Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ 14
1.1. Общие положения 14
1.2. СНГ как межправительственная организация 16
1.3. Международная правосубъектность СНГ 24
1.4. Заключительные положения 39
ГЛАВА 2. СИСТЕМА ОРГАНОВ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ И ЕЕ ЭВОЛЮЦИЯ 42
2.1. Общие положения 42
2.2. Совет глав государств СНГ 42
2.3. Советы глав правительств, министров иностранных дел и министров обороны СНГ. Институт постоянных представителей государств-участников СНГ 47
2.4. Общая характеристика вспомогательных органов СНГ 53
2.5. Эволюция организационной структуры Содружества Независимых Государств. Экономический совет СНГ 56
2.6. Исполнительный комитет СНГ 60
2.7. Межпарламентская Ассамблея СНГ 67
2.8. Заключительные положения 68
ГЛАВА 3. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ СУД КАК УСТАВНОЙ ОРГАН МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВОСУДИЯ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ 71
3.1. Правовые основы организации и деятельности Экономического Суда СНГ и перспективы его развития 71
3.2. Роль Экономического Суда в совершенствовании правовой базы Содружества Независимых Государств 86
3.3. Заключительные положения 96
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 98
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 103
- СНГ как межправительственная организация
- Совет глав государств СНГ
- Правовые основы организации и деятельности Экономического Суда СНГ и перспективы его развития
Введение к работе
Содружество Независимых Государств отпраздновало недавно свой 10-летний юбилей. Образование СНГ оказало положительное влияние на становление и укрепление новых суверенных стран. Каждая из них смогла выбрать собственный путь развития, свою, отвечающую национальным интересам модель государственного и экономического строительства, определить свое место в мировом сообществе. Содружество содействовало государствам-участникам в укреплении своего суверенитета, в рациональном использовании богатейшего стартового потенциала, включающего в себя многовековую историческую и культурную общность народов, высокую степень хозяйственной кооперации, взаимодополняемость экономик, а также в продвижении стран СНГ по демократическому пути развития1.
Как отмечал президент Республики Казахстан Н. Назарбаев, «любая интеграция может состояться только в условиях равенства всех участников, уважения независимости государств и невмешательства во внутренние дела друг друга»2. Сотрудничество новых независимых государств, основанное на строгом соблюдении общепризнанных принципов и норм международного права, открывает перед ними широкие возможности в решении многочисленных проблем экономического, политического и социально-культурного характера.
Экономическая взаимозависимость государств-участников СНГ, растущее понимание того, что переориентация на третьи страны, где их продукция, за исключением ряда сырьевых товаров, пользуется недостаточным спросом, может привести к ухудшению структур их экономик, разрушению прогрессивных наукоемких отраслей, объективно являются факторами, способствующими сближению государств-участников Содружества. В наши дни страны СНГ стоят перед необходимостью выработки согласованных действий, синхронизации основных линий структурных трансформаций национальных экономик, сближения и поэтапного формирования однотипных
' См.: Итоговый документ научно-практической конференции, посвященной 10-летию образования Содружества Независимых Государств // 10 лет Содружеству Независимых Государств: Материалы между нар. науч.-практ. конф., Минск, 27-28 авг. 2001 г.- М.: Финстатинформ, 2001.- С. 507.
2 Цит. по: Содружество Независимых Государств: Портрет на фоне перемен / Отв. ред. И.М. Коротченя.- Мн.: Изд-во «ПАНГРАФ», 1996.- С. 148.
11 хозяйственных механизмов, формирования на их базе общего рыночного
пространства3.
За прошедшие десять лет далеко не все из задуманного удалось
реализовать на практике. Остались декларациями ряд совместно принятых
решений и согласованных правовых актов, остро ощущается дефицит
нормально работающих механизмов реализации принимаемых решений. В
условиях глобализации, предполагающей усиление жесткой,
бескомпромиссной конкуренции, для молодых суверенных государств существует опасность оказаться на периферии мирового развития, в качестве рынков сбыта, стать источниками сырьевых ресурсов либо производителями низкотехнологичной продукции. Поэтому необходимо активизировать на постсоветском пространстве процесс создания и функционирования национальных и транснациональных корпораций, международных финансово-промышленных групп, совместных предприятий и других форм сотрудничества предпринимательских структур.
Особого внимания заслуживают проблемы сближения правовой базы стран СНГ, создания взаимовыгодных условий деятельности хозяйствующих субъектов на территориях друг друга, а также формирования рынка капиталов государств Содружества. Следует предпринять дальнейшие усилия по формированию единого правового пространства в рамках СНГ, ориентированного на международные стандарты взаимоотношений государств, а также государства и гражданина, обеспечить строгое соблюдение государствами ставших для них обязательными международных договоров, заключенных в рамках СНГ4.
Обращение к изучению организационно-правового механизма Содружества Независимых Государств обусловлено, прежде всего, той ролью, которую этот механизм призван сыграть в выполнении стоящих перед Содружеством как межгосударственной региональной организацией интеграционных задач.
Опыт прошедших со дня образования Содружества Независимых Государств десяти лет показал, что государства-участники СНГ в сложных для каждого из них условиях глубоких социально-экономических преобразований прилагали немало усилий для развития многостороннего сотрудничества. За
3 См.: Экономика СНГ: 10 лет реформирования и интеграционного развития / Автор, кол.: В.А. Шульга (руков.
автор, кол.), А.А. Белевич, С.Л. Казанский, В.В. Комаров и др.- M.: Финстатинформ, 2001.- С. 416.
4 См.: Итоговый документ научно-практической конференции, посвященной 10-летию образования
Содружества Независимых Государств.- С. 508-509.
истекший период была создана нормативно-правовая база сотрудничества в области поэтапного создания и функционирования общего рынка товаров, услуг, капиталов и рабочей силы, единого научно-технического пространства, решения социально-экономических задач в интересах граждан государств-участников Содружества, выплаты им социальных пособий, учета трудового стажа, безвизового перемещения и т.д. Вместе с тем, как совершенно справедливо отмечают Л.П. Козик и П.А. Кохно, «предстоит еще немало сделать для совершенствования СНГ, чтобы оно стало эффективной и влиятельной международной организацией»5.
Следует отметить, что опыт прошедшего десятилетия выявил немало проблем, в том числе и в организационно-правовом механизме функционирования Содружества Независимых Государств, связанных, прежде всего, с объективными условиями его формирования. Вот почему в последние годы государства-участники Содружества предпринимают серьезные усилия по совершенствованию и реформированию структуры органов СНГ. Однако нерешенность в ходе этого процесса всех назревших проблем, продиктованных задачей углубления интеграционных процессов в рамках Содружества, послужила основанием для выступления Республики Казахстан в конце 2001 года с новой инициативой о необходимости дальнейшего реформирования уставных и других органов СНГ.
Дискуссионным в науке и практике остается вопрос о юридической природе самого Содружества Независимых Государств как межгосударственного образования, что не может не сказаться на правовом статусе его институтов, выработке стратегии развития СНГ на перспективу.
Нет единого мнения среди ученых-правоведов постсоветского пространства и по таким вопросам, как признание международной правосубъектности Содружества Независимых Государств, определение уровня его договорной правоспособности, выявление специфических особенностей Содружества как одной из региональных межправительственных организаций, степень допустимости тех или иных элементов наднациональности в структурах СНГ, установление принципиальных основ для сотрудничества уставных органов Содружества с властями суверенных государств-участников, выработка оптимальной модели взаимодействия между
5 Козик Л.П., Кохно П.А. СНГ: реалии и перспективы.- М.: Издательский дом «Юридический мир ВК», 2001.- С. 10.
важнейшими институтами рассматриваемого межгосударственного образования.
В настоящей работе предпринята попытка отразить результаты
комплексного исследования организационно-правового механизма
Содружества Независимых Государств. Автор формулирует ряд конкретных
предложений, призванных содействовать дальнейшему совершенствованию
нормативной базы, представляющей собой основу повседневной деятельности
Содружества, а также способствовать повышению уровня решений,
принимаемых уставными органами СНГ, обеспечению эффективной
имплементации межгосударственных соглашений, заключаемых
государствами-участниками СНГ под эгидой этой межправительственной организации, установлению высокого уровня международного правосудия на постсоветском пространстве.
и ГЛАВА 1
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС СОДРУЖЕСТВА
НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ
1.1. Общие положения
В Соглашении, которое подписали 8 декабря 1991 г.6 главы трех бывших советских союзных республик (БССР, РСФСР и УССР), констатировалось, что «Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование»7. Одновременно провозглашалось образование Содружества Независимых Государств, призванного обеспечить безболезненный переход от единого союзного государства к системе независимых национальных государств, помочь сформировать между ними новые отношения, основанные на принципах полного суверенного равенства при сохранении отвечающей их интересам политической, экономической и социальной общности8. Согласно статье 7 Соглашения от 8 декабря 1991 г. к сфере совместной деятельности государств-участников СНГ, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институты Содружества, было отнесено следующее: «координация внешнеполитической деятельности; сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, в области таможенной политики; сотрудничество в развитии систем транспорта и связи; сотрудничество в области охраны окружающей среды, участие в создании всеобъемлющей международной системы экологической безопасности; вопросы миграционной политики; борьба с организованной преступностью»9.
Как правильно отмечает российский ученый В.В. Пустогаров, Соглашение от 8 декабря 1991 года Беларусь, Россия и Украина подписали «не как субъекты советской федерации, а как независимые государства с универсальной международной правоспособностью. В таком качестве, создавая свое объединение (СНГ — А.К.) они действовали вполне правомерно»10.
6 Соглашение было подписано в правительственной резиденции «Вискули», расположенной в Беловежской
пуще (Республика Беларусь, Брестская область). Тем не менее, официальным местом подписания этого
документа считается город Минск.
7 Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ.- 1992.- Вып.
1.-С. 6.
8 См.: Исингарин Н.К. Проблемы интеграции в СНГ.- Алматы: Изд-во «Атамура», 1998.- С. 24.
" Содружество.- 1992.- Вып. 1.- С. 7.
10 Пустогаров В.В. СНГ - международная региональная организация // Российский ежегодник международного права. 1992.- СПб, 1994.- С. 39.
Спустя две недели после встречи в Беловежской пуще, 21 декабря 1991 года в столице Республики Казахстан (г. Алма-Ата) состоялось Совещание высших руководителей Азербайджанской Республики, Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Киргизской Республики, Республики Молдова, Туркменистана, Республики Узбекистан и Украины, которое завершилось подписанием ряда важных документов. Протокол от 21 декабря 1991 года" развил и дополнил основные положения Соглашения от 8 декабря 1991 года. Число государств-учредителей Содружества Независимых Государств возросло до одиннадцати12. В этот же день главы одиннадцати государств подписали Алма-Атинскую декларацию, в которой отмечалось, что взаимодействие стран-участниц СНГ «будет осуществляться на принципе равноправия через координирующие институты, формируемые на паритетной основе и действующие в порядке, определяемом соглашениями между участниками Содружества, которое не является ни государством, ни надгосударственным образованием»13.
В дальнейшем на совещаниях глав государств и глав правительств стран, входящих в СНГ, принимались решения, которые позволили в значительной степени уточнить и конкретизировать круг задач, стоящих перед Содружеством Независимых Государств, а также внести определенные коррективы в распределение компетенции между важнейшими руководящими органами Содружества.
Решающую роль в деле завершения процесса конституирования СНГ сыграло принятие в ходе Минского саммита стран СНГ 1993 года Устава Содружества Независимых Государств, в котором особо подчеркивается, что «Содружество основано на началах суверенного равенства всех его членов»14.
" См.: Содружество.- 1992.- Вып. 1.- С. 11.
12 Через несколько лет в состав СНГ вошла Грузия, и тем самым количество государств-участников
Содружества возросло до двенадцати.
13 Содружество.- 1992.- Вып. 1.- С. 15.
14 Устав Содружества Независимых Государств // Действующее междунар. право. В 3-х томах / Сост. ЮМ.
Колосов и Э.С. Кривчикова. Том 1.- М.: Изд-во Московского независимого института междунар. права. 1996-
С. 719.
Устав СНГ был ратифицирован Азербайджанской Республикой, Республикой Армения, Республикой Беларусь, Грузией, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой, Республикой Молдова, Республикой Таджикистан и Республикой Узбекистан. Два государства (Туркменистан и Украина) не взяли на себя обязательства по Уставу СНГ. Поэтому их нельзя рассматривать в качестве государств-членов Содружества. Однако, вопреки предположениям некоторых авторов, они не воспользовались положениями статьи 8 Устава об ассоциированном членстве с тем, чтобы участвовать на особо оговоренных условиях в отдельных видах деятельности Содружества, (см., например: Фисенко В.Н., Фисенко И.В. Хартия сотрудничества в рамках Содружества Независимых Государств // Московский журнал междунар. права.- 1993.- № 3.- С. 49). Практика пошла по иному пути. Туркменистан и Украина по-прежнему представлены в руководящих органах Содружества на общих основаниях. Более того, во избежание возникновения каких-либо формальных затруднений в деятельности СНГ, вызванных вышеупомянутым обстоятельством, в последние годы
16 В документе также отмечается (статья 1), что государства-члены СНГ являются
самостоятельными и равноправными субъектами международного права.
Все вышеперечисленные документы в их совокупности дают достаточное
основание для вполне определенных выводов о наличии ряда существенных
параметров, позволяющих дать законченную характеристику правового статуса
Содружества Независимых Государств с точки зрения современного
международного права. Последовавшие в 1994-2002 гг. решения высших
уставных органов СНГ не внесли принципиальных изменений в нормативную
базу, определяющую этот статус.
1.2. СНГ как межправительственная организация
Что же представляет собой межгосударственное объединение двенадцати бывших советских союзных республик, а ныне независимых государств, образовавшееся в пределах постсоветского пространства? Видимо, следует согласиться с теми, кто утверждает, что СНГ - это региональная международная межправительственная организация, призванная обеспечить межгосударственное сотрудничество по самому широкому кругу вопросов. Как отмечает Е.Г. Моисеев, «учредительные документы СНГ, его Устав, практическая деятельность позволяют сделать вывод о том, что Содружество является региональной международной организацией. Оно создано суверенными государствами путем подписания международного договора, его юридической базой стало международное право. СНГ преследует определенные цели, которые зафиксированы в учредительных документах. Образованы и действуют координирующие органы»15.
Содружество Независимых Государств должно рассматриваться в качестве международной межправительственной организации прежде всего потому, что в него входят суверенные, независимые государства, получившие практически универсальное международное признание. Государства-участники СНГ признаны де-юре подавляющим большинством государств мира. Все они являются полноправными членами Организации Объединенных Наций, входят в состав многих ее специализированных учреждений, а также в состав ряда
практически во всех документах СНГ используется лишь термин «государство-участник», который охватывает как государств-членов, так и государств-учредителей (см.: Шумский Н.Н. Содружество Независимых Государств. Проблемы и перспективы развития.- Минск: Изд-во «Технопринт», 2001.- С. 33). IS Моисеев Е.Г. Содружество Независимых Государств // Междунар. публичное право. Учебник/ Под ред. К.А. Бекяшева.- М.: «ПРОСПЕКТ», 1998.- Гл. XII.- С. 317.
иных авторитетных международных межправительственных организаций. Государства-участники СНГ каждое в отдельности поддерживают дипломатические отношения не только с сопредельными государствами и великими державами, но и со значительным числом больших и малых государств Европы, Азии, Африки, Латинской Америки и Океании.
Юридическую основу деятельности Содружества Независимых Государств составляют международные договоры, подписанные и ратифицированные государствами-участниками с учетом требований конституций каждой из договаривающихся сторон и в полном соответствии с положениями Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года16.
В.В. Пустогаров справедливо отмечает, что «учредительный акт СНГ составляют три документа, разные по форме и их юридической обязательности: Соглашение от 8 декабря 1991 года, Протокол и Декларация от 21 декабря 1991 года»17. Он же подчеркивает, что Устав СНГ ссылается на Соглашение, Протокол и Декларацию как на одно целое, заявляя в преамбуле о решимости государств-членов претворять в жизнь их положения18.
16 См.: Действующее междунар. право. В 3-х томах.- Том 1, 1996.- С. 343-372.
17 Пустогаров В.В. СНГ - международная региональная организация.- С. 42.
18 Там же.
Необходимо отметить, что существует Решение Экономического Суда СНГ от 31 марта 1994 г. № 02/94, в котором указано, что «Соглашение от 8 декабря 1991 года и Протокол к нему от 21 декабря 1991 года являются первичными и по отношению к Уставу Содружества Независимых Государств, так как они являются учредительными документами Содружества, на базе которых принят Устав» (Решения Экономического Суда Содружества Независимых Государств (1994-2000 гг.) / Предисловие Председателя Экономического Суда СНГ А.Б. Каженова.- Минск: Экономический Суд Содружества Независимых Государств, 2000.- С. 8-9).
Между тем, известный российский юрист-международник Б.Р. Тузмухамедов, комментируя вышеупомянутое решение Экономического Суда СНГ, «не готов разделить эту позицию». Он полагает, что «приведенный в решении Экономического Суда перечень необходимо дополнить Алма-Атинской декларацией, провозглашающей основные цели и принципы СНГ и обладающей признаками юридически обязательного документа. По мнению данного автора, «полноценный учредительный документ международного объединения обычно не только декларирует основные цели, принципы организации и деятельности, но и устанавливает внутреннюю структуру, полномочия органов, процедуру, условия членства». Б.Р. Тузмухамедов полагает, что Соглашение и Протокол к нему этих задач не решают, а «если же под «первичностью» понимать некий приоритет норм, содержащихся в Соглашении и Протоколе, а также в Декларации, то в силу разночтений между этими документами, с одной стороны, и уставом СНГ, с другой, применение этих источников будет затруднено». Б.Р. Тузмухамедов полагает, что предлагаемое им «помещение в группу учредительных документов всех четырех актов позволяет толковать и применять их в совокупности и с учетом их эволюции, и представляется юридически корректным и практически целесообразным». Стоит отметить, что приведенное выше положение не лишено определенной теоретической и практической ценности. Смущает лишь последняя фраза в цитируемом нами абзаце. Б.Р. Тузмухамедов пишет: «В соответствии с нашим подходом первые три акта в совокупности составляют учредительный договор, четвертый является уставом международного объединения» (подробнее см.: Тузмухамедов Б.Р. Правовые основы проведения операций по поддержанию мира в Содружестве Независимых Государств // Московский журнал междунар. права.- 2000.- № 2.- С. 86). Если, по мнению Б.Р. Тузмухамедова, Алма-Атинская декларация с международно-правовой точки зрения может приравниваться к учредительному договору, то не вполне понятны причины, по которым Устав СНГ, имеющий все формальные признаки международного договора, именуется всего лишь учредительным документом.
Статья 2 Устава СНГ в качестве целей Содружества провозглашает: «осуществление сотрудничества в политической, экономической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях; всестороннее и сбалансированное экономическое и социальное развитие государств-членов в рамках общего экономического пространства, межгосударственная кооперация и интеграция; обеспечение прав и основных свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и документами СБСЕ; сотрудничество между государствами-членами в обеспечении международного мира и безопасности, осуществление эффективных мер по сокращению вооружений и военных расходов, ликвидации ядерного и других видов оружия массового уничтожения, достижению всеобщего и полного разоружения; содействие гражданам государств-членов в свободном общении, контактах и передвижении в Содружестве; взаимная правовая помощь и сотрудничество в других сферах правовых отношений; мирное разрешение споров и конфликтов между государствами Содружества»19.
В статье 3 Устава СНГ подчеркивается, что «для достижения целей Содружества государства-члены, исходя из общепризнанных норм международного права и хельсинского Заключительного акта, строят свои отношения в соответствии с нижеследующими взаимосвязанными и равноценными принципами: уважение суверенитета государств-членов, неотъемлемое право народов на самоопределение и право распоряжаться своей судьбой без вмешательства извне; нерушимость государственных границ, признание существующих границ и отказ от противоправных территориальных приобретений; территориальная целостность государств и отказ от любых действий, направленных на расчленение чужой территории; неприменение силы или угрозы силой против политической независимости государства-члена; разрешение споров мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир, безопасность и справедливость; верховенство международного права в межгосударственных отношениях; невмешательство во внутренние и внешние дела друг друга; обеспечение прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, этнической принадлежности, языка, религии, политических или иных убеждений; добросовестное выполнение принятых на себя обязательств по документам Содружества, включая настоящий Устав; учет интересов друг друга и
14 Действующее междунар. право. В 3-х томах.- Том 1, 1996.- С. 719-720.
Содружества в целом, оказание на основе взаимного согласия помощи во всех областях их взаимоотношений; объединение усилий и оказание поддержки друг другу в целях создания мирных условий жизни народов государств-членов Содружества, обеспечение их политического, экономического и социального прогресса; развитие взаимовыгодного экономического и научно-технического сотрудничества, расширение интеграционных процессов; духовное единение их народов, которое основывается на уважении их самобытности, тесное сотрудничество в сохранении культурных ценностей и культурного обмена»20.
Согласно статье 4 Устава, к сферам «совместной деятельности государств-членов, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институты в соответствии с обязательствами, принятыми государствами-членами в рамках Содружества», были отнесены: «обеспечение прав и основных свобод человека; координация внешнеполитической деятельности; сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, таможенной политики; сотрудничество в развитии систем транспорта, связи; охрана здоровья и окружающей среды; вопросы социальной и миграционной политики; борьба с организованной преступностью; сотрудничество в области оборонной политики и охраны внешних границ»21. Далее в тексте статьи отмечается, что вышеприведенный перечень сфер совместной деятельности не следует считать исчерпывающим. Он может быть дополнен по взаимному соглашению государств-членов СНГ22.
Нетрудно заметить, что цели и принципы Содружества Независимых Государств в полной мере соответствуют целям и принципам Организации Объединенных Наций (статьи 1 и 2 Устава ООН2"). В то же время, они отражают специфические особенности СНГ как региональной межправительственной организации, возникшей на территории, составлявшей в течение длительного времени единое политическое и экономическое пространство.
Не вызывает сомнений региональный характер Содружества Независимых Государств. С чисто географической точки зрения из 12 государств Содружества 7 относятся к европейскому континенту, а 5 - к азиатскому. При этом большая часть территории крупнейшего государства
20 Действующее междунар. право. В 3-х томах.- Том 1, 1996.- С. 720.
21 Там же. С. 721.
22 Там же.
23 Там же. С. 8-9.
СНГ - Российской Федерации - расположена в Азии. Тем не менее, с учетом исторических традиций, с учетом того обстоятельства, что в недавнем прошлом все страны СНГ входили в состав единого геополитического пространства с центром в Москве, которая должна бесспорно рассматриваться в качестве одной из европейских столиц, с учетом решений, принятых по данному вопросу Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), с учетом сложившейся практики распределения государств по регионам в международных организациях универсального характера Содружество Независимых Государств может рассматриваться в качестве европейской региональной межправительственной организации. Это обстоятельство не должно, однако, препятствовать различным формам сотрудничества СНГ с азиатскими межправительственными организациями. Более того, само Содружество может в определенном контексте рассматриваться также и в качестве одной из азиатских региональных организаций.
Региональный характер Содружества Независимых Государств придает
ему на международной арене некоторые особые качества. В соответствии со
статьей 52 Устава Организации Объединенных Наций, Совет Безопасности
ООН призван в соответствующих случаях поощрять мирное разрешение
международных споров с помощью региональных соглашений и региональных
органов24. Он может действовать подобным образом по инициативе
заинтересованных государств либо по собственной инициативе. Практика
современных региональных межправительственных организаций
свидетельствует о возможности достаточно широкого их использования в качестве инструмента поддержания мира и безопасности в регионах. Вполне допустимо активное участие таких организаций в миротворческой деятельности применительно к конфликтам, в которые вовлечены страны, входящие в соответствующий регион25.
СНГ как межправительственная организация
В Соглашении, которое подписали 8 декабря 1991 г.6 главы трех бывших советских союзных республик (БССР, РСФСР и УССР), констатировалось, что «Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование»7. Одновременно провозглашалось образование Содружества Независимых Государств, призванного обеспечить безболезненный переход от единого союзного государства к системе независимых национальных государств, помочь сформировать между ними новые отношения, основанные на принципах полного суверенного равенства при сохранении отвечающей их интересам политической, экономической и социальной общности8. Согласно статье 7 Соглашения от 8 декабря 1991 г. к сфере совместной деятельности государств-участников СНГ, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институты Содружества, было отнесено следующее: «координация внешнеполитической деятельности; сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, в области таможенной политики; сотрудничество в развитии систем транспорта и связи; сотрудничество в области охраны окружающей среды, участие в создании всеобъемлющей международной системы экологической безопасности; вопросы миграционной политики; борьба с организованной преступностью»9.
Как правильно отмечает российский ученый В.В. Пустогаров, Соглашение от 8 декабря 1991 года Беларусь, Россия и Украина подписали «не как субъекты советской федерации, а как независимые государства с универсальной международной правоспособностью. В таком качестве, создавая свое объединение (СНГ — А.К.) они действовали вполне правомерно»10.
Спустя две недели после встречи в Беловежской пуще, 21 декабря 1991 года в столице Республики Казахстан (г. Алма-Ата) состоялось Совещание высших руководителей Азербайджанской Республики, Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Киргизской Республики, Республики Молдова, Туркменистана, Республики Узбекистан и Украины, которое завершилось подписанием ряда важных документов. Протокол от 21 декабря 1991 года" развил и дополнил основные положения Соглашения от 8 декабря 1991 года. Число государств-учредителей Содружества Независимых Государств возросло до одиннадцати12. В этот же день главы одиннадцати государств подписали Алма-Атинскую декларацию, в которой отмечалось, что взаимодействие стран-участниц СНГ «будет осуществляться на принципе равноправия через координирующие институты, формируемые на паритетной основе и действующие в порядке, определяемом соглашениями между участниками Содружества, которое не является ни государством, ни надгосударственным образованием»13.
В дальнейшем на совещаниях глав государств и глав правительств стран, входящих в СНГ, принимались решения, которые позволили в значительной степени уточнить и конкретизировать круг задач, стоящих перед Содружеством Независимых Государств, а также внести определенные коррективы в распределение компетенции между важнейшими руководящими органами Содружества.
Решающую роль в деле завершения процесса конституирования СНГ сыграло принятие в ходе Минского саммита стран СНГ 1993 года Устава Содружества Независимых Государств, в котором особо подчеркивается, что «Содружество основано на началах суверенного равенства всех его членов»
. В документе также отмечается (статья 1), что государства-члены СНГ являются самостоятельными и равноправными субъектами международного права. Все вышеперечисленные документы в их совокупности дают достаточное основание для вполне определенных выводов о наличии ряда существенных параметров, позволяющих дать законченную характеристику правового статуса Содружества Независимых Государств с точки зрения современного международного права. Последовавшие в 1994-2002 гг. решения высших уставных органов СНГ не внесли принципиальных изменений в нормативную базу, определяющую этот статус.
Совет глав государств СНГ
Основные институты Содружества Независимых Государств формировались в процессе реализации лидерами постсоветских стран важнейших межгосударственных договоренностей, в ходе рассмотрения проблем, требовавших безотлагательного решения. Так, высший орган Содружества - Совет глав государств (СГГ) - сформировался посредством трансформации совещаний руководителей бывших советских союзных республик.
Решение о создании Совета глав государств СНГ было принято на Совещании Глав Независимых Государств 21 декабря 1991 г. в Алма-Ате83. Уже через несколько дней в Минске (30 декабря 1991 г.) Азербайджанская Республика, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Киргизская Республика, Республика Молдова, Российская Федерация, Республика Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан и Украина, провозгласив стремление учредить для последовательного претворения в жизнь положений Соглашения о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г. «соответствующие межгосударственные и межправительственные институты, способные обеспечить эффективную координацию и содействовать развитию равноправного и взаимовыгодного сотрудничества» , заключили Временное соглашение о Совете глав государств и Совете глав правительств.
В статье 1 Соглашения от 30 декабря 1991 г. Совет глав государств недвусмысленно объявлялся высшим органом СНГ. В СГГ должны были быть представлены на уровне глав государств все страны-участницы Содружества «для обсуждения принципиальных вопросов, связанных с координацией деятельности государств Содружества в сфере их общих интересов»85. Предполагалась скорейшая разработка правил процедуры для Совета глав государств и других институтов Содружества. Тем не менее, уже в самом Соглашении от 30 декабря 1991 г. (статья 2) было закреплено следующее правило: «Каждое государство в Совете имеет один голос. Решения Совета принимаются с общего согласия - консенсусом». Было решено, что Совет глав государств обсуждает и при необходимости принимает решения по наиболее важным внутренним и внешним вопросам. При этом устанавливалось, что любое государство вправе заявить о том, что оно не заинтересовано в обсуждении того или иного вопроса86. Вполне понято, что государство, заявившее о своей незаинтересованности, не берет на себя обязательств по претворению в жизнь соответствующего решения. Такой механизм принятия решений существовал в руководящих органах Совета Экономической Взаимопомощи, позволяя правильно сочетать интересы этой организации в целом с интересами отдельных ее членов.
Соглашение от 30 декабря 1991 г. определяло сроки созыва СГГ. Согласно статье 4 Соглашения Совет должен был собираться не реже двух раз в год. Внеочередные заседания Совета могли быть созваны по инициативе большинства глав государств Содружества. По информации белорусского ученого Н.Н. Шумского, за первые десять лет существования СНГ Совет глав государств собирался 27 раз и особенно активно работал в первые годы своей деятельности87. Так, в декабре 1991 года было проведено 3, в 1992 году - 6, в 1993 году - 5 заседаний, в 1994-1997 гг. ежегодно проводилось по 2 заседания, в 1998-1999 гг. было проведено по 1 заседанию, в 2000 году состоялось 3 заседания88.
Временное соглашение предусмотрело возможность проведения совместных заседаний Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. По решению Совета глав государств, предусматривалось учреждение рабочих и вспомогательных органов (как постоянно действующих, так и временных), состоящих из полномочных представителей государств-участников Содружества. Предполагалось привлечение к работе этих органов экспертов и консультантов.
На заседании СГГ, проходившем в Ташкенте (Узбекистан) 15 мая 1992 г., были одобрены Временные правила процедуры Совета глав государств и Совета- глав правительств государств-участников СНГ89. Правила внесли существенные коррективы в порядок принятия решений в Совете глав государств. Было установлено, что решения принимаются по формуле «консенсус минус один» (правило 12). При этом далее в правиле 12 определялось, что «принятое в таком случае решение обязательно для всех». Судя по всему, согласно данному правилу такое решение должно быть обязательно и для того государства, которое и составит этот «минус один». Что касается самого понятия «консенсус», то оно обозначалось в правиле 12 следующим образом: «Консенсус определяется как отсутствие какого бы то ни было возражения, высказанного каким-либо представителем и выдвигаемого им как представляющее препятствие для принятия решения по рассматриваемому вопросу». Далее в правиле 12 подтверждалось, что «любое государство может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе, что не является препятствием для принятия решений».
В начале правила 12 Временных правил процедуры подтверждалось принципиальное положение о том, что каждое государство в Совете имеет один голос. В юридической литературе имели место высказывания о том, что данное положение не согласуется с самим понятием «консенсус», которое предполагает отказ от проведения голосования90. Следует отметить, однако, что в этом же правиле (правило 12 Временных правил процедуры — А.К.) имелась часть вторая, согласно которой «решения по процедурным вопросам принимаются простым большинством голосов». Поэтому, хотя бы в силу данного обстоятельства упоминание о том, что каждое государство имеет один голос, представлялось уместным. Иное дело, что правило 12 могло бы быть более тщательно отредактировано. Норма «одно государство - один голос» могла бы быть сформулирована в отдельном абзаце или вынесена в отдельное (самостоятельное) правило процедуры.
Правовые основы организации и деятельности Экономического Суда СНГ и перспективы его развития
В преамбуле Соглашения о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г., а также в статье 3 Устава СНГ государства-участники провозгласили готовность строить и развивать свои отношения на основе общепризнанных принципов и норм международного права, в том числе принципа разрешения споров мирными средствами, таким образом, чтобы не подвергать угрозе мир, безопасность и справедливость. В соответствии со статьей 33 Устава Организации Объединенных Наций одним из таких средств является судебное разбирательство.
Руководствуясь указанным выше международным принципом о разрешении споров мирными средствами, государствами-участниками СНГ был создан специальный судебный орган. Впервые о нем было упомянуто в статье 5 Соглашения о мерах по обеспечению улучшения расчетов между хозяйственными организациями стран-участниц Содружества Независимых Государств от 15 мая 1992 г.: «В целях разрешения межгосударственных экономических споров, которые не могут быть отнесены к компетенции высших хозяйственных (арбитражных) судов государств Содружества, создать Хозяйственный Суд Содружества»146. Однако в процессе подготовки предусмотренных данным Соглашением учредительных документов название Суда было пересмотрено. 6 июля 1992 г. восемью государствами-участниками Содружества было подписано Соглашение о статусе Экономического Суда Содружества Независимых Государств147, неотъемлемой частью которого являлось Положение об Экономическом Суде СНГ148.
Указанное Соглашение вступало в силу со дня подписания, а для государств-участников, законодательство которых требовало ратификации таких соглашений, -со дня сдачи ими ратификационных грамот государству-депозитарию (статья 4). Соглашение вступило в силу для Республики
Узбекистан 6 июля 1992 г. (со дня подписания), Российской Федерации - 23 октября 1992 г., Республики Беларусь - 24 ноября 1992 г., Республики Армения - 7 июля 1993 г., Киргизской Республики - 19 апреля 1994 г., Республики Казахстан - 20 апреля 1994 г., Республики Таджикистан - 21 ноября 1994 г., Республики Молдова - 20 марта 1995 г.149 Фактически Суд начал действовать в 1994 году.
Соглашение о статусе Экономического Суда открыто для подписания другими странами-участницами Содружества. Однако за 10 лет существования Суда вопрос об участии в его деятельности таких государств, как Азербайджанская Республика, Грузия, Туркменистан, Украина все еще не решен, что не может не сказываться на эффективности деятельности Суда, выполнении поставленных перед ним задач.
Следует заметить, что в октябре 1996 года парламентом Азербайджанской Республики был принят Закон о присоединении этой страны к Соглашению о статусе Экономического Суда СНГ с оговорками, касающимися ряда пунктов Положения об Экономическом Суде. 18 января 1997 г. Министерство иностранных дел Азербайджанской Республики направило депозитарию ратификационную грамоту о присоединении Азербайджанской Республики к Соглашению от 6 июля 1992 г.150 Однако государства-участники Соглашения - Республика Беларусь, Российская Федерация, Республика Казахстан - заявили возражения против сделанных Азербайджанской Республикой оговорок, как несовместимых с объектом и целями данного Соглашения.
Статьей 2 Соглашения о статусе Экономического Суда установлена квота числа судей от государств-участников, избираемых (назначаемых) в состав Суда в количестве двух человек. За истекший период Российская Федерация, Республика Казахстан неоднократно использовали право ротации судей. В настоящее время в состав Экономического Суда входят 9 судей от 6 государств-участников Соглашения. Нет судей от Российской Федерации и Республики Узбекистан. Вопрос о назначении судей от Российской Федерации находится в стадии разрешения. Что же касается Республики Узбекистан, то она до настоящего времени не использовала установленной Соглашением квоты.
Экономический Суд СНГ создан в целях обеспечения единообразного применения соглашений государств-участников Содружества, а также основанных на них экономических обязательств и договоров, путем разрешения споров, вытекающих из экономических отношений (пункт 1 Положения об Экономическом Суде).
Положение об Экономическом Суде определяет два основания юрисдикции Суда:
1) Положение об Экономическом Суде (часть первая пункта 3);
2) Соглашения государств-участников Содружества, находящиеся в силе между странами - участницами спора, о передаче споров, которые могут возникнуть между ними в будущем, в Экономический Суд в согласованном или в одностороннем порядке.
При этом Положение предусмотрело обязательную юрисдикцию Суда по двум категориям межгосударственных экономических споров:
- по спорам, возникающим при исполнении экономических обязательств, предусмотренных соглашениями, решениями Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ, других его институтов;
- по спорам о соответствии нормативных и других актов государств-участников Содружества, принятым по экономическим вопросам, соглашениям и иным актам Содружества.
