Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие разрешённого использования земельных участков в системе земельного законодательства 15
1. Разрешённое использование земельных участков: термины и определения 15
2. Разрешённое использование земельных участков как элемент правового режима земельных участков 36
3. Типология характеристик видов разрешённого использования земельных участков 57
Глава 2. Установление и изменение разрешённого использования земельных участков 87
1. Градостроительное зонирование как способ установления и изменения видов разрешённого использования земельных участков 88
2. Выбор вида разрешённого использования земельного участка из предусмотренных зонированием территорий 127
3. Иные способы установления разрешённого использования земельных участков 153
Заключение 195
Библиография 203
Нормативные правовые акты и иные документы 210
- Разрешённое использование земельных участков как элемент правового режима земельных участков
- Типология характеристик видов разрешённого использования земельных участков
- Выбор вида разрешённого использования земельного участка из предусмотренных зонированием территорий
- Иные способы установления разрешённого использования земельных участков
Разрешённое использование земельных участков как элемент правового режима земельных участков
В первом параграфе исследуются термины и определения, связанные с конструкцией разрешённого использования- земельных участков. В историческом контексте показано эволюционное изменение терминов, предшествующих появлению рассматриваемой конструкции, описаны предпосылки возникновениям термина і «разрешённое использование земельных участков», проанализированы различия в научных определениях разрешённого использования земельных участков, а также выявлены отдельные противоречия- по использованию этого термина в современном земельном законодательстве.
Во втором параграфе разрешённое использование земельных участков исследовано в качестве элемента правового режима земельных участков. Рассмотрены различные характеристики разрешённого использования земельных участков, особое внимание уделено соотношению данного элемента правового режима с целевым назначением земель. Также, установление разрешённого использования земельного участка рассмотрено в качестве способа правового воздействия на субъекта прав на земельный участок.
В третьем параграфе описана типология характеристик видов разрешённого использования земельных участков. Для целей такого описания проведено разграничение понятий «разрешённое использование» и «вид разрешённого использования», даны рекомендации по уточнению данных терминов в Земельном кодексе Российской Федерации. Проанализирована роль параметров разрешённого использования в структуре видов разрешённого использования и дана характеристика видов разрешённого использования, дифференцированных законодательством о градостроительной деятельности на основные, вспомогательные и условно разрешённые. Кроме того, в параграфе исследуется вопрос о возможностях классификации или поименования видов разрешённого использования земельных участков на нормативном, уровне. В завершении- главьг дано-доктринальное определение разрешённого использования земельных участков.
Вторая глава работы — состоит из трёх параграфов, посвященных основным» вопросам установления и изменения разрешённого использования земельных участков.
В первом параграфе исследован институт градостроительного зонирования как основной способ определения разрешённого« использования земельных участков. В параграфе рассматриваются: существующая в законодательстве и научной литературе классификация видов1 зон и зонирования; содержание градостроительного зонирования как процедуры! по подготовке и принятию органами местного самоуправления правил землепользования и застройки; развитие законодательства, регулирующего градостроительное зонирование; территорий, в отношении которых осуществляется градостроительное зонирование; вопрос выявления границ территорий, в отношении которых осуществляется градостроительное зонирование; вопрос о согласовании интересов органов публичной власти и иных правообладателей земельных участков в процессе градостроительного зонирования (в том числе о публичных слушаниях по проектам правил землепользования и застройки), а также проблема отсутствия в законодательстве взаимосвязи процедур изменения двух элементов правового режима земельных участков - целевого назначения и разрешённого использования.
Второй параграф посвящен анализу проблемы реализации предусмотренного законодательством права самостоятельного, без дополнительных разрешений и процедур согласования выбора вида разрешённого использования земельного участка из предусмотренных зонированием территорий. Проанализированы отдельные пробелы действующего законодательства, препятствующие реализации такого права; для целей» установления механизма реализации такого права приведена, классификация возможных случаев изменения видов разрешённого использования земельных участков и расположенных на них объектов и даны практические рекомендации.
В третьем параграфе рассмотрены способы, прямо не указанные в законодательстве как способы определения разрешённого использования земельных участков, но по сути таковыми являющимися, в отношении земельных участков, на которые федеральным законодательством не распространяется процедура градостроительного зонирования (например, определение разрешённого использования лесных участков в лесохозяйственном регламенте и т.п.).
В «Заключении» подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы основные теоретические выводы работы, а также практические рекомендации по теме работы.
В «Библиографии» приводится список научных работ, являющихся-теоретической основой диссертации, с указанием источников и года их опубликования.
В разделе «Нормативные правовые акты и иные документы» приводится список основных исследованных при подготовке диссертации нормативных правовых актов, как действующих, так и утративших силу, а также использованные материалы судебной практики и иные документы. Современный этап развития российской правовой системы, характеризующийся совершенствованием земельного законодательства и его гармонизацией с иными отраслями законодательства, обуславливает значительный научный» и практический интерес к исследованию правовой конструкции разрешённого использования земельных участков-Разрешённое использование земельных участков — относительно новое правовое1 явление для российского законодательства. При этом: единообразное понимание сущности разрешённого использования: земельных участков отсутствует как в науке, так и в законодательстве, и в-правоприменительной практике.
В земельно-правовой литературе неоднократно поднимался вопрос о необходимости легального закрепления» на уровне федерального закона понятия «разрешённое использование земельного участка»3.
В системе советского земельного законодательства понятие «разрешённое использование земельных участков» не применялось. Примечательно; что законодательство Российской Империи до 1917 года. также не знало аналогов конструкции разрешённого использования земельных участков. Имело месте деление всех земель Империи на группы земель, обладавшие особым правовым режимом, причем эти группы земель прямо в законодательстве не выделялись.
Типология характеристик видов разрешённого использования земельных участков
Ещё одним риском является то, что орган, уполномоченный на распоряжение земельным участком, вправе самостоятельно принимать решения о проведении земельных торгов в рамках основных видов разрешённого использования. Иными словами, применение такой схемы возможно лишь при совокупном согласии органа, уполномоченного проводить публичные слушания, и органа, уполномоченного на распоряжение земельным участком.
В случае отсутствия земельного участка, формируемого без предварительного согласования мест размещения объектов, ситуация. сходна с описанной выше; На? стадии формирования земельного участка в порядке пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации заинтересованное в получении земельного участка под конкретный условно разрешённый вид использования физическое или юридическое лицо может инициировать и провести за свой счёт публичные слушания с тем, чтобы в пакете конкурсной (аукционной) документации на торгах по продаже земельного участка либо права на заключение договора аренды земельного участка уже входило разрешение на конкретный условно разрешённый вид использования. При этом по сравнению с первой, схемой риски здесь ещё больше в связи с добавлением риска недостижения результата по формированию земельного участка и проведению его государственного кадастрового учёта. Однако, эта схема не нарушает требований законодательства, поэтому допустима к применению.
В случае, когда земельный участок формируется с предварительным согласованием мест размещения объектов, заинтересованное в получении земельного участка физическое или юридическое лицо есть всегда. С его заявления о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта начинается вся процедура. Поскольку процедура предварительного согласования мест размещения объектов при одновременном наличии правил землепользования и застройки во многих муниципальных образованиях активно применяется, то актуальность решения вопроса о выборе условно разрешённого вида использования в ходе такой процедуры очевидна. Наиболее предпочтительным стоит признать порядок, когда заинтересованное физическое или юридическое лицо одновременно подаёт заявление о выборе земельного участка и-предварительном согласовании места размещения объекта - в уполномоченный орган местной администрации, и заявление о предоставлении разрешения на условно разрешённый вид использования - в комиссию по землепользованию и застройке.
Соответствующие процедуры описаны в отдельных правилах землепользования и застройки- и муниципальных правовых актах, определяющих порядок предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, государственная, собственность на которые не разграничена85.
Как известно, земли по целевому назначению- в Российской Федерации подразделяются на семь категорий, и этот список является исчерпывающим. Ряд категорий (земли сельскохозяйственного назначения, земли промышленности и иного специального назначения, земли особо охраняемых территорий и объектов) подразделяются на субкатегории. Конкретные виды разрешённого использования земельных участков в законодательстве не поименованы и не классифицированы. В литературе высказываются позиции о целесообразности установления перечня видов разрешённого использования земельных участков для каждой категории земель . С другой стороны, отмечается, что применительно только к застройке в населённых пунктах существует «400 — 500 видов назначений, известных в современной практике градорегулирования» .
В вопросе поименования видов разрешённого использования земельных участков представляется необходимым проанализировать два вопроса: а) соотнесения видов разрешённого использования с категорией земель и б) целесообразности нормативного установления перечня видов разрешённого использования.
По первому вопросу. Вопрос соотношения видов разрешённого использования земельных участков с принадлежностью таких участков к категориям земель во многом был порождён дифференциацией правового регулирования между Земельным и Градостроительным кодексами Российской Федерации. В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земель определяется) исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешённого использования. Эта норма, равно как и принцип земельного законодательства деления земель по целевому назначению на категории в общем и целом определяют правовую взаимосвязь между соответствующей категорией земель и видами разрешённого использования земельных участков в составе именно этой категории. Но этот вывод следует не столь однозначно. К примеру, на стадии разработки, проекта Земельного кодекса Российской Федерации содержание указанного принципа было сформулировано более чётко: «Принадлежность земельного участка к определённой категории земель означает распространение на режим его использования общих требований и ограничений, предъявляемых к землям указанной категории, при этом его собственник, землевладелец, землепользователь и арендатор может свободно избрать любой из предусмотренных территориальным зонированием видов разрешённого использования этого участка без дополнительных разрешений и согласований» .
В свою очередь, в другом кодифицированном акте -Градостроительном кодексе Российской Федерации — указано, что правовой режим земельных участков определяется только градостроительным регламентом (пункт 8 статьи 1 и часть 1 статьи 36). Как видно, в отличие от земельного законодательства, предусматривающего определение правового режима земельного участка в зависимости от целевого назначения и разрешённого использования, Градостроительный кодекс Российской Федерации придаёт разрешённому использованию земельных участков исключительное значение. Это нельзя признать, справедливым, поскольку целевое назначение земельного участка является таким же неотъемлемым и универсальным элементом правового режима, как и разрешённое использование. Поскольку в описанном случае мы имеем дело с противоречием между двумя федеральными законами, то приоритет, по общим правилам разрешения коллизий, следует отдать специальному правовому акту, то есть Земельному кодексу Российской Федерации.
Выбор вида разрешённого использования земельного участка из предусмотренных зонированием территорий
По кругу лиц Градостроительный кодекс Российской Федерации предусмотрел, что указанное право распространяется не на любое абстрактное лицо, а на правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий. Земельный кодекс Российской Федерации не содержал указание на субъект рассматриваемого права, что надо признать упущением.
Во-первых, право самостоятельного выбора основных и вспомогательных видов разрешённого использования принадлежит правообладателям земельных участков. Этот термин имеет обобщающий характер и применяется для обозначения лиц, использующих земельные участки на основании различных титулов и поименованных в пункте 3 статьи 5 Земельного кодекса Российской Федерации: собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков и обладателей сервитутов142.
Во-вторых, из числа правообладателей земельных участков, которым принадлежит рассматриваемое право, законодатель исключил органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия. Такой подход представляется обоснованным, поскольку органы государственной власти и органы местного самоуправления создаются для непосредственного осуществления публичной власти, их правоспособность связана либо с распоряжением земельными участками из состава земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо с использованием земельных участков исключительно для выполнения функций в пределах своей компетенции (например, для размещения здания федерального министерства или местной администрации). При этом важно отметить, что, осуществляя распоряжение земельными участками как функцию публичного собственника, органы государственной власти и местного самоуправления не определяют разрешённое использование земельного участка, поскольку разрешённое использование определяется не собственником земельного участка, применительно к конкретному участку, а градостроительным регламентом применительно к соответствующей территориальной зоне (часть 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Государственные и муниципальные учреждения и унитарные предприятия- также вправе использовать земельные участки исключительно для.выполнения функций в пределах своей компетенции. Указанные органы и организации по своей природе не являются самостоятельными участниками оборота земельной недвижимости, поэтому на них право выбора разрешённого использования земельных участков не распространяется.
Самостоятельность выбора вида разрешённого использования земельного, участка- ограничивается необходимостью соблюдения требований законодательства, связанных с: - установленными нормативами безопасности жизни или здоровья граждан, имущества и охраны окружающей среды. Согласно Федеральному закону от 27 декабря. 2002 г. №184-ФЗ «О техническом регулировании»143 они должны быть изложены в технических регламентах, а вплоть до их вступления в установленном порядке в силу применяются нормативы безопасности, установленные в нормативных технических документах (СНиПах, СанПиНах, ГОСТах и других); - ограничениями использования территорий. Они устанавливаются в документах, утверждающих зоны с особыми условиями использования территорий (зоны охраны объектов культурного наследия, санитарно-защитные зоны, водоохранные зоны, иные зоны) и отображаются в правилах землепользования и застройки.
Таким образом; все требования»законодательства,.предъявляемые к правообладателям земельных участков; желающим! осуществить самостоятельный выбор разрешённого» использования: земельного участка; заведомо имизвестны, и должны.ими соблюдаться.
По общему правилу право самостоятельности выбора, возникает с момента- вступления, в силу правил землепользования w застройки,, где: градостроительными, регламентами установлены, виды; разрешённого использованиям земельных участков; расположенных в соответствующей? территориальной зоне: В? связи: с этим неизбежно; возникает множество не; урегулированных в законодательстве вопросово механизме- реализации, такого права; в частности, о механизме внесения информации - о выборе того; или иного вида-разрешённого использования в; сведения государственного кадастра недвижимости в; кадастровые паспорта:земельных участков,. в правоустанавливающие и- (или) правоудостоверяющие документы на; земельные участки
Комментируя» норму об; использовании земельных участков в соответствии с любым видом разрешённого использования- из числа предусмотренных ; градостроительным регламентом для? данной территориальной! зоны, С.А..Боголюбов; отмечает:: «данное положение -нет следует расширительно; толковать, как. безусловное право соответствующих лиц использовать принадлежащие: им объекты недвижимости исключительно по своему усмотрению в любых целях, предусмотренных в градостроительном регламенте, в любое время изменяя его без каких-либо процедур и ограничений. Дело в том, что избранный правообладателем вид разрешённого использования земельного участка (включая вид, определённый государственными или муниципальными органами при подготовке и принятии решений о предоставлении соответствующих земель, в том числе по итогам торгов) получает закрепление в соответствующей документации — решениях о предоставлении земельных участков, договорах о предоставлении земли на том или ином праве, свидетельствах о государственной регистрации прав на земельные участки и др. И до изменения по установленной-федеральными, региональными или местными нормативными актами процедуре вида разрешённого использования земельного участка и внесения соответствующих изменений в правоустанавливающие документы на участок его использование допустимо лишь в целях, согласующихся с определённым видом разрешённого использования» .
Подобный подход-находит отражение и в судебной практике. Так, в постановлении ФАС Уральского округа от 16 декабря 2009г. №Ф09-10231/09-С1 по делу № А50-13702/2009 указано, что «нахождение земельного участка в зоне общественно-жилого назначения само по себе не означает, что любое лицо, получившее участок в аренду с одним видом использования, может по своему усмотрению в дальнейшем выбрать другой вид разрешённого использования или- изменить его и использовать земельный участок только по своему усмотрению»1 5.
Иные способы установления разрешённого использования земельных участков
Объекты культурного наследия согласно статье 3 Федерального закона «Об объектах культурного наследия народов Российской Федерации» подразделяются на памятники, ансамбли и достопримечательные места.
Памятниками являются отдельные постройки, здания шсооружения?с исторически сложившимися- территориями (в, том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни; костелы, кирхи; мечети буддистские храмы., пагоды синагоги, молельные дома и другие объекты, построенные для; богослужений); мемориальные.1 квартиры; мавзолеи; отдельные: захоронения;,, произведения монументального искусства; объекты; науки- и? техники, включая? военные; частично/или полностью скрытые ВЇземле; или; под водош следы, существования- человека; включая-; все движимые предметы;, имеющие,: к ним отношение, ОСНОВНЫМ; или ,одним из: основных источников; информации; о? которых являются-археологические раскопки или находки:
Ансамбли - чётко локализуемые" на: исторически сложившихся территориях: группы? изолированных или: объединенных, памятников; строений и сооружений фортификационного;, дворцового, жилого; общественного; административного, торгового, производственного; научного, учебного назначения; а: также памятников- и сооружений религиозного назначения, (храмовые комплексы, дацаны, монастыри, подворья), в том числе фрагменты исторических планировок и застроек-поселений; .которые1могут быть-отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной: архитектуры и садовогпаркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи; .
Достопримечательные места — творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы в том числе места бытования народных художественных промыслов; центры: исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов;
Объекты, культурного; наследия: представляют собой, уникальную, ценность для всего многонационального народа Российской Федерации т являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия.
Объекты культурного наследия имеют федеральное, региональное и местное значение: Земельные участки;. в\ границах: территорий; объектов культурного наследия; включённых в единый государственный реестр» объектов культурного наследия (памятников-истории; и культуры) народов Российской Федерации- а1: также- в границах . территорий! выявленных объектов культурного наследия, относятся к землям историко-культурного? назначения; правовой режим которых регулируется земельным; законодательством; Российской Федерации и Федеральным законом «Об объектах культурного наследия народов Российской Федерации»; Общая норма, устанавливающая право пользования объектами культурного наследия; содержится-Bt.статье 7 указанного Федерального закона; согласно которой каждый имеет право на; доступ: к объектам, культурного наследия! в;. порядке, установленном пунктом 3 статьи 52 указанного Закона. В этом пункте указано; что объект культурного наследия; включённый в реестр,. используется.с обязательным выполнением;следующих требований: - обеспечение неизменности облика и интерьера объекта культурного наследия в соответствии.с особенностями данного объекта,.послужившими основанием для включения объекта культурного наследия в реестр и являющимися предметом охраны данного объекта, описанным в его паспорте; - согласование в порядке, установленном пунктом 4 статьи 35 указанного Федерального закона, осуществления проектирования и проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия либо на земельном участке или водном» объекте, в пределах которых располагается объект археологического наследия; - обеспечение режима содержания земель историко-культурного назначения; - обеспечение доступа к объекту культурного наследия, условия которого устанавливаютсяхобственником объекта культурного наследия по согласованию с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия.
Конкретный правовой режим І (режимы) включённого в реестр объекта культурного наследия содержится в паспорте такого объекта. Согласно статье 21 Федерального закона «06 объектах культурного наследия народов Российской Федерации» паспорт объекта- культурного наследия является одним из обязательных документов, представляемых в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, при осуществлении сделок с объектом культурного наследия либо земельным участком, в пределах которого располагается-объект археологического наследия.
