Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правовых форм заповедной охраны природы 13
1. Развитие законодательства о заповедной охране природы 13
2. Правовые понятия в заповедном деле 29
Глава 2. Особенности правового регулирования охраны, использования и управления государственных природных заповедников и национальных парков 51
1. Правовое регулирование охраны и использования государственных природных заповедников и национальных парков 51
2. Компетенция специальных органов государственной власти в области государственных природных заповедников и национальных парков 92
3. Правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков по законодательству государств-участников Содружества Независимых Государств 103
4. Международно-правовые основы территориальной охраны природы 119
Глава 3. Правовые проблемы государственных природных заповедников и национальных парков и возможности их устранения 137
1. Решения органов государственной власти и судебно-арбитражная практика в сфере государственных природных заповедников и национальных парков 137
2. Аналитический обзор индивидуальных положений государственных природных заповедников и национальных парков 151
3. Потенциальные возможности альтернативной гражданской службы в обеспечении правового режима государственных природных заповедников 162
4. Предложения по совершенствованию законодательства о государственных природных заповедниках и национальных парках 171
Список использованных нормативных актов 182
Библиография 192
Приложение
- Развитие законодательства о заповедной охране природы
- Правовое регулирование охраны и использования государственных природных заповедников и национальных парков
- Правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков по законодательству государств-участников Содружества Независимых Государств
- Решения органов государственной власти и судебно-арбитражная практика в сфере государственных природных заповедников и национальных парков
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В процессе своего развития человечество поставило под угрозу существование естественных экологических систем и природных комплексов, которые являются необходимым условием сохранения биологического разнообразия и экологического баланса планеты. Этот факт ставит под сомнение дальнейшее существование самого человечества.
Традиционно в России государственные природные заповедники и отчасти национальные* парки рассматриваются как наиболее строгие по режиму охраны виды особо охраняемых природных территорий. В границах таких особо охраняемых природных территорий заключены самые ценные природные комплексы и системы нашей страны.
Развитие и совершенствование строгих форм особо охраняемых природных территорий является существенным фактором сохранения экологических систем в естественном состоянии, снижения процесса сокращения биологического разнообразия, поддержания экологического баланса планеты.
В части 4 указа Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 года № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»1 особо охраняемым природным территориям отводится важная роль в сохранении, защите и восстановлении экосистемы Земли. В части 6 указа Президента Российской Федерации от 10 января 1996 года «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» отмечена необходимость продолжить усилия по развитию и совершенствованию системы особо охраняемых природных территорий в рамках перехода мирового сообщества к устойчивому
развитию. В части 1 Экологической доктрины Российской Федерации указано, что сохранение природы и улучшение качества окружающей среды являются приоритетными направлениями деятельности государства и общества. Таким образом, в названных актах подчеркивается важность развития особо охраняемых природных территорий. Однако, анализ действующего законодательства, определяющего правовой режим государственных природных заповедников (далее - заповедники) и национальных парков, позволяет говорить о том, что оно не достигло того уровня, при котором охрана заповедуемой природы могла бы осуществляться эффективно.
Между тем вопросы правового режима заповедников и национальных парков имеют существенное значение для обеспечения сохранения в их границах природы в естественном состоянии. Таким образом, на современном этапе развития вопросы правового режима заповедников и национальных парков являются весьма актуальными.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие правовой режим государственных природных заповедников и заповедных зон национальных парков.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является выработка предложений по совершенствованию правового режима заповедников и заповедных зон национальных парков.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
исследовать динамику развития заповедного дела и правовых норм, регулирующих правовой режим заповедников и национальных парков, в историческом контексте;
определить ключевые понятия заповедного дела;
проанализировать законодательство государств-участников СНГ и международно-правовые акты в сфере особо охраняемых природных территорий;
- проанализировать нормы действующего законодательства Российской Федерации, определяющих правовой режим заповедников и национальных парков и нормы, способствующие его обеспечению.
Методология и методика. Методологическая основа диссертации базируется на диалектическом и системном подходе к анализу и оценке правового регулирования отношений в сфере заповедников и национальных парков. В работе использовались такие методы исследования как сравнительно- правовой, исторический, социологический, системный, анализа и синтеза.
Теоретическую основу исследования составляют труды ученых С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Г.А.Волкова, А.К. Голиченкова, O.J1. Дубовик, Н.А. Духно, О.С. Колбасова, О.И. Крассова, В.В. Петрова, В.Б. Степаницкого, А.С. Шестакова, Ю.И.Шуплецовой и других, которые содержат концептуальные положения в сфере заповедного дела, конкретные предложения, касающиеся отношений в области правового режима заповедников и национальных парков.
Нормативную базу исследования составляют: Конституция РФ, федеральное законодательство, регулирующее отношения в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, нормативные акты органов исполнительной власти разных уровней, а также законодательство Украины, Казахстана, Узбекистана, Республик Беларусь, международные конвенции и соглашения.
Эмпирическую основу составляют: опубликованная практика арбитражных судов Российской Федерации, данные средств массовой информации, касающиеся проблем особо охраняемых природных территорий.
Состояние разработанности темы исследования. С момента принятия Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ по настоящее время исследования, посвященные правовым проблемам особо охраняемых природных территорий, проводились применительно ко всем категориям особо охраняемых природных территорий.
Они имеют комплексный характер и затрагивают наиболее общие вопросы. Отдельных работ посвященных правовому режиму заповедников и национальных парков, после принятия указанного Закона не проводилось,
Исследования, посвященные правовому режиму государственных заповедников и национальных парков, проводились в СССР: в 1971 году были защищены кандидатские диссертации «Правовой режим государственных заповедников» (Л.Я. Окорокова) и «Законодательство о заповедниках, заказниках и памятниках природы» (В.Г. Емельянова); в 1980 г. «Правовые формы охраны природно-заповедного фонда» (С.А. Демина); в 1989 г. «Организационно-правовые вопросы охраны природно-заповедного фонда» (Н.Д. Красилич). В 1991г. издана монографическая работа А.А, Транина «Национальные парки в СССР: проблемы и перспективы», в которой исследовались теоретические и практические правовые вопросы развития особо охраняемых природных территорий, роли и значения национальных парков в развитии государственных заповедников и др.
В 1999 г. защищена кандидатская диссертация С.С. Чернушенко «Правовой режим особо охраняемых природных территорий» (1999 г.), в которой исследовались общие вопросы правового регулирования всех особо охраняемых природных территорий (федерального, регионального и местного значения), правовой режим заповедников и национальных парков в работе раскрыт лишь в общих чертах.
В 2003 году А.С. Кротик защитил кандидатскую диссертацию «Правовые проблемы организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения». Диссертантом рассматривались вопросы организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения. Применительно к правовому режиму заповедников и национальных парков диссертант осветил вопросы резервирования земель и иных природных ресурсов при создании особо охраняемых природных территорий, а также вопросы создания их охранных зон.
В 2006 г. защищена кандидатская диссертация А.Н. Щеколодкиным на тему "Правовые проблемы охраны и использования объектов животного и растительного мира на особо охраняемых природных территориях». Как видно из ее названия, в ней исследовались лишь вопросы охраны и использования животного и растительного мира на особо охраняемых природных территориях.
Особо следует отметить научное творчество выдающегося специалиста заповедного дела Феликса Робертовича Штильмарка, В его монографии «Историография отечественных заповедников (1895-1995)», проводится комплексное исследование развития заповедного дела в России. В докторской диссертации «Эволюция представлений о заповедности» (1997 г.) им исследованы причины эволюции понятия заповедности, ее последствия и перспективы развития заповедников. В многочисленных статьях, посвященных заповедникам, исследуются проблемы этих особо охраняемых природных территорий и пути их решения.
Научная новизна заключается в том, что в данном исследовании проведен комплексный анализ современных проблем правового режима заповедников и национальных парков, его роли в правовом механизме охраны природы рассматриваемых территорий, а также сформулированы предложения по совершенствованию законодательства об особо охраняемых природных территорий.
Основные положения, выносимые на защиту,
1. Основным элементом концептуальных основ заповедного дела является предотвращение на заповедуемой территории хозяйственной и иной деятельности, которая нарушает естественные природные процессы. Действующее законодательство об особо охраняемых природных территориях не в полной мере учитывает эти требования, что на практике приводит к размыванию понятия заповедности, конвергенции одних категорий особо охраняемых природных территорий в другие, формальному отношению к режиму заповедников как наиболее строгой формы территориальной охраны природы, и в конечном итоге к снижению эффективности деятельности по сохранению особо ценных природных комплексов и объектов.
Необходимым условием совершенствования законодательства об особо охраняемых природных территориях является закрепление в нем базовых понятий заповедного дела («заповедный режим», «правовой режим»). Последующее развитие законодательства должно осуществляться на основе этих основных понятий. Под правовым режимом заповедников следует понимать нормативно установленные правила, касающиеся охраны и использования природных комплексов и объектов, включая землю, недра, воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир, воздушное пространство, в пределах заповедников, а также собственности и целевого назначения этих природных комплексов и объектов. Заповедный режим нами рассматривается, как совокупность правил поведения, запрещающих нарушать естественный ход природных процессов, протекающих на территории заповедников и заповедных зон национальных парков.
При установлении правового режима заповедников и национальных парков важным моментом является статус соответствующей особо охраняемой природной территории. Законодательством об особо охраняемых природных территориях заповедники и национальные парки определяются как учреждения (юридические лица), а не как вид особо охраняемой природной территории (часть природной среды). Это в свою очередь нарушает логику построения отношений по поводу действий, которые запрещаются на территории заповедников, и препятствует достижению целей этих особо охраняемых природных территорий, препятствует созданию новых заповедников, позволяет проводить в них деятельность, вмешивающуюся в ход природных процессов. Таким образом, признание рассматриваемых категорий особо охраняемых природных территорий частью природной среды позволит устранить имеющиеся проблемы. Осуществление охраны, проведение научных наблюдений и т. д. целесообразно возложить на специально создаваемые природоохранные организации.
Особая значимость природных комплексов и объектов заповедников и национальных парков порождает необходимость наделять такие территории особым бессрочным статусом. История развития заповедного дела показывает, что именно на таких позициях развивалось российское законодательство, однако в настоящее время законодатель не придерживается такой позиции. Вместе с тем, появившаяся тенденция установления в законодательстве возможности изменения границ, ликвидации, понижения статуса особо охраняемой природной территории, грозит потерей ею ценных природных свойств, провоцирует действия по уничтожению природы заповедников и национальных парков, повышает уровень коррупционности в этой сфере и т.п.
Закрепление в законодательстве обязанности за органом, в ведении которого находятся особо охраняемые природные территории, проводить восстановительные работы нарушенных объектов природы в долгосрочном порядке, позволит решить указанные проблемы.
Законодательство об особо охраняемых природных территориях устанавливает запрет на такие виды деятельности, которые противоречат задачам заповедников, игнорируя при этом их цели. Таким образом, цели заповедников начинают носить номинальный характер. Нормы, устанавливающие режим охраны, фокусируются на задачах, тем самым функционирование заповедников зачастую становится бессмысленным для сохранения естественного хода природных процессов. В связи с этим выявляется необходимость закрепления в законодательстве формулировок, ограничивающих задачи рамками целей. Целью заповедников целесообразно признать сохранение естественного хода природных процессов, а изучение естественного хода природных процессов, необходимо рассматривать как задачу.
На практике приоритет задач над целями приводит к узаконенному проведению таких мероприятий в заповедниках, которые им не присущи (туризм, рекреация, рафтинг*, и пр.), нанося огромный вред природе этих особо охраняемых природных территорий, а также способствует выделению участков частичного хозяйственного использования на территориях заповедников, что приводит к фрагментарной охране природы.
6. Главными проблемами реализации правового режима заповедников является недостаток кадрового состава, существующие методы природоохранных мероприятий, недостаточность финансирования и др. Государство не учитывает реальные возможности решения подобных проблем, которые не будут требовать дополнительных расходов федерального бюджета. Это - использование института альтернативной гражданской службы в охране особо охраняемых природных территорий, а также внедрение наилучших существующих технологий, оказывающих наименьший вред окружающей среде при осуществлении природоохранных и научно-исследовательских мероприятий. Для привлечения альтернативной гражданской службы в сферу особо охраняемых природных территорий в законодательстве целесообразно установить отдельную категорию видов работ, профессий и должностей, которые по срокам прохождения приравниваются к срокам прохождения военной службы. В их числе должна быть предусмотрена должность инспектора по охране территорий заповедников и национальных парков. Это поможет решить проблему недостатка кадрового состава, призванного обеспечивать правовой режим этих территорий.
Практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что идеи, выводы и предложения могут быть использованы для дальнейших научных исследований и совершенствования правового режима заповедников и национальных парков и учтены соответствующими органами государственной власти в процессе нормотворчества в целях совершенствования законодательства об особо охраняемых природных
' РДфтинг — сплав по горным порожистым рекам на рафте, надувном судне без каркаса территориях, а также использоваться в учебном процессе при изучении курса «Экологическое право».
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена и обсуждена в Центре эколого-правовых исследований Института государства и права РАН. Выводы и предложения по теме диссертации изложены в публикациях диссертанта. Материалы исследования использовались диссертантом в докладах на заседании Центра.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, списка используемых нормативных актов и библиографии.
Развитие законодательства о заповедной охране природы
В одной из своих работ В.В. Докучаев пишет: «Как вы уже знаете, вероятно, из газет, я хлопочу теперь о том, чтобы в наших степях был заповедан участок девственной степи, участок, предоставленный в исключительное пользование самой природы, так сказать, первобытных обитателей девственной степи..,» .
Г.А. Кожевников, как бы подводя черту под понятием научного заповедания, писал «чтобы иметь возможность изучать природу, мы должны стараться сохранить ее в первобытной неприкосновенности (выделено автором - В.З.). Участки, предназначенные для того, чтобы сохранить образцы первобытной природы, должны быть довольно большого размера, чтобы влияние культурности соседних местностей не отражались на них, по крайней мере, на далеких от края частях их. Участки эти должны быть заповедными в полном смысле этого слова. Всякие меры, нарушающие естественные условия борьбы за существование здесь, недопустимы. Не надо ничего устранять, ничего добавлять, ничего улучшать. Надо предоставить природу самой себе и наблюдать результаты» (выделено автором - В.З.). «Основной задачей охраны природы является сохранение отдельных участков ее в неприкосновенности в целях научного изучения» .«Вековой опыт разных народов и государств и простой, но здравый смысл одинаково резко и одинаково согласно свидетельствует, что только то прочно и устойчиво, только то и жизненно и выгодно, только то и имеет будущность, что сделано в согласии с природой, по возможности не насилуя ее нормальной текущей жизни, и что, так сказать, вытекает из местных зональных условий и потребностей. С другой стороны, можно ручаться, что при несоблюдении этого основного требования нашего разума и жизни, никакие начинания, ни при каких усилиях, субсидиях и льготах, ни при каком таланте и умении исполнителей, не будут долговечны и еще менее выгодны для человека вообще и его земледельческой деятельности в особенности» .
Этот принцип, неоднократно подвергавшийся ревизии в СССР (всегда с отрицательным результатом), и был взят за основу при работах «Особой экспедиции Лесного Департамента по испытанию и учету различных способов и приемов лесного и водного хозяйства в степях России», начавшую свою деятельность в 1894 г»п. Позже, в другой работе, В.В. Докучаев обосновывает необходимость заповедания степей , что многими специалистами заповедного дела рассматривается как закладка научного фундамента отечественного заповедного дела.
«В докучаевских программах прямо указано, что «участок девственной ковыльной степи будет служить масштабом для всех других участков», то есть, говоря современным языком, эталоном при комплексных долгосрочных исследованиях - в чем и заключается первейший принцип научного заповедания» .
Развитию заповедного дела в России способствовало и природоохранное движение, проходившее в Европе. Кроме того, создание некоторыми развитыми странами национальных парков обнажало слабые стороны охраны природы в России. Приводя в пример национальные парки США, известный географ А, П. Семенов-Тян-Шанский говорил о том, что значительные нетронутые лесные площади должны быть превращены в заповедные пространства .
В конце 19 века В.В. Докучаевым были основаны опытные степные стационары - первые научные заповедники: Каменная степь, Деркульский и Великоанадальский . Именно В.В, Докучаевым и его помощниками был опубликован проект организации заповедных станций, и отсюда следует вести отчет времени наших научных заповедников.
Первые настоящие заповедники возникают в конце 19 века. Наиболее известный заповедник «Аскания Нова», создан 1885 году на частнособственнических землях . Существовал также заповедник в имении графа Шереметьева, на месте будущего заповедника «Лес на Ворскле» .
В те же годы на основе частной собственности создаются заповедники в Волынской губернии графом Потоцким, два заповедника существовало в имении Карамзиных Самарской губернии.18
Первые государственные заповедники на территории России возникают в начале 20 века. Так, в 1912 году Рижское общество естествоиспытателей, благодаря поддержке Академии наук добилась заповедования Вайкасских островов и острова Мориц . Тогда же возникает заповедник Лагодехское ущелье. Кроме этого, существовали еще два заповедника - «Саянский» и «Кедровая падь», созданные местным лесным обществом . Всего в царской России было создано, по имеющимся данным, 10 заповедников, - 7 частных и 3 государственных .
В 1914 г. Петроградским обществом естествоиспытателей был организован научный заповедник - Биологическая степная станция «имени графини С.В. Паниной» .
С инициативой создания первого крупного заповедника выступила Императорская Академия наук. Это касалось природы горного Кавказа и спасения кавказского зубра. 1 июля 1909 г. Николай Второй утвердил Межведомственную Комиссию для выработки мер по охране кавказского зубра. Интересно, что первым инициатором заповедования «Кубанской охоты» был лесничий Белореченского лесничества Кубанской охоты Х.Г. Шапошников. Именно в результате ходатайства Х.Г. Шапошникова академик Н.В. Насонов убедил Президента Академии наук возбудить вопрос о создании Кавказского зубрового заповедника .
Межведомственной Комиссией было разработано положение о заповеднике «е целях сохранения на вечные времена в первобытной неприкосновенности местной кавказской природы с ее представителями растительного и животного царств...Земли заповедника признаются нераздельным имуществом, составляющим неотчуждаемую собственность государства и не могут быть обращаемы ни под сельскохозяйственную культуру, ни под разработку ископаемых» (выделено автором - В.З.).
Этот документ, хотя и не вступивший в фазу своей реализации, явился первым положением о конкретном государственном заповеднике.
Открыть заповедник намечалось в 1914 году. Кубанской Раде взамен были предложены казенные земли, однако, казачье войсковое правление не приняло эти условия. В 1913 г. вопрос был поднят вторично и Совет Министров решил что «охрана редких зоологических пород не отвечает понятию общегосударственной полезной меры, ради осуществления которой можно поступиться неприкосновенным вообще правом частной собственности» (выделено автором - В.З.). Кроме того, наступившая 1-я мировая война окончательно закрыла этот вопрос в Имперской России.
Правовое регулирование охраны и использования государственных природных заповедников и национальных парков
В отношении водных объектов, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения, Водный кодекс Российской Федерации от 16.11.1995 N 167-ФЗ (ВК РФ) указывает, что в собственности Российской Федерации (федеральной собственности) находятся водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющие собой часть этих территорий (ст. 36). К водным объектам ВК РФ относит подземные и поверхностные воды (ст. 1).
Объекты животного мира, обитающие на особо охраняемых природных территориях федерального значения, могут быть отнесены к федеральной собственности (ст. 4 Федерального закона «О животном мире» от 24.04.1995 № 52 ).
Все недра на территории РФ находятся в государственной собственности (ст. 1.2 Закона «О недрах» от 21.02.1992 № 23 95-1 ). Статья 2.1 Закона о недрах содержит в себе общие критерии, по которым определяется принадлежность недр к федеральной собственности. В этой статье указано, что для гарантированного обеспечения государственных потребностей Российской Федерации стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность Российской Федерации, обеспечивает основы ее суверенитета, а также для выполнения обязательств по международным договорам Российской Федерации отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, могут получать статус объектов федерального значения на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
Порядок отнесения участков недр к объектам федерального значения, в том числе к федеральному фонду резервных месторождений полезных ископаемых, условия пользования ими, а также порядок отнесения их к федеральной собственности устанавливаются федеральными законами.
Таким образом, Закон содержит отсылочную норму, по которой следует устанавливать федеральную собственность на недра. В нашем случае это Закон об особо охраняемых природных территориях, который в состав заповедников включает и недра (ст. 6 Закона). Однако в его преамбуле содержится понятие «особо охраняемые природные территории», которое не раскрывает вопрос об их пространственных границах. Согласно формулировке Закона особо охраняемые природные территории - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты.
Входят ли в состав участков земли недра и подземные воды? Действующее законодательство не содержит определения понятия «участок земли». Как рассматривать это понятие?
Пункт 2 ст. 6 ЗК РФ содержит понятие «земельный участок». Это часть поверхности земли (в том числе почвенный слой). Ст. 1 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 г. , дополняет это понятие, говоря, что это часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами. Если понятия «участок земли» и «земельный участок» различны по содержанию, а первое не распространяет свои границы над и под поверхностью своего участка, то в территории особо охраняемых природных территорий не входят недра, подземные и поверхностные воды. Если же содержание понятий «участок земли» и «земельный участок» идентичны, то в Законе об особо охраняемых природных территориях, во избежание неправильного толкования, формулировку этого понятия следует привести в соответствие с формулировкой, отраженной в ЗК РФ. Но даже и при решении этого вопроса формулировка будет несовершенной в силу того, что территориальное пространство рассматривается вне связи с заключенными в этом пространстве природными комплексами и объектами. Кроме того, действующая формулировка всегда будет зависеть от отраслевого законодательства. И в случае неудачного изменения формулировки в отраслевом законодательстве это может негативно отразиться на всех особо охраняемых природных территориях.
Представляется, что в основе определения понятия любой особо охраняемой природной территории должно стоять пространство в единстве с заключенными в нем природными комплексами и объектами. Таким образом, мы полагаем, что под особо охраняемыми природными территориями следует понимать участки планетарной поверхности, воздушного пространства над ними и подземного пространства под ними, и расположенные в них природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, эстетическое, культурное, оздоровительное значение.
В качестве следующего элемента правового режима заповедников и национальных парков мы рассмотрим вопросы, связанные с прекращением прав на объекты природы этих особо охраняемых природных территорий. Действующее законодательство запрещает изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы, которые включаются в государственные природные заповедники (ст, 6 Закона об особо охраняемых природных территориях). Пункт 4 ст. 58 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ также запрещает изъятие земель природно-заповедного фонда, однако предусматривает, что исключения могут составлять случаи, предусмотренные федеральными законами. Государственные природные заповедники и национальные парки входят в природно-заповедный фонд (п. 3 ст. 58). Земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации (п. 5 ст. 58).
Правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков по законодательству государств-участников Содружества Независимых Государств
Нормы Закона Республики Казахстан, регулирующие отношения в сфере функционирования национальных парков, в общем, аналогичны российскому Закону.
Статья 38-1 Закона устанавливает такой вид особо охраняемой природной территории, как заповедники-сепортеры. Государственный природный заповедник-сепортер - особо охраняемая природная территория республиканского значения с заповедным режимом охраны, предназначенная для восстановления и изучения нарушенных антропогенной деятельностью уникальных природных комплексов, не способных к естественной регенерации. Режим охраны, организация научной деятельности и использование государственных природных заповедников-сепортеров в культурно- просветительных, учебных и туристических целях осуществляется в порядке, предусмотренном для государственных природных заповедников.
В российских заповедниках, как правило, под охрану берутся ненарушенные или слабонарушенные природные объекты и комплексы. Поэтому закрепление в российском законодательстве подобного вида особо охраняемой природной территории, как заповедник-сепортер, позволит более последовательно подходить к делу территориальной охраны природы. В случае деградации природы уже существующих заповедников вместо их упразднения, будет возможность для реорганизации в другой вид без изменения режима в целях восстановления нарушенной природы.
В соответствии со ст. 122 Земельного кодекса Республики Казахстан от 20 июня 2003 года № 442 земли особо охраняемых природных территорий находятся в государственной собственности и не подлежат приватизации. Изъятие земель особо охраняемых природных территорий для иных нужд не допускается. Статья 93 Лесного кодекса Республики Казахстан от 8 июля 2003 года № 477-2 указывает, что «в лесах государственных природных заповедников (включая биосферные и заповедники-сепортеры), в зонах заповедного режима государственных национальных природных парков, государственных природных парков и государственных заповедных зон, в зонах заповедного ядра государственных природных резерватов, в государственных лесных памятниках природы и в лесных генетических резерватах допускается проведение только санитарных и прочих рубок, необходимых для осуществления лесозащитных мероприятий. Указанные рубки проводятся с разрешения уполномоченного органа при положительном заключении государственной экологической экспертизы». Как видно из статьи, в заповедниках разрешается проведение санитарных и прочих рубок только для осуществления лесозащитных мероприятий. Эта норма является более сильной в отношении режима заповедников, нежели аналогичная норма, содержащаяся в ст. 114 Лесного кодекса РФ, согласно которой «в лесах государственных природных заповедников, на заповедных лесных участках допускаются только прочие рубки, соответствующие заповедному режиму». В соответствии со ст. 113 Лесного кодекса РФ прочими рубками являются сплошные санитарные рубки, расчистка лесных площадей для строительства гидроузлов, трубопроводов, дорог, а также при прокладке просек, создании противопожарных разрывов, рубки для иных целей. Таким образом, Лесной кодекс позволяет проводить в заповедниках весьма обширное лесопользование. Полагаем, что внесение в Лесной кодекс РФ нормы, подобной норме Лесного кодекса Республики Казахстан, позволит усилить и упорядочить режим российских заповедников. На сегодняшний день в Казахстане функционирует 9 государственных природных заповедников и 7 государственных национальных природных парков Их суммарная площадь не превышает 0,7 % от общей площади страны.
В преамбуле Закона Республики Беларусь от 23 мая 2000 года № 396-3 «Об особо охраняемых природных территориях» (далее - Закон Республики Беларусь) отмечается, что при объявлении, преобразовании и прекращении функционирования особо охраняемых природных территорий социально- экологические интересы имеют приоритет над экономическими (выделено автором - В.З.). Таким образом, белорусский законодатель установил достаточно строгую норму, которая, в условиях рыночной экономики, позволяет максимально защитить все виды особо охраняемых природных территорий.
В статье 1 Закона Республики Беларусь закреплена основная, приоритетная цель объявления территорий особо охраняемыми природными территориями - сохранение биологического и ландшафтного разнообразия. Этим Закон Республики Беларусь существенно и выгодно отличается от всех рассматриваемых законов стран СНГ, в этой области. Белорусский законодатель не ставит цель по изучению взятой под охрану природы рядом с целью по ее сохранению. Эта последовательная и четкая позиция не позволяет внедрять разнообразные виды деятельности на особо охраняемых природных территориях, например, под видом задач, возлагаемых на соответствующие учреждения.
Согласно ст. 14 Закона Республики Беларусь режим, границы и состав земель охранных зон особо охраняемых природных территорий устанавливаются государственным органом, принявшим решение об объявлении или преобразовании особо охраняемой природной территории по согласованию с собственниками земельных участков, землевладельцев и т. д., земли которых расположены в границах охранных зон. Такая позиция, по нашему мнению, выгодно отличается от позиции российского законодателя. Так, в соответствии с ст. 12 Положения о национальных природных парках Российской Федерации такое решение может приниматься органами исполнительной власти субъектов РФ. На практике это тормозит создание охранных зон,
В интересах охраны природы особо охраняемых природных территорий Законом Республики Беларусь ограничена научно-исследовательская деятельность. Так, согласно ст. 15 Закона Республики Беларусь научные эксперименты, проводимые в природных комплексах и объектах, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, которые могут привести к нарушению установленного режима охраны и использования территорий, запрещаются.
В отличие от казахского и российского законодательства Закон Республики Беларусь остается последовательным и в отношении статуса самой особо охраняемой природной территории. Так, если российский и казахский законодатели рассматривают заповедник или национальный парк как территорию и как юридическое лицо, то белорусский законодатель исключительно как территорию. Деятельность по охране и функционированию особо охраняемых природных территорий осуществляют специализированные государственные природоохранные учреждения.
Решения органов государственной власти и судебно-арбитражная практика в сфере государственных природных заповедников и национальных парков
В проекте (ст. 2.2) перечисляются основания для отмены (изменения) правового режима особой охраны и (или) изменения границ особо охраняемых природных территорий. Таковыми являются: 1) гибель природных объектов на всей (на части) особо охраняемой природной территории; 2) обеспечение обороны и безопасности государства; 3) необходимость реализации федеральных программ социально- экономического развития в части создания линейных объектов транспортной инфраструктуры общегосударственного значения (дороги, линии электропередачи, линии связи, магистральные нефте- и газопроводы) - по отношению к особо охраняемым природным территориям, находящимся в федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации, и региональных программ социально-экономического развития в части создания линейных объектов транспортной инфраструктуры регионального значения по отношению к особо охраняемым природным территориям, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации.
Таким образом, разработчики проекта ставят приоритет экономических интересов над экологическими. Принятие проекта позволит, например, беспрепятственно реализовывать гигантские проекты горнолыжных комплексов на территориях особо охраняемых природных территорий, имеющих место быть в настоящее время, а также успешно реализовать
Федеральный закон от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах» , которые создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы. Вместе с тем, сохранить природу и выполнять обязательства России по сохранению биологическому разнообразия и природных систем будет гораздо труднее.
Положения проекта деэкологизированы и не отвечают требованиям и принципам охраны окружающей среды, а в случае его одобрения и вступления в силу могут нанести непоправимый вред заповедникам, национальным паркам и другим особо охраняемым природным территориям. Изменение территории особо охраняемых природных территорий (ст. 2.1 Проекта) основано сугубо на территориальном принципе без учета природоохранных характеристик самих изымаемых территорий и расположенных на них природных комплексов и объектов. Так, если одни участки природы выполняют экологические функции, например, как места миграций объектов животного мира, то другие, граничащие с особо охраняемыми природными территориями, таковых могут не выполнять и т. д. Поэтому включение подобных участков в их границы взамен изымаемых, никоим образом не восполнит экологическую роль последних. Не исключено также, что при дальнейшей коррекции законодательства присоединение участков взамен изымаемых будет осуществляться и в виде кластерных участков, хотя по общей площади будут соответствовать первоначальной.
Представляется, что основания, перечисленные в проекте по изменению границ и отмене режима, не обоснованы. В настоящее время причин для упразднения таких участков не выявлено, так как даже деградация отдельных участков или всей особо охраняемой природной территории может быть восстановлена через определенное время. Таким образом, ст. 2.2, устанавливающая правила об изменении границ и режима по причине гибели природных объектов на всей (на части) особо охраняемой природной территории, провоцирует заинтересованных субъектов на действия, направленные на уничтожение, повреждение и (или) ведущие к деградации особо охраняемых природных территорий или их участков. Поправки не оценены на степень коррупционности. В случае их прохождения и опираясь на ст. 10 ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» могут подвергнуть особо охраняемые природные территории к уничтожению или существенной деградации. Основание обеспечение обороны и безопасности государства сомнительна. Во время ВОВ заповедники функционировали вполне успешно с соблюдением режима, более того, создавались новые, общая площадь заповедников за время войны увеличилась. Нет оснований считать, что в РФ сейчас ситуация хуже, чем во время войны.
Реализация программ социально-экономического развития за счет вовлечения в хозяйственный оборот участков особо охраняемых природных территорий по сути перечеркнет все усилия по созданию особо охраняемых природных территорий. Необходимо отметить, что именно особо охраняемые природные территории имеют огромный потенциал природных ресурсов и сохраняются они для того, чтобы оставить природные объекты в неприкосновенном виде в заповедниках и других особо охраняемых природных территориях в соответствии с их режимами. Без сомнения, что практически каждая особо охраняемая природная территория представляет интерес для предпринимательства, и будет в будущем объектом посягательства с целью изменения границ и режима. Кроме того, проектом не закреплено, что в случаях изменения границ или отмены режима особо охраняемой природной территории необходимо проводить государственную экологическую экспертизу. Таким образом, положения проекта противоречат ряду основополагающих принципов охраны окружающей среды: приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов; сохранение биологического разнообразия; презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды; запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды; обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан; соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду. Согласно части 7 указа Президента РФ «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» необходимо решение острых экономических и социальных проблем, которые формируют главные целевые ориентиры данного этапа, и особенно важно строго соблюдать в этот период обоснованные экологические ограничения на хозяйственную деятельность (выделено автором - В.З.).
Согласно принципу 1 Декларации ООН по окружающей среде и развитию забота (принята в г. Рио-де-Жанейро 14 июня 1992 г.) о человеке является центральным звеном в деятельности по обеспечению устойчивого развития. Люди имеют право жить в добром здравии и плодотворно трудиться в гармонии с природой. Право на развитие должно соблюдаться таким образом, чтобы адекватно удовлетворялись потребности нынешнего и будущих поколений в областях развития и окружающей среды (п.З). Государства принимают эффективные законодательные акты в области окружающей среды.
