Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. История конституционно-правового регулирования экологических отношений 13
1. Становление и развитие конституционных основ экологического права в период 1917-1977 гг 14
2. Конституционные основы экологического права в период с 1977 г. по 1993 г 32
Глава 2. Конституционное регулирование экологических отношений 56
1. Понятие, содержание и классификация конституционных основ экологического права 56
2. Экологическая основа конституционного строя и экологическая функция государства 74
3. Конституционные экологические права и обязанности 95
Глава 3. Развитие и реализация конституционных основ экологического права 135
1. Проблемы развития конституционных норм в экологическом законодательстве 135
2. Практика Конституционного Суда РФ по вопросам охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, охраны и рационального использования природных ресурсов 163
Заключение 181
Приложение 187
Библиография 190
Список нормативных правовых актов 197
- Становление и развитие конституционных основ экологического права в период 1917-1977 гг
- Конституционные основы экологического права в период с 1977 г. по 1993 г
- Понятие, содержание и классификация конституционных основ экологического права
- Проблемы развития конституционных норм в экологическом законодательстве
Введение к работе
Экологическое право имеет особенности, которые обусловлены спецификой, во-первых, его объектов - созданных природой, а не человеком, во-вторых, предмета -экологических отношений. Если уникальность объектов и предмета экологического права сегодня является очевидной, то нормы экологического права продолжают конструироваться по заданным правовым шаблонам, и не имеют особенностей по сравнению с нормами иных отраслей права. Однако они должны отражать специфику объектов (природных компонентов, природных ресурсов, природных комплексов), по поводу которых возникают экологические отношения, а любые общественные отношения, регулируемые правом, должны быть обусловлены экологическими отношениями, зависеть от них, а не наоборот. Признание приоритета экологических отношений в обществе позволит построить систему права не нарушающую законов естественного природного развития.
Исследование конституционных основ экологического права способствует, с одной стороны, пониманию процесса влияния экологических отношений на содержание Конституции и конституционно-правовых норм в целом, а - с другой, раскрытию возможностей последних для регулирования экологических отношений в их специфике.
Поэтому для определения юридической природы и выявления особенностей экологического права1 в первую очередь необходимо проанализировать его конституционные основы, которые позволяют подвести базу и указать ориентиры для направлений его дальнейшего развития. Прежде всего, конституционные основы, имеющие учредительный и организационный характер, очерчивают круг общественных отношений, входящих в предмет экологического права, способствуют формированию его институтов. Так, В Конституции Российской Федерации нашли отражение существенные преобразования, затрагивающие экологические отношения в обществе. Впервые на конституционном уровне, в качестве основных прав и свобод человека и гражданина были провозглашены экологические права: право на благоприятную окружающую среду, право на достоверную информацию о ее состоянии и право на возмещение вреда, причиненного
Экологическое право в диссертационном исследовании понимается в широком смысле слова, как система правовых норм, регулирующих отношения по охране окружающей среды, по обеспечению экологической безопасности (человека и других объектов), по использованию и охране природных ресурсов. Под экологическим законодательством понимается система законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы экологического права.
экологическим правонарушением. Конституционные нормы закрепили кардинальное изменение отношений собственности на природные ресурсы, отказавшись от исключительной государственной собственности на них, и установив многообразие форм собственности, включая и частную собственность.
Конституционные экологические положения являются фундаментальными для развития отрасли экологического права, направлены на регулирование основ экологических отношений. Кроме того, конституционные основы должны стать базой для формирования современного экологического законодательства.
В то же время, само законодательство, и в частности Конституция Российской Федерации, нуждаются в "экологизации", т.е. внедрении эколого-правовых требований в их содержание, а также признании значимости и приоритета экологических интересов общества. Ряд конституционных экологических положений требует пересмотра и толкования в целях отражения новейших достижений эколого-правовой доктрины в понимании предмета экологического права и экологического законодательства.
Вместе с тем, несмотря на то, что Конституция является базой развития экологического права и законодательства и основополагающим регулятором экологических отношений, она все же выступает лишь правовым инструментом, который сам подвержен влиянию объективных процессов развития экологических отношений.
Актуальность диссертации обусловлена также тем, что в настоящее время исследований проблемы конституционных основ именно экологического права, комплексного изучения вопросов реализации конституционных экологических положений с учетом произошедших за последние десять лет изменений политического, экономического, идеологического и социального характера, в юридической литературе не проводилось (см. раздел «Теоретическая основа исследования»).
Цель диссертационного исследования состоит в разработке на основе изучения норм экологического права, норм Конституции Российской федерации, Федеративного договора, практики Конституционного Суда Российской Федерации и научной литературы теоретических положений о понятии и содержании конституционных основ экологического права, а также соответствующих им практических рекомендаций.
В соответствии с целью исследования, в работе ставятся следующие основные задачи:
- сформулировать теоретическое определение понятия правового института
конституционных основ экологического права;
выявить содержание, структуру института конституционных основ экологического права и провести классификацию норм, составляющих данный институт;
выделить экологическую основу среди основ конституционного строя Российской Федерации и установить ее содержание;
определить этапы истории развития конституционных основ экологического права, а также указать тенденции их дальнейшего совершенствования и значение для формирования экологического законодательства;
- обосновать структуру права на благоприятную окружающую среду как
субъективного права, установить его соотношение с другими экологическими правами
граждан и общественных объединений, и место в системе основных прав и свобод
человека и гражданина;
провести анализ проблем развития конституционных экологических положений в экологическом законодательстве, соотношения (взаимодействия) конституционно-правовых норм и эколого-правовых норм;
выявить пробелы в правовом регулировании экологических отношений, обосновать предложения об их устранении и внести предложения по совершенствованию института конституционных основ экологического права и экологического законодательства в целом;
обобщить практику Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности человека и иных объектов, охраны и рационального использования природных ресурсов.
Предметом настоящего исследования являлись нормы Конституции Российской Федерации, регулирующие экологические отношения, нормы экологического законодательства, Федеративный договор и практика Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды, использования и охраны природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности; научные работы, посвященные проблеме конституционного регулирования экологических отношений2.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды в области общей теории права С.С. Алексеева, В.В. Лазарева, Н.С. Макаревича, А.В.
2 В предмет настоящей диссертации не включены нормы конституций и уставов субъектов Российской Федерации, поскольку в работе исследуется только федеральное законодательство.
Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Л.С. Явича; теории экологического права С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, О.С. Колбасова, О.И. Крассова, В.В. Петрова, Ю.С. Шемшученко, А.С. Шестерюка; теории конституционного права С.А. Авакьяна, Н.А. Богдановой, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Г.А. Гаджиева, О. Е. Кутафина, Е.И. Козловой, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова.
В процессе подготовки диссертации использованы работы А.И. Бобылева, М.И. Васильевой, В.П. Виноградова, Г.А. Волкова, Н.А. Духно, И.А. Игнатьевой, СВ. Калашникова, О.Н. Куприевой, А.Е. Лунева, Н.И. Опилат, Н.Н. Осокина, Т.В. Петровой, Ю.И. Тютекина, Г.В. Чубукова и других.
Первыми работами, в которых рассматривались конституционные основы экологического права, были отдельные статьи, появившиеся в начале 70-х годов.
С принятием Конституции СССР в 1977 году, проблема конституционного регулирования экологических отношений в юридической науке стала обсуждаться более широко. Был издан ряд книг и статей, посвященных анализу конституционных положений, направленных на регулирование охраны природы (окружающей среды) и природопользования (Колбасов О.С., Краснов Н.И., Лунев А.Е., Мунтян В.Л., Петров В.В., Полянская Г.Н., Тютекин Ю.И., Шемшученко Ю.С.)3.
Позднее конституционные основы природоохранительного законодательства, экологического права (Петров В.В.) , регулирования природопользования и охраны окружающей среды (Бринчук М.М.)5 стали освещаться в учебниках и учебных пособиях, в которых в силу их специфики, не содержался научный анализ проблемы, а только описание фактического нормативного материала.
Колбасов О.С. Проблемы охраны окружающей среды в новой Конституции СССР / Советское государство и право. 1978. № 5, Он же. Конституционные основы охраны окружающей среды. М., Знание. 1979; Краснов Н.И. Совершенствование законодательства о природопользовании и охране природы в свете новой Конституции СССР / Проблемы социалистической законности на современном этапе коммунистического строительства. Харьков. 1978; Мунтян В.Л., Шемшученко Ю.С. Конституционные основы охраны окружающей среды в СССР. Коммунист Украины. 1978. № 7; Петров В.В. Конституционные основы охраны природы в СССР и проблемы совершенствования советского природоохранительного законодательства в условиях научно-технического прогресса / Научно-технический прогресс и правовая охрана природы. Изд-во МГУ. 1978; Лунев А.Е. Конституционные основы охраны природы в СССР. М., Знание. 1980, Он же. Конституция СССР и охрана природы. М., Знание. 1981, Тютекин Ю.И. Конституционные основы рационального природопользования. Кишинев. 1980, Жмотов А.И. Конституция СССР и управление охраной природы / Правоведение. 1978. № 1.
4 См.: Петров В.В. Правовая охрана природы в СССР: Учебник. М., 1984; Природноресурсовое право и правовая
охрана окружающей среды: Учебник / Под ред. В.В. Петрова. М., 1988; Экологическое право России: Учебник / Под.
ред. В.В. Петрова. М., БЕК. 1995.
5 Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). М., Юристь. 2000.
Диссертационные исследования были посвящены вопросам конституционного регулирования охраны окружающей среды (Боголюбов С.А.)6, государственного руководства охраной окружающей среды (Калашников СВ.) , экологической политики (Пономарева И.П.)8, которые рассматривались с позиций как экологического, так и конституционного права, т.е. на стыке этих двух отраслей правовой науки.
Однако до сих пор в научной литературе не исследовалась проблема конституционных основ экологического права, которая анализировалась бы преимущественно с позиций науки экологического права, ее современных теоретических и методологических разработок. Также необходимо отметить, что диссертационные исследования С.А Боголюбова и СВ. Калашникова проводились в конце 80-х - начале 90-х годов, еще до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года.
Методологическую основу диссертации составляют следующие способы и формы научного познания: 1) поиск и сбор единичных фактов, характеризующих понятие, юридическую природу, содержание и структуру конституционных основ экологического права; 2) метод обобщения и поиска закономерностей в определении основных теоретических подходов к проблеме формирования правового института конституционных основ экологического права, 3) системный метод; 4) исторический метод; 5) сравнительно-правовой метод.
Также использовались иные общие и частные методы научного исследования.
Научная новизна и основные положения, выносимые на защиту.
С момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 года данная диссертация является первым монографическим исследованием конституционных основ экологического права.
Автор обосновывает и выносит на защиту следующие основные положения, которые характеризуются научной новизной:
1. Конституционные основы экологического права имеют особый характер в ряду конституционных основ других отраслей права, поскольку экологическое право - отрасль права, имеющая специфику, обусловленную сущностью регулируемых ей отношений -
6 Боголюбов С.А. Конституционно-правовые проблемы охраны окружающей среды в СССР. Дисс. д-ра. юрид. наук.
М., 1990.
7 Калашников СВ. Конституционные основы государственного руководства охраной окружающей среды (по
материалам TCCP). Дисс. канд. юрид. наук. М., 1989.
8 Пономарева И.П. Конституционные основы экологической политики. Дисс. канд. юрид. наук. М., 2000.
экологических отношений. Они являются не только базой развития экологических отношений, отражающей особенности последних, но сами находятся в зависимости от естественных законов развития природы, и, следовательно, должны их выражать и быть ими связаны.
Конституционные основы экологического права - самостоятельный межотраслевой правовой институт, который понимается в узком и широком значениях.
В узком понимании - это совокупность норм Конституции Российской Федерации, регулирующих основы экологических отношений, включающих в себя отношения по охране окружающей среды, обеспечению экологической безопасности, рациональному использованию и охране природных ресурсов.
В широком значении под конституционными основами экологического права понимается совокупность конституционно-правовых норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах, федеральных законах, решениях Конституционного Суда Российской Федерации, в Федеративном договоре, договорах между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, направленных на регулирование экологических отношений.
2. Нормы, составляющие правовой институт конституционных основ экологического права, понимаемого в узком значении, представляют собой: 1) нормы, устанавливающие экологическую основу конституционного строя; 2) нормы, регулирующие конституционные экэлоппзские права и обязанности, 3) кормы, закрепляющие право собственности на природные ресурсы; 4) нормы устанавливающие разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере экологических отношений; 5) нормы, предусматривающие полномочия высших органов государственной власти в области регулирования экологических отношений.
Нормы, составляющие правовой институт конституционных основ экологического права, понимаемого в широком значении, подразделяются по источникам на: нормы Конституции Российской Федерации; нормы федеральных конституционных законов, нормы федеральных законов, правовые позиции Конституционного Суда Российской
Федерации; нормы Федеративного договора и договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ.
3. Экологической основой конституционного строя является система
конституционных положений первой главы Конституции Российской Федерации,
регулирующих экологические отношения. Она стоит в ряду с экономической,
политической, социальной и другими основами конституционного строя Российской
Федерации и должна отражать экологические цель, принципы, функцию и обязанности
государства.
4. Конституционные основы экологического права могут развиваться по двум
направлениям: 1) пересмотр Конституции, внесение в нее изменений и дополнений; 2)
преобразование Конституции путем принятия федеральных конституционных законов,
федеральных законов, толкования Конституционным Судом РФ.
При дальнейшем совершенствовании экологического законодательства предлагается исходить из следующего понимания современных конституционных основ экологического права:
Российская Федерация - экологическое государство, целью которого является достижение и поддержание благоприятного качества окружающей среды, способствующего устойчивому развитию общества, балансу экономических и экологических интересов нынешнего и будущего поколений граждан.
государство обязано осуществлять деятельность по охране окружающей среды, обеспечению рационального использования и охране природных ресурсов, экологической безопасности человека, общества, государства в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду.
в Российской Федерации охраняется окружающая среда, отдельные природные компоненты - земля, недра, воды, леса и иная растительность, атмосферный воздух, животный мир, генетический фонд, природные ландшафты. Особой охране подлежат природные комплексы (природные территории), редкие или находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных, а также места их обитания.
5. Структура конституционного права на благоприятную окружающую среду как
субъективного права включает в себя следующие элементы: 1) возможность выбирать
правообладателем вид и меру (объем) поведения, т.е. совершать собственные
положительные действия по реализации и защите своего права на благоприятную окружающую среду; 2) возможность требовать от всех обязанных лиц, в том числе от государства выполнения определенных действий, направленных на реализацию права на благоприятную окружающую среду; 3) возможность защиты нарушенного права всеми правовыми средствами, в судебном, административном и ином порядке; 4) возможность пользоваться благоприятной окружающей средой и потреблять безопасные для жизни и здоровья естественные блага.
6. Периодизацию истории развития конституционных основ экологического права можно провести по двум критериям:
В зависимости от степени преобладания конституционного регулирования, направленного на природопользование или охрану окружающей среды можно выделить два периода: экономический, характеризующийся конституционным регулированием преимущественно использования природных ресурсов (с 1917 г по 1977 г.) и экологический, характеризующийся конституционным регулированием наряду с природопользованием, также охраны окружающей среды и отдельных природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности (с 1977 г. по н.в.). Указанная периодизация свидетельствует о том, что происходит как количественное увеличение конституционных экологических положений и объективное изменение их содержания, так и расширение кругах самих экологических отношений, подлежащего конституционному регулированию.
В зависимости от формы и характера правовых актов, содержащих конституционно-правовые нормы, направленные на регулирование экологических отношений можно выделить три периода. В первый период конституционные основы составляют нормы актов конституционного значения и конституций (1917-1918 гг.), во второй период -только нормы конституций (1918-1992 гг.), в третий период - нормы Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, Федеративного договора и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации (1992 г. - н.в.).
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что основе проведенного анализа научной литературы, положений Конституции Российской Федерации, экологического законодательства, и практики Конституционного Суда Российской Федерации, Федеративного договора определяется понятие, содержание,
структура конституционных основ экологического права как самостоятельного правового института; классифицированы нормы, составляющие данный институт; предложено понятие экологической основы конституционного строя; проведена периодизация истории развития конституционных основ экологического права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что ряд теоретических выводов и практических рекомендаций может применяться в законотворческой деятельности, в частности при разработке нового текста Конституции Российской Федерации, внесении в нее изменений и дополнений, толкования Конституции, а также для систематизации экологического законодательства.
Ряд рекомендаций и теоретических положений также может быть учтен в правоприменительной деятельности и в дальнейших научных исследованиях и учебном процессе.
Материалы и основные теоретические положения, содержащиеся в исследовании, могут быть использованы для преподавания специального курса лекций, а также курсов "Экологическое право России" и "Конституционное право России".
Апробация результатов исследования.
Основные положения и выводы, сформулированные в диссертации, доложены и обсуждены на заседании кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского университета имени М.В. Ломоносова и отражены в 5 научных статьях по теме диссертации. Они были также опробованы на практических занятиях по экологическому и земельному праву, проводимых автором на юридическом факультете " МГУ им. М.В. Ломоносова.
Структура и содержание диссертационного исследования.
Диссертация состоит из введения, трех глав, приложения, заключения, библиографии, перечня законодательных и иных нормативных правовых актов.
Во ведении обосновывается актуальность темы, раскрывается степень исследованности в научной литературе, определяются цель, задачи и предмет диссертационного исследования, сформулированы обладающие научной новизной положения и выводы, которые выносятся на защиту, дана характеристика практической и теоретической значимости работы, приведена информация об апробации результатов исследования, показана структура и изложено краткое содержание работы.
В первой главе История конституционно-правового регулирования экологических отношений" исследованы вопросы становления развития конституционных основ экологического права, определены тенденции их развития, значение для формирования экологического законодательства, а также проводиться периодизация истории конституционного регулирования экологических отношений, дается характеристика каждого из этапов.
Во второй главе "Конституционное регулирование экологических отношений" исследуется понятие правового института конституционных основ экологического права, раскрывается его структура и содержание, приводятся классификации; определяется экологическая основа конституционного строя и экологическая функция Российской Федерации, устанавливается их соотношение. Также рассматриваются конституционные экологические права и обязанности, определяется их юридическая природа, содержание, место в системе основных прав и свобод.
В третьей главе "Развитие и реализация конституционных основ экологического права" рассматриваются отдельные проблемы развития конституционных экологических положений в экологическом законодательстве, а также проводиться анализ и обобщение практики Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности человека и иных объектов, охраны и рационального использования природных ресурсов.
В заключении подводятся итоги исследования, формулируются основные выводы и теоретические положения, систематизируются предложения по совершенствованию -конституционных основ экологического права.
В приложении приводятся таблицы, содержащие постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности человека и иных объектов, охраны и рационального использования природных ресурсов.
Библиография включает 156 источников.
Основные положения диссертации опубликованы в 5 научных работах.
Становление и развитие конституционных основ экологического права в период 1917-1977 гг
История конституционного регулирования экологических отношений, формально началась не с принятия первого основного закона в нашей стране- Конституции РСФСР 1918 года, а немного ранее, с принятия декрета "О земле" II Всероссийским съездом Советов 26 октября 1917 года.
Данный декрет, наряду с другими первыми декретами советской власти (Декрет о мире, Декрет об образовании рабочего и крестьянского правительства и др.), безусловно, является по сути актом конституционного характера и значения, оформляющим основы земельных отношений нового советского, социалистического государства - РСФСР.
"В первые месяцы советской власти все они (декреты - A.M.) в совокупности составляли неписаную конституцию Российского государства - до появления единого официального текста" . Причем, следует отметить, что самим декретом устанавливалось: "вопрос о земле, во всем его объеме (курсив наш - A.M.), может быть разрешен только всенародным Учредительным собранием"11.
Несомненно, декрет "О земле" представлял собой основополагающий законодательный акт в области регулирования природопользования и закрепил коренные изменения в отношении собственности на землю и иные природные ресурсы. "В декрете была заложена существенная часть предпосылок нового конституционного строя России"12.
Декрет отменял право частной собственности на землю (причем, навсегда), объявляет землю всенародным достоянием и устанавливает, что земля переходит в пользование всех трудящихся на ней. Все сделки с землей запрещаются: "земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо в залог, ни каким другим способом отчуждаема". Таким образом, осуществлялась национализация земли. По словам В.И. Ленина, отмена частной собственности на землю, провозглашенная декретом "О земле", представляла собой "национализацию земли"13.
Пункт 6 Крестьянского наказа о земле, являющийся составной частью Декрета, закреплял право пользования землей для всех граждан Российского государства независимо от пола. Однако это право предоставлялось на следующих условиях: 1) желание обрабатывать землю своим трудом, при помощи своей семьи, или в товариществе, 2) только до той поры, пока они в силах ее обрабатывать. Также устанавливался принцип уравнительного землепользования - земля распределялась между трудящимися с учетом местных условий по трудовой или потребительной норме.
Декретом "О земле" предусматривалась национализация не только земли, но и других природных ресурсов: недр, лесов, вод. Причем, устанавливалось, что в исключительное пользование государства (фактически - в собственность государства) переходят только недра, леса и воды, имеющее общегосударственное значение. Так, "все мелкие реки, озера, леса и проч. переходили в пользование общин, при условии заведования ими местными органами самоуправления".
Таким образом, по мнению многих авторов, декрет "О земле" имел огромный социально-экономический смысл, поскольку заложил основы не только земельного строя, но и в целом для рационального природопользования..." , а провозглашенная им национализация земли и других природных ресурсов являлась "важнейшей предпосылкой проведения государственных мероприятий по охране природы"15.
В дальнейшем идеи национализации находят свое развитие в декретах "О лесах" (1918 г.), "О недрах земли" (1920 г.) и "О социализации земли" (1918 г.).
В декрете "О социализации земли" закрепляется всенародная собственность на землю, трудовой характер землепользования, утверждает равное право на пользование землей, исходя из потребительско-трудовой нормы землепользования на землях сельскохозяйственного назначения . Декрет гласил: "Всякая собственность на землю недра, воды, леса и живые силы природы в пределах Российской Федеративной Советской Республики отменяется навсегда..." Обращает на себя внимание то, что наряду с землей недрами, водами лесами была отменена частная собственность на "живые силы природы", то есть флору и фауну17.
Положения первых советских декретов, затрагивающие вопросы использования и охраны земли и других природных ресурсов получили в дальнейшем конституционное закрепление. Так, в Конституции РСФСР 1918 года, находят отражение положения декрета "О земле", касающиеся отмены частной собственности на землю и национализации других природных ресурсов.
Пункт "а" Статьи 3 второй главы первого раздела Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа, вошедшей в Конституцию РСФСР, в целях социализации земли отменил частную собственность на землю, весь земельный фонд "объявляется общенародным достоянием и передается трудящимся без всякого выкупа, на началах уравнительного землепользования;
Пункт "б" объявил национальным достоянием все леса, недра, воды общегосударственного значения, а равно и весь живой и мертвый инвентарь, образцовые поместья и сельскохозяйственные предприятия18.
Как видно из текстов выше указанных пунктов, Конституция РСФСР в отличие от декрета "О земле" использует наряду с понятием "общенародное достояние" и термин "национальное достояние".
Оперировала ли ими Конституция как синонимами, тождественными понятиями, чтобы, например, избежать тавтологии? Или же специально проводилась граница между "общенародным" и "национальным" достоянием? Необходимо отметить, что понятие "общенародное достояние" использовалось по отношению к земле (земельному фонду), термин "национальное достояние" - к другим природным ресурсам (недрам, лесам, водам), причем только общегосударственного значения. На наш взгляд, эти два термина не используются в Конституции РСФСР 1918 г. как тождественные. Понятие "национальное достояние" по смыслу Конституции тяготеет ближе к "государственной собственности", ведь не зря же оно применяется в отношении природных ресурсов государственного значения, а не всех без исключения природных ресурсов страны. Термин "общенародное достояние", используемый в первой социалистической Конституции России, гораздо шире по значению и подразумевает отказ от установления какой-либо собственности, в том числе и государственной, что, несомненно, соответствовало попытке строгого следования в революционный период марксистской теории об обобществлении средств производства, и дальнейшему отмиранию при коммунизме государства и права.
Конституционные основы экологического права в период с 1977 г. по 1993 г
Новый этап в развитии конституционных основ экологического права связан с принятием Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г.77. Причем "новым" он является не столько в смысле принятия новых конституций, сколько как привнесший совершенно новые качественные изменения в регулирование рационального
природопользования и охраны природы (окружающей среды), естественно, сохраняя принципиальные положения предшествующих конституций.
Произошли и количественные изменения в конституционном регулировании отношений, в сфере взаимодействия общества и природы, теперь в Конституции СССР насчитывалось большее число статей, закрепляющих нормы об использовании и охране природных ресурсов. Впервые конституционно закрепляются нормы об охране природы в целом, как интегрированного природного объекта и об охране окружающей человека среды. "Новая советская конституция формулирует основные принципы охраны природы в СССР, формы и методы природоохранительной деятельности Советского государства, права и обязанности государственных, общественных организаций, граждан СССР по охране природы, рациональному использованию ее ресурсов, оздоровлению окружающей человека среды"78. Все вместе данные нормы могут быть названы конституционными экологическими положениями (нормами), которые содержались уже в девяти статьях Конституции (ст.ст. 11, 12, 13, 18, 42, 67, 73, 131, 147).
Таким образом, взаимодействие общества и природы выделялись в Конституции СССР уже как одна из важнейших сфер общественных отношений, и особенность конституционного регулирования в этой области состояла в том, что экологические отношения рассматривались ей в едином комплексе экономических, политических, социальных связей всего общественного организма79.
В юридической литературе советского периода все экологические положения Конституции 1977 г. разделялись, как правило, натри группы: 1) экономическая основа, 2) социальная, 3) организационная основа (также добавлялись идеологическая и законодательная основы)80.
На наш взгляд, экономическую основу составляли правовые нормы, установленные в ст.ст. 11, 12, 13 Конституции СССР81.
Претерпевают изменения положения предшествующих конституций о государственной собственности, в том числе на природные ресурсы. Согласно ст. 11 государственная собственность - общее достояние всего советского народа, основная форма социалистической собственности. В исключительной собственности государства находятся: земля, ее недра, воды, леса.
В Конституции 1977 г. вместо понятия "общенародное достояние" появляется формулировка, характеризующая государственную собственность как "общее достояние всего советского народа", но принципиально не меняющая его сути. По мнению Ю. С. Шемшученко, закрепление на конституционном уровне понятия "общее (общенародное) достояние" означало установление права общенародной собственности на природные ресурсы. "В эколого-правовом смысле общее достояние - это природные ресурсы, являющиеся собственностью всего советского народа и используемые им в рамках установленных государством правил в интересах развития материального производства и удовлетворения разнообразных потребностей людей" .
В советской эколого-правовой литературе всегда оставался дискуссионным вопрос о субъектах права государственной собственности, особенно остро эта проблема обсуждалась в рассматриваемый нами период.
Так, Ю.С. Шемшученко, говоря о "праве государственной (общенародной) собственности", полагал, что понятия "государственная" и "общенародная" собственность не совпадают по содержанию, так как не тождественны понятия "государство" и "народ". Нельзя не согласится с его утверждением, что "трактовка общенародной собственности на природные ресурсы только как государственной фактически узаконивало отчуждение трудящихся от непосредственного участия в управлении качеством окружающей среды и отторжение объекта собственности от непосредственных природопользователей, кроме того, вело к потере общенародной сущности социалистической собственности на природные ресурсы, превращению ее в казенно-государственную собственность с четко выраженными элементами бюрократизма в механизме ее реализации"83.
Существовало несколько точек зрения и непосредственно по поводу субъектов права государственной собственности на природные ресурсы. Одни авторы признавали субъектом только Союз ССР84, другие считали, что субъектами являются и Союз СССР в целом и каждая союзная республика в отдельности85.
По нашему мнению, анализ статьи 11 в совокупности с другими статьями Конституции позволял признать Союз ССР в целом субъектом права собственности на природные объекты и ресурсы.
Далее следует отметить, что впервые на уровне Конституции появилось характеристика собственности государства на землю, недра, леса и воды как исключительной. Конституционное положение об исключительности государственной собственности на природные ресурсы раскрывалось и толковалось в эколого-правовой литературе следующем образом . Во-первых, природные объекты и ресурсы могли находиться только в собственности государства, которое обладает в полном объеме исключительными правомочиями по владению, пользованию и распоряжению ими.
Во-вторых, исключительность этих правомочий государства является главной особенностью права государственной собственности на землю, недра, воды и леса как объекты естественного мира, не обладающие стоимостью, экологически взаимосвязанные с окружающей средой и имеющие натурально овеществленную форму в отличие от иных объектов собственности, созданных трудом человека.
Понятие, содержание и классификация конституционных основ экологического права
"В принятой 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием Конституции Российской Федерации отражены основные положения экологической стратегии государства и главные направления укрепления экологического правопорядка"106.
Под конституцией государства понимается особый закон, имеющий свою специфику и выделяющийся в ряду других законов, принимаемых в государстве. В первую очередь, Конституция - это основной закон государства, т.е. закон, устанавливающий и регулирующий именно основы общественных отношений, представляющие собой "важнейшие начала жизни общества и государства"107. Конституция Российской Федерации также обладает данным юридическим свойством. Однако в тексте Конституции РФ 1993 года нет указаний на то, что она является основным законом, в отличие от советских конституций, провозглашавшихся основным законом государства. Конституция РФ устанавливает и регулирует основы различных общественных отношений, в том числе и основы экологических отношений. Причем Конституция РФ закрепляет как уже сложившиеся отношения в обществе, так и складывающиеся или даже те, которые еще не существуют в действительности. Последние представляют собой цель, к которой необходимо стремится обществу и государству, они имеют программное значение. Но при этом они уже закреплены правовой нормой и требуют исполнения, развития в законодательстве. Так, Конституция РФ, установив право частной собственности на землю и иные природные ресурсы, тем самым юридически закрепила уже начавшие складываться к тому времени отношения частной собственности на природные ресурсы и придала им государственно-правовую основу. Впервые на конституционном уровне нашло отражение право на благоприятную окружающую среду, что свидетельствует о важности и значимости потребности общества в соответствующем качестве окружающей среды.
Конституция РФ как основной закон государства выполняет фундаментальную, основополагающую роль в регулировании экологических отношений, являясь юридической базой становления, развития и совершенствования экологического законодательства. Кроме того, конституционные положения являются фундаментальными, базовыми для становления и развития отрасли права, способствуют формированию ее институтов, очерчивают, как правило, круг общественных отношений входящих в предмет отрасли и, естественно, закрепляют и регулируют основы этих отношений. Поэтому можно говорить об определяющей роли конституционных норм, имеющих учредительный и организационный характер, в процессе определения предметной области, регулируемой экологическим правом.
Учредительный характер конституционных положений состоит в том, что конституция, появляясь в результате коренных изменений в жизни общества, становится политико-правовой основой его развития на следующем историческом этапе. Организационный же характер заключается в том, что она не только оформляет достигнутое и ставит новые задачи перед обществом и государством, но и стимулирует политическую активность, нацеливает государственные органы и общественные объединения, всех граждан на деятельность в духе нового основного закона108.
Конституция РФ, являясь основным законом государства, находится на вершине иерархической пирамиды нормативных правовых актов, поскольку обладает высшей юридической силой. Следовательно, любые акты экологического законодательства не должны ее противоречить. Кроме того, экологические положения, как и все нормы Конституции, имеют прямое действие и принимаются на всей территории РФ.
Конституционные основы любого закрепленного в Основном Законе явления включают, прежде всего, нормы Конституции, посвященные этому явлению. "Положения, содержащиеся в Конституции, в полной мере могут рассматриваться в качестве основ регулирования той или иной сферы общественных отношений"109.
В Конституции РФ 1993 года как в прежних советских конституциях можно встретить указания на основы тех или иных общественных отношений, политических и социальных явлений. Так, глава 1 первого раздела Конституции непосредственно названа "Основы конституционного строя", поскольку ее номы закрепляют основы общественного строя, т.е. исходные начала устройства общества и государства.
Таким образом, под конституционными основами следует понимать, прежде всего, нормы конституции, непосредственно закрепляющие основы (начала, устои, базис) устройства общества и государства в целом, а также тех или иных общественных отношений. Следовательно, среди конституционных положений можно выделить нормы, регулирующие основы общественных экологических отношений. Как известно, в системе права выделяется отрасль права, получившая название "экологическое право", предметом регулирования которой, выступают в совокупности указанные отношения. Поэтому можно говорить о конституционных основах экологического права как совокупности конституционных норм, непосредственно направленных на регулирование основ экологических отношений.
Прежде чем раскрывать сущность и содержание конституционных основ указанной отрасли права, необходимо обратить внимание на то, что представляет собой само экологическое право, каков предмет его регулирования?
На сегодняшний день в юридической литературе нет однозначного понимания предмета данной отрасли, кроме того, отсутствует единство мнений даже по поводу ее названия. Рассматриваемую отрасль права, регулирующую отношения в сфере взаимодействия человека и природы одни ученые именуют "экологическим правом" (А.К. Голиченков, О.С. Колбасов, В.В. Петров, А.С. Шестерюк), другие - "правом окружающей среды" (М.М. Бринчук, А.С. Тимошенко, Ю.С. Шемшученко).
Так, М.М. Бринчук в своем учебнике использует как название отрасли "экологическое право" так и "право окружающей среды". Однако отдает предпочтение все-таки называнию отрасли "право окружающей среды"110. В пользу последнего названия отрасли высказывались также А.С. Тимошенко111 и Ю.С. Шемшученко112. Данные авторы свою позицию обосновывают тем, что в основу названия отрасли положено наименование научной дисциплины - экологии. Однако в современной науке термин "экология" получил более широкое значение и использование, чем просто название научной дисциплины113. "Сегодня экология - это меньше всего отрасль биологической науки и больше всего определенная часть человеческой жизнедеятельности. В таком виде экология и служит предметной сферой экологического права. Название, соответственно, находится в полной гармонии с этой предметной сферой"114. Поэтому на наш взгляд, следует встать на позицию ученых, которые считают обоснованным его применение к названию отрасли права.
Ныне действующая Конституция РФ содержит в своем тексте понятие "экология" наряду с "охраной окружающей среды", "использованием природных ресурсов" и "обеспечением экологической безопасности" и используется как охватывающее их, включающее в свое содержание. Так п. "в" ч. 1 ст. 114 устанавливает, что Правительство РФ обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области экологии. Таким образом, можно сказать, что на конституционном уровне признается существование экологической политики государства, проводником которой выступает Правительство РФ.
Проблемы развития конституционных норм в экологическом законодательстве
Естественно, что между Конституцией (несмотря на то, что она сама является составной частью законодательства) и действующим законодательством складываются отношения, характеризующиеся логической взаимосвязью, взаимовлиянием, взаимозависимостью и, конечно же, иерархической соподчиненностью, отражающей ее верховенство в правовой системе.
Характер взаимодействия конституционных экологических положений и экологического законодательства непосредственно обусловливается юридической функцией и свойствами самой Конституции. По мнению С.А. Авакьяна, юридическая функция конституции заключается в том, что она: становиться основой новых правовой системы и правопорядка в стране (или нового этапа в их развитии, если они существуют и в принципе сохраняются); сама регулирует общественные отношения и как документ прямого действия может быть исходной почвой для их возникновения; дает импульс развитию законодательства и принятию большого массива новых нормативных юридических актов, воплощающих общие идеи и отдельные положения конституции268.
Применительно к регулированию экологических отношений данная функция Конституции РФ 1993 г. проявилась: 1) в формировании основы экологического правопорядка в государстве269; 2) в непосредственном конституционном регулировании экологических отношений, прямом действии конституционных экологических норм и формировании нового вида экологических отношений - по обеспечению экологической безопасности; 3) в становлении нового этапа развития экологического законодательства, понимаемого в широком смысле слова (например, принят ряд нормативных актов, регулирующих вопросы обеспечения экологической безопасности).
Основываясь на свойстве конституции быть базой текущего законодательства, конституционные экологические положения развиваются и конкретизируются, другими словами, находят свое продолжение в действующем экологическом законодательстве. Это свойство вытекает из самой сущности Конституции как основного закона государства, "закона законов", регулирующего основы общественных отношений. И поэтому для развития положений конституции в текущем законодательстве не требуется специального упоминания об этом в тексте конституции путем указания на необходимость принятия то или иного нормативного акта. Однако Конституция может напрямую устанавливать, что ее положения, подлежат развитию в законодательстве. Например, ч. 3 ст. 36 предусматривает: "условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона". В развитие этой нормы Конституции РФ 25 октября 2001 г. был принят Земельный Кодекс РФ270.
Как мы уже говорили, Конституция осуществляет регулирование только основ экологических отношений и не может, да и в принципе не должна их полностью охватывать. Детальное, конкретное регулирование экологических отношений отдается на откуп экологическому законодательству, которое, естественно, должно основываться, непосредственно опираться на конституционные экологические положения и не противоречить им. Данный вывод вытекает из такого свойства конституции как юридическое верховенство, означающего высшую юридическую силу экологических положений Конституции по отношению ко всем нормам, закрепляемым в экологическом законодательстве. "Акты, конечно, могут развивать положения конституции. Но при этом, если первое слово по какому-то вопросу уже сказано конституцией, они не вправе говорить, что-то иное, содержать в себе другое предписание"271.
Однако возникает такая ситуация, при которой в экологическом законодательстве не только не реализовываются идеи и принципы, заложенные в Конституции РФ, но и нормы, требующие непосредственного развития в текущем законодательстве в силу их специфики (например, нормы, закрепляющие экологические права: право на благоприятную окружающую среду и др.).
Если конституционные экологические положения не находят соответствия и развития в законодательстве, то с одной стороны, это приводит к снижению качества самого экологического законодательства, к его пробельности и неконституционности, а с: другой к снижению авторитета Конституции, как фактора обеспечивающего единство экологического законодательства.
"Чтобы достичь желаемого и необходимого единства законодательной системы, Конституция должна постоянно выступать (юридически и фактически) в качестве высшего координатора этой системы. Границы координационных функций Конституции весьма широки. Они пролегают от юридического соответствия правового акта Конституции (жесткое сопоставление) до фактического его соответствия в целях задач, идей и принципов и пр. (гибкое сопоставление). В своих отношениях с текущем законодательством Конституция выступает не шаблоном, жестко отмеряющим инициативу и свободу в нормотворческой деятельности тех органов, которые таким правом обладают, но прежде всего она действует как гибкий координатор, призванный одновременно обеспечивать строгую конституционную законность и широкий простор для активного правотворчества"272.
Таким образом, конституционные экологические нормы выступают координатором всего экологического законодательства, обеспечивая его единство и конституционность как по форме, так и по содержанию.
В эколого-правовой литературе среди принципов экологического законодательства выделяют принцип конституционного развития, согласно которому разработка законодательных и иных нормативных актов, регулирующих экологические отношения, должна осуществляться на основе и в соответствии с Конституцией РФ .
Прежде чем приступить к анализу развития конституционных экологических положений в нормах экологического законодательства, и их соотношения и взаимодействия, необходимо выяснить, что понимается под "экологическим законодательством". На сегодняшний день в юридической науке пока нет его однозначного понимания274.
Само понятие "экологическое законодательство отсутствует в действующем законодательстве. В Конституции РФ используются термины "законодательство об охране окружающей среды", "земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах". Федеральный закон от 10.01.2002 г. "Об охране окружающей среды" закрепил понятие "законодательство в области охраны окружающей среды". Кроме того, и в нем используется также термин "законодательство в области охраны окружающей среды и природопользования". Согласно ст. 2 отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются... земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования. Таким образом, следуя логике закона, получается, что все перечисленные природоресурсовые отрасли законодательства он включает в понятие "законодательство в области охраны окружающей среды и природопользования". В предыдущем Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" употреблялся термин "природоохранительное законодательство".
По мнению А.К. Голиченкова законодательство, именуемое экологическим, может рассматриваться в узком и широком смысле слова. "Экологическое законодательство в узком смысле слова представляет собой систему законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы, регулирующие отношения только по охране окружающей природной среды.
