Введение к работе
На современном этапе государственного развития одной из серьезных проблем является сохранение и дальнейшее развитие федерализма, разрешение внутрифедеральных конфликтов. В силу целого ряда причин политического и социально-экономического характера конец XX века ознаменовался распадом таких крупных и развитых федераций, как СССР, Чехословакия и Югославия.
Другие федеративные государства также испытали определенные изменения, если не структурного, то функционального характера, выразившиеся в перераспределении функций федеральных и региональных органов власти, возникновении новых по форме и содержанию конфликтов между федерацией и ее субъектами, затяжном (особенно в развивающихся странах) характере этих конфликтов, попытках введения новых методов осуществления федерально-субъектных отношений.
В центре этих отношений встала проблема вмешательства со стороны федерального центра в дела субъектов федерации, в результате чего формируется особая система взаимоотношений федерации с ее субъектами, в основу которых положен принцип федерального принуждения, часто дополняемый введением режима чрезвычайного положения в одном или сразу нескольких субъектах федерации.
Само федеральное принуждение можно определить как использование чрезвычайных мер для обеспечения единства и целостности федеративного государства. Практика применения этого конституционного института различна в стабильных демократических федерациях, где он выступает как вынужденное исключение из правил, и в нестабильных политических системах, где возникает постоянная угроза одностороннего выхода (сецессии) субъекта из состава федерации с последующей угрозой ее полного распада.
В последнем случае, - как можно убедиться на примере многих развивающихся федеративных государств, - использование федерального принуждения превращается в один из базисных принципов отношений центра с субъектами федерации. И от того, в какой форме и с какими последствиями было применено федеральное принуждение, зависит дальнейшее развитие самой федерации.
Актуальность диссертационной темы подтверждается тем обстоятельством, что институт федерального вмешательства может быть применен в той или иной степени в государственно-политической практике федеративных государств различных регионов мира.
В большинстве федеративных государств принцип федерального вмешательства в той или иной трактовке имеет конституционное закрепление и может быть реализован на практике при необходимых условиях в его различных вариациях, учитывающих возможные политические, социально-экономические, военные, национально-религиозные и иные последствия. На взгляд диссертанта, в настоящее время требуется серьезный анализ и общее переосмысление самой концепции федерального вмешательства, на которую до недавнего времени официальная юриспруденция обращала мало внимания, в лучшем случае рассматривая это как подсобный, второстепенный инструмент, который находится в распоряжении общефедеральных органов государственной власти.
Актуальность темы диссертации подчеркивается и тем, что в странах, где федеральное вмешательство часто применяется на практике, этот институт, тем не менее, не всегда базируется на четкой юридической основе, а, соответственно, требует дополнительного законодательного обоснования и подтверждения. Объясняется это и пробелами в федеральном и региональном законодательстве, а иногда и прямым нежеланием федеральных органов власти связывать свои действия и возможные последствия федерального вмешательства с существующими юридическими нормами и четко зафиксированными правилами, особенно если федеральное вмешательство носит откровенно выраженный политический характер.
Следует подчеркнуть, что институт федерального вмешательства тесно связан с федеративной формой государственного устройства, и все исследования по этим темам всегда были взаимоувязаны, поскольку сам характер федерального вмешательства менялся вместе с изменениями в системе федеративных отношений. И эта тенденция сохраняется по настоящее время.
Что касается научных исследований по общим проблемам федерализма в зарубежных странах, то таких исследований большое количество, которое даже сложно систематизировать. Имеются значительные исследования по североамериканскому, германскому, швейцарскому, латиноамериканскому, индийскому и другим видам федерализма, в которых анализируются самые разные аспекты федеративных отношений. В частности, большое внимание уделяется проблемам структурной организации федераций, распределению компетенции между обшефедеральными и региональными органами государственной власти, предметам ведения самой федерации и ее субъектов, проблемам целостности и сепаратизма и многим другим. В последний период стали появляться работы, связанные с проблемами федеративной ответственности, бюджетного федерализма, солидарного характера федерализма. Причем это относится не только к зарубежным исследованиям, но и к работам некоторых отечественных государствоведов и политологов. Интерес последних к проблемам западного и российского федерализма вызван, по всей видимости, не только чисто теоретическими, но и, в преобладающей степени, практическими вопросами, возникающими из-за неурегулированности очень серьезных проблем федерально-субъектных взаимоотношений, в том числе и проблемы федерального вмешательства.
Что касается института федерального вмешательства, то каких-либо крупных аналитических работ по основным особенностям, формам и последствиям федерального вмешательства еще не написано не только в отечественной, но и в зарубежной юридической литературе, что еще раз подчеркивает актуальность научного исследования данной темы.
В полном объеме своевременность и важность изучения вышеназванной проблемы невозможно представить без учета тенденций развития самой системы зарубежного федерализма, ее модификаций и перспектив дальнейшего функционирования. К этим проблемам не следует подходить упрощенно, поскольку история развития зарубежного федерализма знала как периоды подъема, так и периоды стагнации, завершившиеся полным крахом федеративной системы и распадом федераций на отдельные унитарные государства, что повлекло за собой дальнейшие негативные последствия.
Несмотря на наличие в юридической литературе - как в отечественной, так и зарубежной - значительного количества ценных работ, посвященных основным проблемам федеративного устройства зарубежных государств и России, перспективы федеративной формы изучены недостаточно, а иногда просто без учета современного положения отдельных федераций, особенно в развивающихся странах. Это объясняется наличием определенных трудностей, связанных с поиском, подбором и обобщением не только нормативно-правовых актов, но и результатов функционирования самой федеративной системы, результатов разрешения федерально-субъектных конфликтов, последствий федерального вмешательства и установления объема федеративной ответственности. К сожалению, эти проблемы с учетом возникающих в настоящее время потребностей не подвергались до сих пор всестороннему анализу, хотя необходимость и ценность подобного рода исследований очевидна.
Степень научной разработанности темы
Как было сказано выше, в отечественной литературе до настоящего времени не было предпринято попытки комплексного исследования института федерального вмешательства в зарубежных странах. Отдельные аспекты этой интересной и, несомненно, значимой с практической точки зрения, проблемы рассматривались фрагментарно в научных трудах и статьях российских специалистов в области конституционного права зарубежных стран и РФ. Данная тема анализировалась в связи с общими вопросами зарубежного и российского федерализма, в частности взаимоотношениями федерального центра и субъектов федерации в политической, социальной, бюджетно-финансовой сферах. Указанные вопросы в той или иной степени были затронуты в работах российских исследователей С.Л. Авраменко, А.С. Автономова, И.Н. Барцица, А.Н. Домрина, Д.Е. Дымова, Р.В. Енгибаряна, СЮ. Кашкина, Д.А. Ковачева, В.И. Лафитского, А.Н. Медушевского, Т.Н. Тимашовой, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина и других.
Из многочисленных работ иностранных авторов, в той или иной степени связанных с тематикой данной диссертации, можно отметить монографические исследования и учебные пособия Д.Д. Басу, Р. Вальтера, К.С. Веэра, Р. Воттса, Ж.-П. Жакке, X. Карписо, В. Ласкина, В. Острома, Ф. Тене Рамиреса, А. Токвиля, П. Хогга, А. Штеллер-Мая, А.Т. Эдельмана и других2. Но и в них также отсутствует комплексное исследование
См. например, Авраменко СЛ. Швейцарский федерализм на рубеже тысячелетия: Монография / СЛ. Авраменко. • М.: МГИМО, 2003; Барциц И.Н. Проблемы ответственности в федеративном государстве // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. СЛ. Авакьяна. - М.: Изд. МГУ, 2001; Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер / И.Н. Барциц // Государство и право. - 2001. • № 5. - С. 21-30; Барциц И.Н. Федеральное вмешательство: основания и механизмы / И.Н. Барциц // Правоведение. - 2000. • № 4; Домрин А.Н. Конституционный механизм чрезвычайного положения: Правовое регулирование и практика применения в Великобритании и Индии / Московский общественный научный фонд. - М., 1998; Дымов Д.Е. Конституционные гарантии целостности федерации в зарубежных странах/Д.Е. Дымов. • М.: ИНИОН РАН, 1996; Енгибарян Р.В. Конституционное право: Учебник для вузов / Р.В. Енгибарян. Э.В. Тадевосян: МГИМО(У) МИД РФ; Институт государственного управления. - М.: Юристь, 2000; Кашкин СЮ. Политические институты и конституционное право Индии / В.В.Маклаков, СЮ.Кашкин и др.; Под ред. В.В. Маклакова // Иностранное конституционное право. - М.: Юристь, 1997: Ковачев Д.А. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах / Д.А. Ковачев, Д.Е. Дымов: Отв. ред. Д.А. Ковачев. - М.: ИНИОН РАН, 1995; Лафитский В.И. Основы конституционного строя США / В.И. Лафитский. - М.: Норма, 1998; Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты / Государственный университет Высшая школа экономики. - М.: ГУ ВШЭ, 2002; ТимашоваТ.Н. Канадский федерализм: Эволюция и особенности институциональной структуры / Институт мировой экономики и международных отношений РАН. • М.. 2001; Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъектами: Актуальные правовые проблемы / ИНИОН РАН. - М., 1996; Чиркин В.Е. Современный федерализм: Сравнительный анализ / В.Е. Чиркни. - М.: ИНИОН РАН, 1995 и др.
Что же касается азиатских и латиноамериканских стран, где проблема федерального вмешательства (федеральной интервенции) носит практический характер, то там исследователи больше исходят из позитивного и негативного опыта в этой области, из многочисленных фактов применения процедуры федеральной интервенции, что, в свою очередь, сказывается на научных работах.
Как американские, так и латиноамериканские исследователи (А. Эдельман, Х.Карписо, Тена Рамирес и др\) склонны рассматривать федеральную интервенцию в указанном регионе как одну из важнейших основ функционирования и дальнейшего сохранения всей системы федерализма и присущих ей особенностей. Все они, в частности, исходят из того, что латиноамериканские федерации - одни из старейших в мире и накопили серьезный опыт федеральной интервенции, гарантирующий сохранение целостности федеративного государства в условиях политической и экономической нестабильности.
В указанных работах можно найти интересный фактологический материал, характеристику стадий федеральной интервенции, анализ роли федерального комиссара (интервентора), механизма пролонгации федеральной интервенции и т.д. Разумеется, большинство специалистов, в том числе по отдельным странам, опирается на конкретную политическую практику и ее последствия. В этом несомненная ценность данных работ, хотя они и страдают недостатком общетеоретических выводов, юридического анализа нормативного материала по данной проблеме, а также анализа дальнейших перспектив развития института федеральной интервенции в рассматриваемых странах.
