Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Институт губернаторства в России: исторические и политико-правовые основы функционирования 24
1.1 Исторические основы функционирования института губернаторства в России
1.2 Политико-правовые основы функционирования института губернаторства в России
1.3 Особенности современного процесса элитообразования в России
Глава 2. Эволюция статуса губернаторов в контексте развития федеративных отношений 86
2.1 Взаимодействие регионов и Центра в ходе формирования постсоветской государственной системы.
2.2 Институт выборности глав регионов и формирование региональной политической элиты. Губернаторская «партия власти»
2.3. Воздействие бизнес-структур на формирование губернаторского корпуса
Глава 3. Трансформация института губернаторства в ходе восстановления «вертикали власти» в период президентства В. Путина 153
3.1. От полицентризма к моноцентризму: новые «правила игры» для региональных элит
3.2. Рецентрализация России: изменение политического статуса губернаторов в ходе реформ В. Путина
Заключение 191
Список использованных источников и литературы 199
- Исторические основы функционирования института губернаторства в России
- Взаимодействие регионов и Центра в ходе формирования постсоветской государственной системы.
- От полицентризма к моноцентризму: новые «правила игры» для региональных элит
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Исследование региональных политических процессов в РФ и губернаторства как института власти1 приобретает особенную значимость в контексте переходного состояния российского общества в процессе формирования постсоветской государственной системы. Смысл трансформации политической системы России начала 1990-х гг. заключался в реализации проекта модернизации, предполагающего переход от мобилизационной к инновационной модели развития, которая создает экономическую и социальную основу существования демократических систем в западных странах. Ключевая роль в процессе трансформации отводится политической элите, важнейшая функция которой - выработка и принятие стратегических решений и обеспечение их трансляции на уровень массового сознания и поведения.
Изучение процесса трансформации политической системы, связанного с радикальными изменениями конца 1980-х - начала 1990-х гг., предопределяет рост интереса к исследованиям региональных элит. Высокая степень централизации процесса принятия политических решений, характерная для советской государственной системы и утратившая экономическую и политическую целесообразность к концу 1980-х гг., стала одной из причин глубокого социально-политического и экономического кризиса, поразившего СССР. Важной тенденцией развития политической системы в годы «перестройки» стал рост влияния региональной части партийной номенклатуры на фоне проявлений системного кризиса советского общества - ослабления центрального государственного аппарата и начавшихся процессов децентрализации. В постсоветский период отношения российских федеральной и региональной политических элит претерпели
1 В настоящей работе понятие «губернатор» используется для обобщенного наименования главы региона как высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта федерации, что отражает сущность института губернаторства как института власти.
сложную эволюцию, при этом изменения «баланса сил» в период президентства Б. Ельцина и В. Путина непосредственным образом повлияли на развитие системы федеративных отношений в РФ.
В переходные периоды исторического развития усиливается интерес к различным вариантам политического опыта, который можно было бы использовать в процессе поиска адекватных способов решения политических проблем сегодняшнего дня. В данном контексте можно выделить такой теоретический аспект актуальности избранной темы, как ее сопряженность с задачей переработки и критического осмысления опыта взаимодействия политических элит, которые являются значимыми акторами в российском политическом процессе. Это представляется особенно важным для политически активных элементов общества, деятельность которых направлена на выработку собственной модели политического развития и поиск способов ее реализации.
Актуален также и практико-политический аспект темы исследования. Ее разработка позволяет выявить основные стратегии, используемые в процессе внутриэлитного взаимодействия в условиях существенного изменения вектора развития политической системы, изучить основные принципы проведения региональной политики в постсоветской России и проанализировать соответствие проводимых преобразований потребностям модернизации общественно-политической системы на современном этапе.
Степень научной разработанности проблемы.
Проблематика, связанная с изучением элит, является одной из наиболее разработанных в рамках российской политической науки2. Вместе с тем, единства относительно определения основного термина «элита» среди исследователей нет. Для современных политологических исследований в
См.: Обзорные и обзорно-аналитические работы, посвященные анализу элитологических исследований: Властные элиты и номенклатура: аннотированная библиография российских изданий 1990-2000 гг. / Отв. ред. Дука А.В. СПб., 2001; Пляйс Я.А. Политическая элита России: Проблемы историографии // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2001. № 3. С. 7-40; Он же. Отечественная политология на рубеже XX и XXI в.// Политические исследования. 2002. № 2; и др.
рамках проблематики настоящей работы наиболее адекватна трактовка элиты как: категории* лиц; обладающих властью; подразумевающей способность оказывать решающее влияние на процесс принятия политических решений -вне зависимости от того, какие факторы обусловили их властное: положение. «Правящую, группу» представляется» возможным; определить как; общность профессиональных; политиков; контролирующую* принятие политических решений в .определенной* сфере: государственной* и общественной деятельности и основанную' на совпадении конкретных политических интересов* участников; их взаимных обязательствах и согласованной деятельности; наличии;лидера/лидеров; олицетворяющих;данную>общность. Изучение процессов; формирования; федерального; ш регионального» элитного сообщества и взаимодействия его? субъектов;, в; томі числе представителей* губернаторского корпуса, а также; их роли в; процессе российской» трансформации, осуществлялось! в$ рамках следующих, основных направлений: стратификационного- m транзитологического: На; основе: этого рассматривался; вопрос, о? демократизации/авторитаризации; как векторе; развития российского государства? на; современном этапе Єтратификационньїй подход сосредотачивается? на; проведении; анализа; элит как особой социальной группы*или класса:Основное внимание уделяетсяшх специфическим: характеристикам; таким; как; структура; мобильность (генезис^ рекрутирование и т.д.), взаимосвязи; с другими^ социальными группами;.. преобладающим ценностям и установкам?.. Транзитологическое измерение исследований посвящено анализу влияния^ элит на; процессы* трансформации; политического режима в России. В! работах этого направления;преемственность и>изменчивость;элит; рассматривается;с:точки; зрения» перспектив: демократизации или: других последствий! смены;
3См.:. Головачев В.А., Косова Л.С., Хахулина Л.Н. Формирование правящей элиты в Россииt II Экономические:и социальные перемены: мониторинг обществ, мнения. 1995. № 6. С. 18-24; 1996. № 1. С. 32-38; Крыштановская О.В. Трансформация старой номенклатуры в новую.российскую элиту // Обществ, науки и современность. М., 1995. № 1.С. 51-65; Радаев В:В. Теории: элит как особое направление стратификационных исследований. М., 1996; Коргунюк Ю.Г. Политическая элита современной России с точки зрения социального представительства//Политические исследования. 2001..№ 1. С. 30-48;№2. С. 24-39.
политического режима. При этом ряд исследователей стремится синтезировать структурный и процедурный подходы5 на материале-постсоветской России. В" этом контексте отметим, что одно из наиболее популярных объяснений неудач процесса трансформации в России связывает результаты перехода с высоким уровнем воспроизводства.бывшей советской номенклатуры в постсоветский, период. Этим, по мнению многих исследователей, трансформация элит в России отличается ют изменений'элит в странах Восточной Европы.
Обобщая; можно выделить три тематических направления' в изучении элит российскими политологами: 1) исторические исследования- элит; 2) исследования' общероссийских (федеральных) элит; 3)* исследования региональных элит . На данном этапе* можно говорить о формировании региональных школ политологии, изучающих различные аспекты элитологической проблематики. Так, трансформация региональных политических элит России стала перспективным направлением исследование ростовской школы под руководством А.В. Понеделкова?.
Политическая регионалистика в России развивается^ с конца 1980-х гг., основные парадигмы и понятийный аппарат находятся в процессе формирования: Тем не менее, отдельные аспекты проблемы, трансформации института губернаторства в контексте современных процессов-элитообразования нашли отражение в. рамках следующих научных
4 См.: Гельман В.Я Как выйти из неопределенности? // Pro et contra. 1998. Т. 3. С. 31-46; Харитонова О.В.
Генезис демократии (Попытка реконструкции логики транзитологических моделей) // Политические
исследования. 1996. № 5. С. 70-78, Шевцова. Л.Ф. Посткоммунистическая Россия: логика трансформации и
перспективы. М, 1995, и др. Куколев И.В. Трансформация политических элит в России // Общественные
науки и современность 1997. № 4. С. 82-91.
5 См.: Мельвиль А.Ю. О траекториях посткоммунистических трансформаций // Политические исследования.
2004. № 2. С.64-75; Харитонова О.Г. Указ. соч.
6 Подробнее об этом см. обзор: Гельман В., Рыженков С. Политическая регионалистика России: от
общественного интереса - к научной дисциплине? // Социальные исследования в России: немецко-
российский мониторинг. M., 1998. С. 138-186
7См.: Ашин Г.К. Основы современной элитологии / Г.К. Ашин, А.В. Понеделков, В.Г. Игнатов, A.M. Старостин. М., 1999; Властные элиты современной России в процессе политической трансформации / Отв. ред. В.Г. Игнатов, О.В. Гаман-Голутвина, А.В. Понеделков, A.M. Старостин. Ростов н/Д., 2004; Понеделков А.В. Политико-административные элиты России в середине 90-х годов XX в. и 10 лет спустя (теоретический и прикладной аспекты анализа). Ростов н/Д, 2005; Понеделков А.В. Региональные административно-политические элиты России: прошлое, настоящее, будущее / А.В. Понеделков, A.M. Старостин // Политические исследования. 2008. № 6. С. 86-98.
направлений: 1) теоретико-методологические исследования; 2) анализ федерализма как особого типа политических отношений между Центром и регионами; 3) исследования органов государственной власти и региональных политических режимов; 4) исследования региональных элит.
Теоретико-методологический уровень, политической регионалистики представлен работами В.А.Колосова, И.М.Бусыгиной, Р.Ф. Туровского, Н.П.
Медведева, А.П. Овчинникова . В них ведется поиск самостоятельных
концептуальных основ регионалистики на основе синтеза традиций
политической географии, конституционно-правовых исследований
федерализма, историко-культурного регионоведения. Региональный уровень
политического процесса осмыслен в концепции «многосоставных обществ»
А. Лейпхарта9, которая создала инструментарий* для сравнительных
политологических исследований и анализа трансформации
сегментированных общественных систем. На материалах России типологию региональных процессов создали А.В. Дахин и Н.П. Распопов10, выделившие і базовые и периферийные процессы и систему их акторов. В:Я. Гельман, СИ. Рыженков и М. Бри11 применили процедурный анализ трансформаций к регионам России 1990-х гг., обосновали структуру акторов политических процессов, их стратегии, важнейшие параметры политических режимов. Теоретические модели регионального политического процесса в России создали также Р.Ф. Туровский и Д.В. Доленко (в полититико-географическом
измерении) , Н.И. Шестов и В.А. Ковалёв (с позиций «общей» политической
8 См.: Колосов В.А. Политическая география. - Л., 1988; Бусыгина И.М. Политическая регионалистика. -М., 2006; Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М., 2007; Медведев Н.П. Политическая регионалистика. М., 2005; Овчинников А.П. Политическая регионалистика: три уровня власти в региональном измерении. Самара, 2002.
9См.: Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах: сравнительное исследование. М., 1997. 10 См.: Дахин А.В. Проблема региональной стратификации в современной России / А.В. Дахин, Н.П. Распопов // Полис. 1998. № 4. С.137-138.
"См.: Россия регионов: трансформация политических режимов / Под ред. В. Гельмана, С. Рыженкова, М. Бри. М., 2000.
12См.: Туровский Р.Ф. Политико-географический анализ политического процесса: теоретико-методологические аспекты. Автореф. дис. ... канд. полит, наук. М., 1995; Доленко Д.В. Политика и территория: Основы политического регионоведения. Саранск, 2000.
науки)13. С конца 1990-х гг. новый этап трансформации политической системы изучался путем дополнения- анализа «case-study» рассмотрением взаимодействия между Центром и регионами. Это предполагало разработку новой теоретической модели (работы В.Я. Гельмана, Туровского, сборник
1 А.
статей под редакцией 1С Мацузато) . Институт губернаторства-в > контексте общеполитологической* проблематики рассматривают G.H'. Барзилов» А.А. Дегтярев, 3:Mi Зотова; А.МІ Тулеев и др.15
Изучение российского федерализма как особого типа политических отношений между Центром и регионами, в отличие от работ государственно-правового характера, делает акцент на неформальных практиках взаимодействия^ субъектов* политики. В ходе анализа используются методы сравнительной политологии (A.M. Салмин, Л.В. Сморгунов, И.М: Бусыгина, А.А. Захаровидр.)16, а также политической географии'(Л*. В\ Смирнягищ Н:В. Петров, В1А. Колосов'и др.) . Самостоятельную - научную традицию * имеет сравнительное государствоведение (ВЖ. Чиркищ М.Х. Фарукшищ А\Н. Медушевский, А.В1. Зиновьев; ИїА. Умнова)18.
Концепции федеративных отношений bs политической науке России противоречивы. Сложились традиции поддержки асимметричной этнической
13См.: Шестов Н.И. Выбор дискурса исследования регионального политического процесса // Регион как субъект политики и общественных отношений. М., 2000. С.116-124; Ковалёв В.А. Политическая трансформация в регионе. Сыктывкар, 2001.
См.: Гельман В.Я. Возвращение Левиафана? (Политика рецентрализации в современное России) // Политические исследования. 2006. № 2. С.90-109; Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношении. М., 2006; Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная? / Под ред. К. Мацузато. М., 2004.
15См.: Барзилов С.Н. Губернаторская власть как институт и субъект регионального политического пространства // Регион как субъект политики и общественных отношений. М., 2000; Дегтярев А.А. Основные подходы к интерпретации субъектов и объектов политики // основы политчисекой теории. М., 1998; Зотова З.М. Государственная власть и местное самоуправление. М., 2001; Тулеев A.M.* Эволючия-концепций политического лидерства // Политическое лидерство в современной России. Региональный, ракурс. М, 2000.
См.: Салмин А.М. Российская Федерация и федерация в России // МЭиМО. 2002. № 2. С.40-60; № 3. С.22-35; Сморгунов Л.В. Современная сравнительная политология. М., 2002; Бусыгина И.М. Федерализм и местное самоуправление в России / И.М. Бусыгина, А.А. Захаров. М., 2003; Захаров А.А. Е Pluribus Unum: Очерки современного федерализма. М., 2003.
17 Смирнягин Л.В. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки. М., 1998; Петров H.B. Федерализм по-российски // Pro et contra. 2000. № 1; Колосов B.A. Геополитика и политическая география / B.A. Колосов, Н.С. Мироненко. М., 2005.
18См.: Чиркин В.Е. О сущности субъекта федерации: традиции и реалии // Гос-во и право. 2003. № 7. С.5-9; Фарукшин М.Х. Федерализм: теоретические и прикладные аспекты. М., 2004; Медушевский А.Н. Сравнительное конституциональное право и политические институты. М., 2002; Зиновьев А.В. Концепция радикальной реформы федеративного устройства России // Изв. вузов. Правоведение. СПб., 2002. № 6. С.57-68; Умнова И.А. Конституциональные основы современного российского федерализма. М., 2000.
федерации (Р.Г..Абдулатипов, Л.М. Карапетян, Р.Яі Евзеров) и, напротив, симметричной1 территориальной модели (С.Є. Митрохин, Н'.Мк. Добрынин, В.Р. Филиппов)20. В 1990-х гг. преобладала поддержка договорного типа федерации (Л.Ф:Болтенкова, В.Н. Лысенко, Р.Є. Хакимов, М.В: Столяров)21, на данном этапе более популярна моделы конституционной федерации* (А.В. Зиновьев, Н.М: Добрынину И.А. Умнова-Конюхова и др.)22. Высказываются противоречивые мнения.о федеративной реформе В.- Путина: от радикальной поддержки (В.В.- Иванов)23 до резкой критики рецентрализации (Н.В: Петров, А-.Н. Медушевский и ДрО24-
Исследования' органов государственной- власти и региональных политических режимов оперируют терминами, «региональная политическая система» (А.Юі Єунгуров и В.Д. Нечаев) , «политическая* структура^ региона» предложили (СИ! Барзилов. т А.Г. Чернышов)26 w др. ' Применительно к регионам России наиболее1 действенно определение режима, предложенное В1Я* Гельманом: режим - совокупность, акторов '.
ПОЛИТИЧеСКОГО< Процесса, ИНСТИТУТОВ ПОЛИТИЧЄСКОЙї ВЛаСТИ, ресурсов, И'
стратегий-борьбы за, достижение и» (или) удержание публичной власти27. В , рамках этого подхода акторьъ режима рассматриваются как основные
19См.: Абдулатипов Р.Г. Федералогия. М., 2004; Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского
государства. М., 2001; Евзеров Р.Я. О соучастии политологов в решении проблем федерализма в
современной России // Проблемы федерализма: российский и мировой опыт. М., 2003. С.62-89.
20См.: Митрохин С.С. Предпосылки и основные этапы децентрализации государственной власти в России //
Центр-регионы - местное самоуправление. М., 2001. С.47-87; Добрынин Н.М. Новый федерализм.
Новосибирск, 2003; Филиппов В.Р. Критика этнического федерализма. М., 2005.
2,См.: Болтенкова Л.Г. Развитие федерализма в России. М., 2005; Лысенко В.Н. Современные тенденции и
перспективы федеративных отношений в России // Политическая регионалистика: теория и практика. М.,
2003. С.36-43; Хакимов Р.С. Асимметричность Российской Федерации: взгляд из Татарстана' //
Регионология. 1997. № 2; Столяров М.В. Указ. соч.
^См.: Зиновьев А.В. Указ. соч.; Добрынин Н.М. Указ. соч.; Конюхова' И.А. Структура РФ: современное
состояние и перспективы совершенствования // Гос-во и право. 2007. № 2. С.37-45.
23См.: Иванов В.В. Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 гг. М., 2008.
24См.: Федеральная реформа 2000-2003 / Под ред. Н.В. Петрова. М., 2003. Т.1; Медушевский А.Н. Указ. соч.;
Гельман В.Я. Рецентрализация....; Саква Р. Российский федерализм на перепутье // Сравнительное
конституционное обозрение. 2005. № 1. С.173-182.
^См.: Политический процесс в регионах России (Заочный «круглый стол») // Полис. 1998. № 2. С.95; Нечаев
В.Д. Региональные политические системы в постсоветской России // Pro et Contra. 2000. Т.5. № 1. Зима.
С.80-95.
2бСм.: Барзилов СИ. Политическая структура современной российской провинции / СИ. Барзилов, А.Г.
Чернышов. M., 1997. С13.
27 Гельман В.Я. Трансформации и режимы: Неопределенность и её последствия // Россия регионов:
трансформация политических режимов. M., 2000. С.19-20.
субъекты социального: действия;, обладающие целями,, ресурсами! и стратегиями- достижения* политических цёлет Региональные режимы, постсоветской- России по уровню демократичности практик' и стратегий акторовшожно назвать переходными (М- Бри; ВІЯ* їїельман)28,. поскольку при анализе выделяется, доминирующий, но» внутренне неоднородный5 актор- В рамках подобного* режима» преобладают неформальные институты, сочетаются: административные и политические, , экономические ресурсы,, используются* в; основном* компромиссные стратегии поведения? акторов. Многиеисследователи^уходятот обобщенных качественных оценок, режимов как «авторитарных», «дефектных- демократий», изучая? операциональный набор* функций, ш методов? властвования (работьь А^Є. Кузьмина* ЩЦж. Мелвина и ВіДі Нечаева; а также А.Юї ІиіубоцкогогИїА.Ві Кынева)?9^
Среди акторов регионального политического* процесса наибольшими ресурсами обладают властные элиты; элитолоиш представляет самостоятельное:напріавление:исследований^весьма актуальное:длящзучения& института губернаторства; ш его» трансформаций: Шёрвые. исследования* постсоветских, региональных элит появились к середине 1990-х гг.: работьк О.ВЖрыштановской; А.ВШонеделкова, М.№Афанасьева; А;К. Магомедова?0 изучали ; тенденцишимоделищрербразования. номенклатуры,впостсоветскую* элиту. Исследованию^ постсоветскош политической* истории'российских регионов; включаяїзволюциюіидейньїх взглядов иі структуры представителей региональной!; элиты, кадровый* состав, руководства*; органові государственной' власти* на местах и хронику политического процесса^ посвящен цикл работ
28См;: Гельман В.Я. Трансформации и режимы.... С.ЗГ.
29См.: Кузьмин А.С. Региональные политические системы в постсоветской России: опыт типологизации /
А.С. Кузьмин, Н.Дж. Мелвин, В;Д. Нечаев // Политические исследования. 2002. № 3. С.142-155: Глубоцкий
АЛО. Партийная составляющая Законодательных собраний российских-регионов / А.Ю; Глубоцкий, A.B.
Кынев//Политические исследования. 2003. № 6. С.80. .
30См.: Крыштановская О.В; Трансформация старой номенклатуры в новую российскую элиту.//Обществ.
науки и современность. 1995. №1. С.51-65; Понеделков А.В. Политическая элита: генезис;и проблемы её
становления в России. - Ростов н/Д, 1995; Афанасьев М.Н. Изменения в механизме функционирования
правящих региональных элит// Полис. 1994. №6. С.59-66; Магомедов А.К. Политические элиты российской
провинции//МЭиМО. 1994. № 4. С.72-79.
«Регионы России. Хроника и руководители» под редакцией К. Мацузато1 и А.Б.Шатилова31.
К концу 1990-х гг. завершилась первичное освоение теорий западной политической элитологии в России: символическим итогом стала коллективная монография «Россия регионов» под редакцией В.Я.Гельмана, С.И.Рыженкова и М.Бри . В данной работе была предложена эффективная модель качественного исследования роли элит в региональном политическом процессе, сохраняющая актуальность и весьма популярная в научной среде. Иной, социологический метод (глубинные интервью с представителями региональных элит, проведение фокус-групп) исследования применили Н.Ю. Лапина и А.Е. Чирикова, в работах которых изучаются ресурсы влияния, политические ориентации, стили лидерства и стратегии взаимодействия региональных элит . Стоит отметить, что полученная на основе применения социологических методик типология взаимодействий элит сходна с выводами неоинституционального исследования В.Я. Гельмана, СИ. Рыженкова и М. Бри.
Формирование социального состава региональных политических элит, процессы их рекрутирования и ротации стали предметом изучения А.В.Понеделкова, A.M. Старостина, В.П. Мохова, О.В. Крыштановской и многих других авторов34. Заслуживающую пристального внимания работу по изучению закономерностей трансформации элит в широком историческом
31 См.: Регионы России: хроника и руководители / Под ред. К. Матцузато, А.Б. Шатилова. Саппоро, 1997. Occasional Papers in Slavic-Eurasian World. T.l. «Красный пояс» (Центральное Черноземье); Т.2. Ростовская обл. Саратовская обл.; T.3. Самарская обл. Ярославская обл.; T.4. Ленинградская обл. Калининградская обл.; и др.
32См: Гельман В.Я. Россия регионов: трансформация политических режимов / Общ. ред. ВХельман, С. Рыженков, M. Бри. - М., 2000.
33См.: Лапина Н.Ю. Региональные элиты в РФ: модели поведения и политические ориентации / Н.Ю. Лапина, А.Е. Чирикова. М., 1999; они же. Новые тенденции в развитии региональной власти // Элитизм в России: «за» и «против». Пермь, 2002. С.167-182; Лапина Н.Ю. Черты к портрету российской региональной элиты//Властные элиты современной России... С.268-279.
34См.: Понеделков А.В. Политико-административные элиты России в середине 90-х гг. XX в. и 10 лет спустя. - Ростов н/Д, 2005; Понеделков А.В., Старостин А.М. Влияние административно-политических элит на российский партогенез // Власть и элиты в российской трансформации. СПб., 2005. С. 135-145; Мохов В.П. Институциональные и социальные факторы регионализации элит в России // Трансформация российских региональных элит в сравнительной перспективе. М., 1999. С.140-151; Крыштановская О.В. Анатомия российской элиты. М., 2005; Кинсбурский А.В. Трансформация структуры российской политической элиты в оценках экспертов // Социологические исследования. 2003. № 9. С.91-94.
контексте провела О.В: Гаман-Ролутвина . Кроме того, историко-политологический анализ института губернаторства представлен в работах И.Е. Андреевского, И.С. Блинова, А.В: Манько, Н.С. Слепцова, А.Ю. Федорова, А.Ю.1 Шутова и других авторов .
Относительно і новым направлением» исследований можно назвать анализ роли элит в* конструировании, региональных идеологий и идентичностей. А.К. Магомедов^ создал цикл работ, выявивший идеологические представления и ценности* региональных политических элит (по материалам Поволжья).
Исследование тенденций эволюции и трансформации региональных элит - весьма актуальная? тема политологических исследований? на современном' этапе. В? рамках этого« направления, можно» выделить- такие значимые для* изучения* рассматриваемой темы работы, как- исследования проблем функционирования^ и повышения эффективности института губернаторства в условиях трансформации* современного- российского* государства'(М.Н>. Афанасьев; К.С. Бельскищ В.Я1 Гельман, З.М.* Зотова, А.В. Макаркин, Е.Н. Минченко' и др.) 38. Эволюция органов исполнительной власти и их полномочий» в контексте федеральной политики централизации 2000-х гг. рассматривается в> работах А.Е. Чириковой; А.А. Филиппова,
35 См.: Гаман-Голутвина О. В. Политические элиты России: вехи исторической эволюции. М., 2006. 3бСм.' Андреевский И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб, 1864; Блинов И.С. губернаторы: историко-юридический очерк. СПб, 1905; Институт губернаторства в России: традиции и современная реальность / Под ред. НС. Слепцова М., 1997; Манько А.В. Блюстители верховной власти. Институт губернаторства в России. Исторический очерк. М., 2004; Федоров А. Ю. Институт представительства Центра в регионах России: историко-политологический анализ. М, 2006; Шутов А.Ю. Институт губернатора России, традиции и современные реальности. М , 1997.
37См.: Магомедов А.К. Мистерия регионализма: Региональные правящие элиты и региональные идеологии в современной России. M., 2000; он же. Политическая идеология локальных правящих элит в России // Россия и современный мир. 1996. № 4. С. 152-176.
38См.: Афанасьев M.H. Региональный вызов: правящие региональные группировки в российском политическом процессе // Трансформация российских региональных лит в сравнительной перспективе. М., 1999; Вельский К.С. О реформе губернаторской должности //Государство и право. 2001. № 1; Бунин И.М., Макаренко Б.И., Макаркин А.В. Кремль и губернаторы: первые итоги федеративной реформы // Политая. 2000. № 3; Гельман В.Я. Постсоветские политические трансформации // Политические исследования. 2001. № 1; Зотова З.М. Оптимизация взаимоотношений между Центром и регионами // Политические исследования. 1998 № 3; Макаркин А.В. Губернаторы России: политический портрет // Политические процессы в регионах России. М., 1998; Минченко Е.Н Как стать и остаться губернатором. Челябинск, 2001.
Дж.П. Гуди39. Институт высших должностных лиц регионов, исследуется авторами в контексте неформальных ресурсов влияния, социальных сетей, взаимосвязей с федеральными органами государства и корпоративным бизнесом.
Стоит также отметить исследования, изучающие зарубежный опыт развития* института- губернаторства и рассматривающие вопрос о- его применимости к российской политической практике (ИІА. Василенко; Ю:Г. Григорьева, В.А. Допятовский, A.Bi Оболонский и др.)40. Разработка проблем теории* и практики организации представительства центра в^ регионах в зарубежных странах представляет несомненный научный интерес, однако этот аспект находится!за рамками цели и задач настоящей работы.
Наконец, изучению региональной политической элиты,и, в частности, института главы исполнительной- власти субъектов РФ посвящен ряд диссертационных исследований41. Тем не менее, представляется, что* проблема, трансформации института губернаторства в условиях переходного состояния политической* системы постсоветской России не получила достаточно полного отражения в научной литературе. Настоящая! работа вносит свой вклад в изучение описанной проблематики, определяя характер и основные направления трансформации института губернаторства в 1990-е гг. и наг современном этапе в контексте развития, внутриэлитного взаимодействия между Центром и регионами и решения одной из ключевых
39См.: Чирикова А.Е. Исполнительная власть в регионах: правила игры формальные и неформальные // ОНС. 2004. № 3; Филиппов А.А. Механизмы функционирования власти на региональном уровне. Саратов, 2003; Goode J,P. The Puzzle of Putin's Gubernatorial Appointments I! Europe-Asia Studies. 2007. Vol.59. Issue 3.
40 См.: Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США,
Великобритания, Франция, Германия. М., 1998; Григорьева ЮГ. Федеративный опыт Канады и США.
Российский федерализм в международной перспективе. М., 2001; Допятовский В.А. Зарубежный опыт
комплексного развития регионов // Регионология. 1994; Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века?
Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002; и др.
41 См/ Оболоник В.Э. Формирование и развитие института высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации в условиях современного реформирования- Автореф. дис. ...канд. полит, наук-
23.00.02 / Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ. М., 2006.; Колосов А.В. Механизм функционирования
региональной власти в условиях российских реформ (опыт Нижегородской области): Автореф. дис. ...канд.
полит, наук: 23.00.02 / Нижегород. гос. ун-т им. Н.И. Лобачевского. Нн., 2006; Соколова Т.В. Феномен
губернаторской власти в России- модели политического лидерства: Автореф. дис. ...канд. полит, наук:
23.00.02 / Пермский гос ун-т. Пермь, 2006; Лашин Д.В. Выборы в процессах и механизмах легитимации
региональной власти. Автореф. дис. ...канд. полит, наук: 23.00.02 / МГУ им. M.B. Ломоносова. M, 2009; и
др.
задач государственного развития - формирования эффективной вертикали власти в России.
Основная гипотеза исследования. Трансформация института губернаторства в ходе формирования постсоветской государственной системы характеризовалась переменным вектором развития, что было связано с отсутствием принятой на федеральном уровне власти четкой стратегии взаимодействия между Центром и главами администраций субъектов федерации. Разнонаправленность стратегий внутриэлитного взаимодействия, и ситуативность решений, непосредственно повлиявших на формирование российской' модели федерализма в 1990-е гг., были обусловлены отсутствием эффективно функционирующей в масштабе страны вертикали власти. Со сменой политического режима в 2000* г. основная цель региональной политики осталась прежней - обеспечение стабильности и управляемости политической ситуации в субъектах федерации. Однако средства ее достижения кардинальным образомр изменились. При этом реализуемые федеральной властью инициативы на разных исторических этапах отнюдь не в полной мере соответствовали; объективным потребностям развития федеративных отношений и политической системы в целом.
Объектом исследования выступают модели трансформации губернаторского корпуса современной России в контексте властной иерархии «Центр - регионы».
Предмет исследования - трансформация института губернаторства в России как компонента общего процесса элитообразования.
Цель диссертационного исследования - выявить основные направления трансформации института губернаторства в России в ходе формирования постсоветской государственной системы.
Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
рассмотреть исторические и политико-правовые основы функционирования института губернаторства в России в сравнительно-временной перспективе;
- определить ключевые характеристики процесса элитообразования в
постсоветской* России;
изучить основные принципы формирования региональной политической элиты;
- проанализировать изменение статуса губернаторов в контексте
формирования постсоветской системы федеративных отношений;
- определить содержание трансформации политического статуса- глав^
регионоввконтексте смены властива федеральном уровне в 2000 г.
Хронологические1 рамки* исследования. Хронологические рамки работы охватывают период* с 1988 г. по 2008г. Это обусловлено, с одною стороны, восстановлением в начале 1990-х гг. института глав регионов (института губернаторства), упраздненного ^ большевиками после Октябрьской революции' 1917 г., и, с другой стороны, - началом в конце 1980-х гг. масштабной трансформации государственной системы.. Ограничение хронологических рамок 2008 г. обусловлено нормативным регулированием политического- процесса, в соответствии с которым с окончанием второго срока действия- полномочий завершился период президентства В". Путина: Включение в* исследование исторического контекста связано с тем, что должность губернатора была введена в начале XVIH в. Петром І в связи с изменением административно-территориального деления Российского государства.
Источниковуюбазу исследования составили следующие материалы:^
Законы и нормативные акты РСФСР и РФ 1988-2008 гг. (Законы РСФСР «Об областном, краевом Совете народных депутатов», «О выборах главы администрации» и др., Указы Президента РФ1 «О порядке назначения' глав администраций», «0 і поэтапной конституционной реформе в< Российской Федерации», «О реформе представительных органов власти и органов
местного- самоуправления» bv Российской* Федерации» m др:, включая; соответствующие; положения; постановления! Верховного Совета: РСФСР и прф Изучение этой группы источников! позволило изучить политико-правовые основьк функционирования института;, губернаторства/в: России; рассмотреть проводимые* центральной? исполнительной* властью* реформы; с точки«зренияшзмененияшектора;развитияшолитйческой"системыихтратегии управления территориями;/ проанализировать, изменения* формального» и реального политического, статуса; глав* исполнительной власти регионов:. На этом основании? были сделаны;; выводьк относительно' содержания? процесса взаимодействия? между Центром и регионами, определены* основные характеристики* развития;' федеративных- отношение m специфика переходного этапа развития?России:
Тексты публичных выступлений Президента РФ ивысших должностных лиц государства: (Послания. Президента Федеральному Собранию* РФ; материалы^ интервью; ш пресс-конференций' главы; государствам ш др.): Изучение: этой; группы; источниковшозволило?проанализировать; содержание: процесса изменения институционального дизайна; политической* системы w проследить, процесс решения* ключевой? с точки зрения- государственного строительства/ задачи, - формированиям эффективно? действующей; в общефедеральном; масштабе «вертикали; власти». Анализ; публичных выступлений Президента; РФ> позволил выявить стратегические, интересы доминирующего* политического актора . в; ходе, проведения* федеративной; реформы, а также . изменения* порядка; наделения* полномочиями» региональных глав:
Мемуары политических деятелей периода становления^ современной? российской государственности (Б:Н: Ельцин, Е. Гайдар, 0; Румянцев;и дрО-Изучениеэтойгруппыисточниковщозволило выявить специфику восприятия процесса трансформации политической: системы и радикальных демократических реформ со стороны непосредственных участниковшроцесса
принятия ключевых решений и сделать выводы относительно стратегий их действия, а также соотношения предполагаемых и достигнутых результатов.
Материалы периодической печати, интервью и «программные» статьи сотрудников Администрации Президента, представителей бизнес-элиты и губернаторского корпуса. Исследование этой;группы источников позволило выявить основы политических позиций и ценностных ориентации, характерных для^ представителей различных элитных групп федерального; и регионального уровня власти. На этот основе были сделаны, выводы о преобладающих, стратегиях внутриэлитного взаимодействия применительно к событиям, наиболее важным с точки зрения, формирования- режимов Б. Ельцина и В' Путина.
: Материалы официальных интернет-сайтов Президентами Правительства РФ, Центральной избирательной, комиссии ж территориальных органов^ Федеральной службы государственной -статистики, региональных администраций, политических партий. Использование; этой , группы источников* было необходимо для; составления фактологической базы диссертационного исследования как основы для дальнейших теоретических обобщений в рамках достижения поставленной цели.
Теоретические основания изучения проблемы. Наиболее перспективным подходом применительно к анализу трансформации института губернаторства в контексте современных процессов элитообразования представляется; неоинституционализм (Д. Норт, Дж. Марч, Й:Олсен)42. Этот подход позволяет синтезировать достижения классического* институционализма и социокультурного подхода. В» настоящей работе постсоциалистическая трансформация рассматривается в русле традиции, заложенной Г.О?Доннеллом, Ф; Шмиттером, Т. Карл43. Использовались также теории демократического транзита, при этом целесообразным
42См.: Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997; March
J.G., Olsen J.P. Rediscovering Institutions. N.Y., 1989. > .,
43 О'Доннелл Г. Делегативная демократия // Пределы власти. 1994. № 2-3. С.52-69; Шмиттер Ф., Карл Т. Что такое демократия, а что - нет // Демократия: Теория и практика. М., 1996. С.44-63.
представляется сочетание структурного (С. Липсет, Г. Алмонд и С. Верба, Р. Ингхарт, Л.ГТай) и процедурного (Г.О.'Доннелл, Ф. Шмиттер, X. Линц, А. Степан) подходов. Теоретическая база работы включает также концепцию «многосоставных обществ» А. Лейпхарта, теории рационального выбора (А. Дауне, А. Хиршман и др.) и элит (Дж. Сартори, Дж. Хигли и др.).
Неоинституционализм позволяет изучать реальные, а не только формально-правовые аспекты политических процессов Возможность использования категории «политический институт» при. исследовании процесса взаимодействия элитных групп основана на новом понимании институтов; которое сложилось в рамках этой, теорит Институты рассматриваются^ значительно более широком смысле; чем в традиционном институционализме. Согласно ставшему уже классическим определению Д. Норта, под институтами понимаются не организации и учреждения, а «правила игры»: «создаваемые людьми ограничения, (рамки); которые структурируют политические, экономические и- социальные взаимодействия»44.
Подобная трактовка институционализма основана на том, что с точки зрения, теории рационального выбора индивиды рассматриваются, как рациональные акторы, которые вступают во взаимодействие друг с другом с целью увеличения собственной «полезности». Речь идет о взаимовыгодном обмене акторов политическими-ресурсами. При этом любое взаимодействие (трансакция) связано- с издержками, а институты ограничивают свободу действий актора, снижают неопределенность и, тем самым, уменьшают трансакционные' издержки. Таким образом, характер и стратегии взаимодействия- элитных групп могут быть проанализирован в, виде институтов, которые они выбирают, создают, принимают: соответствующие законы,.заключаемые соглашения; используемые этические, идеологические и др. нормы. Следующий шаг состоит в том, чтобы выделить две группы институтов, характерные для политического взаимодействия: формальные и
44 Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997. С. 17.
неформальные. Первые,- как: правило; закрепляются? в> правовых нормах (конституции, законы) или оформляются в виде: официальных: контрактов, (договоры). Вторая* группа чрезвычайно, разнообразна. В? рамках данной работы* при исследовании* проблемы внутриэлитного взаимодействия - это негласные соглашения, сделки; заключаемые между элитными1группами;
Методологические основания! исследования. Ш ходе проведения исследования* использовались общелогические методы* научного? познания (анализ, синтез);, теоретические* методы политической наукш (системный* подход, сравнительно-исторический!метод), а также .эмпирические .методы^ (анализ» ; документов; критическая? обработка/ эмпирических данных).-. Изучение: трансформации? институтам губернаторстваї в> контексте! форімирования* постсоветской* государственной*, системы» включает определение; политико-правовых оснований его*, функционирования* в-сравнительно-временной?перспективе,: что-потребовало анализа.нормативног , правовою базы, задающей рамки: легальной деятельности; исполнительной^. власти федерального' ж регионального^ уровня. Применением сравнительно-исторического1 подхода позволило* изучить процесс; трансформации: институционального* дизайна политической" .системы? в: ходе смены политических режимов? bl постсоветской? России:. Вї целях выявления! содержания,-: процесса внутриэлитного» взаимодействия*! по линии «Центр-регионы» и непосредственно на региональном: уровне, а также определениям специфики* развития* федеративных отношений- применялся: метод политического* анализа; подразумевающий: изучение прикладного: аспекта: взаимоотношений'между субъектами:политического:процесса;в;тот или иной период времени?и выявление их содержательных характеристик. Применение метода критической обработкиэмпирических данных, оснрванногоша.оценке: совокупного объема5 фактологической информации; позволило/ сделать, выводы относительно; основных характеристик: политических режимові Б. Ельцинаіи Bl Путина, а.также проследить.изменение политического статуса губернаторов в процессе проведения реформ 2000-х гг. Наконец,.применение
системного- подхода позволило исследовать трансформацию института губернаторства в широком контексте, рассматривая взаимодействие региональных и федеральных элитных групп как часть более общего процесса элитообразования^ в постсоветской России. Это способствовало формированию целостного представления об объекте исследования. Научная новизна исследования состоит в следующем:
на основе синтеза неоинституционального и элитологического подходов-выявлено содержание трансформации, института-губернаторства в ходе формирования постсоветскойтосударственной системььв России;
определена специфика переходного этапа политического- развития России в контексте взаимодействия федерального руководства, и* глав региональных администраций;
- преобразования в сфере региональной-политики1, проведенные в 2000-
е гг., а также ее цели и механизмы, их достижения на современном этапе-
рассмотрены с точки зрения соответствия? потребностям^ развития
федеративных отношений и модернизации общественно-политической
системы в целом:
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Ключеваяцель региональной политики Центра в 2000-е гг. состоит в
обеспечении стабильности и управляемости* региональной политической
ситуации за счет ограничения политической автономии и ресурсной' базы
глав субъектов- федерации. Однако средства достижения этой цели далеко не
в полной мере соответствуют потребностям развития- современных
федеративных отношений и политической системы РФ^ с точки' зрения
реализации.модернизационного проекта.
2. В основе процесса формирования региональной элиты, в
постсоветской России лежали механизмы^ воспроизводства и конвертации
одних форм капитала - экономического, политического, социального - в
другие, что обеспечило высокую степень преемственности персонального
состава ее политико-административного сегмента. На федеральном-уровне
специфичной чертой? стало возрастание роли бизнес-элиты, представители?
которой* оказывали значительное влияние; на , процесс принятия;
стратегических политических решений, На региональном же уровне
типичной стала «эволюция» советских руководителей^ которые поднимались
по« карьерной лестнице' в новой* системе ж последовательно наращивали;
объем'контролируемых экономических ресурсов; .
,: 31 Єпецификашереходного' этапа развития*России; состояла в.том; что процессы? децентрализации: развивались на фоне демократическоготранзита, при*этом инициатившизмененияїхарактера взаимоотношенишмежду Центром шрёгионамишпроцессеформированияшовошфедеративнощмоделишсходила; «снизу», от субъектов; федерации: Решения; определившие- характер российского федерализма, во? многом; носили ситуативный- характер1 и отражали слабость федерального Центра* Ж принятием -КонституцииРФ 1993 г. в> России* былш заложены основы централизованное моделш федерации; котораянапрактикеносила^выраженнышасимметричныйхарактер: ^
4. Развитие г отношений* между Центром? ш регионами? в, 1990-е гг. характеризовалось постепенным ростом влияния региональных глав.на- фоне ослабления;федеральной власти. Втораяшоловинаї 1990-х гг. стала временем; расцвета;«губернаторскош России»^ однако> в 1999^2000^.произошла, смена политического! режима; которая? повлекла новую ? трансформацию института губернаторства. Она была связана с переходом? от полицентричнойї к моноцентричнош модели взаимодействия!, с Центром; со; сменой вектора развития; политической* системы, от децентрализации; к рецентрализациш.В; результате принятия;новых правил игры губернаторы; из;партнеров*Центра превратились в подчиненные фигуры и< были вытеснены, за* пределы* публичного,5 пространства федеральной политики, однако? сохранили статус; доминирующих игроков в; пределах подведомственных территорий: Теоретическая и практическая значимость работы:. Материалы диссертационного исследования,, посвященного» анализу трансформации института губернаторства в контексте современных
'' 21
процессов? элитообразования, дополняют и углубляют теоретические представления об^ основных тенденциях взаимодействиям элитных групп федерального и регионального уровня* на переходном этапе формирования постсоветскошгосударственной- системы, а также месте и; роли; губернаторов вюовременном политическом процессе; Теоретически важной»можно считать постановку вопроса; об* адекватности действий* Центра; каш основного' субъекта'политических преобразований объективным потребностями развития общества: и" государства, с точки- зрения? реализации? модернизационного проекта.'. Диссертационное: исследование открывает возможности для дальнейших научньш дискуссит о направлениях ш способах* осуществления; политических реформ в постсоветской; Еоссищ повышении* эффективности: государственного управления' нафедеральномш региональномуровне власти ;, а.также о развитишсистемькфедеративных отношений.
Практическая значимость* работы обусловлена» тем, что* результаты', исследования- могут, быть использованы* в з практике деятельности' органов: исполнительной* властш федерального и регионального уровня:. Кроме того^ материалы; диссертации: могут оказаться* востребованными: в» контексте реформированияіГосударственнойїгражданскотслужбьівіРФ;
Апробация выводов.. Основные положениями выводы.диссертации?были изложены* автором; в? обсуждения материалов^ исследования; на: кафедре истории* и политологии Финансовой* академишпршПравительстве РФ; в ходе выступления; на конференциях: и* научно-практических «круглых столах» «Демократия в, современном; мире: Демократия; vs бюрократия» (,10-1Г октября; 2007 г.), «Демократия? в современном мире. Демократия* vs элитократия» (13-14 ноября 2008 г.) а также отраженывшубликациях.
Структуры исследованиям Диссертация? состоит из; введения; трех главузаключения-испискаиспользованных источников и литературы;
Во введении формулируется содержание научной проблемы, определяются хронологические рамки исследования; характеризуется научная разработанность темы, теоретические и методологические основания
изучения проблемы, дается оценка источниковой базы, описывается структура работы.
В первой главе «Институт губернаторства в России: исторические и политико-правовые основы функционирования» рассматривается развитие института представительства Центра в регионах в сравнительно-временной перспективе, проводится анализ нормативной базы его функционирования в контексте проводимых политических преобразований, дается характеристика современных процессов элитообразования.
Во второй главе «Эволюция статуса губернаторов в контексте развития федеративных отношений» изучается взаимодействие регионов и Центра в ходе формирования постсоветской государственной системы. Рассматривается специфика переходного периода и формирование российской модели федерализма, институт выборности глав регионов в контексте основных тенденций формирования региональной политической элиты и феномен губернаторской «партии власти» («Отечество - Вся Россия»), проводится анализ взаимодействия власти и бизнеса в российских регионах.
В третьей главе «Трансформация института губернаторства в ходе восстановления «вертикали власти» в период президентства В. Путина» проводится анализ изменения политического статуса губернаторов в контексте перехода от полицентричной к моноцентричной модели взаимодействия между Центром и регионами, рассматриваются содержание и последствия реформ В. Путина в сфере региональной политики.
В заключении формулируются основные выводы по теме диссертационного исследования.
Исторические основы функционирования института губернаторства в России
Институт губернаторства в России имеет глубокие исторические корни. Должность губернатора была введена при Петре I, когда в 1708 г. территория Российского государства была разделена на новые административные образования - губернии. Ранее существовали институт кормления, система наместничества (XV в.) и институт губных старост (с пер. пол. XVI в.), воеводско-приказная система (конец XVI-XVII в.)1.
До первой петровской реформы территория России делилась на уезды (которые, ранее назывались княжескими землями, уделами, приказами, *' разрядами, четями). Их число, по данным В. Снегирева2, в XVII в. составляло 166. В то время территория Московского государства имела уездно-окружное -s административное деление: в центре каждого округа находился' город, в котором концентрировались все административно-хозяйственные связи f данной территории. Во главе управления уездом находился воевода -полномочный представитель Центра, назначаемый из Москвы3. «Разряды», на которые была разделена территория в начале XVII в., представляли собой административно-территориальные и военные округа, включавшие по несколько уездов. Существовали и территориальные структуры, выполнявшие контрольно-управленческие функции и служившие «промежуточным» звеном во взаимодействии разрядов с центральными органами власти - царем и боярской Думой («разрядные приказы»). Деление на уезды характеризовалось неравномерностью размера территорий и значительным числом уездов, при этом волости существовали как самоуправляющиеся единицы. В целом территория Московского государства была крайне раздроблена: все (и небольшие, и крупные) территориальные единицы взаимодействовали с центральной властью напрямую, а уже на уровне Москвы они распределялись по приказам либо зависели от разных приказов в зависимости от их компетенции. Это снижало эффективность взаимодействия провинции и центра и делало < управленческий аппарат неоправданно громоздким4. В целом характер управления территорией российского государства, сложившийся в XVI-XVII вв., характеризовался тенденцией к децентрализации.
Проведение губернской реформы Петра I обосновывалось необходимостью создания территориальных структур местного управления и приведения органов власти на местах в соответствие со- структурой столичной администрации5. Петр ставил перед, новыми- властными структурами на местах несколько целей: во-первых, ликвидировать произвол местных чиновников* и подчинить их новым центральным учреждениям, установить более эффективную систему контроля за их деятельностью № отчетности; во-вторых, отделить судебную деятельность от административной; в-третьих, придать областным органам управления новую^ функцию - полицейскую. Забегая вперед, отметим, что первая и последняя цели были достигнуты скорее формально, чем фактически, а достижению второй препятствовали частые преобразования'(особенно носившие характера полумер), которые производились потомками Петра I.
Введение нового губернского административного деления: при Петре I во многом было обусловлено и кардинальной военной реформой. Ее цель заключалась в создании мощной современной армии, ориентированной, в основном, на опыт военного строительства западных стран. Кроме того, Петр I, не вполне завершив переустройство армии, вступил в войну с ведущей военной державой Европы того времени — Швецией, что также обострило потребность в мобилизации денежных ресурсов страны.
Эти обстоятельства предопределили появление 18 декабря 1708 г. указа Петра о новом административно-территориальном делении России (первая петровская реформа). Указом учреждались 8 губерний: Московская с 39 городами, Ингерманландская с 29, Киевская с 56, Смоленская с 17, Архангелогородская с 20, Казанская с 71, Азовская с 77 и Сибирская с 30 городами6. Губернии не делились на уезды, а составлялись из городов и прилегающих к ним земель, а также разрядов и приказов.
Значительные по размеру территории, приписанные к этим губерниям, требовали более гибкой системы управления, однако в первое время после издания Указа о губерниях наблюдалось переплетение и дублирование функций новых учреждений и прежней системьг государственной власти на местном уровне, что снижало эффективность взаимодействия коллегий с территориями. Наряду с этим, стоит отметить, что важным фактором, определявшим взаимодействие Центра и регионов, выступала политика интеграции местных элит в состав российского дворянства, в том числе, в центральные и местные управленческие структуры. Исследователи подчеркивают, что права и вольности русского дворянства распространялись на остзейских баронов и украинскую шляхту, грузинских и кабардинских князей, армянских меликов и казачьих старшин, азербайджанских и казахских ханов. Это отличало Российское государство от европейских колониальных империй . «Новое» дворянство, как правило, проявляло лояльность по отношению к Центру и его представителям в регионах, что по мере увеличения территории становилось все более востребованным.
При разделении государства на губернии принималась во внимание экономическая целесообразность, связанная с близостью к важнейшим транспортным артериям, налогообложением и т.д. Так, пять губерний (Ингерманландская, Рижская, Архангелогородская, Азовская и Астраханская) считались приморскими, согласно расположению их административных центров. Однако они включали в себя территории, расположенные достаточно далеко от побережья, что объяснялось необходимостью дополнительных денежных сборов на содержание флота. С этой же целью, например, 25 городов с уездами были приписаны к корабельным лесам. Иногда объединение- территорий в рамках одной губернии диктовалось соображениями более полной интеграции национальных окраин, а также соображениями фискального плана. Так, в Малороссии- гетманское правление* было «дополнено» институтом губернатора* в ведении которого находились вопросы пребывания' на данной территории русских гарнизонов, то- есть в военном: отношении, область находилась под управлением русского губернатора.
Взаимодействие регионов и Центра в ходе формирования постсоветской государственной системы.
В начале 1990-х гг. руководство каждого субъекта РФ, исходя из своего политического «веса» и, соответственно, возможностей давления на центр, выстраивало собственную модель взаимодействия с Москвой1. В свою очередь, представители федеральной власти в ходе этого процесса руководствовались не столько политическими ориентациями региональных элит, сколько сложившимися личными взаимоотношениями и неформальными договоренностями. В рамках этой «схемы» элита (прежде всего, административная) того или иного региона могла получить больше полномочий и ресурсов в качестве «компенсации» за политическую лояльность. Ключевой характеристикой стратегий взаимодействия федеральной и региональных элит, по мнению многих исследователей, выступает понятие «торга»2, уместным представляется также термин «система персонифицированных обменов» .
Основной вектор развития отношений между Центром и регионами на переходном этапе 1991-1993 гг. определялся тенденцией к децентрализации, которая стала следствием стремления значительной части региональных элит к увеличению собственной политической и экономической автономии в условиях создания новой государственной системы (после распада Советского Союза). Соответственно происходило и формирование регионального самосознания: в 1990-е годы начался процесс «разъедания» общенациональной идентичности, который захватил не только республики, где региональная идентичность сочеталась с национальной, но и русские регионы.
В этом контексте необходимо остановиться на особенностях развития федеративных отношений: «парад суверенитетов» начала 1990-х гг. в значительной степени определил характер дальнейшего «торга» между федеральными и региональными элитами, предоставив последним весомые «рычаги» давления. Это касается, в первую очередь, руководства национальных республик, в которых активизировались национальные общественные движения сепаратистского толка. Однако и в «ненациональных» регионах влияние местных элит значительно усилилось: начатые в 1992 г. центральной властью рыночные реформы значительно расширили объем контролируемых ими экономических ресурсов. В новых условиях региональные руководители не только сохранили бюрократические рычаги управления экономикой, но и приобрели новые полномочия в сфере регулирования цен (на региональном уровне), установления/отмены местных налогов и льгот. Наряду с этим, главы администраций субъектов федерации контролировали приватизацию и распределение собственности (проведение конкурсов, аукционов), получали право продавать и сдавать в аренду недвижимость, создавали собственные коммерческие структуры - фирмы, банки и т.д. Институты федерализма в России формировались спонтанно под влиянием политических процессов, где доминировали предпочтения и ресурсы вовлечённых политических элит5.
Основы для резкого усиления центробежных тенденций в начале 1990-х гг. складывались на протяжении длительного исторического периода и были обусловлены рядом объективных факторов. К ним относятся, в первую очередь, сильная географическая гетерогенность, неравномерное распределение природных ресурсов от региона к региону, а также сложная этническая структура населения и наличие образованных по «национальному» признаку административно-территориальных единиц.
Неравномерность распределения ресурсов влечет существенные различия регионов по уровню социально-экономического развития, которые лишь углубляются в ходе неравномерной модернизации. Основные «ареалы» развития промышленности сформировались еще в императорской России, большая часть страны оставалась аграрной, и проведенная в советское время индустриализация лишь углубила процесс сегментации территории, концентрируя промышленный потенциал, преимущественно, в богатых ресурсами регионах. Характерным примером типично индустриального пути развития может служить Свердловская область. Весьма показательно, что в начале 1990-х гг. руководство экономически «сильного» региона открыто использовало имеющиеся ресурсы для наращивания собственного политического влияния. Так, глава областной администрации Эдуард Россель, который во время путча ГКЧП в августе 1991 г. решительно стал на сторону Президента России Б.Ельцина, уже вскоре после назначения на этот пост (октябрь 1991 г.) начал проводить «самостоятельный» курс, активно развивая идею создания Уральской республики. Опираясь на результаты инициированного им референдума 12 апреля 1993 г., на котором большинство населения Свердловской области высказалось за придание ей статуса республики, 27 октября 1993 г. сессия Свердловского областного Совета приняла Конституцию провозглашенного региона, которой утверждался пост губернатора. В ноябре 1993 г. Указом Президента РФ Эдуард Россель был снят с этой должности «за превышение государственных полномочий»6. Уральский пример отнюдь не был единственным: в Красноярске в начале 1990-х публично обсуждался вопрос о целесообразности провозглашения «Енисейской республики», к 1990 г. относится провозглашение «Ямало-Ненецкой республики» и принятие декларации о ее суверенитете, имела место и попытка провозглашения «Южно-Уральской республики» Челябинским областным советом в 1993 г., и т. д7. Показательно, что эти случаи также затрагивают промышленно развитые либо обладающие значительным ресурсным потенциалом регионы.
От полицентризма к моноцентризму: новые «правила игры» для региональных элит
Ключевой отличительной чертой режима Б. Ельцина можно назвать многообразие центров политической власти и влияния. Формально основным центром в этой системе была президентская власть, однако его сила ограничивалась полицентрическим характером режима и свойственной ему широкой автономией ключевых игроков. В качестве последних в сложившейся ко второй половине 1990-х гг. системе выступали президент, региональные лидеры, Государственная дума, «олигархи», СМИ, левая «системная» оппозиция (КПРФ). Отношения между ними определял негласный договор по формуле: «политическая лояльность в обмен на широкую автономию»1. Первоначально источником политической динамики было противостояние и «семейной» номенклатурно-политической группы и КПРФ, позднее - борьба внутри нового истеблишмента, которая в последние годы президентства Б. Ельцина переросла в борьбу вышедших из-под контроля элитных групп (включающих ряд руководителей региональных администраций) против федерального Центра. Важно подчеркнуть ту значимую роль, которую в полицентрической политической системе играли «системные элиты», сформировавшиеся после краха советской системы, и СМИ, ставшие влиятельным посредником во взаимоотношениях между политическими игроками. Тенденция к превращению отдельных финансовых и финансово-промышленных групп, обладающих собственными информационными ресурсами и пытающихся выступать в качестве самостоятельных политических акторов, из влиятельных групп давления в независимые политические кланы в полной мере начала реализовываться после президентских выборов 1996 г . Это было обусловлено, прежде всего, тем, что установление жесткого контроля над ведущими средствами массовой информации, осуществленное в ходе передела информационного рынка в 1997 г., наряду с концентрацией финансовых средств, ставшей возможной в результате проведенной государством в 1994 — 1995 гг. фактической национализации кредитных ресурсов, позволило наиболее успешным бизнес-игрокам получить рычаги наиболее эффективного воздействия на общество, переживающее глубокий кризис после «либеральных» реформ. Президентская кампания 1996 г. наглядно показала возрастание роли СМИ как эффективного инструмента политического действия на фоне очевидного ослабления политических партий (проведение PR-акции «Голосуй или проиграешь!» и др.). Немаловажную роль сыграли и назначения руководителей ряда финансово-промышленных групп на высокие посты в структурах федеральной исполнительной власти (В. Потанин - вице-премьер в августе 1996 г. - феврале 1997 г.; Б. Березовский - заместитель секретаря Совета Безопасности РФ в 1996-1997 гг.), создание крупнейшими финансовыми группами собственного лобби в правительстве и администрации президента. В этих условиях полицентрический режим, получивший тогда название «суперпрезидентского», все больше опирался на них, нуждался в их поддержке и, как следствие, со временем все более от них зависел. Этот сценарий развития событий можно объяснить, исходя из закономерностей электорального процесса: относительная отдаленность очередных выборов федеральных органов власти при низкой политической активности населения создает условия для снижения влияния на политический процесс традиционных политических партий, вследствие чего зачастую усиливаются «теневые» политические игроки.
Политический торг и конфликт между основными игроками полицентрической системы выстраивались и развивались в двух плоскостях - официальной и неформальной. С одной стороны, начиная с 1993 г., система власти регулярно проходила через процесс демократического обновления. Началась институционализация процедуры выборов институтов государственной власти (президента, национального парламента, органов власти в регионах), института политических партий. Более того, на первый взгляд, можно говорить о расширении демократических основ системы власти: так, с 1996 г. губернаторы из назначенцев превращаются в избираемых политических лидеров. Вместе с тем, не представляется возможным говорить о консолидации на основе демократических институтов: политическая система и общество оставались в состоянии глубокого раскола. Этот сценарий достаточно распространен в «переходных» социумах: демократические «правила игры» и, прежде всего, выборы, могут служить отнюдь не демократическим целям, будучи лишь «фасадом» неформальных практик .
