Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Обзор теоретических подходов к расходам бюджета в контексте развития научной концепции государственных финансов 15
1.1. Становление научной концепции расходов бюджета в досоветский период 15
1.2. Институт расходов бюджета в науке финансового права советского периода 24
1.3. Современные подходы к исследованию сущности бюджета и расходов бюджета 48
Глава 2. Финансово-правовое регулирование расходных, бюджетных, денежных обязательств: пути совершенствования 70
2.1. Значение бюджетной реформы для формирования новых подходов к расходованию бюджетных средств. Расходные обязательства 70
2.2. Трансформация расходных обязательств: условия и принципы осуществления на примере федерального бюджета 95
2.3. Основания и механизм возникновения бюджетных и денежных обязательств 122
Заключение 162
Список использованных источников и литературы. 170
- Становление научной концепции расходов бюджета в досоветский период
- Институт расходов бюджета в науке финансового права советского периода
- Значение бюджетной реформы для формирования новых подходов к расходованию бюджетных средств. Расходные обязательства
- Трансформация расходных обязательств: условия и принципы осуществления на примере федерального бюджета
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Современные исследователи обращаются к различным вопросам, возникающим в финансово-бюджетной сфере, где за последние десятилетия проведены реформы, коренным образом изменившие всю систему бюджетного законодательства и бюджетных отношений в России.
Появились новые тенденции в бюджетной деятельности, законодательно закреплены нормы, реализация которых приводит к изменениям в правоприменении, стремительно развиваются институты отрасли финансового права и его подотрасли - бюджетного права, что обуславливает исследование юридических аспектов бюджетных реформ.
Осмысление с научной точки зрения происходящих процессов, так называемая научная квалификация новых явлений и фактов бюджетной деятельности и подотрасли бюджетного права, имеет особое значение.
При этом не все категории финансового права, раскрывающие содержание процесса формирования и расходования средств бюджета (в рамках стадий бюджетного процесса), начинающегося с бюджетных проектировок и заканчивающегося поступлением денежных средств и получением благ конкретными субъектам, исследуются в науке финансового права и обсуждаются в научных дискуссиях.
В условиях особого внимания общества к процессу формирования, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, обусловленного, в том числе, и повышением роли государственных расходов в условиях кризиса, такой пробел в науке должен быть преодолен.
Особую научную ценность и практическую значимость имеет изучение основополагающих, ключевых, базовых категорий, которые сформулированы в подотрасли бюджетного права в виде законодательных терминов, и как нормы применяются в новых условиях бюджетной деятельности при осуществлении исполнения бюджета по расходам, но в теории финансового права описаны фрагментарно.
Научное познание таких категорий позволит не только систематизировать и углубить имеющиеся научные знания о планировании, утверждении и осуществлении расходов бюджета, но и дополнить науку финансового права закономерностями, имеющимися в бюджетном процессе, исследованными сквозь призму новых категорий подотрасли бюджетного права в целях дальнейшего совершенствования механизма правового регулирования исполнения расходной части бюджета и успешного исполнения бюджета по расходам.
Формирование системы научных знаний о финансово-правовой природе таких категорий бюджетного права как «расходные обязательства», «бюджетные обязательства», «денежные обязательства», выявление их различий, объективных условий возникновения, взаимосвязей и принципов функционирования данных категорий в процессе бюджетной деятельности представляется крайне своевременным с учетом следующих обстоятельств:
- появились новые тенденции в бюджетной деятельности, связанные с реализацией концепции бюджетирования, ориентированного на результат, в условиях которой намечен переход от управления затратами к управлению результатами в бюджетной деятельности, что обуславливает пересмотр научных положений о расходах бюджета и категорий их опосредующих;
- отрасль бюджетного права оперирует категориями, финансово-правовая природа и особенности правового регулирования которых ранее не подвергались научному исследованию;
- практика изложения бюджетного законодательства не позволяет установить сущностные различия между расходными, бюджетными и денежными обязательствами государства, определить условия и основания возникновения таких обязательств, вскрыть их взаимосвязи и принципы осуществления таких взаимосвязей;
- в условиях дефицита бюджета требуют научного осмысления сквозь призму новых категорий проблемы, возникающие в бюджетной деятельности, практике расходования бюджетных средств на стадиях составления, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения бюджета по расходам, в целях формирования научной основы для совершенствования правового регулирования отношений, опосредующих бюджетные расходы.
Предполагается, что результаты данного теоретического исследования могут быть использованы в дальнейших прикладных исследованиях, внедрение результатов будет способствовать формированию правовых норм, составляющих бюджетное законодательство, способное стать прочной, но, в то же время, гибкой и мобильной основой для экономики.
Степень разработанности темы исследования.
Теоретики досоветской и советской финансово-правовой науки, исследуя общие вопросы финансового и бюджетного права, бюджетной системы и бюджетного процесса, затрагивали, в том числе, и институт расходов бюджета.
Однако очевидно, что категории «расходных обязательств», «бюджетных обязательств», «денежных обязательств» оставались за пределами их исследовательских интересов по причине отсутствия данных явлений в бюджетной деятельности тех периодов.
К рассмотрению вопросов о правовой природе и различиях расходных, бюджетных и денежных обязательств обращаются немногие современные ученые. При этом ряд исследователей рассматривает термин «расходное обязательство» в контексте межбюджетных отношений (Е.В. Игнатюк, Ж.С. Кузнецова).
Целью исследования является формирование научных положений о финансово-правовой природе таких бюджетно-правовых категорий, как «расходные обязательства», «бюджетные обязательства», «денежные обязательства», установление различий, оснований и условий их возникновения, трансформации данных обязательств на стадиях бюджетного процесса, выраженных через принципы стадий формирования, утверждения и исполнения бюджета по расходам, обосновывающих необходимость внесения изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации.
Для достижения указанных целей были поставлены следующие задачи:
систематизировать имеющиеся в науке финансового права теоретические и практические знания для исследования степени изученности института расходов бюджета и поиска идей, которые могли бы быть интегрированы в действующий процесс бюджетной деятельности для повышения ее качественных составляющих;
проанализировать категории бюджетного права, непосредственно связанные с расходными обязательствами, - бюджет, расходы бюджета, стадии бюджетного процесса, бюджетные ассигнования;
установить и сформулировать научные положения, объясняющие различия между расходными обязательствами, бюджетными обязательствами, денежными обязательствами, выявить закономерности и условия их возникновения, развития и функционирования, характеризующие финансово-правовую природу таких обязательств;
выявить особенности стадий составления, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения бюджета - от проекта к утвержденному акту, от утвержденного акта к собственно расходу денежных средств через категории «расходные обязательства», «бюджетные обязательства», «денежные обязательства» и определить в рамках каких стадий используются и формируются данные обязательства государства;
выявить механизм трансформации расходных обязательств в бюджетные обязательства и денежные обязательства на соответствующих стадиях бюджетного процесса, как явлений, опосредующих механизм расходования средств бюджета;
сформулировать принципы трансформации расходных обязательств –принципы стадий составления проекта бюджета, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения бюджета по расходам, реализация которых является условием исполнения публично-правовым образованием всех расходных обязательств;
выявить в федеральных законах о федеральном бюджете различные типы бюджетных ассигнований, запланированных в соответствии с расходными обязательствами;
определить условия практической применимости научных положений, являющихся результатом данного исследования, а именно, выявить и проанализировать некоторые пробелы правового регулирования и подготовить предложения по совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации и практики его применения, которые могут быть учтены в процессе законотворческой и правоприменительной деятельности.
Объектом диссертационного исследования являются финансово-правовые отношения, возникающие на стадиях бюджетного процесса, меняющих качественное состояние бюджетных расходов - от проекта акта к исполненному акту - стадии составления, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения бюджета по расходам; предметом – используемые и трансформирующиеся в рамках стадий составления, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения бюджета по расходам расходные, бюджетные и денежные обязательства.
Методологическую базу исследования составили следующие методы:
философский метод (метод диалектики); общенаучные методы (сравнение, описание, формализация, восхождение от абстрактного к конкретному, анализ, синтез, аналогия, обобщение, системный метод); частнонаучные методы (сравнительно-правовой, формально-юридический).
Особое методологическое значение для формирования основы исследования имеет положение о том, что бюджетный процесс представляет собой процесс, в котором бюджет переходит из одного качественного состояния в другое (М.А. Пискотин) через обособленные, самостоятельные и законченные этапы деятельности государственных органов, на основании которого сделано предположение о том, что из одного качественного состояния в другое могут переходить и расходы бюджета, поскольку являются составной частью бюджета.
Эмпирической основой исследования стали результаты проведенного в 2007-2009 годах анализа нормативных правовых актов, регулировавших бюджетную деятельность СССР (начиная с 1918 года), положений Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакциях, начиная с 1998 года), федеральных законов о федеральном бюджете на разные финансовые годы и плановые периоды (2006-2012 годы), иных федеральных законов, подзаконных актов Российской Федерации, актов Конституционного Суда Российской Федерации и судебных решений по отдельным вопросам бюджетной деятельности.
Теоретическая основа исследования.
Подготовка диссертации потребовала обращения к трудам следующих ученых, исследовавших проблемы бюджетного права, в том числе расходов бюджета - С.И. Иловайский, И.И. Янжул, В.А. Лебедев, И.Х. Озеров, М.И. Пискотин, Л.К. Воронова, Н.И. Химичева, О.Н. Горбунова, М.В. Карасева, Е.Ю. Грачева, Ю.А. Крохина, К.С. Бельский, О.В. Болтинова, И.И. Кучеров.
Научная новизна исследования заключается в формировании научных положений о финансово-правовой природе, различиях, основаниях и условиях возникновения и развития, особенностях функционирования и взаимосвязях таких категорий бюджетного права как «расходные обязательства», «бюджетные обязательства», «денежные обязательства», опосредующих механизм расходования средств бюджета, научном обосновании механизма трансформации (перехода) данных обязательств на стадиях бюджетного процесса, меняющих качественное состояние расходов бюджета, подчиненных принципам, сформулированным в диссертации.
Положения, выносимые на защиту:
1. В силу расходного обязательства публично-правовое образование принимает на себя согласно нормативному правовому акту или заключенному договору обязанность уплатить денежные средства иному публично-правовому образованию, юридическому или физическому лицу и с этой целью предусмотреть в расходной части бюджета соответствующие ассигнования.
2. На стадиях составления, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения бюджета происходит поэтапная трансформация расходных обязательств в бюджетные обязательства, а последних - в денежные обязательства, чем опосредуется процесс осуществления расходов бюджета в рамках названных стадий, характеризующийся изменением качественного состояния бюджетных расходов – от проекта расхода, к расходу, установленному в норме, и затем – к исполненному акту (собственно выплате денежных средств).
Расходное обязательство в бюджетном процессе это «инструмент», используемый для формирования проекта расходов бюджета на стадии составления проекта бюджета (расход-проект); бюджетное обязательство опосредует утверждение расходов в законе о бюджете на стадии рассмотрения и утверждения бюджета (расход-норма); денежное обязательство завершает процесс расходования на стадии исполнения бюджета и его исполнение является условием для того, чтобы реальные денежные средства поступили конкретному субъекту, имеющему право на их получение (расход-деньги).
3. На стадии формирования проекта бюджета субъекты бюджетного планирования, руководствуясь принципом обоснованности, должны формировать свои расходы в соответствии с теми расходными обязательствами, которые в состоянии обосновать – либо положениями нормативных правовых актов, которые обязывают (либо обяжут) их осуществлять определенные расходы в финансовом году, либо указанием на необходимость (с обоснованием такой необходимости) заключения договоров (соглашений), требующих бюджетного расхода.
Обоснованность расходных обязательств – принцип, используемый на стадии формирования проекта бюджета, в соответствии с которым в состав расходов субъектов бюджетного планирования могут включаться только те расходные обязательства (действующие и принимаемые), наличие или возникновение которых могут подтвердить положениями соответствующих нормативных правовых актов, договоров (соглашений).
4. На стадии рассмотрения и утверждения бюджета происходит трансформация расходного обязательства в бюджетное обязательство (расходное обязательство перестает быть обязательством «вообще» и находит свою конкретизацию в бюджете) - вследствие вступления закона о бюджете в силу, расходное обязательство становится бюджетным обязательством, поскольку бюджетом предусмотрена соответствующая статья, предусматривающая бюджетное ассигнование на исполнение расходного обязательства.
Основанием возникновения бюджетного обязательства, свидетельствующего о наличии средств в бюджете для финансового обеспечения расходного обязательства, является вступивший в законную силу акт о бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период (расход-норма).
5. Основополагающим на стадии рассмотрения и утверждения бюджета правилом, является принцип полной трансформации расходных обязательств в бюджетные обязательства или принцип совпадения при составлении проекта бюджета и его последующем рассмотрении и утверждении расходных и бюджетных обязательств, в силу которого не должно быть ни одного расходного обязательства, не ставшего бюджетным, поскольку в противном случае будет иметь место невыполнение публично-правовым образованием финансовых обязательств, вытекающих из соответствующих оснований.
Обеспеченность – принцип, в соответствии с которым исполнение всех расходных обязательств обеспечивается бюджетными ассигнованиями, предусмотренными в бюджете на соответствующий финансовый год.
6. На стадии исполнения бюджета происходит трансформация бюджетного обязательства в денежное обязательство.
Основанием возникновения денежного обязательства получателя бюджетных средств является факт принятия бюджетного обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров или без такого заключения - в соответствии с нормативным правовым актом (законом, иным правовым актом), соглашением.
Денежное обязательство возникает на стадии исполнения бюджета по расходам, опосредует данную стадию и завершает процесс осуществления бюджетного расхода (расход-деньги).
7. На этапе исполнения бюджета по расходам (собственно расходования бюджетных средств) бюджетная деятельность нуждается в применении получателями бюджетных средств принципа обязательности, в соответствии с которым все бюджетные обязательства должны быть трансформированы в денежные обязательства в целях завершения процедуры расходования бюджетных средств и поступления финансовых средств конкретному субъекту, что позволит сделать эту деятельность прозрачной.
При этом в соответствии с данным принципом главные распорядители бюджетных средств должны обеспечивать расходование бюджетных средств в соответствии с показателями, утвержденными им в бюджете на соответствующий финансовый год, в целях минимизации объемов средств, перечисляемых на единый счет бюджета в конце финансового года.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Выводы и предложения исследования использовались автором в процессе работы в Правовом департаменте Министерства финансов Российской Федерации при рассмотрении проектов нормативных правовых актов, устанавливающих новые расходные обязательства Российской Федерации, и при осуществлении правовой экспертизы проектов федеральных законов о федеральном бюджете на финансовый год и плановый период.
Научные положения, сформулированные в диссертации, в том числе предложения по совершенствованию бюджетного законодательства Российской Федерации нашли отражение в опубликованных автором работах.
Теоретическая значимость диссертации заключается в формировании научных положений о финансово-правовой природе категорий бюджетного права «расходные обязательства», «бюджетные обязательства», «денежные обязательства», установлении условий их возникновения и трансформации на стадиях бюджетного процесса и принципов стадий бюджетного процесса.
Практическая значимость работы заключается в том, что сформулированные в процессе диссертационного исследования научные положения, могут быть учтены при совершенствовании правового регулирования расходных, бюджетных и денежных обязательств, могут использоваться субъектами бюджетного планирования на этапе составления проекта бюджета, Минфином России и Государственной думой Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении и утверждении проекта бюджета, а также в рамках правоприменительной деятельности, например, главными распорядителями (распорядителями) и получателями бюджетных средств - при исполнении бюджета по расходам.
Структура и объем работы обусловлены целями, задачами, логикой исследования и состоит из введения, двух глав, заключения.
Становление научной концепции расходов бюджета в досоветский период
Авторы книги «Экономический образ мышления» - Пол Хейне, Питер Дж. Боуттке и Дэвид Л. Причитко вывели эту несложную максиму, ставшую эпиграфом к первой главе данной работы, на страницах своей книги, объясняя ее следующим: «мы можем наблюдать факты, но для того, чтобы объяснить их причины, требуется теория. Нужна теория, чтобы отделить не относящиеся к делу факты от значимых. Фактически, наши наблюдения о мире насквозь пропитаны теорией, благодаря которой мы способны находить смысл в обрушивающейся на нас какофонии звуков и красок»4. Пожалуй, лучше и не скажешь, - прежде чем обратиться к реально существующим явлениям и фактам правовой действительности, необходимо изучить теоретические подходы к рассматриваемым объектам, существующие как в настоящее время, так и имевшие место в другие исторические периоды.
Понятия расходных, бюджетных и денежных обязательств вошли в практику современной бюджетной деятельности недавно. В этой связи, было бы, по меньшей мере, странным искать описание данных категорий в истории финансово-правовой науки. Однако, учитывая, что данные категории опосредуют процесс расходования бюджетных средств, мы проанализируем взгляды представителей российской финансовой мысли в целях выяснения основных подходов к пониманию содержания института расходов бюджета.
Как отмечает К.С. Вельский, русская финансовая мысль зародилась во времена петровских реформ5 и была связана с именем экономиста и публициста И.Т. Посошкова, изложившим свои представления о программе финансовых, экономических и политических преобразований в своем сочинении «О скудости и богатстве».
Особую роль в развитии науки финансового права сыграл М.М. Сперанский. В 1890 году им была написана записка под названием «План финансов», в которой впервые предлагалось придать государственному бюджету законодательный характер.
Общественный деятель Н.И. Тургенев издал в 1818 году свой труд «Опыт теории налогов» - эта работа положила начало русской финансовой науке, и в 30-40 годы 19 века финансовое право вошло в учебные программы юридических факультетов Московского, Петербургского и Казанского университетов.
Фактически на начальном этапе развития науки финансового права происходило накопление знаний по основным разделам - бюджету, налогам, государственному кредиту.
До отмены крепостного права существенный вклад в развитие науки финансового права был внесен И.Я. Горловым («Теория финансов», 1841), Е.Г. Осокиным (его работа «Несколько спорных вопросов по истории русского финансового права» была первой, в которой в названии был использован термин «финансовое право») и Ф.Б. Мильгаузеном («Финансовое право»).
Значительный подъем в развитии российской финансовой науки наметился в 1870-1880 годах. Появилась плеяда талантливых ученых-финансистов: СИ. Иловайский, И.И. Янжул, В.А. Лебедев.
Основным трудом В.А. Лебедева стал труд «Финансовое право», который получил широкое признание, как в нашей стране, так и за рубежом.
А.И. Буковецкий, определяя место В.А. Лебедева в истории отечественного финансового права, писал о нем как об авторе «самого большого в России по своему плану курса финансовой науки»6.
В разработке системы науки финансового права заслугой В.А. Лебедева явился отход от наметившийся в российской финансовой литературе тенденции ограничивать область исследования вопросами публичных доходов. По Лебедеву, систему финансово-правовой науки составляют следующие разделы: - обзор государственных потребностей, понятия о финансовом хозяйстве и финансовых учреждениях; - обозрение государственных доходов и повинностей; - изложение устройства земского и общинного финансового хозяйства; - рассмотрение способов покрытия чрезвычайных потребностей. Выстроенная таким образом система финансово-правовой науки подчеркивает приоритет государственных расходов над государственными доходами. Государство мобилизует доходы не для обогащения, а лишь для покрытия расходов на текущий финансовый год. В этом состоит основное отличие публичных финансов от финансов частных7.
В.А. Лебедев предлагал деление предметов государственных потребностей: 1) охранение внутренней и внешней безопасности государства; 2) установление и поддержание таких учреждений, которые необходимы для хозяйственного благосостояния человека; 3) доставление обществу всего того, что необходимо для сохранения невещественных благ (религия, просвещение, содействие осуществлению права). Но такое деление, отмечал В.А. Лебедев, будет теоретическим, с практической точки зрения оно будет такое: 1) потребности по содержанию верховной власти и ее органов, так как государство не может существовать без верховной власти и органов управления, и 2) потребности, возникающие вследствие проявления государственной жизни, а они в свою очередь представляют две категории: потребности по внутренним отношениям государства и потребности по внешним отношениям государства .
Необходимо отметить, что В.А. Лебедев не отождествлял государственные потребности и государственные расходы. Так, в частности, он писал, что в каждом ведомстве свои потребности: разные предметы управления требуют для себя средств. Но не всякая вообще потребность вызывает государственный расход, так как некоторые потребности удовлетворяются местными средствами: земскими, городскими, сельскими. Кроме того, есть потребности, которые удовлетворяются личными повинностями, так что не составляют денежных расходов для казны государства.
В.А. Лебедев выражал замечательную идею о том, что в каком объеме должны быть удовлетворяемы известные государственные потребности, это решает здравый смысл каждого государства. Желательно только одно, что бы больше обращалось внимания на указания сведущих лиц: чем лучше все обдумано, тем лучше будет идти государственное хозяйство.
Лебедев предлагал делить расходы на личные и материальные. Личные - расходы на содержание личного состава служащих, а также на устройство, содержание и ремонт служебных зданий. Материальными расходами называются те, которые употребляются на самую деятельность учреждений, на выполнение тех целей, для которых существуют учреждения .
Необходимо отметить, что такая классификация с учетом терминологической доработки может быть применима и в настоящее время. Условно говоря, под «личными» расходами можно было бы понимать расходные обязательства, которые обеспечиваются бюджетными ассигнованиями на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, а именно расходные обязательства на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений. Данные средства закладываются в бюджет именно для финансирования затрат, возникающих в связи функционированием органов власти и необходимостью материального обеспечения их деятельности, включая оплату труда служащих.
Институт расходов бюджета в науке финансового права советского периода
Советский период в развитии науки финансового права представлен такими именами как A.M. Гурвич, С.А. Котляревский, М.Д. Загряцков, Е.В. Ровинский, М.И. Пискотин, С.Д. Цыпкин, Н.И. Химичева, Л.К. Воронова, В.В. Бесчеревных, О.Н. Горбунова, Т.С. Ермакова, М.В. Карасева, Е.Ю. Грачева, И.И. Кучеров и ряд других.
Остановимся подробнее на концепциях некоторых приведенных авторов в разрезе той экономической и политической действительности, в которой ими создавались свои теории.
Первой работой рассматриваемого периода была работа A.M. Гурвича «Бюджетное право по законодательству РСФСР» (1918), содержащая характеристику нового бюджетного законодательства, базировавшегося на Конституции РСФСР 1918 года.
Раздел 5 Конституции РСФСР был посвящен бюджетному праву. Конституцией были установлены основные начала бюджетных прав и основные принципы построения советской бюджетной системы. Так, статьей 80 Конституции РСФСР было установлено, что государственные доходы и расходы Российской Социалистической Федеративной Советской Республики объединяются в общегосударственный бюджет.
В части исполнения бюджета по расходам, Конституция 1918 года устанавливала принцип целевого характера средств - согласно статье 85 все предоставленные Советам кредиты из средств государственного казначейства, а равно кредиты, утвержденные по сметам на местные нужды, расходуются ими в пределах сметных подразделений (параграфы и статьи) по прямому назначению и не могут быть обращаемы на удовлетворение каких-либо других потребностей без особого постановления Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов и Совета Народных Комиссаров).
При этом согласно комментируемому акту, ни один расход из средств государственного казначейства не может быть произведен без установленного на него кредита в росписи государственных доходов и расходов или путем издания особого постановления центральной власти.
Аналогичная норма о соответствии формирования доходной части бюджета установленным источникам отсутствовала в Конституции РСФСР 1918 года.
При этом Конституцией РСФСР подчеркивалось, что финансовая политика РСФСР в переходный момент диктатуры трудящихся способствует основной цели экспроприации буржуазии и подготовления условий для всеобщего равенства граждан республики в области производства и распределения богатств. В этих целях она ставит себе задачей предоставить в распоряжение органов Советской власти все необходимые средства для удовлетворения местных и общегосударственных нужд Советской республики, не останавливаясь перед вторжением в право частной собственности (статья 79 Конституции РСФСР 19).
Такие противоречия были подмечены A.M. Гурвичем в его работе, где он обращал внимание на то, что названные пункты подрывают принцип законности и угрожают экономическому благополучию целых слоев и классов" .
В первые годы НЭПа широко распространенным был взгляд на финансовую науку, заключавшийся в том, что ни свободная конкуренция, ни закон спроса и предложения не имеют места, наоборот, здесь господствуют: принудительная власть, монопольный принцип-1.
Ф.А. Меньков акцентирует внимание на следующем: «... для того, чтобы все цифры бюджета имели общеобязательную силу, необходимо придать ему силу закона. И с формальной стороны бюджет есть акт законодательной власти, есть утвержденный закон, или декрет. В этом заключается особенность бюджета»"". Данный автор определял бюджет как «... план государственного хозяйства на предстоящий период, представляющий предположительное исчисление всех доходов и расходов государства...»" .
Конституция 1925 года также содержала самостоятельный раздел, посвященный бюджетному праву. При этом следует отметить, что подходы, сформулированные по данному вопросу в Конституции 1918 года, нашли в ней свое отражение с учетом особенностей, связанных с образованием Союза Советских Социалистических Республик. Так, бюджет РСФСР стал являться составной частью бюджета СССР. В статье 79 фактически появляются нормы о стадиях бюджетного процесса и государственных органах, ответственных за их прохождение - бюджет рассматривался Советом Народных Комиссаров РСФСР, утверждался ВЦИК и направлялся для включения в законодательные органы СССР для включения в общесоюзный бюджет.
Более того, впервые в Конституции 1925 года появилась норма об утверждении отчета об исполнении бюджета.
Сравнительно небольшое количество норм о бюджетном праве, содержащихся в Конституции 1925 года компенсировалось положениями постановления ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. «О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик»24.
Данным актом было установлено, что именно государственный бюджет СССР является источником покрытия всех государственных расходов, а именно: исполнение единого государственного бюджета Союза ССР осуществлялось на основе единства кассы Союза ССР при раздельности бухгалтерских счетов по доходам и расходам общесоюзной росписи и росписей каждой из союзных республик. Вся денежная наличность кассы Народного Комиссариата Финансов Союза ССР и народных комиссариатов финансов союзных республик была единой и являлась источником покрытия всех государственных расходов как по общесоюзному бюджету, так и по бюджетам союзных республик.
С созданием новых правовых норм, регулирующих вопросы финансового (бюджетного) права, с учетом того, что наука рассматриваемого периода, в основном, направлена была на исследование, имеющейся правовой реальности, в 30-е годы содержание финансовой науки постепенно расширялось.
В курс «Финансы СССР» были включены: 1) учение о роли финансов в социалистическом воспроизводстве; 2) учение о государственных расходах, включая учение о государственном социальном страховании и социальном обеспечении; 3) учение о государственных доходах; 4) учение о государственном кредите и государственной организации сберегательного дела; 5) учение о государственном имущественном и личном страховании; 6) учение о государственном бюджете СССР; 7) учение о государственном финансовом управлении и финансовом контроле"3.
Существенную роль в развитии советского бюджетного права сыграла и Конституция СССР 1936 года, которой было установлено, что утверждение единого государственного бюджета СССР и отчета о его исполнении, установление налогов и доходов, поступающих на образование бюджетов союзного, республиканских и местных относится к ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов государственной власти и органов государственного управления.
Значение бюджетной реформы для формирования новых подходов к расходованию бюджетных средств. Расходные обязательства
В начале 90-х годов во всем мире сформировалась новая идеология (модель) управления общественными финансами и большинство стран стало активно проводить бюджетную реформу в этом направлении94.
В экономике Российской Федерации происходят качественные преобразования, которые находят отражение в финансовом законодательстве Российской Федерации, в том числе в бюджетном законодательстве.
К настоящему времени формирование основ российской бюджетной системы в целом завершено. Масштабные меры, которые были осуществлены в области бюджетной деятельности за последнее десятилетие, можно назвать глобальной перестройкой бюджетной системы и бюджетного процесса в Российской Федерации.
В 1998 году принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации представляло собой качественно новый этап в развитии бюджетной системы нашей страны, поскольку до этого момента финансовая система руководствовалась Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»95, который был небольшим по объему и состоял из нескольких статей. От действующего Бюджетного кодекса Российской Федерации его отличали не только небольшой объем, но и фрагментарность, эпизодическая урегулированность бюджетных правоотношений.
Так, например, в комментируемом акте отсутствовали положения об участниках бюджетных правоотношений и их конкретных полномочиях. Закон не содержал статьи, касающейся терминов и определений, не давал понятия законодательства, содержащего нормы, регулирующие бюджетные правоотношения. Принципы бюджетного устройства, в том понимании, в котором мы имеем их в современном бюджетном законодательстве, отсутствовали в рассматриваемый период. Однако следует отметить, что в разделе об основах бюджетного устройства шла речь о единстве бюджетной системы и самостоятельности бюджетов96.
В контексте настоящей работы следует обратить внимание на тот факт, что в рассматриваемом законе не было законодательно определенного понятия доходов и, что особенно для нас важно, - расходов. Фактически определение понятия расходов бюджетов подменялось классификацией расходов бюджетов на текущие расходы и расходы бюджета развития. В бюджет развития включались ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством, а в бюджет текущих расходов - все другие расходы, не вошедшие в бюджет развития.
Можно сделать вывод о том, что обычной практикой комментируемого закона было использование понятия, при отсутствии его определения. Аналогичная ситуация сложилась и с понятием бюджетной классификации, которая согласно статье 8 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» , должна была в числе прочего обеспечивать единство бюджетной системы с понятием бюджетного процесса.
Все стадии бюджетного процесса, (составление, рассмотрение, утверждение, исполнение, составление и утверждение отчета об исполнении, бюджетное регулирование и контроль) фактически регулировались положениями пяти статей и были сформулированы таким образом, что невозможно было однозначно установить, где и когда заканчивается одна стадия и начинается другая.
Так, нормы бюджетного процесса содержались в разделе III названного закона. Положения, касающиеся составления, рассмотрения и утверждения бюджетов описаны в одной статье. Составлению проектов бюджетов предшествовала разработка планов и прогнозов развития территорий и целевых программ, на основании которых органы исполнительной власти вносили предложения в соответствующие Советы народных депутатов о постатейном санкционировании бюджетных расходов — вот такая скудная запись, по своей сути, регулирующая один из этапов составления бюджета . (составление проекта бюджета), имелась в комментируемом законе.
Что касается рассмотрения проекта бюджета, то согласно Закону РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» 9 оно осуществлялось в соответствующем Совете народных депутатов и включало в себя всестороннее изучение проекта закона о бюджете.
В целом понятие бюджета было сведено к форме образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти100. Фактически глобальная задача бюджета - задача финансового обеспечения всех функций государства подменялась задачей обеспечения функций органов государственной власти. Безусловно, можно говорить о том, что органы государственной власти как раз и создаются для обеспечения функций государства, однако с таким узконаправленным и однобоким определением, содержащемся в ключевом документе о бюджете и бюджетной системе, согласиться нельзя.
На современном этапе развития общества, бюджет представляет собой не только и не столько унифицированную систему, форму обобществления и перераспределения публичных финансов, но, прежде всего, является важнейшим гарантом реализации законных прав и свобод граждан.
Бюджет представляет собой составную часть российских финансов,101 особую форму экономических отношении по поводу образования, распределения и расходования денежных доходов и накоплений государства или муниципального образования, централизованных в особом фонде денежных средств102.
Однако приведенное концептуальное понимание сущности бюджета имело место не всегда.
Низкое качество и неэффективность бюджетного законодательства, отсутствие его научной проработанности и последовательной связи с другими отраслями законодательства приводило к нарушениям законных прав граждан, связанных с государственными финансами - задержки выплаты пенсии, низкие зарплаты бюджетников и также задержки их выплат и прочее. Таким образом, на определенном этапе развития государственный бюджет перестал выполнять ключевые задачи финансового обеспечения целей и функций государства, в том числе - реализации законных прав граждан.
Трансформация расходных обязательств: условия и принципы осуществления на примере федерального бюджета
Расходы бюджета - понятие, предполагающее обеспечение затрат государства по выполнению стоящих перед ним задач и функций финансовыми средствами. Реализация государственных функций возможна при их финансовом обеспечении бюджетными средствами. Причем бюджетные средства могут быть истрачены разными способами, что зависит от того, как и кем они были запланированы, кому предусмотрены в бюджете.
В целом под государственными расходами следует понимать урегулированную нормами финансового права деятельность государства по расходованию разнообразных фондов денежных средств для реального обеспечения денежными средствами, финансовыми ресурсами выполнения задач и функций, стоящих перед государством в каждый период времени.
Каждый расход государства на государственные нужды и нужды общества является финансово-правовым отношением, где права и обязанности сторон строго урегулированы нормами права и не могут быть изменены и нарушены в процессе исполнения.
Недостатки в правовом регулировании таких финансово-правовых отношений могут приводить к различным негативным последствиям — нецелевое использование, расхищение и т.д. Ликвидация в законодательстве о расходах пробелов обеспечит прозрачность в расходовании средств бюджетов, их большую информативность и является гарантией осуществления прямых и обратных связей через финансы в управлении государством.
Расходы можно классифицировать по разным основаниям - в зависимости от того, из каких фондов они осуществляются (централизованных, децентрализованных), в зависимости от уровней бюджетной системы - федеральные, расходы субъектов Российской Федерации, муниципальные расходы.
Бюджетное законодательство определяет расход бюджета как выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, источниками финансирования дефицита бюджета (статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Расходы всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации представляют собой часть бюджета, сбалансированную с его доходами, формируются в соответствии с расходными обязательствами.
Согласно статье 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.
Прежде чем средства будут выплачены из бюджета, они должны быть там запланированы, утверждены в законе о бюджете, детализированы в бюджетной росписи и в итоге в результате санкционирования расхода непосредственно выделены из бюджета.
Таким образом, расходование бюджетных средств предполагающее осуществление выплаты из бюджета, представляет собой сложный процесс, в основе которого лежит целый комплекс действий, предшествующий и обуславливающий непосредственное движение средств и поступление денег соответствующему получателю.
Для того чтобы была произведена выплата из бюджета необходимо пройти сложный путь от формирования проекта бюджета, где мыслятся, но пока не существуют нормативно утвержденные расходы, потом - к утвержденным показателям бюджета и лишь затем к реальным средствам.
Такое «движение» расходов бюджета - расходование в широком смысле этого слова, осуществляется в рамках процессуальных отношений -тех отношений, которые возникают на разных стадиях бюджетного процесса.
Как отмечает Зуев В.М., в широком понимании бюджетный процесс является составной частью процессуальной формы всей отрасли финансового права и как часть финансово-правового процесса включает в себя широкий круг процедурно-организационных норм и отношений12 .
Однако в литературе до сих пор нет единства по поводу определения бюджетного процесса129, существует много споров и о том, какие стадии следует включать в бюджетный процесс, а какие не следует. Деление бюджетного процесса на стадии, по мнению некоторых авторов, оставляют за его пределами важные элементы плановой работы. Так, например, Выдрин И.В., Кокотов А.Н. отмечают, что составлению бюджета предшествует и является составной частью процесса прогнозирование социально-экономического развития и определение бюджетно-финансовой политики . О.В. Болтинова отмечает, что последовательность стадий не носит чисто механический характер, а регулируется нормами бюджетного процесса, которые отражают последовательную смену стадий, цикличный характер, смену прав и обязанностей участников бюджетного процесса131
Как известно, по характеру регулируемых отношений нормы бюджетного права подразделяются на материальные и процессуальные нормы. Материальные нормы бюджетного права содержат положения о бюджетном устройстве и бюджетной системе, принципах бюджетной деятельности, регулируют доходы и направление расходов и т.д. Процессуальные нормы бюджетного права обеспечивают правильное применение материальных норм, регламентируя бюджетный процесс на стадиях бюджетной процедуры.
В этой связи, терминология, используемая в бюджетном законодательстве, должна быть предельно точна и не должна допускать различного толкования и отражать существо определяемых явлений и процессов, поскольку именно успешное сущностное познание любого института или термина, позволяет создать условия для его правильного проявления и функционирования.
Нормы бюджетного процесса предписывают правила, порядок применения норм материального бюджетного права. В них регламентирован весь цикл формирования бюджета от момента его составления до утверждения отчета об его исполнении, порядок и последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных субъектов — участников этих правоотношений на различных стадиях бюджетного процесса.
Нормы процессуального бюджетного права, строгое их соблюдение — гарантия законности применения норм материального бюджетного права, то есть гарантия правильности и своевременности поступления в бюджет доходов и законности и своевременности их расходования.
Однако на сегодняшний день Бюджетный кодекс Российской Федерации не обеспечивает в полной мере реализацию указанных задач, в частности, в положениях, касающихся расходования средств бюджетов.
В этой связи справедлив вывод о том, что чем точнее и понятнее изложены нормы материального права, тем больше шансов, что они будут в достаточной мере обеспечивать исполнение норм процессуального права, в то же время ясность процессуальных норм неизбежно должна приводить к правильному применению норм материальных.
