Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность и правовые основы рентообразующих платежей 15
1.1. Рента как основа для определения рентного платежа 15
1.2. Рентные платежи при осуществлении недропользования 32
1.3. Правовые основы рентообразующих платежей в нефтедобывающей промышленности: становление и развитие 46
Глава 2. Рентные платежи при осуществлении недропользования нефтедобывающих предприятий: виды, содержание 71
2.1. Виды рентных платежей при уплате природной ренты 71
2.2. Рентные платежи при изъятии горной ренты 95
2.3. Рентные платежи при соглашениях о разделе продукции 128
Глава 3, Перспективы развития рентных платежей в нефтедобывающей промышленности 148
3.1. Совершенствование законодательства о рентных платежах при осуществлении недропользования 148
3.2. Основные направления повышения роли рентных платежей с нефтедобывающих предприятий при осуществлении недропользования 166
Заключение 180
Список использованных источников и литературы 189
- Рентные платежи при осуществлении недропользования
- Виды рентных платежей при уплате природной ренты
- Рентные платежи при соглашениях о разделе продукции
- Совершенствование законодательства о рентных платежах при осуществлении недропользования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Экологической доктриной Российской Федерации, направленной на формирование нового типа взаимоотношений человека и природы и исключающей возможность разрушения и деградации природной среды, предусмотрено экономическое регулирование рыночных отношений в целях рационального использования природных ресурсов путем перехода в сфере природопользования к системе рентных платежей .
Наиболее актуальной проблемой в системе обязательных платежей является необходимость формирования для нефтедобывающих предприятий системы экономически обоснованных рентных платежей. При этом реализация такого направления должна осуществляться с учетом принципа экономической обоснованности налогообложения2 и проводимой в стране налоговой политики, связанной с упрощением налоговой системы и системы неналоговых обязательных платежей, о чем неоднократно отмечалось в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации3.
Необходимость решения проблемы при формировании системы рентных платежей назрела в российском обществе в связи с тем, что и государство, и нефтедобывающие предприятия осознали важную роль рентных платежей в рамках регулирования различных отношений, складывающихся в сфере природопользования и по поводу присвоения рентного дохода. Более того, понятие «рентный платеж» используется в нормативно-правовых актах федеральных органов исполнительной власти
1 См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31.08.2002 № 1225-р «Об
одобрении Экологической доктрины Российской Федерации» //СЗ РФ.-2002. -№36.- Ст. 3510.
1 Принцип экономической обоснованности налогообложения характеризуется соразмерностью
ограничения экономических интересов частных субъектов. См.: Винницкий Д.В. Основные
проблемы теории российского налогового права: Автореферат дисс...д.!о.н. - Екатеринбург, 2003.
-С.31.
3 Послание Президента РФ к Федеральному Собранию РФ от 26.05.2004 «Послание президента
России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ» // Российская газета - 2004. — 27 мая. — № 109; Бюджетное Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30.05,2006 «О бюджетной политике в 2007 году» // Пенсия. - 2006. - № 6,
при утверждении различных программ и концепций1. При этом отсутствует законодательное закрепление понятия «рентный платеж», и, прежде всего, финансово-правовыми нормами, которые, должны иметь приоритет в правовом регулировании рентных платежей.
Рентные платежи имеют регулятивное назначение, что связано с обеспечением рационального природопользования при добыче полезных ископаемых и необходимо для экологической и экономической безопасности Российской Федерации. Реализация регулятивной функции рентных платежей имеет значение для стимулирования инвестиционной деятельности в сфере недропользования, справедливого распределения рентного дохода, образуемого при осуществлении недропользования, между государством, гражданами и нефтедобывающими предприятиями и для выравнивания условий недропользования по различным месторождениям.
С введением налога на добычу полезных ископаемых и установлением зависимости таможенной пошлины от мировых цен на нефть при ее экспорте поступления от платежей, уплачиваемых при недропользовании, в общей доходной части консолидированного бюджета Российской Федерации, особенно федерального бюджета, значительно увеличились. Так, например, в 2001 г. в федеральный бюджет поступило доходов от платежей за пользование недрами 49 млрд. руб., в 2004 г. - 432,09 млрд. руб. , а в 2006 г. - 753,31 млрд. руб. (план), т.е. в 15,4 раза больше чем в 2001 г.3 Соответственно, увеличилась фискальная функция рентных платежей в системе обязательных платежей. Рентный доход включается в состав
1 Постановление Правительства РФ от 28.04.1995 № 439 «О Программе Правительства РФ
«Реформы и развитие Российской экономики»//СЗ РФ. - 1995, - Л'а 2]. -Ст. 1966; Постановление
Правительства РФ от 30.07.1998 № 862 «О концепции реформирования межбюджетных
отношений в РФ» // СЗ РФ. - 1998. - № 32, - Ст. 3905; Постановление Правительства РФ от
27.07.2001 № 564 «О федеральной целевой Программе «Экономическое и социальное развитие
малочисленных народов Севера до 2011 г.»//СЗ РФ.-2001. -№32.-3327.
2 Федеральный закон от 07.06.2003 № 67-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2001 год»
//СЗ РФ, - 2003. - № 23. - Ст. 2176; Федеральный закон от 15.04.2006 № 52-ФЗ «Об исполнении
федерального бюджета за 2004 год» // СЗ РФ. - 2006. - № 17 (ч, 1). - Ст. 178.
3 Федеральный закон от 07.06.2003 № 67-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2001 год»
// СЗ РФ. - 2003. - № 23. - Ст. 2176; Федеральный закон от 26.12. 2005 № І89-ФЗ (в ред.
26.07.2006 г.) «О федеральном бюджете па 2006 год» // СЗ РФ. - 2006. - № 52 (ч. И). - Ст. 5602.
национального дохода, распределение и перераспределение которого осуществляется с помощью правовых норм в форме установления обязательных и добровольных платежей.
Минерально-сырьевой сектор является основным сектором экономики России, играющим важную роль в формировании доходной части бюджетов всех уровней. В связи с этим актуальной является проблема построения эффективной системы рентных платежей минерально-сырьевого сектора, обеспечивающей платность природопользования и изъятие государством как собственником недр ренты, образуемой при добыче минерального сырья, но в то же время сохраняющей достаточные стимулы для инвестиций в данный сектор экономики.
Правовое регулирование рентных платежей осуществляется финансово-правовыми нормами, нормами горного и таможенного права. С их помощью осуществляется регулирование рентных платежей, направленных на изъятие части горной ренты, формируемой при добыче полезных ископаемых. Они также обеспечивают уплату природной ренты как платы за пользование природными ресурсами. Комплексный подход при правовом регулировании рентных платежей связан, прежде всего, с переходным периодом по формированию общей системы платежей за природопользование и неопределенностью в правовом статусе этих платежей. При этом приоритет при регулировании рентных платежей имеют финансово-правовые нормы, которые направлены на установление обязательных платежей, в том числе налогового характера как одного из средств перераспределения национального дохода.
В результате изменений в Законе РФ «О недрах» и Налоговом кодексе РФ, что отразилось на обязательных платежах по недропользованию, проблема определения системы рентных платежей, их правовой природы, обоснованности взимания приобрела актуальность в теоретическом и практическом плане. До настоящего времени правовая природа некоторых видов рентных платежей в силу отсутствия теоретических разработок и
четкого закрепления в нормативных правовых актах не определена. Имеются лишь попытки обоснования правового статуса таких платежей в судебной практике.
С финансово-правовой позиции в проблеме построения системы рентных платежей наиболее актуальными вопросами являются: сущность рентных платежей, обеспечение платности при эксплуатации природных ресурсов, выбор критериев отграничения рентных платежей от иных обязательных платежей, их классификация, которые необходимо системно исследовать с учетом их целевой и функциональной направленности.
В практическом плане актуальной является проблема совершенствования системы рентных платежей. Это необходимо для привлечения инвестиций в разработку месторождений в части обеспечения уровня добычи и запасов на длительный период, для получения устойчивых поступлений в бюджеты от рентных платежей, для сохранения и рационального использования запасов полезных ископаемых разрабатываемых месторождений, для регулирования доли прибыли, в том числе горной ренты, оставшейся у недропользователей.
Актуальным является определение в финансово-правовом аспекте правовой природы рентных платежей при реализации недропользования, системы таких платежей, взимаемых с нефтедобывающих предприятий с учетом действующего законодательства о рентных платежах, основных направлений его совершенствования.
Необходимость исследования указанных вопросов на данном этапе развития законодательства о рентных платежах связана с увеличением экономической ценности природных ресурсов, ограниченностью и невозобновлением энергоемких полезных ископаемых. Актуальными вопросами являются создание равных условий недропользования при наличии разных эколого-географических и экономико-геологических факторов, влияющих на уровень образуемого рентного дохода, а также обеспечение рентных платежей финансово-правовым регулированием.
Степень научной разработанности темы исследования.
Исследование правовой природы рентных платежей как обязательных платежей при осуществлении недропользования в финансово-правовой науке в теоретическом аспекте практически не осуществлялось. В юридической литературе отсутствуют какие-либо специальные разработки и комплексные научные исследования. Для научного анализа и исследования категорий «рента» и «рентный платеж» особое значение имеет степень их системного исследования в российской экономической науке и в экономической теории, разрабатываемой в зарубежных странах. Для исследования сущности и системы рентных платежей важны теоретические разработки таких вопросов в отечественном гражданском и природоресурсном праве.
Среди работ по финансовому праву есть только отдельные упоминания о наличии категории «рентный платеж», при этом отсутствует комплексное изучение сущности рентных платежей, их системы, отграничения от иных обязательных платежей.
В научных исследованиях недостаточно уделяется внимания проблемам совершенствования системы рентных платежей с позиций обоснованного изъятия рентного дохода и регулирования рентных отношений финансово-правовыми нормами.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются теоретические и практические вопросы финансово-правового регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу уплаты рентных платежей и распределения рентного дохода.
Предметом диссертационного исследования является действующая система рентных платежей с нефтедобывающих предприятий при осуществлении недропользования.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью работы является комплексное исследование рентных платежей, взимаемых с нефтедобывающих предприятий при реализации недропользования в рамках действующего законодательства о рентных платежах, осуществляемое путем
определения правовых проблем данного института, а также в результате выработки предложений по совершенствованию системы рентных платежей. Для достижения поставленной цели диссертационного исследования автором определены следующие задачи:
Исследовать теоретические основы рентных платежей при осуществлении недропользования путем анализа категории ренты и норм законодательства о рентных платежах с учетом определения особенностей регулирования рентных платежей финансово-правовыми нормами.
Определить систему рентных платежей с нефтедобывающих предприятий при осуществлении недропользования, принципы построения такой системы, классификацию рентных платежей.
3. Исследовать правовые режимы отдельных видов рентных платежей
с нефтедобывающих предприятий при осуществлении недропользования,
особенности их правового регулирования, практику их применения.
Выявить специфику уплаты рентных платежей нефтедобывающими предприятиями при исполнении соглашений о разделе продукции.
Определить уровень эффективности действующей системы рентных платежей с нефтедобывающих предприятий с учетом регулятивной и фискальной функций построения такой системы.
Выявить недостатки действующей системы рентных платежей.
Выработать предложения по совершенствованию законодательства о рентных платежах, в том числе в части финансово-правового регулирования системы рентных платежей.
8. Определить основные направления повышения роли рентных
платежей с нефтедобывающих предприятий при реализации
недропользования.
Теоретические основы исследования. В основе диссертационного исследования проблем системы рентных платежей и их законодательного развития в части определения правовой природы обязательных платежей, законности их установления и взимания на территории Российской
Федерации использованы научные труды в сфере финансового права, в том числе труды таких ученых, как А.В. Брызгалин, Д.В. Винницкий, И.К. Выскребенцев, П.-М. Годме, О.Н. Горбунова, М.А. Гурвич, В.М. Зуев, Е.Н. Евстигнеев, СИ. Иловайский, А.А. Исаев, М.В. Карасева, А.С. Котляровский, Ю.А. Крохина, А.Я. Курбатов, С.Г. Пепеляев, М.И. Пискотин, Е.А. Ровинский, Н.И. Химичева, С.Д. Цыпкин, А.А. Ялбулганов, И.И, Янжул и другие.
Одной из составляющих теоретической основы исследования послужили разработки специалистов в сфере природоресурсного права, в частности, работы Г.С. Башмакова, С.С. Волкова, СВ. Гудкова, Л.И. Дембо, И.А. Дроздова, Б.В. Ерофеева, И.Б. Калинина, Б.Д. Клюкина, П.Н. Кокииа, СВ. Колдаева, В.М. Курикова, М.И. Махлиной, Н.Б. Мухитдинова, С.А. Сосна, О.М. Теплова, Ю.А. Ткачева.
При рассмотрении вопросов определения правовой природы рентных платежей, в том числе в сравнительном аспекте, использованы работы авторов в сфере гражданского и таможенного права, в частности, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, B.C. Ема, И.Е. Ильяшенко, А.А. Книрима, А.Н. Козырина, О.А. Марковой, Т.Н. Трошкиной, СВ. Халипова.
Особое значение при исследовании вопросов построения системы рентных платежей, определения их правового режима имеют работы ученых и специалистов России и зарубежных стран в области политэкономии, в том числе классиков политэкономии - К. Маркса, Д. Рикардо, А. Смита, а также таких авторов, как В.Н. Андреева, В.В. Белов, А.И. Божедомов, П.В. Большеданов, Г.М. Бродский, А.А. Вазим, А.А. Голуб, Р. Дорнбум, В.М. Козырев, В.Ф. Кузин, А.В. Мартынов, С.А. Навроцкая, Вильям Д. Нордхаус, М.С. Павлов, А. Пезенти, Ю.В. Разовский, М.В, Рассказов, Поль А. Самуэльсон, М.М. Соколов, Е.Б. Струков, А.Н. Токарев, С. Фишер, Д. Ходжсон, В.В. Шуман, Е.А. Яргина.
Методологическая и нормативная основы исследования. В
процессе диссертационного исследования автором использованы общенаучные и специальные методы познания: исторический, системный и логический анализ, методы сравнительного и статистического анализа, технико-юридического правоведения.
Нормативную базу работы составляют нормы законодательства о рентных платежах в системе недропользования. Эффективность действующей системы рентных платежей определялась с учетом бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации. В рамках сравнительного исследования использованы нормы иных отраслей законодательства, определяющие правовую природу рентных платежей. Кроме этого, при исследовании использованы ведомственные правовые акты ряда исполнительных органов Российской Федерации, принятые во исполнение или разъяснения норм законодательства о рентных платежах, акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по Сибирскому федеральному округу. С целью сравнительного анализа при исследовании действующей системы рентных платежей нефтедобывающих предприятий России рассмотрены нормативные акты иностранных государств.
Эмпирическую основу исследования составляют акты судебных органов, определяющие правовую природу рентных платежей и порядок их уплаты. Для определения эффективности уплаты и роли рентных платежей нефтедобывающих предприятий в экономике России применялись данные: по исполнению федерального бюджета и региональных бюджетов по Сибирскому федеральному округу; по реализации проектов «Сахалин-1» и «Сахалин-2»; по размерам разовых платежей, устанавливаемых на аукционах по приобретению прав пользования участками недр нефтегазовых месторождений Западной и Восточной Сибири; по объемам добычи углеводородного сырья в целом на территории России, в отдельных ее регионах и нефтедобывающих предприятий.
Научная новизна диссертационного исследования. В
диссертационной работе предпринята попытка системного исследования категорий рентных отношений. Это позволило проанализировать применительно к науке финансового права понятия «рента» и «рентный платеж», определить сущность этих категорий, правовой режим отдельных рентных платежей, взимаемых с нефтедобывающих предприятий с учетом их функционального назначения.
Научная новизна работы находит отражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1.Понятие «рентный платеж» определено путем выявления с экономической и правовой точек зрения сущности и специфики категории «рента». Рента в системе недропользования - это, во-первых, плата за право пользования недрами и получения дохода (природная рента), во-вторых, доход, получаемый в связи с использованием недр и дифференциацией условий недропользования (горная рента).
Система рентных платежей с нефтедобывающих предприятий состоит из двух взаимосвязанных элементов: обязательных платежей, выступающих в качестве способа уплаты природной ренты за право пользования недрами и получения рентного дохода, с одной стороны, и обязательных платежей, которыми облагается горная рента, образуемая при добыче полезных ископаемых, с целью ее частичного изъятия в доход государства - с другой.
Рентные платежи при недропользовании - это обязательные платежи, выступающие как способ уплаты природной ренты при пользовании недрами и изъятия горной ренты, генерируемой при добыче полезных ископаемых, в доход государства. Основная цель установления рентных платежей с нефтедобывающих предприятий в условиях недропользования -это реализация прав государства на получение вознаграждения и части рентного дохода от недропользователей в связи с использованием недр и запасов полезных ископаемых.
!0
2. Система рентных платежей с нефтедобывающих предприятий при
осуществлении недропользования состоит из: налога на добычу полезных
ископаемых, регулярных и разовых платежей при недропользовании, платы
за геологическую информацию о недрах, платы за государственную
экспертизу запасов, платы в виде возмещения расходов государства на
поиски и оценку полезных ископаемых, таможенной пошлины при экспорте
нефти, отчислений в ликвидационных фонд при реализации соглашений о
разделе продукции.
Целевая направленность системы рентных платежей с нефтедобывающих предприятий определяется через регулятивную и фискальную функцию.
3. Правовая природа рентных платежей с нефтедобывающих
предприятий определяется с учетом действующего законодательства о
рентных платежах как комплексной отрасли законодательства , включающей
нормы финансового, таможенного и горного права.
Финансово-правовыми нормами обеспечивается регулирование налога на добычу полезных ископаемых, порядка исчисления и уплаты регулярных и разовых платежей, распределения доходов от уплаты рентных платежей нефтедобывающих предприятий при недропользовании, и специального налогового режима - системы налогообложения при реализации соглашения
Рентные платежи при осуществлении недропользования
Установление платности природопользования связано с преобразованием природно-ресурсных отношений в ходе проведения рыночной реформы. Основными задачами платного природопользования, имеющими фискальную и социально-экономическую направленность, являются: пополнение доходной части бюджетов, стимулирование рационального природопользования, выравнивание социально-экономических условий хозяйственной деятельности при использовании природных ресурсов разного качества, обеспечение развития инфраструктуры и социальной политики в населенных пунктах.
Соответственно, в качестве функций платежей, обеспечивающих платность природопользования, рассматриваются фискальная и регулятивная направленность. Указанные функции являются взаимосвязанными и не должны противоречить друг другу. В противном случае это неблагоприятно отражается на финансовой системе, как правило, в виде не поступления в полном объеме доходов от уплаты природоресурсных платежей в бюджет, например, в связи с активным использованием льготного обложения вразрез с фискальными задачами.
Фискальная функция направлена на максимально возможное изъятие доходов от использования природного ресурса, распределение горной ренты между государством, гражданами и нефтедобывающими предприятиями, а также финансирование процессов восстановления минерально-сырьевой базы и других общественно значимых мероприятий. Регулятивная функция платежей за природопользование необходима для реализации рационального использования природных ресурсов, а также выравнивания условий в использовании природных ресурсов.
Недра - это часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствие - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающихся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения1.
Платность недропользования как конкретизация общего принципа платности природопользования обусловлена закрепленным в Законе РФ «О недрах» правом государственной собственности на недра и суверенной властыо государства на установление обязательных платежей. Право государственной собственности связано с государственным установлением порядка природопользования, с получением дохода за использование принадлежащих государству природных богатств и распределением поступлений от добычи ресурсов в целях содействия устойчивому социально-экономическому развитию с учетом интересов населения.
Действие принципа платности недр связано с существованием такой правовой категории, как «горная регалия», - «все, что находится в недрах земли, принадлежит государству».2 Горная регалия - исключительное право государства на добычу полезных ископаемых, а также право государства извлекать доход от добычи частными лицами полезных ископаемых путем установления специальных обязательных платежей или «...объявления за собой права первой купли» .
Прямым следствием горной регалии является горная свобода, т.е. право каждого частного лица осуществлять разведку полезных ископаемых на всех землях без исключения, которое предоставляется частным владельцам за определенную плату. Соответственно, взаимосвязь категорий «горная регалия» и «горная свобода» обосновывает право государства как собственника недр и находящихся в них полезных ископаемых на введение платы за пользование недрами и изъятии части дохода, образованного в результате такого использования, путем установления специальных обязательных платежей. Благодаря существованию института горной свободы, как отмечено И.И. Янжулом, горная промышленность начала 20 века преимущественно во всех странах Европы достигла высокой ступени развития.
В России 19 и начала 20 века горное законодательство характеризовалось наличием горной регалии и отсутствием горной свободы на частных землях.1 Для современной России характерно существование в рамках недропользования горной регалии и горной свободы на частных землях. Существование этих категорий является основанием установления в законе и иных нормативно-правовых актах налогов и иных обязательных платежей, позволяющих государству как собственнику недр получать с нефтедобывающих предприятий как природную, так и экономическую ренту.
Нефтегазовая промышленность является жизненно важной частью экономики многих регионов России. Вполне естественно, что регионы заинтересованы в эффективности развития и функционирования всех отраслей и производств, связанных с добычей углеводородов. Нефтегазовый сектор, по существу, определяет общую динамику социально-экономического развития, формирования финансовых ресурсов, динамику занятости и доходов населения сырьевых регионов. Поэтому действие эффективной системы платного пользования недрами имеет для них особое значение.
Виды рентных платежей при уплате природной ренты
Плата за недра обеспечивается уплатой природной ренты в форме обязательных платежей за право пользования недрами, правовое регулирование которых осуществляется Законом Российской Федерации «О недрах)) (в редакции Федеральных законов от 08.08.2001, 29.05.2002, 29.06.2004, 22.08.2004, 15.04.2006)1, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами федеральных и региональных органов исполнительной власти.
Обязанность по уплате природной ренты возникают у недропользователей в связи с использованием недр для любой цели, в том числе и с целью добычи полезных ископаемых. Рентными платежами при уплате природной ренты являются регулярные платежи за пользование недрами, плата за геологическую информацию о недрах, плата за государственную экспертизу запасов, плата в виде возмещения расходов государства на поиски и оценку полезных ископаемых. Основная цель введения рентных платежей природной ренты - это обеспечение права государства на получение вознаграждения за использование природного ресурса - недр.
В качестве рентных платежей природной ренты не могут рассматриваться некоторые виды обязательных платежей, уплата которых связана с осуществлением недропользования, что связано с иным целевым назначением их введения и применения. Так, сборы за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий, которые рассматриваются в Законе РФ «О недрах» в качестве вида платежей за пользование недрами, следует определять в качестве обязательных взносов. Уплата таких сборов является основанием для совершения в отношении плательщиков соответствующими органами юридически значимых действий. Соответственно, сбор за участие в конкурсе (аукционе) уплачивается при предоставлении права на участие в конкурсе или аукционе, что не связано с обеспечением уплаты природной ренты. Или налог на добычу полезных ископаемых, признаваемый, И. Ильюшиным в качестве платежа за недропользование1, исходя из правовой природы, направлен на изъятие горной ренты, генерируемой при добыче полезных ископаемых, что не позволяет отнести такой налог к системе рентных платежей природной ренты.
Право государственной собственности на недра, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, действует на всей территории Российской Федерации. Действие принципа платности недр возникает с момента использования недр, регулирование этого принципа осуществляется Законом РФ «О недрах». В рамках горного законодательства данный закон является специальным нормативным правовым актом, регулирующим отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. При этом следует отметить, что в горном законодательстве России понятия «использование» и «пользование» недр не разграничиваются, что является обоснованным, так как возможное фактическое использование недр подпадает под виды пользования недрами, предусмотренные в статье 6 Закона РФ «О недрах».
В Законе РФ «О недрах» не дается определение права недропользования. Пользование (использование) недрами, как справедливо отмечено Г.С. Башмаковым и В.Н. Кокиным , есть процесс извлечения из них выгод и применения их полезных свойств при удовлетворении материальных потребностей человека. Недропользование как деятельность, предусмотренная и защищенная законом, осуществляется на территории Российской Федерации и направлена на использование полезных свойств конкретного участка недр2.
Право пользования недрами «производно от права исключительной государственной собственности на недра»3 и в содержательном аспекте является частью права собственности государства. Как справедливо отмечал Л.И. Дембо при характеристике землепользования , производность такого права заключается в том, что источником предоставления права недропользования является только государство, которое как собственник осуществляет через свои уполномоченные государственные органы горный отвод. Право пользования недрами не является самостоятельным и отделимым от права собственности государства на недра, что подтверждается наличием обязанности недропользователей по уплате рентных платежей. Поэтому государственная собственность на недра реализуется через получение собственником природной ренты5.
Право недропользования, как правовой институт, можно рассматривать, как «совокупность норм горного законодательства Российской Федерации, определяющая содержание субъективных прав и обязанностей пользователей недр»6, устанавливающая правомочия владения и пользования, а также хозяйственной эксплуатации месторождений полезных ископаемых с учетом их рациональной разработки, результатом которого является извлечение из недр полезных свойств и доходов.
При этом нельзя согласиться с Н.Б. Мухитдиновым в части нераспространения норм института права пользования на отношения, возникающие на стадиях поиска, разведки полезных копаемых, по причине возможного отсутствия в будущем результата для дальнейшего освоения месторождения. Несогласие с такой позицией обосновывается тем, что субъективные права и обязанности у недропользователя возникают с момента государственной регистрации лицензии на пользование участками недр и реализуются на любой стадии разработки участка недр, что также касается и возникновения обязательств по уплате недропользователем рентных платежей. Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если федеральными законами не установлены ограничения предоставления права пользования недрами.
Рентные платежи при соглашениях о разделе продукции
Отношения, возникающие в процессе поиска, разведки и добычи минерального сырья, раздела произведенной продукции, транспортировки, обработки, хранения, переработки, использования, реализации или распоряжения иным способов добытого минерального сырья, регулируются соглашениями о разделе продукции. Эти отношения формируются в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции»1. В зарубежных странах заключение соглашений о разделе продукции либо регулируется специальным законодательством, как и в Российской Федерации, либо законодательным органом утверждаются модельные контракты, являющиеся частью законодательства, как, например, в Великобритании, либо парламент утверждает сам контракт, который получает статус законодательного акта (Норвегия) .
Изменение экономических условий внутри страны и во взаимоотношениях с внешним миром, которые происходили в период 90-х годов XX века в России, потребовали принципиально новых подходов к управлению в сфере недропользования, новых моделей правового регулирования сложного комплекса общественных отношений, связанных с поиском, разведкой и добычей полезных ископаемых. Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции» был легализован приток иностранного капитала в сферу недропользования в России. Сегодня единственным реальным каналом привлечения инвестиций (иностранных и отечественных) в разработку недр являются соглашения о разделе продукции.
Соглашения о разделе продукции - комплексный институт законодательства, включающий нормы горного, гражданского и финансового законодательства . В пункте 3 ст. 1 закона «О соглашениях о разделе продукции» предусмотрено, что права и обязанности сторон соглашения о разделе продукции, имеющие гражданско-правовой характер, определяются в соответствии с данным законом и гражданским законодательством. Такими отношениями в рамках соглашений о разделе продукции являются отношения по транспортировке, обработке, хранению, переработке, использованию, реализации или иным способов распоряжения добытым минеральным сырьем.
Нормы финансового права регулируют отношения по уплате инвестором в бюджеты различных уровней налогов и других обязательных платежей, а также распределение доходов по соглашениям о разделе продукции между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. Статьей 18 Налогового кодекса РФ предусмотрено, что при выполнении соглашений о разделе продукции действует специальный налоговый режим. Под ним понимается особый порядок исчисления и уплаты налогов и сборов в течение определенного периода времени, применяемый в случаях и в порядке, установленном законодательством о налогах и сборах.
Соответственно, соглашения о разделе продукции как правовая форма, регулирующая отношения в сфере недропользования, сочетают в себе диспозитивные нормы, преобладающие в гражданско-правовых отношениях, и императивные нормы, определяющие особый порядок уплаты обязательных платежей, рассматриваемый в качестве льготного налогового режима. Для соглашений о разделе продукции характерна смешанная правовая форма, состоящая из двух составных элементов: лицензии, срок которой не может быть более 25 лет1 и договора, которые параллельно осуществляют регулирование отношений, складывающихся между государством и инвестором.
В функциональном значении соглашения о разделе продукции имеют, прежде всего, регулирующее значение, т.к. такие соглашения являются гарантией основных целей государственной политики в сфере недропользования, направленной на стимулирование добычи минерального сырья из трудно разрабатываемых месторождений полезных ископаемых и его рационального использования.
Соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестору) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиск, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ. А инвестор, в свою очередь, обязуется осуществлять проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашением определяются условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения в соответствии с положениями Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции». Уполномоченным органом в рамках реализации соглашений о разделе продукции в отношении участков недр и месторождений всех видов минерального сырья является Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации2.
Совершенствование законодательства о рентных платежах при осуществлении недропользования
Россия занимает третье место в мире по запасам нефти, уступая лишь Саудовской Аравии (35782,2 млн. тонн) и Ираку (13698,6 млн. тонн). Перспективные и прогнозные запасы нефти в России оцениваются в 62,7 млрд. тонн. Нефтяные месторождения открыты на территориях 36 субъектов Российской Федерации, в 30 из них ведется добыча углеводородного сырья1. Основные запасы нефти России расположены в Западной Сибири - более 70% . Например, в Томской области - 5,47 млрд. тонн (открыто 101 углеводородных месторождений), в Красноярском крае - 618 млн. тонн (открыто 25 месторождений), в Омской области - более 150 млн. тонн3. В Тюменской области добывается 66 % общероссийской нефти4.
По аналитическому докладу Правительства России о состоянии минерально-сырьевой базы в России, представленному в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, стоимость разведанных полезных ископаемых оценена в 28,6 трлн. долларов США, а прогнозные запасы - в 140 трлн. долларов США5.
Несмотря на видимый потенциал России в сырьевых запасах возможность существования промышленности, связанной с нефтью и газом, на разведанных запасах оценивается примерно в 15 лет6. Все серьезные масштабные геологоразведочные работы по поиску и разведке месторождений нефти и газа в России к 1991 году были свернуты. По данным Коллегии Федерального агентства России по недропользованию, в 2004 году объем финансирования воспроизводства минерально-сырьевой базы составил 58,7 млрд. руб., по сравнению с предыдущими годами он сократился на 7,6% . При этом специалистами отмечается возможное увеличение потребления нефти как энергоресурса в 1,5 раза к 2020 году по сравнению с 2000 годом .
По мере ухудшения условий нефтедобычи возрастают потребности в инвестировании, которое должно составлять в год для развития нефтегазового сектора России около 15-18 млрд. долларов США. Низкий уровень инвестиционных мероприятий в нефтегазовую отрасль можно определить при сравнительном анализе инвестиционного потенциала российских и иностранных нефтяных компаний. Так, нефтяные компании «Юкос», «Сибнефть», «Лукойл», «ТНК» до 2002 года имели объемы инвестиций (на тонну добываемой нефти) в 4-Ю раз ниже, чем крупные нефтегазовые компании мира «ВР», «Exxon», «Mobil Shell» .
Привлечение инвестиций в эту сферу деятельности должно идти по пути совершенствования законодательства о рентных платежах, осуществляемого в рамках государственного регулирования нефтегазового комплекса. Основная проблема современного этапа развития нефтегазового сектора в экономике России состоит в необходимости повышения степени адаптации ее институциональной системы к новым условиям. Поэтому посредством государственного регулирования нефтегазового сектора следует создать все необходимые предпосылки для повышения такой адаптации нефтепромышленных предприятий к новым условиям, складывающимся как в рамках внутренней, так и международной экономики. Одной из таких предпосылок как раз и следует считать совершенствование законодательства о рентных платежах.
Совершенствование законодательства о рентных платежах при осуществлении недропользовании нефтедобывающими предприятиями следовало бы осуществлять по таким основным направлениям как: а) уменьшение налоговой нагрузки нефтедобывающих предприятий с учетом рентообразушщих факторов; б) льготирование при уплате рентных платежей недропользователями; в) упорядочение системы рентных платежей.
Наличие идеального налогового режима для минерального сектора, в том числе оптимальной системы рентных платежей, мировая практика до сих пор не продемонстрировала, и поэтому в различных зарубежных странах применяются собственные разработки в этой сфере с учетом приоритетных социальных и экономических направлений и ограничений, которые определяются геологическими запасами. При этом накопленный мировой опыт позволяет определить рациональную систему налогообложения нефтяного сектора.
По справедливому мнению А.Н. Токарева1, рациональность отражается в наличии прогрессивной налоговой системы. То есть когда уровень налогообложения увеличивается при росте и снижается при уменьшении прибыльности производства. В существовании преимущественного обложения прибыли, а не валового дохода и в справедливом распределении чистого дохода между компаниями и государством без ущерба интересам друг друга и с учетом предпринимательского риска. Наконец, в наличии стимулирования в условиях, когда затраты добычи являются высокими, но в недрах остается существенная часть запасов, что характерно для поздней стадии добычи; в поддержке только разумных затрат, т.е. отсутствии стимулирования инвестора на нерациональные затраты; в стабильности, предсказуемости, прозрачности. Использование опыта зарубежных стран относительно налогообложения минерального сектора, применения рентных платежей при уплате природной ренты и изъятии горной ренты является обязательным условием при решении проблем действующего законодательства о рентных платежах в России.
