Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовая природа муниципального экологического контроля
1. Экологический контроль как вид контроля в области охраны окружающей среды 9
2. Муниципальный экологический контроль как самостоятельный вид экологического контроля 31
3. Публичность муниципального экологического контроля 65
Глава II. Правовое регулирование муниципального экологического контроля
1. Законодательство о муниципальном экологическом контроле 88
2. Правовые проблемы определения объектов муниципального экологического контроля 105
3. Основные направления муниципального экологического контроля 126
Глава III. Организационно-правовые формы осуществления муниципального экологического контроля
1. Правовой статус органов и должностных лиц, осуществляющих муниципальный экологический контроль 137
2. Правовое регулирование финансирования муниципального экологического контроля 153
3. Правовые модели организации экологического контроля на уровне местного самоуправления 158
Заключение 160
Библиография
- Экологический контроль как вид контроля в области охраны окружающей среды
- Муниципальный экологический контроль как самостоятельный вид экологического контроля
- Законодательство о муниципальном экологическом контроле
- Правовой статус органов и должностных лиц, осуществляющих муниципальный экологический контроль
Введение к работе
Проблемам контрольной деятельности уделяется значительное внимание как в практической деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, общественности, так и в юридической науке.1 Актуальность контроля находится вне национальных рамок, поскольку любое общество стремится к формированию желательного для него типа поведения и контролирует или карает нежелательные отклонения от него2. Однако, одни сферы контрольной деятельности исследованы и разработаны лучше, другие недостаточно. Например, основательно разработанными являются сферы налогового, финансового, бюджетного контроля. В то же время менее исследованы современные правовые проблемы публичного экологического контроля, прежде всего государственного, - специальные правовые исследования в данной области проводились в начале 90-х г.г. 20 века. Муниципальный экологический контроль до принятия Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»4 не был объектом специальных правовых исследований.
Между тем, эффективная охрана окружающей среды, проведение природоохранных мероприятий невозможны без эффективной системы экологического контроля за их выполнением. К сожалению, в настоящее время не приходится рассчитывать на сознательность граждан, руководителей юридических лиц, предпринимателей в деле охраны природы от загрязнения. Несмотря на ігоовозглашенньш Указом Президента РФ от 04.02.1994 № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» принцип устойчивого развития, сбалансированного сочетания экономических и экологических интересов, на практике экономические интересы преобладают. В этих условиях особое значение приобретает эффективный экологический контроль, позволяющий не только выявить факты загрязнения окружающей среды, но и предотвратить потенциальные экологические правонарушения.
В современных условиях реформирования контрольной деятельности приобретает важное значение решение теоретических и практических проблем оптимизации публичного (государственного и муниципального контроля), что также обусловило выбор диссертантом темы исследования.
Целью исследования является определение места муниципального экологического контроля в системе публичного экологического контроля, его соотношения с иными видами экологического контроля, определение направлений муншшпального экологического контроля, полномочий осуществляющих его органов и должностных лиц.
Для достижения цели исследования автор ставил перед собой следующие задачи:
проанализировать действующее федеральное и региональное законодательство, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие муниципальный экологический контроль, и дать рекомендации по их совершенствованию;
дать научную оценку уже имеющимся теоретическим исследованиям по проблеме экологического контроля и обосновать выводы, имеющие практическое значение для совершенствования действующего законодательства;
исследовать институциональные и функциональные аспекты муниципального экологического контроля.
Предметом настоящего исследования являются система федерального и регионального законодательства, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих различные аспекты муниципального экологического контроля, юридическая литература, имеющийся опыт организации природоохранительной деятельности на уровне муниципальных образований.
Методологической основой исследования стали такие методы исследования как логический, системный, сравнительно-правовой, анализа и синтеза.
Теоретической основой диссертации являются труды ученых в области общей теории государства и права (С.С. Алексеева, В.Г. Вишнякова, А.В. Мицкевича, АС. Пиголкина), административного и конституционного права (В.И. Васильева, Б.М Лазарева, Ю.А. Тихомирова, А.Ф. Ноздрачева, М.С. Студеникиной), экологического, земельного и природоресурсного права (М.М. Бринчука, С.А. Боголюбова, М.И. Васильевой, Ю.Е. Винокурова, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, Д.Б. Горохова, О.Л. Дубовик, Ю.Г. Жарикова, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, Е.Л. Мининой, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Н.А. Сыродоева, Ю.С. Шемшученко, А. С. Шестерюка).
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первой из монографических работ, посвященных исследованию правовых проблем муниципального экологического контроля, его места и роли в правовом механизме охраны окружающей среды.
В работе поставлены и проанализированы вопросы, которые не были предметом специального изучения в юридической науке, предложены новые способы решения прежних проблем, рассмотрены идеи и определения, выносимые на защиту, а именно:
1. Правовые проблемы муниципального экологического контроля обусловлены степенью детализации его правового регулирования и состоянием правоприменительной практики. К числу правовых проблем муниципального экологического контроля следует отнести: неопределенность правовой природы муниципального экологического контроля, отсутствие полномочий по осуществлению муниципального экологического контроля и ограниченный перечень направлений муниципального экологического контроля, закрепленных в законодательстве.
Диссертантом обосновывается тезис о том, что в теории экологического контроля можно выделить в зависимости от их правовой природы и целей проведения публичный и частный экологический контроль. При этом государственный и муниципальный экологический контроль относятся к публичному экологическому контролю, а производственный экологический контроль является частным экологическим контролем. Общественный экологический контроль обладает двойственной правовой природой. Степень его приближенности к публичному или частному экологическому контролю может изменяться в зависимости от цели проведения и степени развитости самоорганизации граждан и гражданского общества в целом, стремления граждан защищать свои экологические права и выполнять экологические обязанности. Муниципальный экологический контроль является самостоятельным видом публичного экологического контроля и правовым субинститутом общей части экологического права России.
Диссертантом предлагается определение муниципального экологического контроля как деятельности органов местного самоуправления или уполномоченных ими органов по проверке соблюдения нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, и обеспечения экологической безопасности, осуществляемой в рамках собственной компетенции от имени муниципального образования, за счет средств местного бюджета и иных разрешенных источников финансирования.
По мнению диссертанта, экологический контроль и контроль в области охраны окружающей среды не являются тождественными понятиями, а соотносятся как частное и общее. Помимо экологического контроля в состав контроля в области охраны окружающей среды входит природоресурсный контроль (контроль за охраной и использованием отдельных видов природных ресурсов). Критерием разграничения указанных видов контроля является деятельность физических и юридических лиц, оказывающая какое-либо воздействие на окружающую среду. Если данная деятельность воздействует на природные комплексы и объекты вне процесса природопользования, то контролироваться она должна при проведении экологического контроля. В случаях какого-либо воздействия на окружающую среду в процессе природопользования должен проводиться природоресурсный (лесной, водный, земельный, геологический) контроль.
Стабильной финансовой базой, необходимой для функционирования муниципального экологического контроля должна являться система муниципальных экологических целевых бюджетных фондов, так как она позволит аккумулировать и расходовать по целевому назначению финансовые средства на охрану окружающей среды. При этом необходимо законодательное закрепление источников финансирования указанных фондов (плата за негативное воздействие, штрафы за нарушение экологического законодательства).
Экологическое законодательство при конструировании правового механизма публичного экологического контроля исходит из принципа разграничения объектов экологического контроля (субъектов хозяйственной и иной деятельности) между Российской Федерацией, с одной стороны, и органами местного самоуправления, с другой. По мнению диссертанта, концепция разграничения объектов экологического контроля сможет обеспечивать эффективное функционирование экологического контроля исключительно на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и только при условии наделения этих уровней соответствующей компетенцией и делегировании полномочий. Органы местного самоуправления в рамках проведения муниципального экологического контроля должны контролировать всех субъекты хозяйственной и иной деятельности, расположенные на территории муниципального образования, на предмет соблюдения нормативных правовых актов муниципального образования в области охраны окружающей среды.
Критериями определения объектов экологического контроля определенного уровня (субъектов хозяйственной и иной деятельности), по мнению диссертанта, являются место их нахождения, характер и объем негативного воздействия от источника загрязнения. Определение уровня публичного экологического контроля может происходить в результате экологической оценки планируемой хозяйственной или иной деятельности (оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы) или путем проведения экологического аудита действующих объектов.
7. В целях повышения эффективности деятельности органов, осуществляющих муниципальный экологический контроль, исключения возможности давления на них со стороны хозяйствующих субъектов и иных органов и должностных лиц, представляется целесообразным создавать муниципальные экологические контролирующие органы при главе местной администрации.
Практическое значение диссертации заключается в том, что идеи, выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы для дальнейшего развития научных исследований в области экологического управления и контроля, применены при разработке мер по обеспечению благоприятного состояния окружающей среды и экологической безопасности в муниципальньгх образованиях; полученные результаты могут быть использованы при решении вопросов оптимизации организационных структур природоохранительных органов, при преподавании курса эколого-правовых дисциплин.
Экологический контроль как вид контроля в области охраны окружающей среды
Несмотря на разработанность в научной литературе теоретических вопросов экологического контроля, на современном этапе развития экологического законодательства остается не полностью решенной проблема определения понятия экологического контроля, рассмотрение которой имеет не только практическое, но и важнейшее теоретическое значение.
Прежде чем перейти к анализу непосредственно экологического контроля, представляется необходимым обратиться к характеристике контроля как функции социального управления. Контроль - социальная функция, возникающая в процессе обобществления труда и обусловленная характером производства и распределения продуктов. В философской, социологической и юридической литературе одни авторы понимают под социальным контролем совокупность процессов в социальной системе (обществе, социальной группе, организации и т.п.), посредством которых обеспечивается следование определенным «образцам» деятельности, а также соблюдение ограничений в поведении, нарушение которых отрицательно сказывается на функционировании системы. Другие - механизм, с помощью которого общество и его подразделения (группы, организации) обеспечивают соблюдение определенных ограничений, условий, нарушение которых наносит ущерб функционированию социальной системы. Третьи полагают, что социальный контроль — это целостная система всех социальных регуляторов (государственных и общественных институтов, права, морали, обычаев, традиций, установок). Наконец, специалисты в области социального управления исходят из того, что контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранить его отклонения от заданных параметров.1
Управление, как самостоятельная социальная функция, ввиду сложности организационных отношений и связей расчленяется при практической реализации на ряд управленческих функций. Согласно наиболее распространенной в теории права точке зрения под функцией управления понимается вид (отдельная часть) управленческой деятельности. Сущность контроля как относительно обособленной ее части и его социальное назначение, каким бы органом он ни осуществлялся, состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые он (объект) получает от управляющего звена (органа, должностного лица). Из буквального смысла такого определения не следует, что контроль осуществляется только ради наблюдения и подчинен лишь цели сбора данных и сигнализации в компетентные органы о результатах проведенных наблюдений, функция контроля многогранна, поскольку в процессе такого наблюдения анализируется фактическое положение дел, сопоставляется истинное положение с намеченными целями, оценивается контролируемая деятельность и определяются пути устранения вскрытых недостатков.2
Кроме того, контроль понимается как правовая форма деятельности, юридическая природа которой определяется тем, что соответствующий контрольный орган или его должностное лицо ставятся в такие условия, когда они должны непосредственно использовать нормы права для разрешения конкретных задач.3 В юридической литературе выделяются специфические черты контрольной деятельности: 1) по стоящим задачам и целевому назначению контрольная деятельность призвана решать широкий круг вопросов (установление фактического исполнения заданного управленческого решения в организационной исполнительно-распорядительной деятельности подконтрольного объекта; правильная (объективная) общественно-политическая и специально-юридическая оценка; принятие эффективного решения по совершенствованию деятельности подконтрольного объекта, а в случае обнаружения неправомерного поведения - приведение в действие соответствующих правоохранительных средств, принятие профилактических мер по предупреждению нарушений в будущем; оперативное, наиболее полное и качественное исполнение принятого решения); 2) по своему объему и содержанию контрольная деятельность представляет собой систему контрольных производств (блок ординарных контрольных производств: исполнительно-распорядительное контрольное производство, правоохранительное производство; блок специальных контрольных производств: учредительное контрольное производство, правотворческое контрольное производство; блок особых контрольных производств: прокурорский надзор, судебный контроль, арбитражный контроль); 3) к числу отличительных признаков контрольной деятельности следует отнести и ее побудительные обстоятельства, коими является потребность в создании наиболее благоприятных условий для реализации нормативно-правовых предписаний в поведении, деятельности субъектов общественных отношений, обеспечение эффективности правового регулирования, восстановление состояния законности и правопорядка в случае их нарушения; 4) контрольная деятельность специфична многообразием субъектов, ее осуществляющих; 5) особенности контрольной деятельности состоят также и в содержании получаемых материально-правовых результатов. Объективированным последствием контроля является властный индивидуально-правовой акт обязательного значения, в котором наряду с оценкой деятельности подконтрольного объекта конкретизируются его полномочия по устранению ошибок и просчетов в управленческой деятельности, по внесению организационных начал в процесс управления, по пресечению неправомерной деятельности субъектов, по определению превентивных мероприятий; 6) по методу правового регулирования контрольная деятельность своеобразна тем, что она совмещает в себе некоторые черты как разрепштельно-распорядительного, так и юрисдикционного способов и может выступать в сфере регулятивных и охранительных отношений1.
В юридической литературе выделяются также функции контроля, к которым относятся функции корректировки, социальной превенции, правоохраны2
Экологический контроль является разновидностью социального контроля, одним из проявлений экологической функции государства и входит в систему экологического управления. Кроме того, он является составной частью механизма реализации эколого-правовых предписаний не только на уровне государства, но и юридических лиц и выражается в проверке соблюдения экологических требований по охране окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности3.
Муниципальный экологический контроль как самостоятельный вид экологического контроля
По истечении 10 лет со дня принятия Конституции РФ можно констатировать, что местное самоуправление сформировалось как самостоятельный уровень власти. Конечно, рано говорить о том, что оно идеально «вписалось» в существующую систему общественных отношений, полностью заменив собой низовой уровень государственной власти в лице местных Советов народных депутатов. Нельзя отрицать одного — местное самоуправление является динамично развивающимся институтом общества. Подтверждением этому является принятие новой редакции Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»1. Федеральный закон от 06.10.2003 г. продолжает развитие идей Конституции РФ, посвященных институту местного самоуправления в РФ. Таких статей в Конституции РФ довольно много: 3,12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 46, 68, 72, 97. Местному самоуправлению посвящена отдельная Глава 8 Конститутщи РФ (ст. 130-133).
Широко обсуждается один из принципов построения органов местного самоуправления, закрепленный в ст. 12 Конституции РФ: местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Ряд исследователей считают, что местное самоуправление не может быть отделено от государства, так как является его низовым уровнем и проводит в жизнь государственную политику на местах. Однако, действующее законодательство не пошло по этому пути и развивает идею различной социальной и правовой природы государства и местного самоуправления. При этом правовое регулирование должно исходить из объективной необходимости взаимодействия указанных публичных уровней власти, но никак не из их противопоставления.
Указанные выше нормы Конституции РФ свидетельствуют о том, что местное самоуправление является разновидностью особой публичной власти. Поэтому в правоотношении, возникающем на основании ст. 42 Конституции РФ, согласно которой каждому гарантируется право на благоприятную окружающую среду, в качестве стороны правоотношения, обязанной гарантировать это право и обеспечить такую среду, выступает не только государство, но и органы местного самоуправления в пределах их компетенции.
Конституция РФ обеспечила становление и дальнейшее развитие российского законодательства о местном самоуправлении. Однако первым специальным законом федерального уровня стал не Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, принятый в соответствии с Конституцией РФ, а Закон РСФСР от 06.07.1991 г. «О местном самоуправлении»2.
При анализе Закона РСФСР от 06.07.1991 г. можно сделать вывод о том, что многие его нормы устанавливали экологические полномочия органов местного самоуправления различного уровня. В качестве примера можно назвать следующие нормы: ст. 49 к полномочиям поселкового, сельского Совета относила определение в соответствии с законодательством правил пользования природными ресурсами, вынесение решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм на подведомственной Совету территории, запрещение на основании заключения санитарно-эпидемиологической и экологической служб проведения на подведомственной Совету территории мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменения демографической ситуации или другие негативные последствия.
Статья 51 Закона РСФСР от 06.07.1991 г. к полномочиям поселковой, сельской администрации в области охраны природы относила: контроль на своей территории за соблюдением природоохранительного законодательства, соблюдением правил охоты, рыбной ловли, сбора дикорастущих растений, плодов, ягод и другого; информирование населения об экологической обстановке, принятие в случае стихийных бедствий и аварий меры по обеспечению безопасности населения; сообщение в соответствующие органы о действиях предприятий, учреждений, организаций, представляющих угрозу окружающей среде, нарушающих законодательство о природопользовании; принятие в соответствии с законодательством решения о наложении штрафов за ущерб, причиненный природной среде.
Еще более широкие полномочия были представлены Законом РСФСР от 06.07.1991 г. районному Совету (ст. 55), его исполнительному комитету, районной администрации (например, ей было предоставлено право на осуществление в соответствии с законодательством управления и контроля в области использования и охраны вод, лесов и недр, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, других природных ресурсов на территории района) (ст. 60), городскому Совету (ст. 66), городской администрации (например, ей было представлено право на организацию проведения экологической экспертизы проектов и строящихся объектов, а также предприятий и хозяйственных организаций, загрязняющих воздушный и водный бассейны и не обеспечивающих функционирование очистных сооружений) (ст. 68, 71).
Законодательство о муниципальном экологическом контроле
С момента принятия Федерального закона от 10.01.2002 г. активно развивается региональное и местное нормотворчество о муниципальном экологическом контроле. Почему только региональное и местное? Ответ заключается в том, что федеральное законодательство о муниципальном экологическом контроле представляется недостаточным. В этих условиях законодательству субъектов РФ и нормотворчеству местного самоуправления принадлежит ключевая роль в развитии и совершенствовании мунищтального экологического контроля.
В юридической литературе приводятся три группы норм, необходимых дл осуществления контрольной деятельности: 1. нормы, закрепляющие систему контрольных органов, принципы и порядок их организации и деятельности, компетенцию, основные задачи и направления деятельности, формы и методы проведения контроля, систему мер ответственности. Эта группа норм создает предпосылки эффективного осуществления контрольной деятельности; 2) нормы, обеспечивающие потребности самой контрольной деятельности и по своему характеру являющиеся процессуальными. Они закрепляют: организацию деятельности контрольных органов и их должностных лиц, порядок применения мер ответственности, систему организационно-правовых гарантий осуществления контрольной деятельности, порядок выполнения предписаний контрольных органов, а также стабилизируют порядок проведения контроля; 3) группа норм, самая широкая по объему, так как субъекты контроля в своей деятельности оперируют всей системой правовых норм. Нормы этой группы являются предметом контрольной деятельности, так как контрольные органы и их должностные лица в своей повседневной деятельности соизмеряют поведение подконтрольного объекта с предписанием правовых норм, добиваются восстановления нарушений нормы права организационными средствами, а в случае необходимости вводят в действие правоохранительные средства.1
Законодательное регулирование природоохранной деятельности органов местного самоуправления заключается, прежде всего, в установлении их полномочий по реализации экологической функции в федеральных законах и законах субъекта РФ. Юридическим выражением функций органов местного самоуправления является их компетенция, которая представляет собой закрепленную нормативными актами совокупность прав и обязанностей органов местного самоуправления по предметам их ведения для осуществления функций местного самоуправления2.
Нами исследовалось законодательство большинства субъектов РФ на основании информационно-правовой системы «КонсультантПлюс». Общий вывод — развитие нормативно-правовой базы происходит очень неравномерно, скачкообразно. В одних регионах и муниципальных образованиях принят комплекс нормативно-правовых актов о муниципальном экологическом контроле (Ульяновская область и г. Ульяновск, Вологодская область и г. Вологда и др.), в других соответствующие нормативно-правовые акты, в частности положения о муниципальном экологическом контроле, отсутствуют или их только планируется принять.
Естественно, диссертант не претендует на законченный анализ, так как правовая база муниципального экологического контроля только формируется. Вместе с тем необходима попытка обобщения существующего нормативного материала и на основе этого подготовка некоторых рекомендаций по совершенствованию нормативно-правового регулирования муниципального экологического контроля.
Для анализа массива нормативно-правовой базы необходимым представляется классифицировать исследуемые нормативно-правовые акты. По юридической силе их можно подразделить на: законы субъектов РФ; уставы муниципальных образований; положения, приказы, постановления, распоряжения.
По содержанию: на нормативно-правовые акты, содержащие: статутные нормы; нормы о финансировании; нормы о планировании; нормы, устанавливающие порядок осуществления муниципального экологического контроля; нормы, устанавливающие структуру и правовой статус органов, осуществляющих муниципального экологического контроля; нормы, регулирующие муниципальный экологический контроль в отдельных направлениях природоохранной деятельности и отраслях хозяйства; нормы, предусматривающие порядок рассмотрения экологических правонарушений, выявленных в процессе осуществления муниципального экологического контроля.
Рассмотрим каждую группу нормативных правовых актов.
1. Нормативные правовые акты, содержащие статутные нормы. «Конституцией» муниципального образования является его устав, который принимается либо непосредственно населением соответствующего муниципального образования, либо представительным органом, который опять же формируется на выборной основе населением. В связи с этим закрепление именно в уставе полномочий органов местного самоуправления на осуществление муниципального экологического контроля представляется важным и необходимым шагом. Естественно, если упоминания о муниципальном экологическом контроле и не будет в Уставе, то полномочия останутся, так как муниципальный экологический контроль предусмотрен в Федеральном законе от 10.01.2002 г. и в Федеральном законе от 06.10.2003 г.
Тем не менее, проблема легитимности муниципального экологического контроля остается, так как ни на федеральном, ни на региональном уровнях не установлен порядок его проведения. В случае закрепления нормы о муниципальном экологическом контроле в уставе муниципального образования появится дополнительная «галочка» в копилке органов местного самоуправления, так как тем самым подразумевается, что такое решение поддержано самим населением муниципального образования.
Так, решением от 30 апреля 2002 г. № 154 «О внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования города Тынды» среди полномочий муниципалитета в области охраны окружающей среды и использования земель предусмотрено, в том числе, осуществление соответственно муниципального контроля в области охраны окружающей среды и муниципального земельного контроля (ст.ст.44, 47). Кроме того, к статутным нормам мы относим нормы законов РФ об охране окружающей среды, устанавливающие понятие и правовой статус муниципального экологического контроля применительно к территории соответствующего субъекта РФ.
Правовой статус органов и должностных лиц, осуществляющих муниципальный экологический контроль
Эффективное осуществление муниципального экологического контроля невозможно только за счет принятия необходимого законодательства и подзаконных нормативных правовых актов. Определяющую роль должно играть стабильное и четкое правоприменение законодательных установлений. В свою очередь правоприменительная практика в сфере муниципального экологического контроля во многом зависит от структуры и компетенции органов местного самоуправления. В юридической литературе отмечается, что для контрольного правоотношения характерно четкое установление правового статуса контролирующего субъекта, с одной стороны, и корреспондирующие им права, обязанности, ответственность подконтрольных субъектов - с другой.1
Проблема правового обеспечения охраны окружающей среды на местном уровне не нова и поднималась в юридической литературе ранее. Так, например, отмечалось, что природоохранительные функции рассредоточены между различными отделами и управлениями исполкомов (коммунального хозяйства, здравоохранения, внутренних дел, зеленого хозяйства и др.). Каждый из них в определенной мере занимается тем или иным аспектом проблемы, но ни один не решает задачи управления качеством окружающей среды города в целом. Эффективное влияние городских Советов и их исполнительных и распорядительных органов на качество окружающей среды сейчас невозможно без наличия в их составе специального, постоянно действующего аппарата. Его конкретной организационной формой должны стать отделы по охране окружающей среды исполкомов городских Советов народных депутатов, наделенные функциями комплексного планирования природоохранительных мероприятий, организации всей работы по охране окружающей среды на территории города и природоохранительного контроля. С созданием таких отделов будут созданы реальные предпосылки для максимально эффективной реализации полномочий городских советов по оптимизации качества окружающей среды городов и активного их участия в осуществлении природоохранительной функции Советского государства.
Существенными условиями эффективности управленческой деятельности являются также ее организационно-правовая, финансовая, научно-техническая, кадровая обеспеченность, возможность применения мер принуждения к участникам управленческого процесса, причем не только к управляемым субъектам, но и к управленцам.3 Однако основной резерв повышения эффективности экологического управления кроется не в количестве управленческих структур и увеличении числа уровней управления, а в сбалансированности их компетенции, четком разграничении полномочий, исключении дублирования функций, нормативно-правовом, финансовом обеспечении их реализации, совершенно справедливо отмечает Э.С Навасардова.4
В юридической литературе отмечается, что возможность создания специальных экологических служб в системе органов местного самоуправления зависит как от экологической обстановки в муниципальном образовании, так и от наличия необходимых финансово-экономических ресурсов в этих образованиях.5
В юридической науке выделены особенности муниципальной службы: - муниципальная служба функционирует в сфере публичной власти и является публично-властной деятельностью; - задачи муниципальной службы связаны с обеспечением самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Муниципальная служба выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления; - одной из важнейших задач муниципальной службы является обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования; - муниципальная служба связана с подготовкой, принятием, исполнением и контролем решений органов местного самоуправления и отдельных решений государственных органов в случае наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями согласно ст. 132 Конституции РФ; - муниципальная служба призвана защищать права и законные интересы муниципального образования, его населения, в том числе через суд..1
В настоящий момент существует несколько способов осуществления экологического управления в городах. Во-первых, могут создаваться территориальные подразделения специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды - городские (межтерриториальные) комитеты прямого (вышестоящему комитету) или двойного подчинения. Во-вторых, формируются природоохранные подразделения городской администрации, т.е. органа местного самоуправления. В-третьих, указанные способы используются параллельно. При этом не наблюдается четкого разграничения полномочий этих органов, не прописаны вопросы их взаимодействия1.
Структурное построение системы органов муниципального экологического контроля является различным. В одних населенных пунктах создаются специальные экологические службы: в г. Ульяновске муниципальньш экологический контроль осуществляется экологическими службами мэрии и администраций районов города, в г. Череповце - Управлением охраны окружающей среды, природных ресурсов и реализации федеральной целевой программы мэрии города.
В других муниципальных образованиях специальные структуры не создаются, а полномочия по охране окружающей среды и экологическому контролю выполняются органами местного самоуправления наряду с другими функциями. Так, в Иркутске предусмотрено создание комитета по делам горожан администрации г. Иркутска, который в том числе «обеспечивает муниципальный экологический контроль в установленном законодательством порядке». В отдельных муниципальных образованиях создаются специальные контрольные экологические службы. Так, в г. Екатеринбурге предусмотрено создание наряду с Комитетом по экологии и природопользованию г. Екатеринбурга специального муниципального учреждения: «муниципальной экологической инспекции города Екатеринбурга».
В России имеется практика создания органов, наделенных компетенцией как государственного органа, так и органа местного самоуправления, так называемых органов «двойного подчинения». В юридической литературе нет однозначного отношения к подобным фактам. С одной стороны, А.П. Анисимов и А.П. Алексеев считают возможным вариантом не создание органами местного самоуправления специальных экологических служб там, где уже существуют специально уполномоченные природоохранные территориальные органы государственной власти (федеральных или субъектов РФ), а увеличение штатной численности этих существующих органов путем дополнительного финансирования из муниципальных бюджетов (по аналогии с милицией общественной безопасности), обеспечение данных органов дополнительным оборудованием за счет тех же средств.1
