Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Роль международных стандартов в правовом регулировании социального обеспечения
1. Правовое регулирование социального обеспечения: международный и внутригосударственный уровни 15-40
2. Понятие и виды международных стандартов социального обеспечения 40-63
Глава 2. Международные стандарты социального обеспечения в договорах, заключенных в рамках межгосударственных объединений и международных организаций
1. Международные стандарты социального обеспечения в актах Международной организации труда 64-102
2. Международные стандарты социального обеспечения, принятые в рамках Совета Европы 103 -123
3. Международные стандарты социального обеспечения, содержащиеся в актах Содружества Независимых Государств 123-145
Глава 3. Международные стандарты социального обеспечения в двусторонних договорах
1. Реализация международных стандартов социального обеспечения в двусторонних договорах 146-169
2. Реализация международных стандартов социального обеспечения в соглашениях о гарантиях пенсионных прав, заключенных с государствами, входившими в состав СССР 170-191
Заключение 192-196
Литература 197-205
Нормативные правовые акты 206-224
- Правовое регулирование социального обеспечения: международный и внутригосударственный уровни
- Понятие и виды международных стандартов социального обеспечения
- Международные стандарты социального обеспечения в актах Международной организации труда
- Реализация международных стандартов социального обеспечения в двусторонних договорах
Введение к работе
Активно развивающиеся процессы глобализации и интеграции, нарастающее влияние международного права на систему и отрасли внутреннего права, усиление межгосударственной миграции населения предопределяют глубокое разностороннее взаимодействие государств в международно-правовом регулировании отношений в области социального обеспечения, которое выразилось, прежде всего, в разработке и принятии различных правовых актов в данной сфере, а также в согласовании законодательства разных стран, касающегося ряда важнейших социальных вопросов: приобретения и сохранения права на социальное обеспечение при переезде граждан из одного государства в другое в процессе осуществления своей трудовой деятельности и при изменении постоянного места жительства.
Принимая' во внимание, что система социального обеспечения является национальной, строится с учетом уровня экономического развития государства, специфики социально-демографического состава населения, исторических и национально-культурных традиций и функционирует на основе внутригосударственного правопорядка, нельзя игнорировать тот факт, что само право на социальное обеспечение, его базисные условия должны соответствовать международным стандартам социального обеспечения, которые призваны, гарантировать достойную жизнь каждому человеку при наступлении соответствующих социальных рисков.
Вступление России в Совет Европы, ратификация Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также Европейской социальной хартии предопределяют необходимость формирования теоретической конструкции международных стандартов в области прав человека, в том числе в сфере социально-трудовых отношений, включая социальное обеспечение. Усилившаяся трудовая миграция на территориях государств, ранее входивших в состав, Союза ССР, реформы в сфере социального обеспечения со всей остротой обозначили проблему реализации прав граждан разных государств в области социального обеспечения и выступили дополнительным аргументом в пользу рассмотрения требований международных стандартов в качестве ориентиров в правовом регулировании национальных систем социального обеспечения.
В первую очередь, данная проблема получила отражение в учебной литературе. Так, во всех учебниках по праву социального обеспечения, изданных за последнее десятилетие, содержится раздел, посвященный международно-правовому регулированию социального обеспечения. Вместе с тем исследований, специально посвященных вопросам международно-правового регулирования социального обеспечения и международных стандартов, не проводилось ни в науке международного права, ни в науке права социального обеспечения. Не выработано также единое определение международно-правового регулирования социального обеспечения, не сформировано понятие международных стандартов в указанной сфере.
Отсутствие специальных исследований по указанной проблематике, а также необходимость теоретического-осмысления роли международных стандартов в национальной системе социального обеспечения" обусловливают актуальность темы настоящего исследования.
Цели изадачиисследования.
Щель< диссертационного, исследования заключается в разработке основ концепции международных стандартов социального обеспечения в качестве одного' из факторов международно-правового регулирования в данной сфере, направленного на установление согласованных требований к современным системам социального обеспечения.
Достижению обозначенной цели способствовало разрешение следующих задач:
1) обосновать, что правовое регулирование социального обеспечения осуществляется на двух уровнях: международном и внутригосударственном, поскольку система социального обеспечения, в рамках которой осуществляется реализация признаваемого мировым сообществом права человека на социальное обеспечение, должна устанавливаться государством с учетом международных стандартов; определить роль государства в установлении национальной системы социального обеспечения на основе международных стандартов, которые могут рассматриваться в качестве внешних форм самоограничения государства; определить понятие, функции и пределы международно-правового регулирования социального обеспечения в рамках взаимодействия национального и международного правопорядкові выявить основные признаки международных стандартов социального обеспечения и сформулировать их определение, а также провести классификацию международных стандартов социального обеспечения;. проанализировать основные международные акты, устанавливающие международные стандарты, социального обеспечения, в сравнении с российским законодательством на предмет соответствия* последнего требованиям, предъявляемым к современным системам социального обеспечения; проанализировать на примере, международных договоров Российской Федерации практику межгосударственного сотрудничества посредством< заключения двусторонних и многосторонних договоров и соглашений в целях организации социального обеспечения граждан договаривающихся государств в целом и их пенсионного обеспечения, в частности, с точки зрения реализации международных стандартов социального обеспечения; охарактеризовать применение и толкование международных стандартов социального обеспечения в практике Конституционного Суда Российской Федерации, Европейского суда по правам человека и Экономического суда СНЕ.
Теоретическая и методологическая основы исследования.
При исследовании международных стандартов социального обеспечения использовались как общенаучные методы познания (метод системного анализа, законы формальной логики и сравнение), а также частнонаучные методы (формально-юридический и сравнительно-правовой).
Выводы, сформулированные в диссертационной работе, основываются на изучении трудов представителей науки трудового права и права социального обеспечения: Э.М. Аметистова, B.C. Андреева, К.С. Батыгина, М.О. Буяновой, Ю.В. Васильевой, ЮЛЗ. Воронина, И.В.Григорьева, К.Н. Гусова, М.Л. Захарова,
СИ. Кобзевой, Т.В. Иванкиной, Р.И. Ивановой, М.В. Лушниковой, A.M. Луш-никова, Е.Е. Мачульской, Э.Г. Тучковой, М.Ю. Федоровой, В.Ш. Шайхатдино-ва, И.И. Шаманаевой и др.
Теоретической основой послужили таюке работы видных специалистов в области теории права и международного права, в частности, труды С.С. Алексеева, Г.В.Игнатенко, В.А. Карташкина, Ю.М. Колосова, И.И. Лукашука, А.В. Малько, СЮ. Марочкина, Ф.Ф. Мартенса, M.H.s Марченко, Р.А. Мюллерсона, О.И. Тиунова, Ю.А. Тихомирова, Г.И. Тункина, А.Ф. Черданцева, СВ. Черни-ченко и др.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, положения международных правовых актов, в том числе актов Международной организации труда (далее — МОТ), Совета Европы, Содружества Независимых Государств (далее - СНГ, Содружество), нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие отношения по социальному обеспечению, а его- эмпирическую базу — судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации, Европейского Суда по правам человека (по делам о защите социальных прав граждан) и Экономического Суда СНГ.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым специальным исследованием международных стандартов социального обеспечения, в котором предпринимается попытка сформулировать определение международных стандартов социального обеспечения и провести их классификацию, а также выработать предложения относительно возможности и целесообразности заключения и (или) ратификации Российской Федерацией международных договоров в области социального обеспечения.
Научная новизна исследования отражена в следующих основных положениях, выносимых автором на защиту.
1. Поскольку универсальные и региональные международные акты в области прав человека предусматривают, что право на социальное обеспечение реализуется посредством национальных усилий и международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства, правовое регулирование социального обеспечения осуществляется на двух уровнях: международном и внутригосударственном. При этом все наиболее важные во- просы в сфере социального обеспечения решаются на внутригосударственном уровне, т.к. только государство правомочно, с одной стороны, самостоятельно установить национальную систему социального обеспечения, а, с другой, реализовать в ней соответствующие международные стандарты, признав обязательную силу тех или иных международных актов, заключив международные договоры, содержащие стандарты социального обеспечения либо применяя в качестве ориентиров международные акты «мягкого» права.
Система социального обеспечения носит национальный характер, устанавливается" государством самостоятельно исходя из собственных условий исторического, политического-и экономического характера. Государство, реализуя социальную функцию, определяет источник финансирования социального обеспечения, формирует систему органов, осуществляющих соответствующие полномочия, а также устанавливает критерии предоставления того или иного вида социального обеспечения, его размер1 и объем. При этом государство как особый субъект системы социального обеспечения)вправе не только устанавливать ее параметры, но и изменять их, в.том числе в направлении уже-сточения*условий социального обеспечения и снижения его уровня. Однако такие изменения не могут быть произвольными, что достигается-за счет как внутренних (например, посредством конституционного закрепления тех или иных принципов-и их защиты в рамках конституционного контроля), так и внешних механизмов самоограничения государства, к числу которых относятся его международные обязательства в сфере социального обеспечения. Следовательно, международные стандарты социального обеспечения призваны выполнять роль внешней формы самоограничения государства в данной сфере.
В условиях глобализации происходит усиление взаимодействия международного и внутригосударственного правопорядков, в результате которого особую значимость приобретает международно-правовое регулирование социального обеспечения, под которым следует понимать воздействие на международные отношения в сфере социального обеспечения, направленное на реализацию международных обязательств по установлению национальной системы социального обеспечения с учетом требований международных стандартов. Разработка и формирование международных стандартов - это элемент меха- низма международно-правового регулирования, который проецируется во внутригосударственный механизм правового регулирования на стадии формирования правовых норм (нормотворчества) и имеет целью создание национальных систем социального обеспечения с учетом практики, отраженной в международных стандартах социального обеспечения. Большинство отношений в системе социального обеспечения подчиняется внутригосударственному регулированию, которое может осуществляться с учетом международных стандартов, однако имеются и такие группы отношений, регулирование которых невозможно вне рамок межгосударственного сотрудничества, например, связанные с социальным обеспечением трудящихся-мигрантов и лиц, выезжающих в иностранные государства на постоянное место жительства.
4. Основными признаками международных стандартов социального обеспечения являются следующие: во-первых, они закреплены в правовых актах международного характера (например, в документах международных организаций либо в.межгосударственных договорах); во-вторых, направлены на регулирование общественных отношений в области социального обеспечения посредством взаимодействия международного и внутригосударственного правопорядкові в-третьих, имеют модельный характер, который позволяет определять и устанавливать основы социального обеспечения, что дает государствам-участникам при достаточных финансовых и материальных ресурсах возможность повышать уровень социальных гарантий; в-четвертых, выступают в качестве правовых средств в механизме международно-правового регулирования социального обеспечения; в-пятых, они направлены на формирование национальной системы социального обеспечения, отвечающей современным представлениям цивилизованного общества об условиях и уровне социальной поддержки населения; в-шестых, являются добровольно принимаемыми международными обязательствами государства в случае ратификации закрепляющих их конвенций или договоров.
При этом международные стандарты социального обеспечения выступают в качестве модельных правовых средств, используя которые государства путем взаимодействия международного и внутригосударственного правопорядков устанавливают и реализуют согласованные требования к современным системам социального обеспечения.
Классификация международных стандартов социального обеспечения, которая может быть проведена по различным основаниям, демонстрирует их многообразие, позволяющее государствам формировать и совершенствовать национальные системы социального обеспечения с учетом тех стандартов, которым соответствуют экономические, политические, демографические и иные условия в конкретной стране. В зависимости от характера и степени детализации международные стандарты социального обеспечения могут подразделяться на общие и специальные. Критериями классификации также могут являться сферы социальной политики, в которых реализуются те или иные международные стандарты, а также уровень правового регулирования (универсальный, региональный, межгосударственный). Исходя из особенностей объекта правового регулирования можно выделить консолидированные и дифференцированные международные стандарты социального обеспечения: к первым из них относятся стандарты, касающиеся всей системы социального обеспечения и охватывающие большинство или несколько его видов. Дифференцированные стандарты имеют единичный объект правового регулирования (организационно-правовую форму или вид социального обеспечения, социальные предоставления отдельным категориям субъектов). Применительно к конкретному государству международные стандарты социального обеспечения можно разделить с учетом степени обязательности их реализации на рекомендательные и обязательные: первые содержатся в документах «мягкого» права либо не ратифицированных государством договорах, в силу чего имеют для него лишь характер рекомендаций, вторые зафиксированы в ратифицированных государством договорах и должны быть реализованы им в обязательном порядке.
Основные специальные международные стандарты социального обеспечения зафиксированы в актах МОТ. Анализ конвенций МОТ в области социального обеспечения позволяет сделать вывод, что в них устанавливаются: 1) общие принципы построения, управления и финансирования национальной системы социального обеспечения, организационно-правовые формы социальной защиты населения; 2) виды социальных рисков; 3) виды социального обес- печения, размеры, объем и условия их назначения. При этом система социального обеспечения Российской Федерации в целом согласуется с международными стандартами, установленными в Конвенциях МОТ, в частности, в Конвенции № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения». Ратификация Конвенций МОТ послужит дополнительной гарантией сохранения уровня социального обеспечения, не ниже предусмотренного в ратифицированных международных документах.
В то же время отсутствие в российском законодательстве положений о частичной безработице, несоответствие размеров пенсий по старости, по случаю потери кормильца и по инвалидности требованиям международных стандартов свидетельствуют о необходимости постепенного реформирования российской системы социального обеспечения в целях максимально возможного ее приближения к соответствующим международным стандартам, закрепленным в актах МОТ.
Несмотря на то, что большинство Конвенций МОТ в области социального обеспечения не были ратифицированы Российской Федерацией и, следовательно, зафиксированные в них стандарты не приобрели для нее характер обязательных, они учитываются в качестве ориентиров в развитии законодательства.
7. Важное значение среди региональных стандартов социального обеспечения имеют стандарты, сформированные в европейских странах, в первую очередь, зафиксированные в Европейской социальной хартии и в Европейском кодексе социального обеспечения. Закрепленная в пересмотренной Европейской социальной хартии возможность государства определить объем принимаемых на себя обязательств (добровольных самоограничений), а, следовательно, и гарантируемый уровень защиты своих граждан от социальных рисков, позволила Российской Федерации ратифицировать указанный международный акт. В связи с этим в настоящее время Европейская социальная хартия применительно к Российской Федерации содержит два вида международных стандартов в сфере социально-трудовых отношений: обязательные для исполнения (например, обязательство по установлению и поддержанию системы социального обеспечения) и рекомендательные, которые применяются в качестве ориентиров для развития социального законодательства (в частности, относительно уровня социального обеспечения, который должен быть не ниже, чем предусмотренный Европейским кодексом социального обеспечения). В перспективе следует стремиться к созданию условий для ратификации иных положений Европейской социальной хартии, в том числе касающихся уровня социального обеспечения.
8. Наибольший объем международных обязательств в части социального обеспечения Российская Федерация приняла на себя в рамках Содружества Не зависимых Государств. Однако многосторонние соглашения в области соци- ального обеспечения, заключенные в рамках СНГ в период 1990-х годов, в значительной степени утратили свою актуальность в связи с изменением законодательства государств-участников, включая Россию, в связи с чем подлежат существенному пересмотру. Международные стандарты социального обеспечения, содержащиеся в соглашениях СНГ в области социального обеспечения, следует реализовывать с учетом того, чтобы права и законные интересы российских граждан в данном случае не ущемлялись. Представляется перспективным использовать получившее широкое развитие в рамках Содружества модельное законодательство, носящее рекомендательный характер. С помощью модельных законов государства-участники. СНГ могут совершенствовать свои национальные законодательства в сфере социального обеспечения путем при-нятияна их основе внутригосударственных нормативных правовых актов либо внесения изменений и дополнений в действующее внутреннее законодательство. Вместе с тем, регулятивное значение модельного законодательства СНГ сведено к минимальному влиянию на национальные законодательства, а потому государства не всегда выбирают одинаковые направления для развития законодательства в области социального обеспечения, что непременно отражается на социальных правах граждан, иногда не в лучшую сторону. Предлагается осуществлять системный мониторинг использования модельного законодательства в государствах-участниках через организационные структуры СНГ либо Евразийского экономического сообщества.
9. Межгосударственное сотрудничество в области социального обеспече ния должно развиваться с учетом степени развития экономических, социальных и политических взаимоотношений, объема миграционных потоков между дого- варивающимися сторонами и иных обстоятельств. Анализ двусторонних договоров и соглашений в области социального обеспечения в целом и пенсионного обеспечении, в частности, позволяет сделать вывод, что государства-участники этих договоров реализуют зафиксированные в Конвенциях МОТ № 118 «О равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения» (принцип равноправия граждан договаривающихся государств) и № 157 «Об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения» (учет трудового (страхового) стажа, полученного на территориях договаривающихся государств, при назначении пенсий и пособий), а также в пересмотренной Европейской социальной хартии (статья 12) международные стандарты социального обеспечения. С учетом того, что данные международные документы (их положения) Российской Федерацией не ратифицированы, заключение соответствующих межгосударственных договоров является формой реализации международных стандартов социального обеспечения, закрепленных на более высоких уровнях международно-правового регулирования. Поскольку такие договоры требуют от государств-участников взаимного представления информации о национальном законодательстве и его изменениях, уполномоченные органы осуществляют мониторинг изменения законодательства иностранных государств, позволяющий выявлять пробелы и коллизии в межгосударственном правовом регулировании в области социального обеспечения. Данные такого мониторинга должны в обязательном порядке учитываться в законопроектной работе.
10. Международные стандарты социального обеспечения применяются в практике Конституционного Суда Российской Федерации, Европейского суда по правам человека и Экономического Суда СНГ. Конституционный Суд РФ применяет данные стандарты в качестве дополнительных аргументов в обоснование своих правовых позиций по делам о защите социальных прав. Кроме того, в ряде своих решений он ориентирует органы государственной власти на заключение соответствующих международных договоров (например, касающихся пенсионного обеспечения граждан, выехавших на постоянное жительство в Государство Израиль). Значительную роль в применении соглашений о гарантиях прав граждан государств-участников СНГ в сфере социального обеспечения играет Экономический Суд СНГ, который осуществляет толкование отдельных положений соглашений и иных актов Содружества (например, по вопросам пенсионного обеспечения военнослужащих). Европейская доктрина исходит из признания тесной взаимосвязи прав и свобод человека, а, следовательно, и международных стандартов, сформулированных применительно к различным правам и свободам. Поэтому несмотря на то, что право на социальное обеспечение не закреплено в Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Европейский суд по правам человека, принимая по жалобам российских граждан на неисполнение судебных решений'по делам о-различных выплатах социального характера постановления о нарушении права на справедливое судебное разбирательство, и на уважение собственности, осуществляет тем самым косвенную защиту права на социальное обеспечение, основываясь на европейских стандартах в области прав человека.
Практическое значение исследования.
Сформулированные в диссертации выводы могут быть востребованы в процессе совершенствования» законодательства о социальном обеспечении и практики его применения, в межгосударственном сотрудничестве в области социального обеспечения: Результаты исследования- могут использоваться, в* научно-исследовательской деятельности и в учебном процессе при, подготовке студентов по специальности (направлению) «Юриспруденция».
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре социального права юридического факультета Омского государственного университета им. Ф:М. Достоевского.
Основные выводы диссертационного исследования изложены в опубликованных по теме диссертации статьях и отражены в выступлениях автора на научно-практических конференциях, проводившихся в Омском государственном университете им. Ф.М. Достоевского (2008, 2009 гг.), Пермском государственном университете (2010 г.).
Результаты исследования использовались диссертантом в учебном процессе при преподавании дисциплины «Социальная защита населения в Россий- ской Федерации» в Омском государственном университете им. Ф.М. Достоевского.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списков литературы, нормативных правовых актов и актов судебных органов.
Правовое регулирование социального обеспечения: международный и внутригосударственный уровни
В статье 7 Конституции Российской Федерации закреплено положение о том, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. При этом статьями 15 и 17 Конституции; РФ установлено, что в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным; принципам: и нормам международного права, которые являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской-Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Универсальные и региональные международно-правовые акты относят право на социальное обеспечение к числу основных прав; человека. В соответствии со статьей 22: Всеобщей декларации прав человека (1948 года)1 каждый человек, как член общества; имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях через посредство национальных усилий и международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства. Устав ООН обязывает все государства-члены организации предпринимать совместные и самостоятельные действия в сотрудничестве с ООН для достижения целей повышения уровня жизни, полной занятости, экономического и социального прогресса и развития, разрешения международных проблем в экономической и социальной областях (статьи 55 и 56)1. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах также обязывает участвующие в нем государства в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности в экономической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в данном Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер (статья 2)2.
Приведенные формулировки означают признание тесной взаимосвязи права на социальное обеспечение с другими экономическими, социальными и культурными правами человека, что обусловливает необходимость его реализации с учетом принципов, закрепленных в вышеназванных актах. При этом право на социальное обеспечение обладает значительной спецификой как относящееся ко второму поколению прав человека, что предопределяет характер обязанностей государства по организации его осуществления. Отсюда следует вывод, что устанавливаемая государством для реализации данного права система социального обеспечения носит национальный характер, однако должна со-ответствовать тем общим принципам, которые зафиксированы в международных документах. Следует также подчеркнуть, что из вышеназванных международно-правовых актов вытекает приоритет национальных усилий в деле достижения социального прогресса и повышения уровня жизни, в том числе посредством социального обеспечения, но такие усилия должны сочетаться с международным сотрудничеством.
Подтверждение вывода о национальном характере системы социального обеспечения можно найти и в пункте 1 статьи 12 пересмотренной Европейской социальной хартии (1996 года) , согласно которому Стороны (государства-члены Совета Европы) обязуются установить и поддерживать систему социального обеспечения для осуществления эффективной реализации права на социальное обеспечение на уровне, достаточном для ратификации Европейского кодекса социального обеспечения. Хартия призывает государства принимать меры по заключению двусторонних и многосторонних соглашений для обеспечения равенства граждан каждой из Сторон в области социального обеспечения в случае миграции работников из одной страны в другую и предоставления, сохранения и возобновления права в области социального обеспечения путем аккумуляции страхового стажа и стажа на соответствующих видах работ в соответствии с законодательством каждой из Сторон. Таким образом, Европейская социальная хартия как один из наиболее значимых региональных документов в сфере социально-трудовых отношений, возлагает на ратифицировавшие ее государства, входящие в Совет Европы, обязанность не просто установить национальную систему социального обеспечения, а сделать это на уровне не ниже предусмотренного Европейским кодексом социального обеспечения, т.е. с учетом европейских стандартов социального обеспечения. Кроме того, Хартия определяет перечень вопросов в сфере социального обеспечения, решение которых невозможно вне рамок,соответствующего межгосударственного сотрудничества. Речь идет об обеспечении социальных прав мигрантов посредством создания системы сохранения и возобновления приобретенных прав.
Таким образом, правовое регулирование социального обеспечения осуществляется на двух уровнях: международном и внутригосударственном. С практической точки зрения все наиболее важные вопросы в сфере социального обеспечения решаются на внутригосударственном уровне, т.к. только государство правомочно, с одной стороны, самостоятельно установить национальную систему социального обеспечения, а, с другой, признать обязательную силу тех или иных международных актов либо заключить международные договоры, содержащие стандарты социального обеспечения.
Государство является основным субъектом системы социального обеспечения, наделенным суверенной властью и реализующим в том числе социальную функцию. Как справедливо отмечает Т.В. Иванкина, государство как субъект распределительных отношений, «распоряжается национальным доходом, ...определяет долю общественного продукта, предназначенную членам общества» . В этой связи, предоставляя гражданам тот или иной вид социального обеспечения, государство преследует определенные цели, среди которых основное место занимает выравнивание социального положения различных категорий граждан и содействие более справедливому распределению национального дохода. Кроме того, государство в определенной степени обязано принимать на себя ответственность за наступление неблагоприятных обстоятельств в жизни граждан, что влечет необходимость оказания материальной поддержки гражданам в трудной жизненной ситуации. В этих целях происходит перераспределение доходов населения для поддержания социальной защищенности граждан, что соотносится с представлениями о солидарности всех работников и работодателей, осуществляющих деятельность в различных регионах, в разных отраслях и организациях, а также о солидарности поколений, трудоспособных и нетрудоспособных лиц. Перераспределяя социальные блага на основе принципа солидарности, государство также реализует экономическую функцию социального обеспечения.
Этим обусловлены особые признаки социального обеспечения, которые были в разное время сформулированы B.C. Андреевым, К.С. Батыгиным, М.Л. Захаровым, Э.Г. Тучковой, В.Ш. Шайхатдиновым, Р.И. Ивановой и другими учеными2. Так, М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова выделяют следующие сущностные признаки социального обеспечения: 1) государственный характер устанавливаемых в обществе организационно-правовых способов распределения совокупного общественного продукта через систему социального обеспечения; 2) законодательное закрепление перечня социальных рисков, признаваемых государством в качестве оснований для предоставления тех или иных видов социального обеспечения; 3) закрепление в нормах права либо в договорах, санкционированных государством, круга лиц, подлежащих обеспечению; 4) нормирование государством социального стандарта обеспечения, ниже которого оно не может быть, путем законодательного закрепления видов обеспечения, его уровня и условий предоставления1.
Понятие и виды международных стандартов социального обеспечения
Признавая права человека естественными и неотъемлемыми, международное сообщество выработало определенные стандарты, отражающие объем таких прав и основные условия их реализации. Такие стандарты разработаны применительно к различным сферам жизнедеятельности общества, в которых находят свою реализацию соответствующие виды прав и свобод человека, в том числе - применительно к системе социального обеспечения. Поскольку в данной системе реализуются права человека, признанные международным сообществом, очевидным является тот факт, что международные стандарты социального обеспечения представляют собой один из видов международных стандартов в области прав человека. В связи с этим необходимо определить, что в современной науке понимается под международными стандартами в области прав человека.
Полагаем возможным начать с термина «стандарт», который происходит от английского «standard». Современный словарь иностранных слов определяет «стандарт» как образец, эталон, модель, принимаемые за исходные для сопоставления с ними других подобных объектов; нормативно-технический документ, устанавливающий единицы величин, термины и их определения, требования к продукции и производственным процессам, требования, обеспечивающие безопасность людей и сохранность материальных ценностей и т.д.; нечто шаблонное, трафаретное, не содержащее в себе ничего оригинального, творческого1.
В отечественной и зарубежной правовой доктрине, в документах межправительственных организаций термин «стандарт» (или «стандартные») используется достаточно широко, и наименования многих документов ООН подтверждают этот вывод, поскольку содержат термин «стандарт (стандартные)». Таковы, например, принятые в рамках ООН Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов2, Минимальные стандартные правила обращения с заключенными3 и ряд других.
В юридической литературе сформулировано множество определений международных стандартов в области прав человека. В частности, СВ. Черничен-ко определяет их как международно-правовые обязательства, развивающие и конкретизирующие принцип уважения прав человека4. О.И. Тиунов понимает под ними правила, выраженные в виде общепризнанных принципов и норм международного права в сфере прав человека, которые юридически обязывают государства создавать правовой, политический и социальный режим обеспечения прав и свобод человека.
Таким образом, не ставя перед собой задачу сформулировать авторское определение международных стандартов в области прав человека, отметим, что они, по своей сути, являются обязательствами субъектов международного права в области основных прав и свобод человека. При этом, по нашему мнению, основной целью установления международных стандартов в области прав человека является создание моделей, которые становятся для государства образцом и ориентиром при разработке своего собственного законодательства, базирующегося на общепризнанных принципах и нормах международного права.
Формирование и применение международных стандартов в области прав человека осуществляется с учетом деления прав»человека на определенные виды, получившие в науке название поколений прав.человека. Первое поколение прав человека — это гражданские и политические права, провозглашенные буржуазными революциями1. Они представляют собой «негативные» или «атрибутивные» права, так как для их имплементации государству не нужно предпри-нимать никаких действий, т.е. оно должно проводить политику невмешательства, исполнять роль «ночного-сторожа». В эту категорию входят право на жизнь, свободу и безопасность личности, запрет на пытки и жестокое обращение, право на свободу мысли, совести и религии, право на свободу мнения и самовыражения, право на мирные собрания и ассоциации. Применительно к правам человека первого поколения международные стандарты в области прав человека имеют «жесткий» характер и четко предписывают государству его роль только в виде обеспечения соблюдения данных стандартов, недопущения их нарушения, что свидетельствует о пассивном характере участия государства в их осуществлении.
Второе поколение прав человека — это социально-экономические права, имеющие в своей основе социалистические учения, иначе их еще называют права «позитивные», поскольку для их реализации требуется принятие конкретных мер со стороны государства. К ним относятся право на труд, право на образование, право на участие в культурной жизни общества, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, а также право на социальное обеспечение. Обеспечение реализации прав второго поколения требует от государства активных действий, перераспределения финансовых и материальных ресурсов в целях обеспечения населения соответствующими видами социальных пособий и услуг.
Как уже отмечалось, система социального обеспечения формируется каждым государством самостоятельно, исходя из имеющихся- финансово-экономических условий, с учетом демографических и иных показателей (характеристик). Следовательно, система социального обеспечения устанавливается и поддерживается внутригосударственным правопорядком. При этом должны быть выдержаны требования социальных стандартов, под которыми Э.С. Бондарева понимает «установленные законом или в порядке, определенном законом, на федеральном, региональном, муниципальном уровне минимальные, рациональные, максимальные нормы и нормативы, относящиеся к простым- гарантиям, обеспечивающие реализацию социальных и экономических прав граждан» . Такого рода стандарты устанавливаются-в законодательстве Российской Федерации (например, прожиточный минимум, минимальный размер оплаты труда и др.). Между тем они характеризуют уровень или объем социального обеспечения и не затрагивают таких важных его характеристик, как основания и условия, порядок реализации и пр.
Однако для того, чтобы национальная система социального обеспечения была достаточно эффективной в условиях глобализации, государство, будучи ее основным субъектом, должно быть связано определенными международными обязательствами, направленными на установление такой системы в рамках соответствующих параметров. Таким образом, международный правопорядок, основанный на добровольном признании, государствами соответствующих обязательств, направлен на создание во взаимодействии с внутригосударственным правопорядком системы социального обеспечения, отвечающей современным требованиям международного сообщества.
Международные стандарты социального обеспечения в актах Международной организации труда
Большое количество международных актов, в которых содержатся международные стандарты в области социального обеспечения, разработано одним из специализированных учреждений ООН - Международной организацией труда, которая была основана правительствами ряда стран по решению Парижской мирной конференции от 11 апреля 1919 года в целях международного сотрудничества для обеспечения длительного мира во всем мире и устранения социальной несправедливости посредством улучшения условий труда. Созданная вместе с Лигой Наций и пережившая эту организацию, МОТ в 1946 году стала первым специализированным учреждением ООН. В настоящее число государств-членов МОТ достигло 178, тогда как первоначально в нее входило лишь 45 государств1.
Основная функция МОТ заключается в разработке норм в сфере труда и социального обеспечения, которые облекаются в форму конвенций и рекомендаций, разрабатываемых и принимаемых Международной конференцией труда как высшим органом МОТ. Их правовая значимость различна. Конвенции подлежат ратификации и, будучи ратифицированными, возлагают на государство юридические обязательства по их практическому осуществлению. Рекомендации ратификации не подлежат. Они представляют собой пожелания, модель, которую государство может, но не обязано использовать при осуществлении правового регулирования .
Правовое регулирование в области труда и социального обеспечения осуществляется МОТ достаточно активно, о чем свидетельствуют 149 принятых ею конвенций и 155 рекомендаций в области трудового права, а также 36 конвенций и 37 рекомендаций в сфере социального обеспечения. Возникает вопрос о юридической силе и правовой природе конвенций и рекомендаций МОТ. По мнению Э.М. Аметистова, принимаемые МОТ международные конвенции представляют собой многосторонние международные договоры1. Соглашаясь с данным выводом, О.В. Гликман дополнительно определяет особенности конвенций МОТ, состоящие в том, что Устав МОТ и правила организации закрепляют определенные права и обязанности государств, связанные с их разработкой, принятием, применением и контролем за соблюдением; сами же конвенции после принятия Международной конференцией труда становятся международным договорами по смыслу Венской конвенции 1969 года, выражение согласия на обязательность которых влечет возникновение обязательств государств по их соблюдению. Рекомендации представляют собой один из видов решений Международной конференции труда, не носящих обязательного характера. Нормы, содержащиеся в конвенциях МОТ — это нормы международного права, в то время как рекомендации не содержат этих норм2. В целом присоединяясь к указанным мнениям, считаем необходимым отметить, что международные стандарты социального обеспечения как модельные правовые средства содер-жатсягкак в конвенциях (вне зависимости от их ратификации), так и в рекомендациях МОТ. Отличия в данном случае следует проводить в зависимости от степени обязательности положений данных международных актов.
Изначально конвенции и рекомендации МОТ для государств не носят обязательного характера. Свойство обязательности присуще только конвенциям МОТ, в отношении которых государство приняло решение о ратификации, в связи с чем содержащиеся в рекомендациях и нератифицированных конвенциях МОТ международные стандарты социального обеспечения могут быть реализованы во внутригосударственном законодательстве заинтересованных государств только на добровольной основе. Что же касается ратифицированных конвенций МОТ, то такие документы порождают юридические обязательства для государств, приводят в действие средства контроля, способствующие выполнению принятых обязательств, а также предусматривают установленные формы ответственности за их невыполнение.
Так, контроль за соблюдением международных трудовых и социальных норм МОТ, в том числе и международных стандартов социального обеспечения, осуществляют, как правило, два органа: Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций и Комитет Международной конференции труда по применению конвенций и рекомендаций (статья 7 Регламента Международной конференции труда от 21 ноября 1919 года1). Данные комитеты осуществляют технический контроль за соблюдением конвенций, рассматривают меры, принятые государствами по проведению в жизнь положений конвенций, сведения и доклады относительно принятых МОТ конвенций. Кроме того, процедура контроля включает и необходимость представления государством-членом на регулярной основе докладов о выполнении ратифицированных конвенций в соответствии со статьей 22 Устава МОТ.
Также в конвенциях МОТ предусмотрено право государства на денонсацию ратифицированной конвенции по истечении десятилетнего периода с момента первоначального вступления ее в силу посредством акта о денонсации, направленного Генеральному директору МОТ. Денонсация вступает в силу через год после регистрации акта о денонсации. При этом право на денонсацию подлежит реализации только в годичный срок после истечения каждого десятилетнего периода. Установленная процедура денонсации достаточно сложна и направлена на то, чтобы государства обдуманно подходили к ратификации конвенционных положений.
По мнению С.А. Иванова, нормотворчество уступит место контролю за применением конвенций и рекомендаций МОТ. Во всяком случае, должно уступить: поскольку имеется столь широкая сеть международных норм о труде, охватывающих почти все области труда и трудовых отношений, самой насущной проблемой становится их реальное применение . Процедура привлечения к ответственности за ненадлежащее обеспечение эффективного соблюдения ратифицированной конвенции на основании поданной жалобы с конкретными обвинениями, предусмотрена в статьях 26-33 Устава МОТ и включает в себя образование Комиссии по расследованию, которая составляет соответствующий доклад с рекомендациями о необходимости принять определенные меры для соблюдения конвенционных норм. В случае невыполнения данных рекомендаций Административный совет МОТ может рекомендовать Конференции такие действия, какие Совет сочтет целесообразными для обеспечения выполнения этих рекомендаций (статья 33 Устава МОТ), что и представляет собой ответственность государства-члена МОТ за невыполнение положений ратифицированной конвенции. Кроме того, также предусмотрена возможность обращения сторон в Международный Суд (статьи 29, 31,32 Устава МОТ).
С целью обеспечения условий имплементации международных стандартов социального обеспечения для последующего развития национального права и практики во многих конвенциях МОТ государствам предоставлена возможность самим определять объем принимаемых на себя обязательств, например, заявлять о частичном принятии обязательств, временном исключении из сферы деятельности конвенции определенных сфер социального обеспечения или групп населения и т.д. Одним из примеров является Конвенция МОТ № 128 «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца», где указано, что государство, в отношении которого она находится в силе, может соблюдать не все ее части, а лишь те, которые относятся к одному из видов социального обеспечения: по инвалидности, или по старости, или по случаю потери кормильца (пункт b части 1 статьи 2). При этом государство, чья экономика еще не достигла достаточной степени развития, вправе временно не распространять действие Конвенции на определенные категории трудящихся и временно не проводить некоторые мероприятия (например, по созданию служб реабилитации инвалидов).
Реализация международных стандартов социального обеспечения в двусторонних договорах
В настоящее время в юридической науке разработано множество определений понятия международного договора. Так, российский ученый XIX века Ф.Ф. Мартене рассматривал международный договор как соглашение воли двух или нескольких государств, которое устанавливает известные обязательственные отношения между государствами, заключившими договор1. И.И. Лукашук предлагает понимать под международным договором соглашение между субъектами международного права, заключение, действие и прекращение которого регулируется международным правом . Г.И. Тункин определяет международный договор как ясно выраженное соглашение между государствами относительно признания того или иного правила в качестве нормы международного права, изменения или ликвидации существующих норм международного права3. В международном праве понятие международного договора закреплено в Венской конвенции о праве международных договоров (1969 года), согласно которой под международным договором понимается международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое , международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (статья 2)4. Иначе говоря, термин «международный договор» употребляется в широком значении как родовое понятие. Практически тождественное определение закреплено в пункте «а» статьи 2 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации».
Как указывалось ранее, в статье 15 Конституции Российской Федерации закреплено положение, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Поскольку международные договоры Российской Федерации представляют собой часть правовой системы нашей страны, то они действуют как таковые и порождают правовые последствия совместно (наряду) с формами российского права, то есть международные договоры не включаются в массив российского законодательства, а занимают обособленное положение в правовой системе нашего государства, представляя один из источников действующих в стране норм международного права1. Приоритет положений международного договора (соглашения) Российской Федерации перед иными установленными в российском законодательстве правилами предусмотрен во всех законодательных актах Российской Федерации, в том числе и касающихся социальной защиты населения2.
При подготовке проекта международного договора его стороны вырабатывают согласованную политику путем многочисленных консультаций, обмена мнениями по важнейшим социальным проблемам, урегулирования разногласий в спорных моментах, что позволяет учесть общепризнанные нормы и принципы международного права, степень развития экономических, социальных и политических взаимоотношений, миграционные потоки между договаривающимися сторонами, соответствие положений договора национальному законодательству. При этом государствам надо учитывать, не ухудшится ли положение граждан в связи с заключением и реализацией такого договора, а если положения международного договора предусматривают иные правила, чем нормы закона, или содержат обязательство Российской Федерации внести изменения в законодательные акты или принять новые законы, в том числе и в области социального обеспечения, то такой договор должен быть ратифицирован Федеральным Собранием Российской Федерации, как того требует нормативное предписание пункта 1 статьи 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации». В данном случае законодательный орган оценивает соответствие положений действующего законодательства договору и при необходимости принимает нормативные правовые акты, вносящие в него изменения Такая ситуация имела место в связи с присоединением РФ; к Европейской конвенции защите прав человека и основных свобод и принятием Федерального закона от 20 марта.2001года «О внесении изменений и дополнений в некоторые зако нодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией конвенции о защите прав человека и основных свобод»1. Пунктом 4 статьи 12 пересмотренной Европейской социальной хартии (1996 года) предусмотрено, что для осуществления-эффективной реализации права на социальное обеспечение государства обязуются принимать меры пу- -тем заключения соответствующих двусторонних и многосторонних соглашений или иными путями и;с учетом положений закрепленных в этих соглашениях, с тем, чтобы обеспечить: а) равенство граждан каждой из Сторон и граждан другой-Стороны в области социального обеспечения в случае миграции работников из одной; страны, в другую; Ь) предоставление, сохранение и возобновление? права в области социального обеспечениящутем аккумуляции страхового стажа и стажа на соответствующих видах работ в соответствии с законодательством каждой из Сторон. В связи с этим посредством заключения межгосударственных договоров государства, как правило, принимают на себя обязательства по обеспечению равноправия своих граждан в области социального обеспечения при нахождении их на территории другого государства и по сохранению приобретенных и приобретаемых прав в области социального обеспечения при осуществлении; трудовой деятельности на территории договаривающихся государств. Однако возможность международно-правового регулирования социального обеспечения с помощью межгосударственных договоров не ограничена данными международными стандартами, поскольку государства как самостоятельные субъекты международного права вправе принять на себя дополнительные обязательства в целях более широкой социальной защиты своих граждан (например, путем расширения круга подлежащих обеспечению лиц, на которых распространяется действие договора).
