Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. РЕФОРМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО И МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ ВЕЛИКОБРИТАНИИ (1997 - 2006 ГГ.) 39
1. Деволюция «кельтской периферии» - Шотландии и Уэльса 39
2. Деволюция Англии 80
3. Деволюция и местное самоуправление 95
ГЛАВА II. МОДЕРНИЗАЦИЯ ВЕРХОВНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ВЕЛИКОБРИТАНИИ (1997 - 2006 ГГ.) 120
1. Реформирование палаты лордов 120
2. Модернизация палаты общин 161
3. Модернизация судебной системы Великобритании: основание верховного суда, реорганизация поста лорд-канцлера 180
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 207
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 212
Введение к работе
На протяжении столетий британская демократия демонстрировала гибкость и способность адаптироваться к новым реалиям. Сочетание сменяемых и постоянных властных структур создавало оптимальный баланс, который обеспечивал как смену власти и обновление политического курса, так и его преемственность. Процессы, обусловившие переход Великобритании от индустриального к постиндустриальному типу развития - новые принципы экономической деятельности, социальная фрагментация, культурные сдвиги, различные ипостаси глобализации - затронули все стороны жизни общества1, включая политическое и административно-территориальное устройство страны. Исследования 1970 - 1980-х гг. показали определенные изменения в настроениях граждан. Начиная с 1973 г. в Великобритании регулярно проводились опросы по проблеме государственных реформ. В ходе этих опросов выяснялось, в частности, мнение граждан относительно потребности в реформировании всей системы власти. Если в 1973 г. мнения разделились почти поровну, то в 1996 г. лишь треть респондентов не считала необходимым проведение серьезных реформ в этой области . В конце XX в. в центре политической борьбы в Великобритании оказалось отношение ведущих политических сил к поиску путей обновления конституционного поля страны. Трансформация политической культуры населения Соединенного Королевства Великобритании, изменившийся характер процесса взаимодействия цивилизаций потребовали адекватной модели государственности, подразумевающей внесение существенных изменений в основные принципы всей системы государственной власти и модернизацию ее важнейших компонентов. Решение данных задач выпало на долю обновленной лейбористской партии.
Громыко Ал. А. Политическая модернизация Великобритании от Вестминстерской к плюральной модели демократии. М.: Огни ТД, 2005. - С. 7.
2 Россия и Британия в поисках достойного правления //Россия и Британия в поисках достойного правления //Россия и Британия в поисках достойного правления/Уч. пос. [Электронный ресурс]. - Пермь, 2000. - Режим доступа: .
Все эти факторы обусловили складывание на первый взгляд парадоксальной ситуации - осуществление государственных реформ в стране с многовековой историей демократических институтов власти, где традиционно сильны позиции консерватизма. Такие характерные черты Великобритании как доктрина парламентского суверенитета, идея единой британской нации, административно-территориальное устройство страны унитарного типа, аристократическая по сути палаты лордов, потребовали переосмысления. Конец XX века стал своеобразным рубежным периодом в политической истории Великобритании, поскольку процесс переосмысления сопровождается «наиболее претенциозными и далеко идущими изменениями британской конституции из когда-либо предлагаемых каким бы то ни было правительством в течение целого столетия» .
Обращение к проблеме государственных реформ в политике лейбористов обусловлено рядом причин. На сегодняшний день имеется достаточно выраженная проблема кризиса существующих демократических политических систем, что заставило ряд западных стран начать поиск новых форм управления (Бельгия, Италия, Испания). Опыт британских новаций представляет интерес и для России, в связи с тем, что конституционные преобразования в нашей стране также проводились в течение 90-х гг. XX в., основной их посыл был направлен на модифицирование взаимоотношений центра и регионов, реформу верхней палаты парламента. Идентичность таких моментов в истории России и Великобритании, как детерминирование преобразований прагматическими соображениями и текущими политическими интересами, делает актуальным обращение к вопросам сущности и механизмов реформ современной Великобритании для оценки эффективности конкретных решений сходных проблем, стоящих перед обеими странами. Обращение к проблеме преобразований государственной системы власти Великобритании представляется вполне оправданным и актуальным, если учесть, что, во-
1 Цит. по: Hazell R., Sinclair D. The British Constitution in 1997 - 98: Labour's Constitutional Revolution//Parliamcntary Affairs, vol. 52, №2,1999. - Pp. 161.
5 первых, поскольку в конце XX в. идейные установки консервативной и лейбористской партий в социально-экономической сфере перестали быть кардинально противоположными, именно вопросы политического устройства страны стали превалирующими, и что, во-вторых, 1997 - 2006 гг. стали периодом трансформации централизованной британской политической системы, которая призвана была решить проблему кельтского сепаратизма.
Объектом данного диссертационного исследования является общественно-политическая ситуация в Великобритании в конце XX - начале XXI вв. Предмет исследования - государственные реформы правительства Тони Блэра (1997 - 2006 гг.), включающие следующие направления: реформа верховных органов государственной власти и реформа регионального и местного управления.
Цель - дать комплексный анализ сущности и основных тенденций реформы системы государственного устройства Соединенного Королевства (1997 - 2006 гг.) в контексте эволюции феномена британской государственности в целом на протяжении XX в. Исходя из поставленной цели, в диссертационном исследовании были поставлены следующие задачи:
S рассмотреть общественно-политическую ситуацию конца XX в. и причины, обусловившие необходимость государственных реформ Великобритании;
S исследовать содержание и сущность государственных реформ, ход их реализации;
S изучить процесс формирования и развития новых органов управления, провести анализ их компетенции и вскрыть проблемы взаимодействия центральных ведомств и региональных, местных органов власти;
S проанализировать характер, тенденции и этапы модернизации палаты лордов, трансформацию политических взглядов членов правящего кабинета и представителей основных политических партий на данную проблему;
S изучить сущность и специфику реформирования нижней палаты общин;
S выявить особенности реализации доктрины разделения властей в Великобритании;
/ исследовать проблемы, с которыми столкнулась правящая партия при проведении реформ, оценить последствия преобразований;
S проследить отношение общественности к вышеупомянутым проблемам, а также отношение консервативной и либерально-демократической партий к политике реформ;
S проанализировать отечественную и зарубежную историографию проблемы, дать оценку достижениям и выявить пробелы в историографическом исследовании темы.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1997 г. по 2006 г. Выбор именно этих хронологических рамок обусловлен следующими обстоятельствами. В 1997 г. лейбористы пришли к власти, в манифесте лейбористов 1997 г. декларировалась цель избавить от недостатков, усовершенствовать политическую жизнь страны. Предполагалось сделать палату лордов более демократичной и репрезентативной, палата общин же должна была стать более эффективным и полномочным органом. Особое место отводилось в манифесте децентрализации власти: лейбористы заявили о необходимости деволюции на территории Шотландии и Уэльса, для собственно английских регионов предусматривалось учреждение региональных ассамблей для координации вопросов экономического развития, относительно органов местного управления предполагалось сделать их более свободными от диктата центра и в то же время более ответственными1.
В 2006 г. запас реформ правительством, в общем и целом, был исчерпан. Инициативы правительства в отношении парламента не дали ожидаемого кабинетом Блэра результата. Так, частично реформирована верхняя палата
1 Labour Party Manifesto 1997, New Labour because Britain deserves better//Манифесты лейбористской партии [Электронный ресурс]/Неофициальиьій сайт лейбористской партии Великобритании. - Режим доступа: .
7 парламента и определены ключевые пункты дальнейшей ее модернизации судебная ветвь власти отделена, в нижней палате были осуществлены преобразования лишь процедурного характера, что не способствовало восстановлению ее независимости по отношению к правительству и повышению эффективности ее работы. Однако в 2006 г. стала достаточно очевидна демократизация британского парламента благодаря формированию парламентариев нового типа. Тогда же, согласно принятому биллю о конституционной реформе, было произведено отделение судебной ветви власти. Что касается деволюции, то к этому времени основополагающие нововведения уже имеют место: в Шотландии успешно работает парламент, обладающий полномочиями в области первичного законодательства и налоговыми, значительно расширена компетенция Ассамблеи Уэльса, в Англии функционируют региональные агентства развития и ассамблеи, модифицирована сфера действия органов местного самоуправления. Дальнейшие преобразования в отношении системы регионального и местного управления будут направлены на отладку деволюционных механизмов, дальнейшую демократизацию взаимоотношений административно-территориальных единиц и центра.
Методологическая основа исследования. Исследование строилось на основе междисциплинарного подхода, поскольку феномен государственных реформ как системное явление включает в себя политическую, правовую и социологическую составляющие. Исходя из этого, исследование проблемы реформ государственного устройства Великобритании должно строиться на привлечении методологического инструментария не только истории, но и юриспруденции, политологии, социологии, философии.
Принцип историзма дал возможность исследовать британскую систему государственной власти в последовательном временном развитии, проанализировать особенности ее развития в контексте общеисторических событий, выявить как преходящие, так и фундаментальные черты данной системы. Принцип объективности позволил рассмотреть процесс
8 государственных реформ как явление объективной действительности во всей его многогранности и противоречивости.
При анализе причин реформ был использован критическо-диалектический метод, ориентированный на критический анализ политической ситуации, выявление противоречий как источника ее самодвижения, социально-политических изменений. Стержневыми для работы являются сравнительно-исторический и сравнительно-правовой методы. В центре внимания сравнительного метода находятся конфигурации условий; он используется, чтобы определить, какие специфические комбинации условий связаны с определенными процессами. Сравнительно-исторический метод позволил показать последовательное развитие научных и партийных концепций модификации системы государственной власти, эволюцию общественно-политической ситуации в целом, а применение сравнителыю-правовового метода было нацелено на определение общего и особенного различных моделей регионального управления, выявление смены тенденций государственного развития (например, проблема деволюции, легитимности верхней палаты парламента) посредством изучения отдельных правовых институтов и норм. С целью исследования британских законодательных актов и внутреннего строения правовых норм был использован формально-юридический метод. В ходе анализа проблемы деволюции с целью изучения сфер деятельности новых властных органов и оценки эффективности функционирования был применен социологический метод, для оценки роли неюридических ценностей и убеждений населения в становлении его политической и правовой культуры - социально-философский.
Применение структурно-функционального анализа и системного подхода обусловило рассмотрение государственного устройства Великобритании как некоторой целостности, системы, обладающей сложной структурой, состоящей из совокупности элементов, каждый из которых имеет определенное значение, находится в отношениях и связях друг с другом, выполняет специфические функции, направленные на удовлетворение соответствующих потребностей
системы. Кроме того, были использованы такие общенаучные методы, как анализ и синтез.
Источниковая база исследования. Написание данного исследования потребовало привлечения разнообразных источников. Первую группу составляют официальные документальные материалы. Необходимо отметить, что эта группа в свою очередь подразделяется на ряд подгрупп. Во-первых, это отчеты заседаний парламента. Они содержат обширный материал относительно направленности дебатируемого законодательства, методики представления и хода обсуждения правительственных проектов в обеих палатах парламента, природы разногласий между правящей партией и оппозицией. Любопытны выступления отдельных парламентариев, поскольку они дают представление о взглядах на проблему государственных реформ не только верхушки лейбористской и консервативной партий, но и заднескамеечников .
Вторая подгруппа официальных материалов - законодательные акты. Подробное представление о позиции лейбористской партии по проблеме децентрализации власти в конце 90-х годов помогают составить следующие нормативно-правовые акты: Акт о референдумах в Шотландии и Уэльсе 1997 г., Акт о Шотландии 1998 г., Акт о региональных агентствах развития 1998 г., Акт об управлении Уэльсом 1998 г. и ряд примыкающих к ним статутов, акт об управлении Уэльсом от 2006 г.2 Ценность этих документов в том, что в них отображена легитимация идеи новых политических институтов (Национальной ассамблеи Уэльса и парламента Шотландии) как национальных кельтских органов, детально показаны процесс формирования принципиального нового уровня управления, отличного и от вестминстерской системы, и от системы
1 Great Britain Parliament. НС Hansard Parliamentary Debates. Vol. 781,294 - 434. L., 1969, 1997 - 2005.
Great Britain Parliament. HL Hansard Parliamentary Debates. Vol. 137, 153, 577-671. L., 1945, 1948, 1997-2005.
2 Referendums (Scotland and Wales) Act 1997 //Законодательство [Электронный ресурс]/Сайт Издательства Ее
Величества.-Лондон, 1997.-Режим доступа: ; Scotland
Act 1998 //Законодательство [Электронный ресурс]/Сайт Издательства Ее Величества. -Лондон, 1998. - Режим
доступа: ; Regional Development Agencies Act 1998
//Законодательство [Электронный ресурс]/Сайт Издательства Ее Величества. -Лондон, 1998. - Режим доступа:
; Government of Wales Act 1998 //Законодательство
[Электронный ресурс]/Сайт Издательства Ее Величества. -Лондон, 1998. - Режим доступа:
; Government of Wales Act 2006//Законодательство
[Электронный ресурс]/Сайт Издательства Ее Величества. -Лондон, 2006. - Режим доступа:
.
10 местного самоуправления, и принципы, на которых базируется данный процесс. Также данные акты отражают возрастающее в британской юридической системе значение референдумов, апробацию новой для британской политической традиции избирательной системы - пропорциональной. Полезным для понимания сущности новой системы управления и правительственного подхода к деволюции как таковой было изучение таких документов, как меморандум о взаимопонимании и соглашение Севелла. В них зафиксированы принципы, формы и каналы сотрудничества центральных правительственных ведомств и национальных кельтских органов, механизм делегирования ряда переданных полномочий британскому парламенту. Акт об управлении Уэльсом от 2006 г. наглядно показал готовность Лондона расширить границы валлийской автономии, но в то же время большинство британских парламентариев пока не готово всецело передать власть в руки национальных властных органов, то есть пойти далее шотландского варианта деволюции.
Наглядной иллюстрацией развития тактики и стратегии кабинета в отношении местных властей являются акты о местном самоуправлении 1999 г. и 2000 г.1, в которых закреплены основополагающие постулаты новаторов -частичное ослабление финансовой централизации, передача органам местного самоуправления стратегических функций, сотрудничество с деловыми кругами и общественностью.
Билль о конституционной реформе представляет собой откорректированный вариант правительственных предложений по поводу судебной власти. Так, в билль были инкорпорированы статьи, согласно которым пост лорд-канцлера был сохранен, причем законодательно фиксировалась его особая обязанность гарантировать неприкосновенность судебной власти, его прежние функциональные обязанности в качестве главы судебной власти унаследовал лорд - главный судья, предусматривалась
1 Local government Act 1999,2000 //Законодательство [Электронный ресурс]/Сайт Издательства Ее Величества. -Лондон, 1999- 2000. - Режим доступа: .
административная и финансовая независимость Верховного суда и комиссии по судебным назначениям'.
Следующая подгруппа - «белые книги». «Белые книги» освещают следующие проблемы: реформа палаты лордов, реорганизация высшего звена судебной системы, децентрализация власти. Наибольшую ценность для понимания проблемы модернизации палаты лордов имеют «белые книги» 2001 г. и 2003 г.2 В них показана неадекватность этого традиционного политического института современным реалиям, приведены аргументы в пользу обновления его способа комплектования, состава и полномочий, предложена подробная модель подобного обновления. Кроме того, сравнительный анализ обеих книг позволяет говорить о повороте команды Блэра в 2003 г. к более консервативному варианту реформы. Книги, касающиеся реформы верхней палаты парламента, являются наглядной демонстрацией того, насколько она была непродуманной, и подтверждением ограниченности, умеренности подхода к проблеме правительственных кругов. Если в случае с остальными преобразованиями вслед за «белыми книгами» последовало принятие соответствующих законодательных актов, пусть и с внесением в первоначальный проект существенных поправок, то единственная реально осуществленная на сегодняшний день в отношении палаты лордов мера, по сути, их предваряла. Речь идет об акте, исключающем из верхней палаты парламента наследственных пэров3.
По проблеме реформы высшего звена судебной власти было издано три «белых книги» , все они датируются 2003 г. Материалы данных документов
1 Constitutional Reform Bill //Законодательство [Электронный ресурс]/Сайт Издательства Ее Величества. -
Лондон, 2005. - Режим доступа: .
2 The House of Lords - Completing the Reform //«Белые книги» [Электронный ресурс]/ Сайт департамента по
конституционным вопросам. -Лондон, 2001. - Режим flocTyna:;
Constitutional Reform: Next steps for the House of Lords //Публикации [Электронный ресурс]/Сайт департамента
по конституционным вопросам. -Лондон, 2003. - Режим доступа: .
3 Second Chamber of Parliament Bill 1999 //Публикации палаты общин [Электронный ресурс]/Официальный сайт
парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. -Лондон, 1999. - Режим
доступа: .
4 Constitutional Reform: anew way of appointing judges//Публикации [Электронный ресурс]/Сайт департамента
по конституционным вопросам. -Лондон, 2003. - Режим доступа: ;
Constitutional reform: a Supreme Court for the United Kingdom //Публикации [Электронный ресурс]/Сайт
департамента по конституционным вопросам. -Лондон, 2003. - Режим доступа:
12 приобретают особую ценность, если учитывать тот факт, что вплоть до 2003 г. в заявлениях должностных лиц и официальных документах говорилось о твердом намерении сохранить статус кво в отношении британской судебной системы. Появлению книг предшествовало обнародование доклада совета Европарламента по правовым вопросам, в котором Великобритании было рекомендовано изучить вопрос создания Верховного суда, независимого от палаты лордов. Книги были посвящены краеугольным камням реформы -реорганизации должности лорд-канцлера, созданию Верховного суда взамен Апелляционного комитета палаты лордов и преобразованию процесса назначения судей. Львиная доля выкладок данных документов была связана с обоснованием необходимости разделения властей и гарантий судебной независимости в построении современного демократического государства, что в условиях Соединенного Королевства подразумевает исключение ординарных лордов по апелляциям из верхней палаты парламента с целью окончательного отделения судебной и законодательной ветвей власти и ликвидацию поста лорд-канцлера. Поистине революционными в отношении традиционной британской судебной системы стали пункты о передаче деволюционных вопросов из юрисдикции Арбитражной комиссии Тайного Совета под юрисдикцию создаваемого Верховного суда, об установлении независимой комиссии по судебным назначениям, о назначении судей монархом, а не лорд-канцлером.
Попытки лейбористов осуществить меры по децентрализации управления в конце 70-х годов отражены в «белых книгах» «Демократия и деволюция: предложения для Шотландии и Уэльса», «Наша меняющаяся демократия: деволюция Шотландии и Уэльса»1. «Белая книга» под названием «Усовершенствованное управление для Уэльса»2 позволяет проследить
; Constitutional Reform: reforming the Office of the Lord Chancellor //Публикации [Электронный ресурс]/Сайтдепартамента по конституционным вопросам.-Лондон, 2003.-Режим доступа: .
1 Democracy and Devolution. Proposals for Scotland and Wales. L., HMSO, 1974; Our Changing Democracy:
Devolution for Scotland and Wales. L., HMSO, 1975.
2 Better Governance for Wales //Доклады и выступления [Электронный ресурс]/Сайт министерства по делам
Уэльса. -Лондон, 2005. - Режим доступа: .
13 изменения в позиции центрального правительства в отношении степени допустимой автономии валлийского региона и проанализировать их значимость как для самого Уэльса, так и для всего процесса децентрализации в целом. Этот источник свидетельствует об осознании Лондоном настоятельной потребности расширения сферы полномочий органов власти кельтских регионов. Так, книгой предусмотрены три варианта расширения власти Национальной ассамблеи Уэльса - от простой передачи ей ряда функций отдельными центральными ведомствами до делегирования всей полноты законодательных полномочий. Кроме того, содержащиеся в книге предложения о запрете «двойных кандидатур» и выделении из Ассамблеи отдельного исполнительного органа власти косвенно свидетельствуют о том, что такая цель деволюции, как создание новой системы управления, отличной от вестминстерской модели, не была успешно реализована на всех направлениях.
Свет на такую запутанную страницу истории децентрализации Великобритании как деволюция Англии проливает «белая книга» «Ваш регион, ваш шанс»1. Помимо содержащегося в ней фактического материала, книга любопытна тем, что позволяет установить особенности английского варианта децентрализации власти, а именно доминирование экономической и административной форм деволюции. В книге четко определено, что основной посыл реформаторов - предоставить населению Англии новый, региональный властный уровень, полномочия которого в области нормотворчества и правоприменения существенно ограничены.
Завершают данную подгруппу «белые книги», касающиеся органов местного самоуправления. Значительную помощь для понимания базисных установок правящей лейбористской партии в данном вопросе оказали «белые книги» «Современное местное самоуправление, в контакте с людьми» и «Сильное местное руководство - высокое качество коммунальных
1 Your Region Your Choice //«Белая книга» [Электронный ресурс]/ Сайт департамента по вопросам местного самоуправления. - Лондон, 2002. -Режим доступа: 16137381.
14 услуг»1.
Четвертую подгруппу представляют собой отчеты парламентских комитетов и королевской комиссии, призванных изучить положение дел в области законодательной, исполнительной и судебной сферы и предложить оптимальный способ их реорганизации. Данные материалы также дают возможность отследить, в каких вопросах кабинет министров высказывал единую точку зрения, а при обсуждении каких происходил раскол; каким образом эволюционировали установки лидеров правящей и оппозиционной партий в отношении государственных реформ, изменился стиль поведения правительства от категоричного к компромиссному. История реформирования нижней палаты парламента конца XX - начала XXI в. подробно освещается в сообщениях специального комитета по модернизации палаты общин2. Особенно полезно изучение данных материалов было при рассмотрении приоритетов, которыми руководствовались политические лидеры при разработке рекомендаций комитета, либо необходимостью увеличить эффективность работы палаты общин, либо стремлением вернуть утраченную ею за последние десятилетия функцию органа, контролирующего деятельность исполнительной власти.
Большое значение для анализа проблемы модернизации палаты лордов имело изучение отчета королевской комиссии под председательством лорда Вейкхама и докладов объединенных парламентских комитетов, созданных для рассмотрения проблемы реформы палаты лордов. Отчет королевской комиссии был выработан после изучения предложений о реформе палаты лордов, выдвинутых политиками и представителями общественности, в нем приведена характеристика основных мотивов и краеугольных камней планируемой
1 Modern Local Government, in touch with the people //Сайт департамента по вопросам местного
самоуправления. - Лондон, 1998. - Режим доступа: ; Strong Local Leadership - Quality
Public Services//Публикации [Электронный рссурс]/Сайт департамента по вопросам местного самоуправления.
-Лондон, 2001. - Режим доступа: .
2 Reports from the Select Committee on Modernisation of the House of Commons //Публикации и протоколы
[Электронный ресурс]/Официальный сайт парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной
Ирландии. - Лондон, 1998 - 2005. - Режим доступа: .
3 Report from the Royal Commission on Reform of the House of Lords, A House for the Future II Сайт Издательства
Ее Величества. - Лондон, 2001. -Режим доступа: .
15 реформы. В целом комиссия ратовала за весьма умеренный вариант модернизации, весьма сходный с правительственным. Доклады объединенных комитетов1 позволяют судить о попытках вывести реформу из тупика после того, как предложения «белых книг» подверглись обструкции в парламенте, и о смещении со временем акцентов с состава палаты лордов на ее полномочия. Наибольший интерес в этой связи представляют материалы, где анализируется проблема кодификации традиционных соглашений, регулирующих взаимоотношения обеих палат парламента.
Особого упоминания заслуживают рекомендации, подготовленные комитетом палаты общин по делам Уэльса . Дебатирование правительственных предложений происходило при его непосредственном участии. Его рекомендации отличаются конкретностью, в них детально показаны как недостатки действующей в Уэльсе с 1998 г. модели деволюции, так и спорные моменты разработанной лейбористами «белой книги» после победы на всеобщих выборах 2005 г. Со вступлением билля об управлении Уэльсом от 2006 г. в законную силу, власти Уэльса получили право посредством издания соответствующих «королевских указов в совете» разрабатывать не только вторичное, но и первичное законодательство в определенных областях. Более того, согласно данному нормативно-правовому акту, официально закреплена процедура обретения Ассамблеей Уэльса полной законодательной самостоятельности.
Процесс обсуждения реформы судебной власти отражен в отчетах комитета палаты общин по конституционным вопросам и специально
1 Joint Committee on Conventions - Report //Публикации и протоколы [Электронный ресурс]/Официальный сайт
парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. -Лондон, 2006. - Режим
доступа: ; Joint Committee on House of Lords Reform - First and
Second Report //Публикации и протоколы [Электронный pecypcJ/Официальный сайт парламента Соединенного
Королевства Великобритании и Северной Ирландии. - Лондон,2003 - 2004. - Режим доступа:
.
2 House of Commons Welsh Affairs Committee, Government white paper: Better governance for Wales //Доклады
комитетов Ассамблеи Уэльса [Электронный ресурс]/ Сайт Национальной Ассамблеи Уэльса. - Кардифф,
2005. - Режим доступа: .
созданного для анализа данной проблемы комитета палаты лордов1. В частности, комитет палаты общин настаивал на квотировании в Верховном суде мест для шотландских и североирландских судей и награждении судей после отставки титулом пэра. Необходимо отметить, что отчеты комитета палаты лордов представляют особый интерес, поскольку содержат богатейший материал о сторонниках и противниках судебной реформы, обсуждении проблемы этнического и тендерного состава судейского корпуса, намерении лордов не только сохранить за лорд-канцлером курирующих полномочий в отношении судебной системы, вопреки намерению правительства передать их министру по конституционным вопросам, но и оставить за ним членство в палате лордов.
Пятая подгруппа - это материалы библиотеки парламента . Они содержат сводную информацию о работе парламентских комитетов и королевских комиссий разных лет, данные о количественном и качественном составе того или иного комитета или комиссии. Кроме того, в данных материалах содержится информация о том, каким образом в отдельно взятые периоды функционировала государственная система управления, об истории становления и развития того или иного органа власти и подвергался ли он той или иной модификации. Их бесспорным достоинством является не только богатый фактический материал, но и возможность ознакомления не только с официальной позицией основных британских партий по тому или иному вопросу, но и предложениями, разработанными их отдельными членами самостоятельно, которые нередко оказывались гораздо более прогрессивными, нежели точка зрения партийных лидеров.
' Lords Select committee on the Constitutional reform bill (ML), 2 July 2004, HL I25-I //Билли и законодательство [Электронный ресурс]/Официальный сайт парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. -Лондон, 2004. - Режим доступа: . 2 House of Commons Library. Research Papers. 1997-2002,2005//Библиотека палаты общин [Электронный ресурс]/ Официальный сайт парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. -Лондон, 1998. - Режим доступа: ; House of Lords. Library Notes. 1997 - 1999,2004//Библиотека палаты лордов [Электронный ресурс]/ Официальный сайт парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. - Лондон, 1997 - 2004. - Режим доступа: .
17 Завершают первую группу источников материалы департамента по конституционным вопросам1, министерства внутренних дел2, министерства финансов3, ведомства лорд-канцлера4, департамента по вопросам местного самоуправления5. Материалы данных органов наглядно демонстрируют процесс формирования законодательной базы, дают краткую характеристику принятых законов и обращают внимание на изменения, которые они внесли в жизнь Великобритании. Например, идейным базисом преобразований в области назначения судей стали разработки офиса лорд-канцлера, начатые после оглашения заключений министерства внутренних дел о несовершенстве существующей системы назначений. По результатам подготовленных офисом лорд-канцлера докладов были учреждены центр экспертизы судебных назначений, должность уполномоченного по судебным назначениям и комиссия, курирующая соблюдение процедуры назначения судей. Представляет интерес доклад министерства финансов, материалы которого наглядно свидетельствуют о полной финансовой зависимости региональных ассамблей и агентств развития, когда будущее каждого конкретного региона Англии определяет центральное ведомство. Данные департамента по вопросам местного самоуправления дают представление о том, какие конкретные методики и технологии использовались при реализации правительственных инициатив в области реформирования системы местного самоуправления на практике. Информация, содержащаяся в вышеуказанных материалах, показывает трансформацию взаимоотношений центральной и местных властей,
1 Memorandum of Understanding 1999 //Деволюция [Электронный ресурс]/Сайт департамента по
конституционным вопросам. - Лондон, 1999. - Режим доступа: index.htm; The Concordat //Публикации [Электронный ресурс]/Сайт департамента по конституционным
вопросам. -Лондон, 2004. - Режим доступа: .
2 Home affairs committee, Judicial appointments procedures - third report, June 1996 //Публикации [Электронный
ресурс]/Сайт департамента по конституционным вопросам. -Лондон, 2003. - Режим доступа:
.
3 HM Treasury. Devolving decision-making: a consultation on regional funding allocations. L., The Stationery Office,
2004.
4 LCD press notice 316/99, 379/99. L., HMSO, 1999.
5 Best Value //Местное самоуправление [Электронный ресурс]/ Сайт департамента по вопросам местного
самоуправления. - Лондон, 2001. - Режим доступа: ; Central-Local Partnership
//Местное самоуправление [Электронный ресурс]/ Сайт департамента по вопросам местного самоуправления. -
Лондон, 2001. - Режим доступа: .
18 степень эффективности таких инструментов, как высшая оценка, центрально-местное сотрудничество, советы - маяки и местные соглашения.
Вторую группу источников составляют документы политических партий. Предвыборные манифесты позволяют проанализировать, каковы изначально были целевые установки партий по проблеме, как они со временем развивались, как менялись партийные приоритеты. И хотя часто эти документы имеют пространный характер или грешат чрезмерным пафосом и эмоциональностью, они незаменимы при определении степени заинтересованности партий в разрешении назревших политических проблем и анализе многообразия подходов к их решению, настроенности на постепенные или радикальные реформы. Манифесты лейбористов 1966 г., 1983 г. наглядно демонстрируют эволюцию взглядов партийных лидеров на проблему реформы палаты лордов от идеи ограничения ее полномочий до полной ликвидации. Анализ предвыборных манифестов лейбористской партии конца XX в. доказывает, что обновление идейно-политической программы партии произошло не только в социально-экономической плоскости, но и в вопросах государственного строительства. Характерно, что если в манифесте лейбористской партии 1997 г. «Новые лейбористы, поскольку Великобритания заслуживает лучшего» отражено намерение работать по всем направлениям государственного реформирования, то в манифестах 2001 г. «Цели для Великобритании» и 2005 г. «Великобритания, вперед, а не назад» упор сделан на реформу системы регионального и местного управления. Весьма познавательны манифесты консервативной партии. Так, если положения манифестов 1997 г. «Вы можете быть уверенными лишь с консерваторами» и 2005 г. «Время действовать» достаточно предсказуемы в отношении проблем палаты лордов и органов местного самоуправления - осуждение
1 Conservative manifesto 1951, 1997,2005//Манифесты [Электронный ресурс]/Сайт консервативной партии Великобритании. -Лондон, 2005. - Режим доступа: . index.page; Labour Manifesto 1966, 1983, 1997,2001,2005//Манифесты лейбористской партии [Электронный ресурс]/Неофициальный сайт лейбористской партии Великобритании.-Режим доступа: ; Liberal democrats manifesto 1997,2005//Манифесты [Электронный ресурс]/Сайт либерально-демократической партии Великобритании. -Лондон, 2005. - Режим доступа: .
19 правительственных реформ и ратование за уважение традиций, то в отношении проблемы деволюции консерваторы продемонстрировали в определенной степени даже большую демократичность, нежели их политические противники. Манифесты партии либеральных демократов «Различайте» 1997 г. и «Реальная альтернатива» 2005 г. позволяют охарактеризовать их как сторонников наиболее радикальных реформ и системы органов верховной власти, и системы регионального и местного управления.
Следующая группа источников представлена материалами периодической печати. Большую помощь в ходе изучения политических процессов рассматриваемого в работе периода оказали материалы такого известного издания как «Гардиан»1, поскольку они практически пошагово освещают ход любой реформы из правительственного пакета. Традиционно «Гардиан» определяется как пролейбористское издание, однако в то же время нельзя не отметить присущего ему стремления к некоторой объективности. Если в начале правления лейбористов характер его передовых статей можно назвать проправительственным, то с течением времени векторы были смещены: редакция стремилась показать осуществляемые реформы во всем многообразии, размещая на своих страницах комментарии как про-, так и антилейбористского характера.
В ходе изучения процесса государственных реформ были использованы публикации одного из старейших и уважаемых столичных изданий - «Тайме» . Учитывая его, по большому счету, консервативную направленность, неудивительно, что, как правило, редакция занимала критическую по отношению к правительству позицию. Интерес для исследователя также представляют статьи данного издания, в которых раскрывается ситуация внутри консервативной партии. Скептически оценивали деятельность лейбористского кабинета и авторы передовиц таких изданий, как «Файнэншл Тайме», «Санди Тайме». Возможно, именно консервативной направленностью
1 Guardian. 1999,2002,2003,2004,2005.
2 The Times. 1998,2000,2003,2004,2006.
20 данных изданий объясняется тот факт, что зачастую авторы статей концентрировали внимание не на анализе предложений как таковых, а на том, какие методы применяло правительство для их продвижения в парламенте.
Кроме того, были привлечены материалы «Дейли Телеграф»1, «Дейли Мейл», «Трибыон», «Скотсмен», «Индепендент», «Санди Телеграф». Также были использованы материалы новостного канала Би-би-си и Всемирного социалистического сайта. Помимо фактических данных о проводимых реформах, предложениях комитетов, ходе дебатов, в них можно почерпнуть сравнительный анализ предлагаемых различными политическими субъектами модификаций реформ, данные о позиции официальной оппозиции и формальных союзников правящей партии, отношении представителей общественности к происходящим событиям. Кроме того, именно на страницах периодической печати нередко появлялись комментарии и интервью известных политических деятелей, например, лорда Ирвина, Фолкнера.
Стараясь ввести в научный оборот как можно больше новых материалов, автор обращался не только к официальным публикациям и данным периодической печати, но и информации общественных и научных организаций, содержащих немало интересных сведений, служащих неплохим дополнением к знаниям по проблеме государственных реформ. Особый интерес представляет информация общественных организаций Хартия88, Кампания за выборную палату лордов, Кампания за английский парламент. Данные организации, занимая противоположную правительственной позицию и будучи сторонниками наиболее решительных реформ, на своих информационных порталах регулярно размещали подробный анализ инициатив кабинета, обзор обсуждения «белых книг» и прохождения законопроектов в парламенте, рассмотрение позиции консерваторов и либеральных демократов. Необходимо отметить, что их информация нередко выгодно отличается от материалов правительственных ведомств тем, что содержит разъяснение сути проблем,
1 Daily Telegraph. 2001.2004.
2 ВВС News. 1999,2001,2002,2004,2005,2006.
21 которые не являются для рядового гражданина очевидными, а в официальных документах упоминаются лишь в контексте (например, так называемый английский вопрос); изложена доступным языком. Кроме того, благодаря тому, что данными организациями проводятся различные акции, на их сайтах можно почерпнуть данные, дающие представление о воззрениях граждан страны. Особого внимания заслуживают материалы Кампании за выборную палату лордов. Именно они позволяют проследить, когда наступил переломный момент в ситуации с модернизацией палаты лордов, каким образом лейбористы переориентировались на более демократичную модель реформы, с преимущественно избираемой верхней палатой, какие политические шаги этому предшествовали.
Значительную ценность для раскрытия темы диссертации представляет такой источник как доклады исследовательского института Конститыошнл Юнит при Лондонском университете. В них содержится детальная информация о принципах и ходе деволюции в различных областях Соединенного Королевства. Так, весьма полезным для понимания особенностей деволюции в Англии было изучение соответствующего доклада Конститыошнл Юнит. Несмотря на тот факт, что институт был создан по инициативе лейбористской партии, оценки авторов докладов представляются вполне объективными, показаны те трудности, с которыми пришлось столкнуться при реализации деволюционных программ на практике, рельефно изображены не только положительные последствия, но и многочисленные недочеты существующих нормативно-правовых актов и процедур. Кроме того, нельзя не отметить размещенный на сайте Конститыошнл Юнит анализ данных социологических опросов об отношении парламентариев и населения к частично преобразованной палате лордов.
Проблему лее децентрализации власти по территориальному принципу помогают раскрыть доклады национальной ассамблеи органов местного
Devolution and the Centre Monitoring Report number 1 //Сайт исследовательского института Конститыошнл Юнит [Электронный ресурс]. -Лондон, 2006. - Режим доступа: ; English Regions Devolution Monitoring Report, January 2006 //Сайт исследовательского института Конститыошнл Юнит [Электронный ресурс]. -Лондон, 2006. - Режим доступа: .
22 самоуправления, региональной ассамблеи, ассоциации органов местного самоуправления, ассоциации предпринимателей Юго-Запада, меморандум ассоциации руководителей органов местного самоуправления1. Вышеуказанные материалы содержат откровенные оценки осуществляемой в стране реформы системы регионального и местного управления, с перечислением как ее плюсов, так и минусов, реальное отношение к происходящим изменениям представителей местных властей, деловых кругов и некоммерческих организаций.
Таким образом, в совокупности, имеющаяся источниковая база позволяет исследовать проблему государственных реформ Великобритании (1997 - 2006 гг.) в соответствии с поставленными задачами.
Историография проблемы. В отечественной историографии проблемам реформирования конституционного устройства Великобритании не только на современном этапе, но и в период после второй мировой войны не уделялось достаточного внимания. В основном в работах англоведов большее место отводилось эволюции консервативной и лейбористской партий, жизнеописания выдающихся политических деятелей, общей характеристике британской демократии.
Анализ комплекса проблем, связанных с государственными реформами в Великобритании на современном этапе, невозможен без рассмотрения вопросов, касающихся природы британской демократии. Полезными для понимания сущности основных политических институтов и процессов являются работы Быковой А. Ф.2, Дрио Э.3, Левиной М. И.4, Шаповал В. Н.5,
1 LGA response to the regional White Paper «Your region, your choice» //Сайт национальной ассамблеи органов
местного самоуправления [Электронный ресурс]. -Лондон, 2002. - Режим доступа: ; The new
local government network's memorandum //Сайт ассоциации руководителей органов местного самоуправления
[Электронный ресурс]. - Лондон, 2004. - Режим доступа: ; Annual report summary 2003 -
2004 South West //Сайт региональной ассамблеи, ассоциации органов местного самоуправления, ассоциации
предпринимателей Юго-Запада [Электронный ресурс]. - Сомерсет, 2004. - Режим дocтyпa:.
2 Быкова А. Ф. История Англии с 11 в. до начала мировой войны. - СПб.: Петербург, 1918.
3 Дрио Э. История Европы в конце 19в.: Пер. с фр. - СПб.: Тип. И. Н. Скороходова, 1901.
4 Левина М. И. История становления и развития парламентских процедур в Англии XVII-начала ХІХв. - М.:
Институт государства и права РАН, 1999.
5 Шаповал В. Н. Британская конституция: политико-правовой анализ. - Киев: Лыбидь, 1991.
23 «Современная Великобритания» , Анкудиновой Е. В. , «Россия и Британия в поисках достойного правления»3, Крыловой Н. С.4 Следующую группу работ составляют исследования, касающиеся идейных установок лейбористской партии и их трансформации, эволюции британской партийной системы в целом, сложившейся политической ситуации: Остапенко Г. С.5, Грачева М. Ю.6,
7 ——
Осадчей Ж. Ф. Особо на этом фоне хотелось бы отметить работы Громыко Ал. А., Перегудова С. П.
Громыко Ал. А. «Политическая модернизация Великобритании от Вестминстерской к плюральной модели демократии» прослеживает тенденции в развитии общенациональной партийно-политической системы, происшедшие в ходе проведения реформ изменения политической обстановки он расценивает как доказательства экспорта многопартийности от региональных подуровней на партийно-политическую систему в целом и федерализации государственного
устройства страны .
Перегудов С. П., исследовав намеченные новыми лейбористами преобразования и показав их мотивацию, выдвигает тезис о том, что они взаимосвязаны с происходящими в Западной Европе процессами в целом. Перегудов отмечает, что реформы нацелены на решение сугубо практических задач и одновременно призваны вывести страну на более высокий уровень демократизации9. Данные работы содержат пояснение того, почему и каким образом произошла идеологическая модернизация с целью адаптации конституционной системы Великобритании к новым реалиям.
1 Современная Великобритания: реф. сбУРАН ИНИОН, отв. ред. Нарочпицкая Е. А. - М., 2003.
2 Анкудинова Е. В. Особенности политического процесса в Великобритании: традиции и современность
//Актуальные проблемы политологии. - М., 2001.-С. 119-123.
3 Россия и Британия в поисках достойного правления. - Пермь: ПГУ, 2000.
4 Крылова Н. С. Английское государство. - М.: Наука, 1981.
5 Остапенко Г. С. Актуальные проблемы общественно-политической жизни Великобритании во второй
половине 20в. - М.: Ин-т всеобщей истории РАН, 2002.
6 Грачев М. Ю. Путь лейбористов к власти: причины победы на выборах 1997г. //Актуальные проблемы
истории 19-20вв. - М., 1998. - С. 24-30.
7 Осадчая Ж. Ф. Британский лейборизм на современном этапе: уроки развития, эволюция, тенденции.- М.. 1990.
Осадчая Ж. Ф. Лейбористская партия Великобритании: лицом к будущему //Академия общ. наук при ЦК
КПСС.-М., 1990.
8 Громыко Ал. А. Политическая модернизация Великобритании от Вестминстерской к плюральной модели
демократии. - М.: Огни ТД, 2005.
9 Перегудов С. П. Конституционная реформа в Великобритании //Эволюция политических институтов на
Западе. - М.: Ин-т мировой экономики и отношений, 1999. - С. 33-49.
Что касается исследования проблемы реформ как таковых, необходимо признать, что работы весьма немногочисленны. Больший интерес у отечественных ученых вызывает проблема национальных регионов и деволюции. Весьма полезными для понимания процессов децентрализации как таковой и ее развития в Великобритании в форме деволюции стали работы «Федерализм: российское и международное измерения»1, Першина Е. О.2, Михеева В.3, Громыко Ал. А.4, Салмина А. М.5, Захарова А.6.
Проблеме статуса Шотландии посвящена работа Зверевой Г. И.7 В монографии Истратова В. Н. дана всесторонняя характеристика обострившихся в конце 60-х - 70-е гг. XX в. национальных проблем в различных частях Великобритании, показаны процесс выработки целевых установок партии по данной проблеме, внутрипартийная борьба вокруг планов автономии Шотландии и Уэльса, проанализированы положение национальных партий и причины провала референдумов 1979 г.8. При оценке глубинных причин национального кризиса он на первый план выдвигает продолжающееся ухудшение экономического положения, отмечает устранение центрального правительства от решения данной проблемы, не принимая во внимание, в частности, внедрение формулы Барнетта.
Среди современных исследователей тематики деволюции необходимо отметить работы Руднева В. В.9, Ереминой Н. В.10, Коданевой С. И.11. Особый
1 Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа). - Казань: Казанский
институт федерализма, 2004.
2 Перший Е. О некоторых вопросах совершенствования федерализма в России //Казанский федералист
[Электронный ресурс].-2003. -№1. Режим доступа: //.
3 Михеев В. Неразделимо неоднородные //Журнал Европейского Союза [Электронный ресурс]. - Январь 2005. -
№ 46. - Режим доступа: .
4 Громыко Ал. А. Великобритания: после захода солнца //Россия в глобальной политике, №6, ноябрь-декабрь
2005.
5 Салмин А. М. Политическая дискуссия или игра в «ку-ку» (региональные власти между федеральным
Олимпом и земляками) //Доклад на заседании круглого стола Фонда «Единство во имя России», 29 ноября 2004
г. [Электронный ресурс]. - M., 2004. - Режим доступа: .
6 Захаров А. Федерализм и деволюция: опыт США //Конституционное право: восточноевропейское обозрение,
№29, 1999.-С. 17-22.
7 Зверева Г. И. История Шотландии. - М.: Высш. шк., 1987.
8 Истратов В. Н. Лейбористы в национальные проблемы в Северной Ирландии, Шотландии, Уэльсе (конец
60-х - 70-е годы XX в.) - М.: Издательство Московского университета, 1984.
9 Руднев В. В. Великобритания накануне XXI в. (ЕЭС и проблема деволюции в Шотландии) //Европа на рубеже
третьего тысячелетия: народы и государства. - М., 2000. - С. 6-25.
10 Еремина H. В.Проблема статуса Шотландии в 90-е гг. XX в. - Спб., 2003.
"Коданева СИ. Британский регионализм: конституционная реформа/С.И. Коданева. - М.: Юристь, 2004.
25 интерес представляет работа именно последнего из перечисленных авторов. Коданевой анализируется проблема регионализации Великобритании, в орбиту ее интересов вошли Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия. Автором предпринят экскурс в историческое прошлое вышеперечисленных регионов Великобритании с целью показать глубинные причины проведенной регионализации, представлен постатейный анализ соответствующих законодательных актов, охарактеризованы выборы 2003 г. в собственные законодательные органы регионов. В то же время автор сосредоточился на исследовании проблемы деволюции только в кельтских регионах и лишь на региональном уровне. Кроме того, работа содержит лишь анализ нормативно-правовых документов и хода проведения выборов, рассмотрения же вопроса реализации новых механизмов на практике, последствий деволюции, отношения к данным процессам самого населения в ней не наблюдается.
В последнее время некоторый интерес у исследователей стала вызывать тематика, связанная с палатой лордов. Это работы Ивановой И. К.1, Алпатова Е. М.2, Алексеева Н. А. Особо хотелось бы отметить книгу Алексеева Н. А. «Палата лордов британского парламента: от суда короля Эгберта до революции премьера Тони Блэра, 825 - 2003 гг.»3. В работе, кроме истории развития палаты лордов, рассмотрены партийные установки по вопросу ее обновления, приведено подробное описание парламентского регламента, причины появления Акта 1911 г., 1949 г. Автор позиционирует верхнюю палату парламента, наравне с монархией, символом и объединяющим фактором государства, который как нельзя более идеально отражает сплав британской самобытности и требований современности, ликвидация же палаты лордов или превращение в избираемую палату приведет к разрушению парламентской практики и традиции.
Итак, появление в российских изданиях ряда монографий и статей, посвященных внутриполитическим проблемам современной Великобритании,
1 Иванова И. К. Палата лордов в составе пэров //Ин-т государства и права РАН. - М., 1999.
2 Алпатов Е. М. Эволюция палаты лордов //Исторические чтения. - Пермь, 1999.
3Алексеев Н. А. Палата лордов британского парламента: от суда короля Эгберта до революции премьера Тони Блэра, 825-2003гг. - М.: БЕК, 2003.
26 свидетельствует о возрастающем интересе отечественных исследователей к данной тематике. Однако внимание уделяется проблеме деволюции и частично проблеме меняющегося статуса верхней палаты парламента. Необходимо дать характеристику причин всех государственных реформ в совокупности, провести исследование хода реализации реформ верховных органов власти и территориальной системы управления, оценить, в какой мере был претворен в жизнь весь пакет преобразований, каковы были последствия нововведений.
При написании диссертации были использованы труды зарубежных исследователей, которыми рассматривались история развития политической системы Великобритании, особенности политической ситуации в Соединенном Королевстве в последней трети XX в., причины и последствия проведенных в течение последних лет реформ.
Непосредственно вопросам обновления государственной системы власти Великобритании в конце XX в. в их совокупности посвящен ряд работ британских ученых. При работе над диссертационным исследованием была использована коллективная работа «Эффект Блэра 2001 - 2005». Данная работа содержит детальное и доступное описание социально-экономической, внутри- и внешнеполитической обстановки. Особо важной для нашего диссертационного исследования является первая часть, в которой показан во многом президентский стиль правления Тони Блэра, рассматриваются государственные реформы, проведенные его командой, делается вывод, что британская демократическая система получила второе рождение во многом благодаря не столько осуществленным преобразованиям, сколько активизации заднескамеечников парламентской фракции лейбористов, оппозиции и настойчивости верхней палаты парламента .
Роберт Хазелл и Дэвид Синклер в статьях «Британская конституция в 1997 - 1998: конституционная революция лейбористов», «Британская конституция в 1998 - 1999: продолжающаяся революция» охарактеризовали в
1 The Blair Effect 2001 - 2005/Ed. By Kavanagh D., Seldon A. - Cambridge: Cambridge University Press, 2005. -P. 41-42.
27 тезисной форме как осуществленные к тому времени лейбористами преобразования, так и те, которые, согласно предвыборному манифесту, еще только предполагалось реализовать. Особое внимание было уделено авторами вопросам деволюции и децентрализации. По мнению Хазелла и Синклера, в дальнейшем реформы выльются в то, что централизованная система управления будет заменена квазифедерализмом, верховенство парламента подвергнется дальнейшей эрозии, хотя система сдержек и противовесов будет действовать более эффективно, претерпят изменения полномочия судов, мажоритарная двухпартийная система будет вытеснена более плюралистичными формами демократии1.
Также британские ученые сосредоточились на рассмотрении таких вопросов, как: адекватность осуществленных преобразований заявленным целям и трансформация, начиная с 2001 г., палаты общин в действительно представительный орган законодательной власти3, первые результаты деятельности созданных в ходе деволюции органов власти.
В отдельную группу можно выделить работы, посвященные рассмотрению общественно-политической ситуации в Великобритании, сложившейся в результате правления консерваторов, накануне прихода лейбористов к власти. В работе Коллза Р. содержится характеристика типа государственного устройства, основных черт британского демократического режима. Он говорит о чрезмерном усилении исполнительного органа власти в
1 Hazell R., Sinclair D. The British Constitution in 1997 - 98: Labour's Constitutional Revolution //Parliamentary
Affairs, vol. 52, №2, 1999. - Pp. 161 -178.
Hazell R., Sinclair D. The British Constitution in 1998 - 99: the Continuing Revolution //Parliamentary Affairs, vol. 52, №2,2000.-Pp. 242-261.
2 Seaton J., Winetrobe B. Modernising the Commons//.
Gay O. Modernisation: Making the Commons for 21 century //Parliament in the 21st century. L., Politicos, 2005.
Kelso A. The Modernisation Committee: who needs it //Сайт исследований поведения заднескамеечников
[Электронный ресурс]. - Режим доступа: .
3 Ridell P. Parliament under Blair. - L.: Politico's, 2000.
Kelso A. Where were the Massed Ranks of Parliamentary Reformers? - "attitudinal"and "contextual" Approaches to
Parliamentary Reform //Journal of Legislative Studies, vol. 9, part 1,2003. - Pp. 57 - 76.
Cowley P., Stuart M. From Labour Love-in to Bona Fide Party of Opposition: Lib Dem Voting in the House of
Commons, 1999 - 2003//Journal of Liberal History, 43 (2004). - Pp. 18 - 21.
Idem. Parliament: More Revolts, More Reform //Parliamentary Affairs, vol. 56, №2. - Pp. 188 - 204.
Cowley P. Revolts and Rebellions: Parliamentary Voting under Blair. - L.: Politico's, 2002.
Mclean I., Russell M. None of the Above: the UK House of Commons Votes on Reforming the House of Lords,
February 2003 //Political Quarterly, vol. 74, №3,2003. - Pp. 298 - 310.
28 лице правительства и несоответствии существующего административно-территориального устройства страны особенностям Шотландии и Уэльса. В результате он приходит к выводу, что «пришло время, когда условия должны измениться» . Для кельтских регионов это означает создание властных центров в Кардиффе и Эдинбурге. Что касается англичан, вполне возможно, что импульс к преобразованиям будет исходить от представителей других наций Великобритании, поскольку они уже освоили роль «требующего» партнера в Соединенном Королевстве. Относительно того, когда в действительности случатся реформы, прогнозы Коллза оказались пророческими: пока прежние правящие круги не будут ослаблены, новые не появятся, в промежутке будут нарастать нездоровые симптомы, а прежнее правительство будет стремиться скрыть информацию о глубоком конституционном кризисе.
Коллективная работа «Управление Великобританией в 1990-х» посвящена изучению вопросов внутриполитического развития страны в конце XX в. Авторы считают, что Великобритания - демократическая и свободная страна, но проблема заключается в том, что рьяные защитники существующих политических механизмов - консерваторы, судьи и некоторые лейбористы-теоретики - игнорируют тот факт, что границы между социальными группами общества стали весьма подвижными, и поэтому механизмы, которые исправно работали в прошлом, не так хорошо действуют теперь. Парламент, по сути, стал постоянным органом поддержки правительства, его комитеты являются зависимыми и, по сути, обладают лишь консультативными полномочиями, частные права гражданина не всегда работают на деле. В некоторой степени этому способствовала персонификация самой исполнительной власти, когда власть сосредоточилась в руках не кабинета, но премьер-министра. Старые механизмы могут, но не должны продолжать работать, пришло время для чего-то нового, необходимо усилить контроль законодательного органа над исполнительным, для чего необходимо повысить статус комитетов палаты
1 Colls R. The Constitution of the English//History Workshop, № 46,2003. - P. 120.
29 общин и сделать палату лордов выборной1.
Гарнетт М. в работе «Принципы и политика в современной Великобритании» отмечает, что во время правления Тэтчер происходило замещение государственных властных органов системой невыборных и закрытых так называемых квангос. Автором раскрыта причина обращения к проблеме государственных реформ именно в конце XX в: в середине 90-х полемика основных партий приобрела риторический характер, в результате чего внимание сместилось с дилеммы свободный рынок - государство всеобщего благосостояния к государственным реформам . Британская политическая система нуждается скорее в значительных реформах, чем в полном переустройстве, ощущение, что что-то необходимо менять, стало непреодолимым, и если партийные лидеры нуждались в подходящей почве для выброса своей энергии, они ее обрели на почве реорганизации политической системы.
Форман Ф. в монографии «Управляя британской политикой» анализирует проблемы государственного устройства и функционирования политической системы Великобритании в 80-е гг. В монографии проводится сравнительный анализ политической культуры, правовой и избирательных систем, статуса парламента и бюрократии в Великобритании с аналогичными институтами во Франции, ФРГ и США. Автор отмечает, что у британцев все чаще проявляется скептицизм по поводу британских политических институтов, а политики стали весьма циничными. По его мнению, как таковая политическая система Великобритании характеризуется мощным парламентом. И хотя настоящее значение верховенства парламента заключается не в его доминировании над исполнительной властью, а в том, что судебная власть и правовая система подчинены решениям парламента, тот факт, что палата общин в настоящее время - не мощный властный орган, а несколько ведущих политиков, эффективный контроль за правительством со стороны парламента утрачен, не
1 Governing the UK in I990s/Ed. By Pyper R., Robins L. - L.: St. Martin's Press, 1995.
2 Garnett M. Principles and Politics in Contemporary Britain. - L.: Longman, 1996.
может не вызывать беспокойства. Политическая стабильность - главный довод в пользу британской демократии, поэтому единственная альтернатива -«сохранить старые права и создать новые возможности», достигнуть взаимопонимания общества и политиков'.
Остальные работы можно четко разделить по тематическому принципу. В британской историографии была и остается востребованной тема, связанная с палатой лордов. Определенное представление о функционировании данного органа на рубеже XIX - XX вв. содержится в монографии Вестон К. . История функционирования данного института в течение XX в. нашла отражение в исследованиях Бромхеда П.3, Болдуина Н.4. Подробное описание истории принятия Акта 1911 г., 1949 г. и сложившейся в связи с этим процедуры дает работа Бразиера Р.5. Попытки реформирования палаты лордов в 40-х и 60-х гг. XX в. освещены в работах Беллингера Ч.6, «Реформирование палаты лордов»7, «Будущее палаты лордов»8, Моргана Ч.9.
Положение палаты лордов в 80-е гг. и планы ее реформирования изучены в следующих трудах. Адонис А. в работе «Палата лордов в 1980-е» дает оценку деятельности верхней палаты парламента . Он соглашается с Бейгхотом, что в 50-х гг. палата лордов, хотя и не была формально ликвидирована, стремительно утрачивала свои позиции в результате атрофии.11 В 80-х же гг. благодаря притоку пожизненных пэров, организационному таланту оппозиции и тому, что над головами лордов более не висел дамоклов меч в виде реформирования палаты, поскольку партии утратили, в сущности, интерес к данной проблеме, верхняя палата парламента вновь смогла более или менее адекватно исполнять
1 Forman F. N. Mastering British Politics. - L.: Macmillan, 1985. - P. 331, 342.
2 Weston С The House of Lords and Ideological Politics: Lord Salisbury's Referendal Theory a. the Conservative
party, 1846 -1922. - Phil.: Amer. Philos. Society, 1995.
3 Bromhead P. The House of Lords and Contemporary Politics. - L.: Routledge, 1958.
4 Baldwin N. The House of Lords: its Constitution and functions. - S. L.: Teaching Service centre, 1982.
5 Brazier R. Constitutional Practice. - Oxford: OUP, 1995.
6 Ballinger Ch. Cross Party Agreements on House of Lord's Reform: 1948 and 1968 //Публикации [Электронный
ресурс]/Сайт ассоциации политических исследований. - Ньюкасл, 2006. - Режим доступа:
.
7 Reform of the Lords/Ed. Bernard С, Chorley A. - L.:Weidenfeld&NicoIson, 1954.
8 The Future of the House of Lords. - L.: The Hansard Society, 1954.
9 Morgan J. The House of Lords and the Labour Government 1964 -1970. - Oxford: OUP, 1975.
10 Adonis A. The House of Lords in the 1980s //Parliamentary Affairs, №41, 1988. - P. 380 - 401.
11 Bagehot W. The English Constitution. - L.: Watts, 1964.
31 возложенные на нее функции. Для полного возрождения палаты лордов он предлагал более широко применять специальные комитеты.
Анализ комплекса проблем, связанных с функционированием верхней палаты парламента в 80-е гг. и партийной установкой лейбористов на ее ликвидацию, представлен в трактате адвоката Стюарта Белла «Как отменить палату лордов?» . Необходимо отметить, что, как правило, при рассмотрении проблемы реформы палаты лордов вопрос о дальнейшей судьбе судебных и духовных лордов не поднимался. Белл одним из первых обратил внимание на этот вопрос. Рассматривая возможные последствия ликвидации палаты лордов, он раскрыл последствия данного шага не только в отношении парламента, но и в отношении института монархии, проблемы отделения церкви от государства, системы юстиции.
История судебной деятельности палаты лордов, суть апелляционного процесса как такового, роль судебных лордов как законодателей и как судей, полномочия судебных лордов в области публичного и частного права наиболее основательно были рассмотрены в монографии Блом-Купера Д. и Друри Г. . Авторами использованы множество статистических данных, которые дают представление о социальном и профессиональном составе судебных лордов, характере вопросов, при обсуждении которых они позволяли себя выступать в качестве законодателей, количественном и качественном составе дел разбираемых в Апелляционном комитете палаты лордов. Авторы обращают внимание на политическую нейтральность судебных лордов, рациональность неформальных, личных контактов представителей судебной власти с законодателями, действующих на постоянной основе в верхней палате парламента. Интересные выкладки содержатся на страницах, посвященных возможным реформам судебной функции палаты лордов. Авторам удалось избежать категоричности при оценке вариантов реформирования. По их
1 Bell S. How to Abolish the Lords. - L.: Blackrose press, 1981.
2 Blom-Cooper L., Drewry G. Final Appeal. A study of the House of Lords in its Judicial capacity. - Oxford: Clarendon
Press, 1972.
32 мнению, процедурные и структурные реформы не являются взаимоисключающими, вполне возможен их органичный баланс.
Наиболее актуальными, несомненно, являются работы, посвященные проведенной лейбористами реформе палаты лордов в конце XX в. Интерес представляет книга профессора Мэг Рассел «Реформы палаты лордов: уроки заграницы»1. Будучи консультантом королевской комиссии под председательством Вейкхама, профессор заняла отличную от рекомендаций комиссии позицию. Исследовав работу верхних палат парламентов других государств2, она предложила весьма прогрессивную, в отличие от правительственной, схему преобразования палаты лордов. При этом каждый пункт рекомендаций был снабжен теоретическими выкладками и иллюстрацией того, как данный механизм действует за границей. Расселл выдвигает точку зрения, что необходимо обеспечить адекватное представление регионов и наций Великобритании в центральном парламенте через палату лордов3,
недопустимым считает отменить или ограничить право вето верхней палаты . Расселл в соавторстве с Маклеоном И. проанализировала причины провала всех вариантов формирования палаты лордов на выборной основе в палате общин5. Анализируя результаты социологических опросов, профессор приходит к выводу, что палата лордов, в которой был осуществлен только первый этап преобразований, стала более легитимной, чаще стала выступать с критикой правительственных инициатив, и что подобное положение полностью отвечает ожиданиям населения6.
1 Russell М. Reforming the House of Lords: Lessons from Overseas. - Oxford: OUP, 2000.
2 Idem. Second Chambers Overseas II The Political Quarterly. Vol. 70, №4, 1999. - Pp. 411 - 417.
Idem. Representing the Nations and Regions in a New Upper House, July 1999 //Constitution Unit Reports. Idem. A Directly Elected Upper House: Lessons from Italy and Australia, May 1999 //Constitution Unit Reports.
3 Idem. The Territorial Role of the Upper House //Journal of Legislative Studies, vol. 7, № 1,2001. P. 105 -118.
Idem. What are Second Chambers for? //Parliamentary Affairs, vol. 54, № 3, 2001. Pp. 442 - 458.
Idem. A New Upper House to Represent the Nations and Regions? //Scotsman, 19 January 2000.
4 Idem. Responsibilities of the Upper House: Constitutional and Human Rights Safeguards//Journal of Legislative
Studies, vol. 7, №1, Spring 2001. Pp. 61 - 76.
5 Mclean I., Russell M. None of the Above: The UK House of Commons Votes on Reforming the House of Lords,
February 2003//Political Quarterly, vol. 74, №3,2003. Pp. 298 - 310.
6 Russell M., Sciara M. The House of Lords in 2005; a More Representative and More Assertive Chamber?
.
Rusell M. Views from Peers, MPs and Public on the Legitimacy and Powers of the House of Lords. L.: University College London, 2005, n пр.
Проблеме реформирования палаты лордов, в частности, ее исторической роли, оценке первого этапа реформ и поиску оптимального варианта дальнейшей модернизации, посвящены статьи Богданора В.1, Паттнема Д.2, Арчера П.3, Ридделла П.4, Маклеона И.5 и Шелла Д.6.
В условиях, когда в течение всего XX в. происходило чрезмерное усиление исполнительной власти в системе британской демократии, и снижалась роль парламента, неудивительно, что исследователи неоднократно обращались к вопросам, связанным с работой палаты общин. Проблема статуса палаты общин тщательно исследована Нортоном Ф. Наиболее полный анализ истории развития палаты общин вплоть до начала правления Маргарет Тэтчер представлен в его монографии «Палата общин в перспективе» . Данная работа выгодно отличается от остальных исследований, написанных по аналогичной тематике, тем, что Нортон не только отмечает падение значения палаты общин в послевоенный период, но и ищет истоки данного явления в более ранних периодах. Автор дает представление о ключевых существующих на тот момент течениях реформаторской мысли, очерчивая не только их основные тезисы, но и анализируя их достоинства и недостатки. Учитывая, что Нортон является сторонником не процедурного и технического, а человеческого фактора при проведении реформы палаты общин, вполне закономерно, что в сферу его научных интересов входит такая проблема, как поведение рядовых членов партийных парламентских фракций и их возросшая в 70-х гг. XX в. и в начале XXI в. независимость8.
'Bogdanor V. Reform of the House of Lords: a skeptical view //The Political Quarterly. Vol. 70, №4,1999 -Pp. 375 -381.
2 Puttnam D. Democratic and expert House //The Political Quarterly. Vol. 70, №4, 1999. - Pp. 368 - 374.
3 Archer P. The House of Lords, Past, Present and Future //The Political Quarterly. Vol. 70, №4, 1999 - Pp. 396 - 403.
4 Riddell P. The Second Chamber: In Search of a Complementary Role //The Political Quarterly. Vol. 70, №4, 1999 -
Pp.404-410.
5 Mclean I. Mr Asquith's unfinished business //The Political Quarterly. Vol. 70, №4, 1999 - Pp. 382 - 389.
6 Shell D. The future of the second chamber //The Political Quarterly. Vol. 70, №4, 1999 - Pp. 390 - 395.
Idem. Labour and the House of Lords: a Case Study in Constitutional Reform //Parliamentary Affairs, №52 - 2000. -Pp. 290-310.
7 Norton P. The Commons in Perspective. - Oxford: Robertson, 1981.
8Norton P. The Changing Face of the British House of Commons in the 1970s //Legislative Studies Quarterly, vol. 5, №3 (August 1980). - Pp. 333-357.
Idem. Government defeats in the House of Commons: Myth or Reality? //Public Law, winter 1978. - Pp. 360 - 378. Dissension in the house of Commons 1974 - 1979. Oxford: OUP, 1980.
Богатый фактический материал отличает коллективную работу «Палата общин в двадцатом столетии»: здесь содержится информация об организации парламентских фракций, должности и функциях спикера палаты общин, процедуре обсуждения правительственных и частных биллей, системе специальных комитетов, времени и регламенте запросов депутатов, взаимоотношениях парламента и средств массовой коммуникации1.
Данные о реформе палаты общин 1979 г. можно найти в коллективной работе «Новые специальные комитеты: изучение реформы 1979 г.» . Монография Тейлора Е. в основном ориентирована, по признанию самого автора, на то, чтобы показать читателю, как работает палата общин, в чем состоят ее функции, и помочь ему разобраться в ее специфических процедурах3.
Вопросам полномочий и регламента нижней палаты парламента посвящены работы Берча Э.4, Гриффита Дж.5, Честера Д. и Бауринга Н.6, коллективные работы «Заднескамеечник и парламент» , «Рост парламентского
исследования посредством комитетов» . Тема парламентской реформы поднята в работах Уолкленда А.9, Крика Б.10
Проблема национального движения и деволюции продолжает оставаться одной из наиболее востребованных тем британской историографии. Причем, если после провала референдумов 1979г. в Шотландии и Уэльсе, исследователи в основном сосредоточивались на феномене деволюции как таковом и обоснованности децентрализации в кельтских регионах, то после проведенных новыми лейбористами преобразований в конце XX в. основная доля работ посвящена разбору достоинств и недостатков новых механизмов управления,
Idem. Does Parliament matter. - L.: Macmillan, 1999.
1 The House of Commons in the Twentieth/Ed. Walkland S. A. - Oxford: OUP, 1979.
2 The New Select Committees: a Study of the 1979 reforms/Ed. By Drewry G. - Oxford: Clarendon Press, 1985.
3 Taylor E. The House of Commons at Work. - Macmillan, 1979.
4 Birch A. Representative and Responsible government. - Allen&Unwin, 1964.
5 Griffith J. Parliamentary Scrutiny of Government Bills. - Allen&Unwin, 1973.
6 Bowring N., Chester D. Questions in Parliament. - Oxford; OUP, 1962.
7 The Backbencher and parliament/Ed. Herman V., Leonard D. - Macmillan, 1972.
8 The Growth of Parliamentary scrutiny/Ed. Morris A. - Oxford: Pergamon Press, 1970.
9 Walkland S. A. The Politics of Parliamentary Reform //Parliamentary Affairs, №29, 1976. - Pp. 190 - 203.
10 Crick B. The Reform of Parliament. - L.: Weidenfeld&NicoIson, 1970.
35 анализу предпочтений населения. Гектором М. предложена негативная оценка истории создания британского государства. По его мнению, кельтские регионы при вхождении в состав нового проанглийского государства стали его внутренними колониями, которые впоследствии эксплуатировались в интересах Англии1.
Проблема кельтских регионов рассмотрена в отдельной главе «Управление Великобританией в 1990-х», написанной Роджером Леви . Она включает в себя изучение следующих вопросов: отличия основ национальной идентичности кельтских регионов - Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии - и их историческую обусловленность, причины партийных предпочтений населения данных регионов, различные варианты территориальных министерств и основания этого многообразия, система финансирования национальных регионов, анализ различных модификаций их возможной политической автономии. Также Леви написаны работы по проблеме шотландского национализма, создания и деятельности Шотландского конституционного конвента4, частого обращения лейбористской партии в конце 70-х гг. к проблеме автономии национальных регионов5.
Богданор В. предложил свое видение проблемы децентрализации Соединенного Королевства6. Он выступает сторонником децентрализации и считает, что стратегия лейбористов по вопросу деволюции в конце 70-х гг. вряд ли сделает конституционное устройство Великобритании более устойчивым, так как содержит огромный разрыв между подчиненным положением Ассамблей Шотландии и Уэльса и позиционированием их как представительских органов. На наш взгляд, исследование Богданора представляет большую ценность благодаря тому, что они сумел предвидеть те
1 Hechter М. Internal Colonialism: The Celtic Fringe in British National Development 1536 -1966. - L.: Routledge,
1975.
2 Levy R. Governing Scotland, Wales and Northern Ireland //Governing the UK in 1990s. - L.: St. Martin's Press,
1995.-Pp. 200-227.
3 Levy R. Scotland Nationalism at the Crossroads. - Edinbugh: Scottish Academic Press, 1990.
4 Idem. The Scottish Constitutional Convention, nationalism and the Union //Government a. Opposition, vol. 27, №2,
1992.-Pp. 222-234.
5 Geekie J., Levy R. Devolution and the Tartanisation of the Labour Party //Parliamentary Affairs, vol. 43, №2, 1989. -
Pp. 399-411.
6 Bogdanor V. Devolution in the UK. - Oxford: OUP, 1979.
36 последствия деволюции, которые проявились позднее: зависимость успешности новых органов от экономической стабильности, требования собственно английскими регионами большей доли самоуправления и рост национального самосознания населения данных регионов, конструктивное поведение национальных партий Шотландии и Уэльса благодаря пропорциональной системе выборов. В более позднем издании Богданор констатирует, что в результате проведенных лейбористами реформ Великобритания становится квазифедерацией'.
Разнообразные варианты предоставления национальным регионам Великобритании политической автономии предложил ряд авторов. Роде Р. считал целесообразным сохранить систему территориальных министерств, время от времени даруя регионам ограниченную свободу действий . Пери Р., отмечая успехи территориального министерства и возросшее благосостояние Шотландии благодаря формуле Барнетта, предлагал свою схему. Необходимо выделить сферу деятельности, полномочия в которой принадлежат исключительно центральному правительству, сферу, полномочия в которой принадлежат исключительно министерству по делам Шотландии, и сферу, в которой полномочия будут смешанными3. Мидвинтер Э., Китинг Э. и Митчелл Дж. выступали за определение степени самостоятельности министерства по делам Шотландии, причем она должна высокой в областях, подконтрольных самому министерству, и достаточно ограниченной в областях, находящихся в исключительном ведении общегосударственных министерств4.
Проблема деволюции нашла отражение в работах Эллиотта М.5, Джеффри Ч.6, Китинга М.7, Оксеншерны Н.,8 Митчелла Дж. и Брэдбери Дж.1,
1 Idem. Devolution in the UK. - Oxford: OUP, 2001.
2 Rhodes R. Beyond Westminster and Whitehall: The Subcentral Governments in Britain. - L.: Unwin Hyman, 1988.
3 Parry R. The Scottish Office in the 1980s //The Scottish Government Yearbook 1991. Edinburgh: Edinburgh
University Press, 1991.-Pp. 174-187.
4 Keating A., Midwinter A., Mitchell J. Politics and Public Policy in Scotland. - L.: Macmillan, 1991.
5 Эллиотт M. Великобритания: суверенитет парламента под угрозой //Сравнительное конституционное
обозрение, №54,2006. - С. 15 - 20.
6 Джеффри Ч. Великобритания продолжает деволюцию //Федерации, выпуск 3, №2, 2003. - С. 3 - 4.
7 Китинг М. Новый регионализм в Западной Европе //Логос, №6,2003. - С. 67 - 116.
8 Оксеншерна Н. Великобритания: конституционный переворот//Вестник, №218,25 мая 1999.
37 Гембла Э. . Среди исследований, посвященных проблемам деволюции, можно также отметить работы Роджера Крика. Особое значение имеет предложенное им решение дилеммы сосуществования доктрины верховенства парламента и децентрализации власти .
После проведения деволюции в Шотландии и Уэльса в 90-х гг. появился ряд исследований, посвященных вопросам национальной идентичности британского населения, эффективности деятельности новых властных органов. Это работы Тренча Э.,4 Китинга М.,5 Ламберта Д. и Наварро М.,6 Кертиса Дж.7
Что касается оценки деволюции в целом, показательны работы Хезелла Р. и Дайелла Т.9
Подводя итог рассмотрению британской историографии, необходимо отметить, что существует устойчивый интерес к истории модернизации всей системы государственной власти Соединенного Королевства. Однако британские авторы в основном сосредотачивают свое внимание либо на анализе тех обстоятельств, которые обусловили необходимость проведения реформ, либо на отдельных их направлениях, не рассматривая их в совокупности.
Таким образом, как в отечественной, так и англоязычной историографии до настоящего времени не появилось углубленного, фундаментального исследования проблемы государственных реформ конца XX в. во всей многогранности, хотя ее отдельные аспекты нашли отражение во многих работах, посвященных данному периоду. Тем не менее, существующая на
1 Bradbury J., Mitchell J. Devolution: Comparative development and Policy Roles //Parliamentary Affairs, vol. 57, №2,
2006. - Pp. 329 - 346.
2 Gamble A. The Constitutional Revolution in the United Kingdom //The Journal of Federalism, vol. 36, №1,2006. -
Pp. 19-35.
31688 -1988: Time for a New Constitution. - L.: Macmillan, 1990.
4 Trench A. Central government's responses to devolution //Сайт «Деволюция и конституционные изменения».
Эдинбург, 2005. - Режим доступа: .
5 Keating M. How distinctive is Holyrood? //Политика [Электронный ресурс]/ Сайт «Деволюция и
конституционные изменения». - Бирмингем, 2004. - Режим доступа:
.
6 Lambert D., Navarro M. The nature and the scope of the legislative powers of the National Assembly for Wales
//Сайт «Деволюция и конституционные изменения». Эдинбург, 2005. - Режим доступа:
.
7 Curtice J. Devolution and britishness //Публикации [Электронный ресурс]/Сайт «Деволюция и конституционные
изменения». Эдинбург, 2005. - Режим доступа: .
8 Hazell R. Reforming the Constitution //Political Quarterly, vol. 72, №1,2001. - Pp. 39 - 49.
9 Dalyell T. Devolution: The End of Britain //The Rape of the Constitution. - L.: Imprint Academic, 2000.
38 данный момент литература по этой теме и значительное количество разнообразных источников позволяют проанализировать проблему и сделать соответствующие выводы.
Научная новизна работы заключается в следующем. В отечественном англоведении рассматриваются реформы системы государственной власти Великобритании (1997-2006 гг.), которые прежде в такой постановке и таких хронологических рамках не изучались. Предпринята попытка подвергнуть эту проблему комплексному и многостороннему изучению, когда процесс государственных реформ рассматривается как социально-политико-правовое явление во взаимообусловленном существовании основных его составляющих, показать кризис традиционной системы управления и влияние на нее современных политических реалий, дать оценку политики лейбористской партии и ее результатов. Автором в ходе исследования дан анализ базовых понятий и причинно-следственных связей британского конституционного строя, показан процесс эволюции парламентской системы. Впервые охарактеризовано обновленное британское прочтение доктрины разделения властей, произведен сравнительный анализ различных вариантов децентрализации власти в форме деволюции. Дана обстоятельная характеристика зарубежной историографии по указанной проблеме.
Апробация и практическая значимость исследования. По теме диссертационного исследования опубликован ряд статей. Отдельные положения диссертации были изложены на научных конференциях. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в общем курсе лекций по новейшей истории стран Европы и Америки в вузах, а также в специальных курсах по политической истории Великобритании второй половины XX века.
Деволюция «кельтской периферии» - Шотландии и Уэльса
Прежде чем перейти непосредственно к рассмотрению конкретных реформ и их последствий, остановимся ненадолго на структуре нашего исследования. Поскольку процесс деволюции весьма ассиметричен, имеются значительные отличия между английским и кельтским вариантами, рассматривать их мы будем по отдельности. Если шотландская и уэльсская реформы носят чисто конституционный характер и опираются только на результаты референдума и соответствующие законодательные акты, то на территории Англии соответствующие референдумы не были проведены, а региональные органы власти не являются выборными. Большое влияние на формы и методы реализации деволюционных проектов оказали органы местного самоуправления. В свете вышеизложенного представляется логичным, отдельно проанализировать модификацию структуры региональных и местных властей, равно как и их взаимоотношения. Что касается Северной Ирландии, данный регион исключен из области нашего исследования, поскольку за последние несколько лет в Северной Ирландии несколько раз приостанавливалось действие автономии, соответственно, вводилось прямое правление, а процесс деволюции ограничился принятием Северо-Ирландского Акта 1998 г.
До недавнего времени в самой Великобритании весьма популярной была точка зрения, что ее население скорее однородно, нежели разнородно, что различные общности, «меньшинства», будь они религиозными, национальными, расовыми, не требуют строго зафиксированных в писаной конституции принципов защиты их интересов государством. Культура доверия существует и развивается: управляющие обладают доверием их граждан, а граждане, в свою очередь, пользуются доверием управляющих. Вот почему политические институты в Великобритании развиваются, постепенно эволюционируя.
Кроме того, на территории Альбиона не выработана однозначная концепция государства как такового. Вместо этого существовала сосредоточенность на короне и парламенте. Здесь не существовало мощной традиции государственного вмешательства в жизнь общества для мобилизации его ресурсов и управления процессом развития. Центральное правительство контролировало действия непосредственных агентов коммунального обслуживания - выборных органов местного самоуправления и общественных организаций (квангос), - определяло для них рамки допустимого, но не вмешивалось в их деятельность.
Множественность, альтернативность институтов, а не их единообразие, проникнутое плюрализмом, а не монистичностыо - вот управленческая модель Великобритании. Суверенитет парламента, опора на обычай и естественное право характеризуют британскую государственность. Но реалии, с которыми в настоящее время столкнулась страна, таковы, что старые схемы неадекватны современным условиям жизни. Именно поэтому и потребовалась модернизация конституционного устройства Великобритании.
С момента прихода команды Тони Блэра к власти конституционное устройство Великобритании претерпело весьма значимые перемены. Сам премьер-министр характеризовал их как «величайшую программу когда-либо предложенных демократических перемен»1, более сдержанно высказался политолог Роберт Хезелл, заявив, что лейбористская программа конституционных преобразований является «главным достижением их первого периода правления». В то же время у правительства не было детализированного плана действий. Показательно, что со временем термин «национальное возрождение» был заменен на «модернизацию». Эти перемены стали объектом ожесточенных дискуссий. Некоторые считают, что перемены зашли слишком далеко, а другие - что они не имеют логического завершения и требуют дальнейшей проработки.
Одной из самых заметных и реально к настоящему моменту осуществленных перемен является процесс деволюции. Проблема деволюции отнюдь не нова. Еще в резолюции палаты общин от 4 июня 1919 г. говорилось: «настало время для создания соподчиненных легислатур на территории Великобритании; правительству необходимо назначить парламентский комитет для подготовки отчета о деволюционных мероприятиях в отношении Шотландии, Англии и Северной Ирландии с учетом особенностей в их системе администрирования и судопроизводства, а также о том, в какой степени данные мероприятия применимы к требованиям и условиям Уэльса»1. К удивлению Ллойд Джорджа, который ожидал молниеносного провала данной резолюции, в парламенте было достигнуто согласие по вопросам полномочий и финансирования легислатур, но партии не смогли договориться об их способе формирования и составе (будут ли они назначаться или избираться, как это будет осуществляться на практике). В дальнейшем проблема деволюции обсуждалась преимущественно в отношении Северной Ирландии. Однако во второй половине XX в. встал вопрос о необходимости реформирования системы управления Шотландии и Уэльса.
Уэльс был завоеван англичанами в XIII в., но сохранил этническое и культурное своеобразие до наших дней. Годом окончательного и официального объединения Англии и Уэльса считается 1536 г. Впрочем, к этому времени в Уэльсе уже фактически не существовало собственного парламента, действовали английские правовая и финансовая системы, система управления.
Деволюция Англии
Нововведения, связанные с деволюцией, развиваются ассиметрично, но, тем не менее, действуют. Наиболее острый вопрос в том, когда наступит время, когда более существенные деволюционные меры распространятся и на английские регионы. В 1994 г. в восьми регионах Англии были сформированы правительственные офисы: Северо-Восток, Северо-Запад, Юго-Запад, Восток и Юго-Восток Англии, Восточный Мидлэнд, Западный Мидлэнд, Йоркшир и Хамберлэнд. Их основная функция была определена как представительство центрального правительства на местах, особая роль им отводилась в решении вопросов, связанных с транспортом, системой занятости, торговлей, промышленностью.
На протяжении столетий в Соединенном Королевстве культивировалось британское самосознание, главными символами которой были парламент и монархия. Англичане, ирландцы, шотландцы и валлийцы обладали каждый своим национальным самосознанием и общим британским гражданским самосознанием. У англичан, больше чем у других, они были «замутнены». После 1997 г. интересы населения Англии были отодвинуты на задний план при принятии решения делегировать властные полномочия на места. Англии не дали возможности создать свой выборный орган, она управляется правительством Великобритании, судьбоносные решения принимаются парламентом, который избран всем электоратом Великобритании и обязан представлять интересы каждого жителя Соединенного Королевства1. Это означает, что право решать вопросы, затрагивающие конкретно Англию, находятся в ведении органов, которые не имеют отдельного мандата от ее населения.
В этой ситуации была организована Кампания за английский парламент. Наиболее часто приводимый в пользу создания парламента Англии аргумент звучит следующим образом: почему члены палаты общин, избранные в избирательных округах Шотландии, имеют право голосовать при обсуждении законодательства для Англии и Уэльса, в то время как члены палаты от Англии и Уэльса не могут голосовать по вопросам шотландского законодательства. В законодательство Англии, в отличие от шотландского, поправки могут вносить члены палаты лордов, которые и вовсе не обладают верительными грамотами для представления интересов Англии. Данная ситуация называется «английский вопрос». К тому же население Англии подчиняется законам, принятым британским парламентом, в котором сам регион представлен неадекватно. Шотландия и Уэльс имеют большее количество членов палаты общин на душу населения, чем Англия. Например, население Шотландии составляет 8,6 % британского населения, а процент депутатов парламента -10,8 %, население Англии составляет 83,7 % населения Великобритании, процент депутатов - 80,7 % .
Объемы финансирования также являются предметом недовольства англичан. В 1976 г. по изучению потребностей и расходов различных частей Великобритании было принято решение, что расход (на человека) в Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии должен быть выше, чем в Англии, поскольку у них, как у менее развитых территорий, имеются большие потребности . Рекомендовалось осуществлять ассигнование фондов таким образом, чтобы разрыв между уровнем коммунального обслуживания в Англии и других частях страны был сокращен. В 1978 г. Джоул Барнетт вычислил формулу для распределения правительственных фондов между Шотландией, Уэльсом и Англией. До настоящего момента, хотя многие осознают насущную потребность радикального пересмотра формулы, она не была существенно модифицирована. В 2000 г. лорд Барнетт выступил в палате общин по поводу своей формулы: «Я думал, что формула - временная мера, но никто не хотел изменить ее. Есть огромные возможности для усовершенствования, поскольку не была проведена оценка реальных потребностей. То, что от формулы не отказались - мера политическая, Маргарет Тэтчер, и Джон Мейджор не взялись за ее реформирование, так как боялись потерять голоса избирателей»1. Ныне положение вещей таково, что Уэльс - одна из наиболее бедных частей страны -получает гораздо меньшие объемы финансирования, нежели необходимо для его развития, а Шотландия получает больше, чем необходимо.
Несмотря на то, что Шотландия является третьим по счету богатейшим регионом страны, финансирование Шотландии по формуле Барнетта составляет около 8 дополнительных миллиардов фунтов стерлингов ежегодно. Благодаря этому расходы на душу населения в Шотландии в сфере жилья - на 87 %, в сфере торговли и энергетики - на 55 %, в области здравоохранения и социального обеспечения - на 22 %, в области образования - на 31 % выше, чем в Англии. Это оборачивается меньшими размерами шотландских классов, более высокой заработной платой преподавателей, что недоступно для англичан по причине недостатка денежных средств. Но истоки обид имеют не только политическую и экономическую подоплеку. Ни одна из осуществленных правительством мер, по мнению организаторов кампании за английский парламент, не была направлена на развитие английского самосознания и культуры.
Реформирование палаты лордов
Одной из самых бесславных страниц в истории модернизаторских инициатив лейбористской партии стали усилия по реформированию верхней палаты парламента - палаты лордов. По мнению Джона Фэера, проблема роли и полномочий палаты лордов, наряду с ирландским вопросом и вопросом избирательной реформы, в XX в. стала одной из наиболее подрывных проблем британской политики .
С тех пор, как место либеральной партии в британской двухпартийной системе заняли лейбористы, ими неоднократно предпринимались попытки реформирования палаты лордов. До прихода к власти команды Тони Блэра лейбористы провели две межпартийные конференции для согласования предложений по обновлению палаты лордов. Такие конференции должны были стать противоядием от фракционирования и способом восстановить паритет между разногласиями и консенсусом в политике Соединенного Королевства.
Первая конференция состоялась в 1948 г. В тот момент правительство проводило через парламент билль о национализации металлургической промышленности. Билль был спорным, и палата лордов вполне могла воспользоваться приостанавливающим вето. В обстоятельствах, когда многие проекты могли быть «зарублены» консервативной оппозицией, урезание полномочий верхней палаты позволило бы гарантировать, что парламентские сессии 1947 - 1949 гг. будут для правящей лейбористской партии весьма благоприятны.
Общее мнение кабинета министров состояло в том, что подходящий момент для реформ палаты лордов не наступил. И когда лидер либеральных пэров старался организовать межпартийную конференцию для решения проблемы, кабинет принял решение, что билль об изменении парламентского акта от 1911 г. должен стать законом прежде, чем начнутся какие-либо переговоры и что правительство не готово выступить инициатором заключения межпартийного соглашения по вопросу судьбы палаты лордов . Всесторонняя реформа данного политического института должна быть отложена до лучших времен, обсуждать ее в ходе парламентской сессии 1947 - 1948 гг. - открыть «ящик Пандоры». В то же время внутри кабинета министров имелись сторонники сокращения полномочий палаты и реструктуризации ее состава. Эддисон, лорд-хранитель малой печати, заявил, что было бы большой ошибкой не воспользоваться ситуацией, чтобы добиться более целесообразного состава палаты лордов2. Это дало бы такие преимущества, как сокращение преобладания тори в палате, появление пэров - лейбористов, что в итоге расширило бы возможности лейбористов влиять на атмосферу в верхней палате. Эттли же колебался, поскольку не был уверен в поддержке лейбористской парламентской группы, а, также опасаясь, что если оппозиция поддержит проекты правительства, в дальнейшем ему придется идти с ней на компромиссы и в других вопросах.
Однако, несмотря на потенциальные трудности ведения широкомасштабных дебатов по вопросу реформы верхней палаты, правительство решило пойти на организацию межпартийной конференции. Во многом это обусловлено тем, что билль о внесении изменений в Акт 1911 г. (впоследствии ставший Актом 1949 г.) на стадии второго чтения несколько раз откладывался палатой лордов. Еще в 1945 г., когда лейбористы победили на всеобщих выборах, и их большинство в палате общин составило 156 голосов, с оппозицией было заключено так называемое соглашение Эддисона - Солсбери: палата лордов обязуется не отвергать правительственный законопроект, одобренный палатой общин, если обещание его принятия содержалось в предвыборном партийном манифесте. Лидер консерваторов в палате лордов виконт Крэнборн (маркизом Солсбери он стал в 1947 г.) мотивировал заключение оппозицией данного соглашения тем, что палата лордов неправомочна забраковывать законодательную программу, которую одобрили избиратели в ходе всеобщих выборов1. По сути, данное соглашение стало повторной ратификацией доктрины Солсбери, сформулированной еще в 19в. Доктрина достаточно неоднозначна. Гибкость британской конституции в данном случае опасна, поскольку она позволяет проводить важнейшие изменения в стране властью одной палаты при молчаливом согласии другой.2 Доктрина не указывает на необходимость точных формулировок предвыборной программы. В начале XXI в. данный просчет привлечет внимание реформаторов, о чем будет сказано ниже.
И хотя соглашение Эддисона - Солсбери в 40-х годах XX в. благодаря политическому таланту лорда Эддисона, теплым отношениям с виконтом Крэнборном3, конструктивному настрою консерваторов4 способствовала прохождению в парламенте без проблем правительственных биллей, в случае с будущим Актом 1949 г. оно сыграло диаметрально противоположную роль.
Когда билль обсуждался в верхней палате, маркиз Солсбери внес поправку о том, что палата отказывается допускать ко второму чтении билль, по поводу принятия которого британский народ не выразил никакого желания. Солсбери отталкивался от «доктрины мандата», согласно ей палата лордов вправе отклонить любые меры, принятые палатой общин, которые она считает противоречащими воле народа. А ввиду того, что упоминаний о принятии подобного акта не содержалось в предвыборном манифесте лейбористов, нет оснований для применения соглашений Эддисона - Солсбери. Выступая в прениях, маркиз сказал: «ложным является аргумент, что точка зрения большинства в палате общин и желания населения идентичны...верховным органом является не палата общин, а британцы... поэтому, согласно Акту
1911 г., палата лордов имеет право до выяснения мнения населения накладывать на правительственные билль приостанавливающее вето».
В этих обстоятельствах представители консерваторов и либералов обратились к Эддисону с предложением: взамен гарантии, что палата лордов или одобрит, или отклонит билль окончательно, правительство пойдет на обсуждение структуры палаты, а сам билль должен содержать положение, согласно которому палате лордов будет предоставляться более длинный период для рассмотрения биллей, слишком поздно поступивших из палаты общин. Уверенность, что билль станет законом так или иначе, и опасения, что отказ от обсуждения ударит по репутации партии, стали достаточным мотивом, чтобы лейбористы дали согласие на участие в переговорах .
Правительство пообещало, что прежде чем какие-либо решения будут приняты, оно будет консультироваться с парламентской лейбористской группой. В феврале 1948 г. стартовала конференция лидеров партий. В ходе конференции лейбористы, консерваторы и либералы достигли согласия по вопросу состава палаты, но не сумели достигнуть компромисса по вопросу ее полномочий3. В согласованном заявлении, изданном позднее, говорилось, что представители всех трех партий едины в желании, чтобы палата лордов занимала надлежащее место в системе законодательной власти4.
