастроф и его организационной структуры
- Обоснование совершенствования организационной структуры функциональных подразделений Штаба Всероссийской службы медицины катастроф
- Технология планирования медицинского обеспечения населения в чрезвычайных ситуациях
- Особенности работы Штаба Всероссийской службы медицины катастроф при землетрясениях, наводнениях, локальных вооруженных конфликтах и террористических актах
Введение к работе
Актуальность исследования
Эффективность работы ВСМК во многом определяется системой ее управления - целенаправленной деятельностью руководителей и органов управления по поддержанию постоянной готовности службы, ее подготовке к решению поставленных задач и руководству силами и средствами в ходе ликвидации последствий ЧС.
Условия работы в ЧС предъявляют особые требования к руководителям органов управления здравоохранением, в частности к их способности быстро принимать правильные решения в условиях недостаточной информации о складывающейся обстановке.
Большое значение имеют своевременная организация и координация действий всех служб и учреждений, привлекаемых к медико-санитарному обеспечению населения в ЧС.
Эффективность управленческой деятельности в значительной степени определяется также четкой организацией работы органов управления здравоохранением, а это требует соответствующей теоретической и практической подготовленности, как сотрудников органов управления, так и специалистов учреждений и формирований, участвующих в ликвидации последствий ЧС. Такая деятельность и по содержанию и по организации существенно отличается от обычной обстановки, при этом роль руководителей здравоохранения, как организаторов медицинского обеспечения пострадавшего населения в ЧС, существенно возрастает.
Успешное решение задач по лечебно-эвакуационному, санитарно-гигиеническому и противоэпидемическому обеспечению населения в ЧС во многом зависит от четкого взаимодействия с органами управления и формированиями Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и комплексного использования медицинских сил и средств различных министерств и ведомств.
Однако на практике не были определены задачи и организационная структура органов управления, предназначенных для организации работ по ликвидации медико-санитарных последствий ЧС, не разработаны теоретические основы организации их деятельности. Отсутствовали формы, методы и особенности работы при различных ЧС. Не были разработаны принципы планирования медицинского обеспечения населения в ЧС. В то же время условия деятельности органов управления, сил и средств здравоохранения требовали срочного решения данных проблем.
С учетом изложенного закономерным является требование приказа Министерства здравоохранения России от 12.10.94 № 204 о создании Штаба Всероссийской службы медицины катастроф как реализация положений постановления Правительства Российской Федерации от 03.05.94 №420.
То, что Служба медицины катастроф должна готовиться к ликвидации последствий различных ЧС, определяет генеральное направление научных исследований, которые должны обосновать четкую и эффективную систему управления медицинским обеспечением населения при ЧС.
За последние годы был выполнен ряд научных исследований по разработке теоретических, методических и организационных основ создания и совершенствования деятельности Всероссийской службы медицины катастроф федерального, регионального и муниципального уровней, организации экстренной медицинской помощи населению в ЧС, а также управления силами и средствами, принимающими участие в ликвидации медико-санитарных последствий ЧС. Вместе с тем, проблему организации деятельности органов управления службой, обоснования основ функционирования Штаба ВСМК полностью решить не удалось.
До настоящего времени не были проведены необходимые исследования по обоснованию задач, структуры и принципов организации работы Штаба ВСМК по управлению силами и средствами службы медицины катастроф при подготовке и в ходе ликвидации последствий ЧС.
Динамичность возникающих перед службой медицины катастроф новых задач, их конкретизация требуют научного обоснования корректировки и совершенствования организационно-штатной структуры Штаба ВСМК и его функций. Так, Министерством здравоохранения и социального развития Российской федерации на ВЦМК «Защита» были дополнительно возложены функции учета и контроля работы Гражданской обороны объектов здравоохранения федеральных учреждений, их противопожарной безопасности, что предполагает целесообразным иметь в составе Штаба соответствующие структурные подразделения. Требования постановлений Правительства Российской Федерации по усилению мероприятий по борьбе с терроризмом, снижению показателей смертности и травматизма при дорожно-транспортных происшествиях, внедрению современных методов управления в ЧС с применением автоматизированных систем, необходимость создания в стране системы авиамедицинской эвакуации также требуют соответствующей корректировки организационной структуры функциональных подразделений Штаба и их задач.
В целом, до настоящего времени практически не изученными оставались вопросы организации работы Штаба ВСМК и особенности планирования медико-санитарного обеспечения в различных чрезвычайных ситуациях; недостаточно обоснованы формы и методы работы Штаба по управлению силами и средствами здравоохранения, предназначенными для ликвидации последствий ЧС, в режимах повседневной деятельности, повышенной готовности и чрезвычайной ситуации.
Приведенные положения подтверждают актуальность и практическую значимость научного анализа и разработки предложений по дальнейшему развитию организационной структуры и управленческой деятельности Штаба ВСМК.
Цель исследования
Обобщить опыт управления Службой медицины катастроф в различных условиях и разработать предложения по оптимизации структуры и совершенствованию деятельности Штаба ВСМК.
Задачи исследования
Провести анализ деятельности подразделений Штаба ВСМК по управлению медицинскими силами и средствами при подготовке и в ходе ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и разработать предложения по совершенствованию его организационно-штатной структуры и деятельности.
Выявить факторы, оказывающие влияние на содержание задач и функций Штаба ВСМК и организационную структуру его основных подразделений.
Разработать и обосновать предложения по совершенствованию системы планирования медицинского обеспечения населения в чрезвычайных ситуациях.
Обосновать комплекс мероприятий, проводимых Штабом ВСМК в режимах повседневной деятельности, повышенной готовности и чрезвычайной ситуации.
Выявить особенности работы Штаба ВСМК в ходе ликвидации последствий различных ЧС.
Научная новизна
В настоящей работе впервые:
1. На основе анализа и оценки деятельности Штаба ВСМК при
подготовке и в ходе ликвидации последствий различных ЧС природного и
техногенного характера, вооруженных конфликтов и террористических актов
разработан комплекс организационных, методических и технических
мероприятий, управленческой деятельности при медицинском обеспечении
пострадавшего населения в т.ч.:
обоснована система планирования медицинского обеспечения населения при различных чрезвычайных ситуациях на разных уровнях;
разработаны принципы организации управления силами и средствами ВСМК при подготовке и входе ликвидации медико-санитарных последствий ЧС;
определены принципы автоматизированной системы управления;
разработана методика контроля за готовностью сил и средств службы медицины катастроф к ликвидации последствий ЧС.
Выявлены организационные, оперативные и ситуационные факторы, оказывающие влияние на содержание задач Штаба ВСМК и состав его структурных подразделений.
Предложена оптимизированная организационная структура Штаба ВСМК, обоснованы его задачи и функции.
По результатам командно-штабных учений, штабных тренировок, деловых игр и тактико-специальных учений проведено экспериментально-теоретическое обоснование содержания и структуры «Плана медико-
санитарного обеспечения населения в ЧС» и предложены порядок и тсхіюлопія его разработки. Определено содержание плана по организации медицинского обеспечения: общие задачи ВСМК для конкретной ЧС; условия деятельности службы при данном виде ЧС; мероприятия, подлежащие выполнению в режиме повседневной деятельности и в режиме повышенной готовности; организация медико-санитарного обеспечения при ликвидации конкретной ЧС.
5. Выявлены и сформулированы особенности работы Штаба ВСМК при различных ЧС и разработан перечень основных мероприятий, повышающих эффективность управления Службы медицины катастроф федерального и регионального уровней:
при ликвидации последствий землетрясений система управления,
требует:
- создания штабов в органах управления здравоохранением;
выделение оперативных групп при пунктах управления руководителей работ по ликвидации последствий, а также непосредственно в очагах;
- организации связи;
- заблаговременной разработки функциональных обязанностей всех
должностных лиц, участвующих в управлении, форм учетной (оперативной)
и отчетной документации;
при наводнениях планирование и организация лечебно-эвакуационного обеспечения населения проводится применительно к разным группам наводнений (низкие, высокие, выдающиеся и катастрофические) и осуществляется в два этапа - при немедленной эвакуации населения или укрытии его в незатапливаемых местах и после прибытия и развертывания медицинских сил и средств. Управление организуется с учетом того, что медицинское, санитарно-гигиеническое и противоэпидемическое обеспечение эвакуируемого населения осуществляется на сборных пунктах, в пунктах посадки на транспортные средства, в пути следования и в местах расселения эвакуируемых;
при локальных вооруженных конфликтах деятельность Штаба ВСМК должна быть направлена на решение следующих задач:
- организацию медико-санитарного обеспечения населения в лагерях
вынужденных переселенцев;
организацию оказания медицинской помощи населению освобожденных районов;
- организацию эвакуации для лечения больных и пострадавших в
специализированных лечебных учреждениях за пределами зоны конфликта;
- восстановление деятельности медицинских учреждений освобожденных
районов.
При этом необходима четкая организация взаимодействия с представителями различных министерств, принимающих участие в ликвидации последствий конфликта, военными комендатурами, вновь созданными территориальными органами власти и др.
при различных террористических актах особенности работы Штаба ВСМК многогранны и имеют свои отличительные свойства. При теракте с захватом заложников они, в основном, связаны с отсутствием достоверных данных обстановки, непредсказуемостью и сложностью прогнозирования развития событий и вероятных санитарных потерь, сложной психологической обстановкой и др. При планировании и организации медицинского обеспечения населения при терактах весьма важно тесное взаимодействие Штаба ВСМК с органами ФСБ, МВД России и друпши министерствами и ведомствами:
при химическом террористическом акте особенности управленій определяются быстротой возникновения, массовостью медико-санитарных потерь и специфической картиной поражений, отсутствием сведений об используемом токсичном веществе, низким уровнем знаний специалистами местного и муниципального здравоохранения вопросов организации и оказания медицинской помощи пострадавшим при химической травме неясной этиологии, возникновением паники;
при радиационном терроризме с разрушением объектов ядерной энергетики важным является массовый характер радиационного воздействия и необходимость оперативного решения задач по оказанию медицинской помощи пострадавшим силами и средствами здравоохранения всех уровней, в том числе в тесном взаимодействии с силами и средствами других федеральных и региональных органов исполнительной власти и др.;
при биотерроризме на первом этапе основное значение имеет управление организацией медицинской разведки, выявлением инфекционных больных и их сортировки, обеспечение тесного взаимодействия с Роспотребнадзором и др.
б. Разработаны и обоснованы основные направления по совершенствованию деятельности Штаба ВСМК:
определение стратегии развития ВСМК и законодательной, нормативной, методической базы и целевых программ ВСМК;
обеспечение единых подходов к планированию медицинского обеспечения в ЧС на всех уровнях СМК;
- разработка новых подходов к организации медицинской помощи
населению и управления при вооруженных конфликтах и террористических
актах;
усиление контроля за готовностью здравоохранения субъектов Российской Федерации к реагированию на ЧС;
организация взаимодействия межведомственных сил и средств, участвующих в ликвидации последствий ЧС;
активное внедрение ЕИС ВСМК;
определение важнейших направлений научных исследований. Научно-практическая значимость и внедрение результатов
исследования в практику
Результаты настоящего исследования позволили организовать деятельность органов управления Службы медицины катастроф в
конкретных ЧС: вооруженных конфликтах, террористических актах, землетрясениях, наводнениях, химических и радиационных авариях, добиться успеха в организации и проведении мероприятий по медицинскому обеспечению населения в различных ЧС.
Результаты и материалы исследования были использованы при разработке и подготовке государственных и отраслевых директивных, нормативно-распорядительных, методических, учебно-методических и информационно-справочных материалов:
Федеральной целевой программы «Совершенствование Всероссийской
службы медицины катастроф на 1997-2001 годы» (утв. Постановлением
Правительства РФ от 22.01.97 № 51);
Подпрограммы «Совершенствование Всероссийской службы медицины катастроф» Федеральной целевой программы «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера (2002-2006 гг.)» (утв. Постановлением Правительства РФ от 13.11.2001 № 790);
Приказа Министерства здравоохранения Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 3 ноября 1999 г. № 394/589 «О совершенствовании системы экстренной медицинской помощи лицам, пострадавшим от террористических актов»;
Приказа Минздрава России от 15.11.2001 № 410 «Об утверждении статистических форм учета и отчетности службы медицины катастроф с учетом масштаба и продолжительности ликвидации медико-санитарных последствий чрезвычайных ситуаций»;
Приказа о создании Филиала ГУ ВЦМК «Защита» Минздрава России в Южном федеральном округе и Положения о филиале (утв. приказом ВЦМК «Защита» 11.12.2002 № 114);
Приказа Минздравсоцразвития России от 03.02.2005 № 112 «О статистических формах службы медицины катастроф Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации»;
Организационных указаний по подготовке службы медицины катастроф Минздравсоцразвития России в области защиты жизни и здоровья населения от чрезвычайных ситуаций на год (с 2000 по 2008 годы);
Положения о взаимодействии МЧС России и Минздрава России по предупреждению и ликвидации ЧС (утв. приказом МЧС и Минздрава от 02.04.97 № 185/94);
Положения о штабе ВСМК (утв. Минздравом России 13.03.1999);
Положения о службе медицины катастроф Мшшстерства здравоохранения Российской Федерации (утв. приказом Минздрава России от 27.10.2000 № 380);
Положения о взаимодействии Минобороны России и Минздрава России по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (утв. Минобороны России от 05.01.99 № 161/1/4/37 и Минздравом России от 12.01.99 №02-33/33-1);
Положения о взаимодействии Министерства путей сообщения
Российской Федерации и Министерства здравоохранения Российской
Федерации по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (утв. Минтранс России от 17.07.98 № ЦУВС 577 и Минздравом Россші от 17.07.98 №05/33-12);
Положений о функциональных подсистемах Всероссийской службы
медицины катастроф и Резервов медицинских ресурсов единой
государственной системы предупреждешм и ликвидации чрезвычайных
ситуаций» (утв. приказом Мишдравсоцразвития России от 28.11.2006 № 803);
Соглашения о порядке взаимодействия между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством здравоохранения Российской Федерации по предупреждению и ликвидации медико-санитарных последствий чрезвьмайных ситуаций (утв. Мішздравом России и МВД России от 02.11.99 №23);
Соглашения о порядке взаимодействия между Минздравсоцразвития
России и МЧС России при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного
характера, ликвидации последствий террористических актов, а также в ходе
вооруженных конфликтов (утв. приказами МЧС России и
Минздравсоцразвития Россші от 04.09.2006 №510/640);
Учебно-методического пособия для государственных служащих
федеральных органов исполнительной власти «Ликвидация медико-санитарных
последствий чрезвычайных ситуаций» (М, 1999);
Учебника для студентов высших медицинских учебных заведений
«Медицина катастроф (организационные вопросы)» (М., ГОУ ВУНМЦ МЗ РФ,
2002);
Учебного пособия «Организация медицинской службы
гражданской обороны Российской Федерации» под ред.Погодина Ю.И. и
Трифонова СВ. М., 2002;
Пособия для врачей «Всероссийская служба медицины катастроф.
Создание, задачи, организация, режимы функционирования» (М, ВЦМК
«Защита», 2001 г.);
Материалов коллегии Министерства здравоохранения Российской Федерации от 13 июня 2000 г. «О совершенствовании Всероссийской службы медицины катастроф»;
Ежегодных планов перевода Штаба ВСМК и подразделений ВЦМК «Защита» в готовность к действиям при угрозе и возникновении ЧС;
Энциклопедии «Гражданская защита» III, IV тома под общ. ред.
С.К. Шойгу.
Материалы и результаты настоящего исследования были использованы в практической работе территориальных центров медицины катастроф по совершенствованию организационно-штатной их структуры, планирования и организации медицинской помощи населению на муниципальном и региональном уровнях в ЧС, а также в учебном процессе в системе последипломного образования медицинских кадров, что существенно повысило эффективность функционирования Службы медицины катастроф субъектов Российской Федерации, их готовность к реагированию на ЧС.
Положення, выносимые на защиту:
Оптимизированная организационная структура Штаба ВСМК и функции его структурных подразделений.
Порядок и технология разработки «Плана медико-санитарного обеспечения населения в чрезвычайных ситуациях».
Комплекс мероприятий, проводимых Штабом ВСМК, повышающих эффективность управления службой в различных режимах функционирования.
Основные направления совершенствования деятельности Штаба ВСМК по управлению силами и средствами здравоохранения, предназначенными для ликвидации медико-санитарных последствий различных ЧС.
Апробации работы
Диссертационная работа апробирована на Межкафедралыюй научной конференции ФГУ «ВІДМК «Защита» 18 марта 2009 г.
Основные положения и результаты исследования отражены в 9 публикациях, в том числе 5 в журналах, рекомендованных ВАК, 2 методических рекомендациях, 2 пособиях для врачей, в учебнике для студентов и доложены на 13 научно-практических конференциях и семинарах:
научно-практической конференции «Спасение, защита,
безопасность - новое в науке, технике, технологии» (Москва, 1995);
научно-практической конференции Северо-Западного региона
«Организационные основы управления службой медицины катастроф
Северо-Западного региона Российской Федерации» (Санкт-Петербург, 1996);
Международном Конгрессе "Промит-97" (США, 1997);
2-ой Всероссийской научно-практической конференции «Защита»
населения и территорий при чрезвычайных ситуациях в мирное и военное время
как составная часть национальной безопасности России» (Москва, 1997);
Международном симпозиуме «Партнерство во имя жизни -снижение риска чрезвычайных ситуаций, смягчение последствий аварий и катастроф» (Москва, 1998);
Международном семинаре «Обеспечение готовности к чрезвычайным ситуациям и ликвидации их медико-санитарных последствий» (Москва, 2001);
Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы медицины катастроф» (Пермь, 2003);
Международном форуме «Информационные технологии и общество
- 2007» (2007 г., Турция);
Конференции МЧС России «Организационные аспекты оказания
медицинской помощи в чрезвычайных ситуациях» (г. Санкт-Петербург,
24 апреля 2008 г.);
Международном форуме «Информационные технологии и общество
- 2008» (2008 г., Турция);
Международной конференции по безопасности дорожного
движения октябрь 2008 г., Москва);
Всероссийской научно-практической конференции «Роль службы медицины катастроф в реализации мероприятий федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006-2012 годах» (2008 г., Москва);
Всеармейской научно-практической конференции «Направления совершенствования управления силами и средствами здравоохранения, привлекаемыми для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» (2008 г., г. Ногинск).
Структура и объем работы
Анализ задач Штаба Всероссийской службы медицины катастроф и его организационной структуры
Развитие Всероссийской службы медицины катастроф (ВСМК), повышение уровня её готовности к действиям в чрезвычайных ситуациях, совершенствование форм и методов работы органов управления, формирований и учреждений службы возможно только с учетом анализа характеристики различных чрезвычайных ситуаций (ЧС) и их медико-санитарных последствий.
С целью научного обоснования и разработки предложений по совершенствованию организационной структуры и организации работы Штаба ВСМК нами изучены основные тенденции, условия и особенности его работы в повседневной деятельности и при различных ЧС и их медико-санитарных последствий.
В последние десятилетия известными учеными во всем мире отмечается заметный рост количества глобальных аварий и катастроф природного и техногенного характера (Ю.Л. Воробьев, Н.И.Локтионов, М.И.Фалеев и др., 1997; В.А.Владимиров, 1988; Г.И.Гухман, 2000; М.Н.Фаршатов, 1991; С.К.Шойгу, В.А.Владимиров, 1997, Ю.Л. Воробьев, 2005 и др.), а также возникновение локальных вооруженных конфликтов и террористических актов (М.М.Авхименко, О.В.Бабенко, В.И.Агапов и др., 1999; А.Д.Данильянц, 1995; Т.А.Кондратенко, Ю.И.Вовк, В.Г.Мелешкин и др., 1999; Л.Г.Костомарова, Д.К.Некрасов, В.Г.Махнев и др., 1999; А.В.Костров 2003 г. и др.), сопровождающихся массовыми санитарными потерями и гибелью людей, колоссальным материальным и экологическим ущербом (Ф.Т.Адылова, Т.Х.Агишев, 1992; Я.М.Айзенберг, Г.Л.Кофф, 1995; Э.В.Демин, Г.И.Татьков, 1996; С.К.Шойгу, С.Ф.Гончаров, Г.П.Лобанов, 1998; Ю.Ю. Бонитенкон и др., 2004; А.С. Хамазов, 2005; Ю.В. Макарова, 2005 и ДР-) 19
Среди общего числа крупнейших катастроф наибольшее распространение в мире имеют тропические штормы (34%), наводнения (32%), землетрясения (13%) и засухи (9%). На остальные виды катастроф приходится 12% (И.И.Сахно, В.И.Сахно, 2002).
Наиболее опасными для жизни людей являются засухи: на их долю приходится почти 49 % погибших от природных катастроф; от тайфунов и штормов около 26 %. Землетрясения занимают третье место по числу смертных случаев (17 % от общего числа погибших) (И.И.Сахно, В.И.Сахно, 2002).
В последние годы во всем мире отмечается заметный рост количества так называемых синергетических или многоступенчатых катастроф, когда природная катастрофа приводит к развитию технических катастроф или аварий и наоборот (массовые пожары, сопровождающие землетрясения; разрушение плотин при сходе оползней и лавин; разнос загрязняющих веществ паводками, ураганами и т.д.) (Н.А.Махутов, В.В.Зацаринный и др., 1996; В.И.Осипов, 1995). Сказанное свидетельствует о том, что стратегия профилактики катастроф должна исходить из существования тесной взаимосвязи между природными, техническими и экологическими катастрофами.
Во всем мире за последние десятилетия произошли десятки и сотни крупномасштабных аварий и катастроф, среди которых землетрясения по своим разрушительным последствиям, числу жертв, материальному ущербу и деструктивным воздействиям на среду обитания человека не имеют себе равных по сравнению с другими природными катастрофами. За 90 лет XX столетия на земле произошло 69 исключительно сильных землетрясений, в каждом из которых погибло более 1000 чел. Общее число людей, погибших в этих крупнейших землетрясениях, составило 1457089 чел. (Comprehensive Risk Assessment, 1999).
За 30 последних лет в мире от аварий и катастроф пострадало более 3,5 млрд. человек, из них погибло боле 45 млн. человек. За это время в нашей стране пострадало более 10 млн. человек, из них погибло более 600 тыс. человек. Суммарный экономический ущерб за этот период сопоставим со среднегодовым валовым внутренним продуктом России (Г.Г. Онищенко, А. А. Шапошников, 2000; Е.Н. Беляев, Л.Г. Подунова, 2000; И.В. Синопальников 1990-2000; В.И.Осипов, 2001; А.В. Серов, 2001; И.И. Сахно, 2001-2002; И.С. Конышев, 2002; Н.Н. Филатов, 2002; И.А. Цогоев, 2004; С.А. Федотов, 2005; С.Ф. Гончаров, В.М. Потапский, А.В. Колдин, О.П. Должиков, 2005).
Аварии, катастрофы, стихийные бедствия, загрязнение и деградация окружающей природной среды — эти и другие негативные события, классифицируемые как чрезвычайные ситуации природного и природно-техногенного характера, происходят в последние годы в России настолько часто, что стали представлять реальную угрозу безопасности государства и его населения.
Крупные ЧС техногенного и природного характера в последние десятилетия оказали существенное влияние на жизнь и здоровье населения Российской Федерации, его среду обитания, последствия которых будут заметны еще многие годы (приложение 1).
В системе МЧС России за период 2002-2007 гг. зарегистрировано более 78 тыс. ЧС. Пострадало более 5,3 млн. чел., из которых погибло около 17,5 тыс. чел. Только в 2008 г. произошло 2 155 чрезвычайных ситуаций, в том числе техногенного характера - 1966, природного характера - 152 и биолого-социального характера - 36, а также совершен 1 крупный террористический акт. В результате указанных чрезвычайных ситуаций и террористических актов погибли 4491 человек и пострадали 3756 человек.
К наиболее тяжелым социально-экономическим последствиям приводили чрезвычайные ситуации, связанные с авариями на транспорте, пожарами на объектах социально-бытового и культурного назначения, авиационными катастрофами, обрушениями зданий, объектов социального назначения, авариями на коммунальных системах жизнеобеспечения,
Обоснование совершенствования организационной структуры функциональных подразделений Штаба Всероссийской службы медицины катастроф
Всероссийская служба медицины катастроф, как и здравоохранение России в целом, до 1999 года не имели достаточного практического опыта организации медицинского обеспечения населения при вооруженных конфликтах в мирное время. Кроме того, до настоящего времени отсутствуют фундаментальные исследования, посвященные проблемам организации работы органов управления здравоохранения, и Всероссийской службы медицины катастроф в подобных условиях. В связи с этим мы посчитали целесообразным особенности работы Штаба ВСМК при локальных вооруженных конфликтах рассмотреть на примере (практически единственном до настоящего времени) конкретной его деятельности при ликвидации медико-санитарных последствий вооруженного конфликта на территории Чеченской Республики (1999-2001 гг.). Сложная медико-санитарная обстановка, сложившаяся в Чеченской Республике, потребовала оперативного подключения Штаба Всероссийской службы медицины катастроф к разработке комплекса мероприятий по планированию и организации медицинской помощи населению, и восстановлению разрушенной системы здравоохранения Чеченской Республики, к выполнению многоплановой работы по активному решению управленческих задач.
Штаб Всероссийской службы медицины катастроф сыграл важную роль в работе Штаба Минздрава России по организации медицинской помощи населению Чеченской Республики. Имея в составе Штаба ВСМК оперативное управление, управление организации медицинского обеспечения в чрезвычайных ситуациях, управление по работе с регионами, оперативно-диспетчерский отдел, отдел медицинского снабжения, Штаб ВСМК осуществлял организационно-техническое обеспечение работы Штаба Минздрава России и принимал самое активное участие в выполнении большинства намечаемых им мероприятий. Именно Штаб ВСМК являлся основным источником получения, анализа и передачи информации, комплектования и отправки бригад специализированной медицинской помощи, медикаментов и другого медицинского имущества, организации и осуществления медицинской эвакуации и т.п.
Почти каждое заседание Штаба Минздрава России начиналось с доклада начальника Штаба ВСМК - директора ВЦМК «Защита» об оперативной и медико-санитарной обстановке на Северном Кавказе и проведенных мероприятиях за истекшую неделю.
Существенной особенностью управленческой деятельности в данных условиях было то, что в силу специфической ситуации организацию выполнения стоящих перед Штабами задач пришлось решать применительно к двум принципиально отличающимся друг от друга вариантам.
Во-первых, сложившаяся ситуация требовала организации деятельности органов, сил и средств здравоохранения по медицинскому обеспечению населения Чеченской Республики и проведению санитарно-противоэпидемических мероприятий в лагерях вынужденных переселенцев в Республике Ингушетия.
Во-вторых, по мере освобождения районов Чеченской Республики от бандформирований главной задачей была организация оказания медицинской помощи населению этих районов в первые дни после освобождения с последующим постепенным восстановлением деятельности больниц, поликлиник, фельдшерско-акушерских пунктов, ЦГСЭН и, соответственно, организация оказания медицинской помощи населению и проведение санитарно-противоэпидемических мероприятий в полном объеме.
В первом варианте вне района боевых действий Штабу ВСМК пришлось решать задачи совместно с Минздравом России и Министерством здравоохранения Республики Ингушетия, привлекая медицинские силы и средства федерального уровня и других субъектов Российской Федерации -Ставропольского края, Московской, Свердловской, Ивановской областей, Республики Татарстан. В период со 2 октября 1999 г. по 6 апреля 2000 г. для оказания квалифицированной медицинской помощи вынужденным переселенцам из Чеченской Республики в станице Орджоникидзевская был развернут и работал полевой многопрофильный госпиталь ВЦМК «Защита». В 169 лагерях вынужденных переселенцев в Республике Ингушетия в соответствии с разработанным Штабом ВСМК и утвержденным Минздравом России планом были развернуты медицинские пункты. Силами специализированных противоэпидемических бригад организована работа по проведению санитарно-противоэпидемических мероприятий в лагерях вынужденных переселенцев, проведению санитарно бактериологического контроля объектов окружающей среды, выявлению и диагностике инфекционных заболеваний. Главная роль
Штаба по обеспечению их работы сводилась к организации своевременного обеспечения медикаментами, другим медицинским имуществом и организации взаимодействия с Министерством здравоохранения Республики Ингушетия по обеспечению эвакуации больных и их госпитализации.
При непосредственном участии автора настоящего исследования была разработана схема и план организации медико-санитарного обеспечения населения Чеченской Республики с привлечением от граничащих с республикой регионов, а также федеральных сил и средств медицины катастроф (рис. 9). План отрабатывался на карте с пояснительной запиской, в которой были отражены задачи медико-санитарного обеспечения, организация лечебно-эвакуационных мероприятий, вопросы санитарно-гигиенического и противоэпидемического обеспечения, снабжения медицинским имуществом, медикаментами, организация взаимодействия и управления. С целью четкой организации управления силами и средствами службы медицины катастроф при ликвидации медико-санитарного обеспечения населения в Чеченской Республике Штабом разработана схема управления (рис. 10).
Для организации реализации данного плана в Штабе ВСМК была создана оперативная группа (ОГ) в составе десяти специалистов по различным направлениям деятельности службы медицины катастроф, которая более мелкими группами одновременно работала в нескольких местах региона. На оперативную группу возлагались следующие задачи:
Технология планирования медицинского обеспечения населения в чрезвычайных ситуациях
В соответствии с современными условиями деятельности, функциями и задачами Штаба ВСМК его организационная структура должна включать: руководство Штаба, управления - оперативное, организации медицинского обеспечения в ЧС, по работе с регионами, организации медицинского обеспечения населения в особый период, организации медицинской защиты населения от экстремальных факторов, отдел материально-технического обеспечения и общий отдел.
Основными задачами Штаба ВСМК по управлению службой медицины катастроф являются: разработка и совершенствование единой системы медицинского обеспечения населения; планирование и организация медицинского обеспечения населения в мирное время и в особый период; обеспечение готовности ВСМК к действиям в ЧС; организация и поддержание непрерывного управления и взаимодействия с органами управления и формированиями, участвующими в ликвидации последствий ЧС; обеспечение функционирования ЕИС ВСМК; организация специальной подготовки органов управления, формирований и учреждений ВСМК; организационно методическая деятельность по предотвращению и ликвидации медико санитарных последствий ДТП; организация учета и отчетности СМК в установленном порядке и др.
На содержание задач Штаба ВСМК и его структурных подразделений существенное влияние оказывают организационные (нормативно-правовые), оперативные (организация управления и связи, планирование медицинского обеспечения, организация содержания резервов и др.), ситуационные (специфика ликвидации медико-санитарных последствий различных ЧС природного и техногенного характера, террористических актов и вооруженных конфликтов), которые требуют принятие организационных решений по конкретизации задач и организационной структуры Штаба.
Для ВСМК в основном приемлемы положения общих основ управления. В решении и плане на федеральном и региональном уровнях следует предусматривать организацию медико-санитарного обеспечения лишь тех ЧС, в ликвидации которых принимает участие ВСМК данного уровня; в плане медико-санитарного обеспечения должны быть определены: общие задачи ВСМК в соответствии с ее уровнями; условия деятельности ВСМК при конкретном виде ЧС; мероприятия, подлежащие выполнению в режиме повседневной деятельности и в режиме повышенной готовности; организация медико-санитарного обеспечения и управления при ликвидации конкретной ЧС. Для оперативной и эффективной работы в Штабе ВСМК необходимо иметь заранее разработанные планы медико-санитарного обеспечения населения при наиболее вероятных ЧС в соответствии с предполагаемым прогнозом, что при возникновении кризисной ситуации позволит быстро адаптировать их под конкретно складывающуюся обстановку.
При переводе Штаба ВСМК в режимы повышенного функционирования выполняются следующие основные мероприятия: оповещение и сбор сотрудников Штаба; уяснение задачи, оценка обстановки и расчет времени; выводы из оценки обстановки для принятия решения на выполнение мероприятий повышенных режимов функционирования; определение привлекаемых для ликвидации медико-санитарных последствий сил и средств; разработка проекта решения и плана медико-санитарного обеспечения населения в чрезвычайной ситуации и представление их в Минздравсоцразвития России и МЧС России в установленном порядке; организация взаимодействия по вопросам медицинского обеспечения населения с органами управления и силами министерств и ведомств, привлекаемых для ликвидации последствий чрезвычайной ситуации; контроль и помощь в выполнении мероприятий принятого решения. 6. При ликвидации последствий землетрясений необходима стройная, четко действующая система управления, которая должна включать: штабы 235 соответствующих центров медицины катастроф, их оперативные группы при пунктах управления руководителей работ по ликвидации последствий непосредственно в очагах; средства связи; заблаговременно разработанные функциональные обязанности всех должностных лиц, участвующих в управлении; формы учетной (оперативной) и отчетной документации.
При наводнениях планирование и организация лечебно эвакуационного обеспечения населения проводится применительно к соответствующим группам наводнений (низкие, высокие, выдающиеся и катастрофические) и осуществляется в два этапа - при немедленной эвакуации населения или укрытии его в незатапливаемых местах и после прибытия и развертывания медицинских сил и средств. Управление организацией медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического обеспечения эвакуированного населения организуется на сборных пунктах, в пунктах посадки на транспортные средства, в пути следования и в местах расселения эвакуируемых. 8. При локальных вооруженных конфликтах деятельность Штаба ВСМК по управлению условно можно разделить на следующие периоды: организация медико-санитарного обеспечения населения в лагерях вынужденных переселенцев; организация оказания медицинской помощи населению освобожденных районов; восстановление деятельности ЛПУ освобожденных районов. При этом необходима четкая организация взаимодействия с представителями различных министерств, принимающих участие в ликвидации последствий ЛВК, военными комендатурами, местными органами исполнительной власти и др. Необходимо предусматривать развертывание и обеспечение работы полевых госпиталей различных профилей - хирургических, терапевтических, инфекционных, туберкулезных и др., а также создание резервов медицинского имущества, дезинфекционных средств, сывороток, вакцин, обмывочно-дезинфекционной техники, емкостей для содержания аварийных запасов воды.
При различных террористических актах (с захватом заложников, химическом терроризме, с применением радиоактивных веществ, биологическом терроризме) особенности работы Штаба ВСМК многогранны и существенно отличаются в зависимости от характера теракта. Весьма важным фактором при ЧС террористического характера является своевременное получение информации о случившемся теракте. В Штабе необходимо иметь заранее разработанные стандартные варианты деятельности при той или иной акции, которые в случае ее возникновения уточняются в соответствии с конкретной складывающейся обстановкой (ситуацией). 10. Основными направлениями совершенствования деятельности Штаба ВСМК являются: определение стратегии развития Всероссийской службы медицины катастроф; разработка и реализация целевых программ ВСМК; создание законодательной, нормативной и методической базы ВСМК; обеспечение единого уровня государственных гарантий объемов и качества медицинской помощи; обеспечение единых подходов к планированию лечебно эвакуационного обеспечения пострадавшего населения в субъектах Российской Федерации; внедрение новых систем организации медицинской помощи населению и управления здравоохранением при возникновении вооруженных конфликтов и при крупномасштабных террористических акциях; определение важнейших направлений развития исследований и разработка технических заданий для необходимых НИР и ОКР; активное участие в разработке нормативных документов по безопасности труда, страхованию медицинских работников, привлекаемых к работе в чрезвычайных обстоятельствах; усиление контроля за готовностью здравоохранения субъектов Российской Федерации к проведению эффективного оказания медицинской помощи пострадавшим при ликвидации последствий природных и техногенных катастроф (ресурсное обеспечение, оперативное планирование, готовность ЛПУ и их формирований); проведение КІЛУ, опытно-исследовательских учений, контрольных тактико специальных тренировок формирований и учреждений ВСМК; прогнозирование и оценка медико-тактической обстановки на территории \ 237 федеральных округов и субъектов Российской Федерации; поддержание постоянного контроля за накоплением, хранением и освежением имущества неснижаемого запаса для ЧС; внедрение передовых методов организации медико-санитарного обеспечения населения, обеспечения медицинской защиты и реабилитации; выравнивание уровней готовности СМК субъектов Российской Федерации; интеграция ведомственных медицинских государственных и частных медицинских учреждений на единой нормативно-правовой базе с учетом их участия в проведении мероприятий медико-санитарного обеспечения населения в ЧС; участие в разработке и планировании развития службы скорой помощи и санитарной авиации в интересах ВСМК (создание в стране системы авиамедицинской эвакуации); активное внедрение и развитие Единой информационной системы в управление ВСМК.
Особенности работы Штаба Всероссийской службы медицины катастроф при землетрясениях, наводнениях, локальных вооруженных конфликтах и террористических актах
Исходя из выше изложенного, нами разработана общая схема структуры ЕИС Всероссийской службы медицины катастроф, которая представлена на рис. 16. Внедрение Единой информационной системы Всероссийской службы медицины катастроф позволит улучшить управление медицинским обеспечением населения при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и снизить прямые и косвенные экономические затраты.
На основе анализа решения коллегии МЧС России в декабре 2008 года о мерах по дальнейшему развитию системы управления РСЧС нами определены следующие основополагающие задачи по совершенствованию системы управления Всероссийской службы медицины катастроф, которые должен реализовать Штаб ВСМК: совершенствование нормативной базы субъектов Российской Федерации, регламентирующей порядок создания и функционирования ЕИС ВСМК в рамках АИУС РСЧС; развитие автоматизированной системы управления и совершенствование информационных подсистем управления; - развитие системы информационного взаимодействия ВСМК в рамках системы РСЧС; - совершенствование специализированного программного обеспечения; - развитие инфраструктуры системы ВСМК в рамках системы РСЧС.
Важнейшей целью внедрения и развития Единой информационной системы Всероссийской службы медицины катастроф являются установление принципиально новых и недоступных ранее возможностей многосторонних взаимосвязей на основе современных информационных технологий, использующих территориально-распределенную базу данных, и реализация отдельных элементов «электронного управления» силами и
В соответствии с «Наставлением по организации экстренного реагирования и ведения аварийно-спасательных и работ по ликвидации ЧС» (МЧС России, 2008 г) нами проанализированы мероприятия проводимые Штабом ВСМК по реагированию органов управления, формирований и учреждений ВСМК на ЧС и определено, что экстренное (оперативное) реагирование для ВСМК должно включать мероприятия, проводимые органами управления ВСМК, взаимосвязанные по цели, времени и месту действия, включающие в себя своевременное получение информации о возникновении чрезвычайной ситуации, оповещение основных должностных лиц согласно заблаговременно разработанной схеме оповещения, оценку обстановки, принятие решения и организацию ликвидации медико-санитарных последствий имеющимися силами и средствами в целях сохранения жизни и здоровья наибольшему количеству пострадавших.
Основная задача сил ВСМК при оперативном реагировании - спасение людей в случае возникновения угрозы их жизни, обеспечение оказания медицинской помощи в сроки и в размерах, определяемых возможностями привлеченных к ее ликвидации медицинских сил и средств. В связи с этим нами уточнен алгоритм работы Штаба ВСМК (рис.17), который подлежит дальнейшему изучению в ходе практической работы.
Важную роль в работе Штаба ВСМК имеет организация круглосуточной работы дежурных смен ВЦМК «Защита» (рис. 18), которые должны быть полностью укомплектованы персоналом, необходимым медицинским и другим имуществом, иметь соответствующую профессиональную подготовку и быть в готовности к немедленному реагированию в установленные сроки. вариант. Бригада (или бригады) специализированной медицинской помощи с инженерно-техническим составом. В этом случае бригада (бригады) работают на базе пневмокаркасных модулей, в которых развертываются подразделения по профилю бригады (бригад). Время выезда (готовности) - 4 - 8 часов в зависимости от количества бригад. Время подготовки к работе на месте развертывания - от 40 минут до 16 часов в зависимости от объема развертывания и медико-Тактической обстановки. вариант. Этот вариант выезда предназначен для ликвидации медико-санитарных последствий химических и радиационных аварий, когда требуется оказание медицинской помощи пораженным с комбинированной травмой. Время выезда (готовности) — до 6 часов, время подготовки к работе на месте - от 1,5 до 16 часов в зависимости от объема развертывания и медико-тактической обстановки. разрушенной инфраструктуры здравоохранения региона, когда требуется заменить неработающие ЛПУ. При этом возможно развертывание нескольких эвакогоспиталей, профильных 50- или 100-коечных госпиталей (хирургический, педиатрический, инфекционный, токсико-терапевтический, многопрофильный). В данном случае время выезда (готовности) от нескольких часов до нескольких суток в зависимости от объема предполагаемого развертывания. Время подготовки к работе на месте также зависит от объема развертывания, медико-тактической обстановки и может занимать 1-3 суток.
В результате проведенного анализа мы пришли к выводу, что работа Штаба ВСМК в целях повышения готовности Службы к реагированию на чрезвычайные ситуации должна быть постоянно направлена на дальнейшее совершенствование его организационно-штатной структуры, поддержание органов управления, сил и средств ВСМК в готовности к действиям в чрезвычайных ситуациях, а также на организацию взаимодействия с другими министерствами и ведомствами при ликвидации медико-санитарных последствий ЧС.
