Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы планирования законоподготовительнои и законодательной деятельности
1. Понятие планирования законоподготовительнои деятельности и планирования законодательной деятельности 18
2. Принципы планирования законоподготовительнои и законодательной деятельности 44
3. Правоотношения, связанные с планированием законоподготовительнои и законодательной деятельности 48
Глава 2. Планирование законоподготовительнои и законодательной деятельности в зарубежных государствах
1. Основные тенденции и факторы развития планирования законоподготовительнои и законодательной деятельности в зарубежных государствах 64
2. Планирование законоподготовительнои и законодательной деятельности в отдельных зарубежных государствах 74
Глава 3. Становление, развитие и совершенствование планирования законоподготовительнои и законодательной деятельности в России
1. Становление планирования законоподготовительнои и законодательной деятельности в СССР и РСФСР 125
2. Общая характеристика основных этапов развития планирования законоподготовительнои и законодательной деятельности в Российской Федерации 133
3. Основные направления развития планирования законоподготовительнои деятельности субъектов права законодательной инициативы в Российской Федерации 141
4. Основные проблемы планирования законодательной деятельности в Российской Федерации и пути их решения 161
Заключение 176
Библиография 178
- Понятие планирования законоподготовительнои деятельности и планирования законодательной деятельности
- Принципы планирования законоподготовительнои и законодательной деятельности
- Основные тенденции и факторы развития планирования законоподготовительнои и законодательной деятельности в зарубежных государствах
- Становление планирования законоподготовительнои и законодательной деятельности в СССР и РСФСР
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Законоподготовительная и законодательная деятельность - важнейшие виды государственной деятельности. Их роль особенно велика в странах, правовые системы которых относятся к ро-мано-германской правовой семье1. Так как в этих странах нормативные правовые акты являются основными источниками права, а закон представляет собой нормативный правовой акт первичного характера, принимаемый в особом порядке, обладающий высшей юридической силой и регулирующий важнейшие общественные отношения , то именно от организации законоподготовительной и законодательной деятельности в значительной степени зависит динамизм, полнота и качество правового регулирования.
В Конституции России сформулированы цели построения демократического правового государства, что предполагает существенное повышение роли закона как средства социального регулирования, требует сложной и напряженной работы по совершенствованию законоподготовительной и законодательной деятельности. Процесс реформирования политической и социально-экономической системы в России, продолжающийся уже более 12 лет, связан с возникновением значительного количества недостатков при осуществлении указанной деятельности. Среди них следует отметить: бессистемность, хаотичность, низкую научную обоснованность и экспертное обеспечение, слабую координацию законоподготовительных работ, их недостаточную направленность на решение приоритетных долгосрочных проблем развития общества и государства; отставание законодательного обеспечения от развития общественных отношений; «перегрузку» законодательного процесса законопроектами, имеющими узкий предмет регулирования и невысокую социальную значимость, отражающих уз кокорпоративные интересы; недостаточное развитие нормативно-правовой основы законоподготовительной и законодательной деятельности.
В настоящее время, когда речь идет о стабилизации развития законодательства, об ориентации на стратегическую программу экономического, технологического и социокультурного развития («удвоение ВВП»3), которая бы позволила России в XXI веке занять достойное место в глобальных процессах, все большую актуальность приобретает задача совершенствования подготовки законопроектов и законодательного процесса на основе повышения стратегической направленности законотворчества, активизации законотворческой политики4. Такая активизация должна базироваться на познании происходящих социально-экономических и иных процессов общественной жизни, прогнозировании их развития и, на этой основе, "мягкой" коррекции основных из этих процессов с применением современных методов управления в соответствии с долгосрочными общественными интересами и конституционно установленными приоритетами посредством качественных законов.
Важнейшую роль в активизации законотворческой политики должно сыграть расширение применения программно-целевого подхода к организации за-коноподготовительных и законодательных работ, что предполагает: разработку целей законодательного регулирования; прогнозирование развития законодательства и его реализации; планомерный и научно обоснованный анализ необходимости в законодательном регулировании общественных отношений; разработку и применение комплексных программ и концепций развития (в первую очередь - концепций развития законодательства); обоснованный выбор приоритетных направлений совершенствования законодательства; планирование законоподготовительной и законодательной деятельности в соответствии с разработанными концепциями и программами на основе выбранных приоритетов; мониторинг применения законов и контроль достижения поставленных целей. Фактически, программно-целевой подход основан на максимально пол ном задействовании обеспечивающих (внутренних, процессуальных) факторов законодательной деятельности - организационного, информационного, научного и планово - программирующего. В государствах, где существующая процедура законоподготовительной и законодательной деятельности функционирует столетиями, роль этих факторов не так велика, и главную роль играют основные (правообразующие) факторы - экономический, политико-правовой, демографический, экологический, ценностно-психологический, социокультурный, национальный. Однако специфика России - переходного государства с «догоняющим» типом развития - состоит в том, что действие основных факторов законодательной деятельности не может оказать стабилизирующего, упорядочивающего влияния на развитие законодательства, так как общественные отношения, лежащие в их основе (экономические, социокультурные и др.), находятся в неустойчивом переходном состоянии. В этих условиях ключевое значение в совершенствовании российского законодательства и законодательного процесса должно иметь задействование обеспечивающих факторов.
Среди них особое место занимает планово-программирующий фактор. Опираясь на научное обоснование, анализ исходных данных, организационные ресурсы субъектов законотворчества, он связывает воедино остальные обеспечивающие факторы, определяя вектор их суммарного действия. Его применение позволяет видеть тенденции, перспективу развития общества, государства и права на долгосрочный период, и своевременно вносить в него коррективы.
Особый интерес для конституционно-правового исследования представляет важнейшая составляющая планово-программного фактора - планирование законоподготовительной и законодательной деятельности.
В отличие от прогнозирования, которое имеет научно-исследовательский, вероятностный характер, планирование отличается императивностью и порождает конкретные права и обязанности для субъектов, обладающих соответствующими полномочиями по подготовке законопроектов, внесению их в качестве законодательной инициативы, их рассмотрению и принятию. Отношения в сфере планирования - как в рамках подготовки законопроектов, так и законодательного процесса - являются объектом правового регулирования, а соответствующие планы утверждаются нормативными правовыми актами и приобретают обязательный для исполнения характер.
Влияние на выбор темы диссертационного исследования оказало и то, что планирование законоподготовительнои и законодательной деятельности имеет важнейшее значение для создания целостной, внутренне согласованной и непротиворечивой системы законодательных норм, обеспечивающих прогрессивное развитие общества и государства. Так, планирование законодательной деятельности дает возможность рационально выстраивать систему законодательства за счет приоритетного рассмотрения базовых, системообразующих законопроектов и "пакетного" рассмотрения законопроектов, сходных по предмету регулирования. Планирование законоподготовительнои деятельности помогает оптимально организовать подготовку законопроектов: скоординировать эту деятельность, устранить ее дублирование, усилить контроль за качеством и сроками подготовки, повысить дисциплинированность исполнителей6, ограничить узкоотраслевое лоббирование в этой сфере.
Велика роль планирования при проведении масштабных и комплексных работ по обновлению, систематизации законодательства, в том числе - подготовке и изданию Свода законов . Планирование позволяет своевременно и эффективно решать и другие задачи по совершенствованию законодательства: восполнять пробелы в законодательном регулировании, ликвидировать излишнюю множественность законов, отменять устаревшие нормы.
Важное значение планирование законоподготовительнои и законодательной деятельности имеет для обеспечения рациональности и научной обоснованности подготовки, рассмотрения и принятия законов, своевременного проведения экспертно - аналитических и подготовительных работ (комплексных экспертиз, научных исследований, правовых экспериментов и др.), и, в конеч ном счете, для повышения качества принимаемых законов.
Планирование является важнейшим средством осуществления активной законотворческой политики, позволяет направить законоподготовительную и законодательную деятельность на достижение сформулированных в Конституции и в основополагающих программных документах долгосрочных целей государственного и общественного развития, законодательных приоритетов, а также определить сроки и последовательность наиболее эффективного достижения указанных целей и приоритетов.
Планирование имеет важное значение для демократизации законодательного процесса. Опубликование субъектами права законодательной инициативы своих планов позволяет своевременно информировать общественные объединения, научные учреждения, граждан России о ходе законопроектных работ. Кроме того, опубликование планов законоподготовительных и законодательных работ позволяет обеспечить общественный контроль за их выполнением8, организовать публичные обсуждения наиболее значимых проектов законов в средствах массовой информации, на научных конференциях. Данные меры способствуют созданию у граждан ощущения «причастности» к законотворчеству, что имеет важнейшее значение при реализации принятого закона.
Своевременное опубликование планов имеет существенное значение для экономики страны, так как повышает предсказуемость развития институциональных основ, позволяет предпринимателям предусмотреть соответствующие риски, скорректировать свои бизнес-планы.
Тем не менее, несмотря на высокую значимость планирования для повышения эффективности, научной обоснованности, рациональности и предсказуемости законоподготовительной и законодательной деятельности, многолетний опыт применения в нашей стране планирования законоподготовительной деятельности, и более чем десятилетний опыт планирования законодательной деятельности, потенциал и функциональное назначение планирования пока не реа лизованы в должной мере. Оно все еще строится исходя из текущих потребностей субъектов законотворчества, остается во многом лишь суммированием их предложений без надлежащей координации и учета долгосрочной перспективы. Среднесрочное и, тем более, долгосрочное прогнозирование и планирование развития законодательства практически не применяется. Нормативно-правовое регулирование отношений в сфере планирования законоподготовительной и законодательной деятельности отличается неполнотой и фрагментарностью, законодательная база планирования развития законодательства отсутствует.
Тем не менее, в условиях постепенной стабилизации в России социально-экономической и политической жизни, системы взаимоотношений исполнительных и законодательных органов государственной власти, возникают предпосылки для активизации законотворческой политики и формирования системы прогнозирования и планирования в нашей стране.
В этой ситуации становится актуальным конституционно-правовое исследование планирования законоподготовительной и законодательной деятельности, выявление его специфики, места среди иных видов планирования и в законодательном процессе, тенденций развития и современного состояния в зарубежных странах, перспектив создания в России скоординированной и научно обоснованной системы текущего, средне- и долгосрочного планирования законоподготовительной и законодательной деятельности. Особую актуальность и практическую значимость приобретает изучение конституционно-правовых отношений в сфере планирования законоподготовительной и законодательной деятельности и разработка конкретных и обоснованных с конституционно-правовой точки зрения предложений по совершенствованию планирования указанной деятельности, а также путей реализации этих предложений.
Степень научной разработанности темы. Развитие идеи планирования законопроектных работ началось в юридической литературе в нашей стране с 1960-х годов . Активная научная разработка проблем планирования законопод готовительных работ велась в 1970-х - 1980-х годах. Актуализация данных проблем была связана в первую очередь с широким использованием планирования для приведения законодательства СССР в соответствие с Конституцией СССР 1977 г. и подготовки Свода законов СССР.
Начало 1990-х годов характеризовалось ослаблением интереса к планированию законоподготовительнои деятельности, что было обусловлено не только объективными, но и субъективными факторами. Во второй половине 1990-х годов интерес к проблеме планирования законоподготовительнои и законодательной деятельности возрос, причем не только со стороны ученых, но и должностных лиц органов исполнительной власти, депутатов10. Начали появляться научные разработки, посвященные применению планирования законодательной деятельности в новых социально-экономических и политических условиях.
Значимый вклад в разработку теории и практики планирования и прогнозирования законоподготовительнои и законодательной деятельности внесли О.А. Гаврилов11, И.Ф. Казьмин12, Д.А. Ковачев13, Н.П. Колдаева14, И.В. Коте-левская15, А.С. Пиголкин16, СВ. Поленина17, Т.Н. Рахманина18, И.С. Само щенко , Ю.А. Тихомиров . Тема планирования законоподготовительнои и законодательной деятельности в СССР, РСФСР и Российской Федерации затра-гивалась в работах А.И.Абрамовой , Л.С. Адарчевой , Н.А. Бобровой , СВ. Бошно24, И.В. Гранкина25, В.Б. Евдокимова26, КВ. Ильиной27, В.Б. Исакова28, К.И. Косачева29, Е.А. Лукьяновой30, М.А. Митюкова31, Н.А. Михалёвой32, М. Н. Николаевой, Л.Я. Полуяна33, А.Н. Шохина34 и других авторов.
Вместе с тем, недостаточное внимание уделяется конституционно-правовому анализу отношений, связанных с планированием законоподготовительнои и законодательной деятельности в нашей стране. В России пока нет комплексных конституционно-правовых исследований современного состояния, перспектив развития и специфики нормативно-правового регулирования отношений в сфере планирования законоподготовительных и законодательных работ в зарубежных странах. В ряде работ, посвященных планированию законопроектных работ в современной России, отмечается неполнота и фрагментарность при раскрытии многогранной проблемы планирования.
Объектом диссертационного исследования является совокупность кон -правовых отношений в сфере планирования законоподготовительнои деятельности и планирования законодательной деятельности.
Предмет диссертационного исследования составляет комплекс конституционно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере планирования законоподготовительнои и законодательной деятельности, а также проблемы практической реализации этих норм, становления и развития планирования законоподготовительнои и законодательной деятельности.
Целью диссертационной работы является разработка предложений по совершенствованию планирования законоподготовительнои и законодательной деятельности и конституционно-правового регулирования отношений, связанных с планированием указанной деятельности.
Данная цель достигается в диссертации при решении следующих задач:
рассмотреть теоретические основы планирования законоподготовительнои и законодательной деятельности;
проанализировать опыт планирования законоподготовительнои и законодательной деятельности в зарубежных странах;
рассмотреть опыт планирования указанной деятельности в СССР и РСФСР;
исследовать порядок планирования законоподготовительнои и законодательной деятельности в Российской Федерации;
на этой основе выявить оптимальные с конституционно-правовой точки зрения направления развития планирования законоподготовительнои и законодательной деятельности в Российской Федерации.
Теоретическую основу диссертационной работы составили труды отечественных и зарубежных авторов в области философии, теории государства и права, конституционного права, теории управления, экономической теории, административного права: С.А. Авакьяна, Р. Акоффа, С.С. Алексеева, Н.Е. Андрианова, Л.И. Антоновой, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, Р.Ф. Васильева, О.А. Гаврилова, А.Л. Гапоненко, В.М. Горшенева, В.Н. Грищенко, Б. Гурнея, Р. Давида, Л.Г. Демидова, С. Завадского, И.М. Зайцева, Т.А. Казаке вича, Н.М. Казанцева, И.Ф. Казьмина, К. Киллена, Д.А. Ковачева, Ю.М. Козлова, Н.Н. Колдаевой, И.В. Котелевской, В.Н. Кудрявцева, Г. Кунца, О.Е. Кута-фина, А.Г. Лобко, Е.Г. Лукьяновой, В.О. Лучина, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, С. О Доннела, В.Д. Перевалова, А.Н. Петрова, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Г.Х. Попова, Б.А. Райзберга, Е.М. Савельевой, Н.Г. Салищевой, И.С. Самощенко, И.Н. Сенякина, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Строговича, В.М. Сырых, В.Л. Тамбовцева, Ю.А. Тихомирова, Е.Н.Торкановского, Э.А.Уткина, Р.М.Фалмера, А.Г.Фонотова и других ученых.
При рассмотрении планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в СССР, РСФСР и Российской Федерации использовались научные работы, в которых затрагивается тема планирования и прогнозирования указанной деятельности в нашей стране.
При анализе планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в зарубежных государствах использовались работы С. Баха, СВ. Боботова, Дж. Боумана, И.П. Ильинского, М.А. Исаева, К. Кёнига, А.Д. Кери-мова, А. Копыленко, П. Лайта, В.И. Лафитского, Р. Майнтца, В.В. Маклакова, А.А. Мишина, А. Олийник, М.А. Петерсона, К.-Х. Ротхауга, Б. Синклер, Дж. Фаррара, Э. Хандшу и других отечественных и зарубежных ученых.
Кроме того, в диссертационном исследовании использованы экспертные, аналитические и статистические материалы по планированию законопроектных работ в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации.
Нормативную основу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты зарубежных государств (Великобритании, Венгрии, Дании, Италии, Казахстана, Кыргызстана, Республики Беларусь, США, Узбекистана, Украины, Франции, ФРГ, Швейцарии). Использовались также проекты законодательных актов, рекомендации Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности при Президенте РФ, программы и планы законо подготовительной и законодательной деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, зарубежных государств.
Методологической основой исследования являются общенаучные методы исследования, а также системно-функциональный, конкретно-исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, теоретико-прогностический методы.
Системно-функциональный метод сыграл важную роль при анализе взаимосвязей, возникающих в процессе планирования между субъектами законотворчества, а также для определения места планирования законоподготови-тельной и законодательной деятельности среди иных видов планирования, в законодательном процессе. Сравнительно-правовой и конкретно-исторический методы использовались для сопоставления современных подходов к планированию в России с советским и зарубежным опытом. Формально-юридический метод применялся при анализе нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере планирования законоподготовительной и законодательной деятельности. Теоретико-прогностический метод использовался для перевода теоретических положений данного диссертационного исследования в практические рекомендации по конкретным вопросам планирования и оценке последствий их внедрения.
Научная новизна работы выражается в комплексном исследовании конституционно-правовых отношений в сфере планирования законоподготовительной и законодательной деятельности на современном этапе в России и в зарубежных странах, выявлении тенденций и факторов развития этих отношений, определении основных моделей планирования в зарубежных странах и, на этой основе, разработке конкретных рекомендаций по совершенствованию системы планирования указанной деятельности в России, обеспечению направленности планирования на реализацию стратегических целей развития страны. Проанализированы конституционно-правовые отношения в сфере планирования законоподготовительной и законодательной деятельности, которые были недостаточно изучены. В диссертации использовался комплексный подход к планиро ванию, что, с применением сравнительно-правового анализа, позволило сформулировать ряд новых теоретических положений, принципов планирования, предложений по совершенствованию планирования законоподготовительнои и законодательной деятельности в России.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Планирование законоподготовительнои деятельности представляет собой осуществление субъектами законотворчества в закрепленном нормативными правовыми актами порядке мероприятий по установлению последовательности, сроков подготовки законопроектов, и ответственных за их подготовку исполнителей. Под планированием законодательной деятельности понимается осуществление уполномоченными органами парламента (палат парламента) в закрепленном нормативными правовыми актами порядке мероприятий по установлению порядка, последовательности, сроков рассмотрения законопроектов и принятия (одобрения) законов.
Планирование законоподготовительнои и законодательной деятельности имеет императивный характер и порождает конкретные права и обязанности для субъектов, обладающих соответствующими полномочиями по подготовке законопроектов, внесению их в порядке законодательной инициативы в парламент, их рассмотрению и принятию. Отношения в сфере планирования рассматриваемой деятельности являются предметом правового регулирования, а соответствующие планы утверждаются нормативными правовыми актами и приобретают обязательный для исполнения характер.
3. Планирование законоподготовительнои и законодательной деятельности представляет собой единство «концептуального» («содержательного») элемента, связанного с целеустанавливающей деятельностью по выбору приоритетов законотворчества, в которой важнейшее значение имеет политический компонент, и «организационно-технического» элемента, связанного с соотнесением целей и средств их реализации, в котором ключевое значение имеет научный, управленческий компонент.
Конституционно-правовые нормы регулируют важнейшие, ключевые отношения в сфере планирования законоподготовительнои и законодательной деятельности, которые возникают при подготовке законопроектов в высших органах государственной власти, в рамках непосредственно законодательного процесса, и тесно связаны с целеполаганием, определением приоритетов, реализацией права законодательной инициативы, то есть с полномочиями, которые по содержанию носят не столько административный, сколько политический характер. К таким отношениям относятся отношения по планированию подготовки законопроектов субъектом права законодательной инициативы (в случаях, установленных нормативными правовыми актами, - во взаимодействии с иными субъектами планирования); координации деятельности высших органов государственной власти - субъектов права законодательной инициативы и иных субъектов планирования; планированию рассмотрения и принятия законопроектов, принятия (одобрения) законов в парламенте.
Субъектами многих правоотношений в сфере планирования законоподготовительнои и законодательной деятельности могут быть и иные субъекты законотворчества, кроме субъектов права законодательной инициативы. В связи с этим, предлагается различать основных субъектов правоотношений в сфере планирования законоподготовительнои деятельности, планы которых могут быть реализованы самим субъектом планирования непосредственно, и иных, «второстепенных» субъектов этих правоотношений, планы или плановые предложения которых не могут быть реализованы без участия субъектов права законодательной инициативы.
6. Под системой планирования законоподготовительнои и законодательной деятельности понимается совокупность взаимодействующих и координирующих свою законотворческую деятельность субъектов планирования. Становление и развитие такой системы в том или ином государстве, значение планирования в законодательном процессе, его нормативно-правового закрепление, соотношение политического и организационно-технического компонентов в планировании определяются рядом факторов. К ним, в первую очередь, еле дует отнести: сферу законодательного регулирования общественных отношений, изменчивость и сложность этих отношений, стадию государственного развития, правовую систему данного государства, существующую в стране модель организации подготовки законопроектов и законодательного процесса, форму правления, форму государственного устройства, развитие юридической науки и эффективность применения её данных на практике.
Построение системы планирования законоподготовительной деятельности должно осуществляться на основе развития нормативно-правовой и институциональной основы координации деятельности субъектов права законодательной инициативы, соблюдения конституционно установленной компетенции органов государственной власти и принципов планирования - научности, законности, информационной открытости, приоритетности, эффективности.
Развитие планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в переходном государстве, рост системности планирования в таком государстве происходит по мере стабилизации важнейших общественных отношений. Оптимальным для переходного государства со смешанной формой правления представляется следующее соотношение между различными компонентами кратко-, средне- и долгосрочного планирования законоподготови-тельных работ: научные ориентиры развития законодательства, установленные в концепции развития законодательства, актуализируются и дополняются при политическом среднесрочном планировании законопроектных работ президентом в соответствующем послании, и затем приобретают обязательный для реализации характер в среднесрочных и краткосрочных планах законоподготовительной деятельности субъектов права законодательной инициативы. Формирование указанных планов, кроме того, должно быть скоординировано с программами социально-экономического развития. Среднесрочное планирование законоподготовительной деятельности в правительстве должно осуществляться на срок его полномочий на основе политического планирования президента на тот же срок, с учетом того, что перед вновь избранным президентом правительство слагает свои полномочия.
9. Планирование законоподготовительной и законодательной деятельности в России нуждается в совершенствовании, и в первую очередь - в увеличении роли перспективного планирования; повышении демократичности и информационной открытости планирования; развитии долгосрочного планирования и прогнозирования на основе концепции развития законодательства; улучшении координации планирования основных субъектов права законодательной инициативы; повышении согласованности кратко- и среднесрочного планирования законоподготовительной и законодательной деятельности, программирования социально-экономического развития и бюджетного планирования; развитии нормативно-правового обеспечения планирования.
Практическая значимость исследования состоит в рекомендациях по правовому закреплению и применению скоординированной и научно обоснованной системы текущего и перспективного планирования законоподготовительной и законодательной деятельности. В работе предложена методика применения перспективного планирования и теории приоритетности на практике, в законопроектной деятельности. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для повышения упорядоченности, эффективности и демократичности планирования законоподготовительной и законодательной деятельности в России, совершенствования нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере планирования законоподготовительной и законодательной деятельности.
Основные результаты диссертационного исследования были отражены в публикациях автора по теме диссертации, выступлениях на конференциях в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова. Важнейшие положения диссертации были обсуждены и одобрены на заседании кафедры конституционного и муниципального права МГУ им. М.В. Ломоносова.
Структура диссертации отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и библиографии.
Понятие планирования законоподготовительнои деятельности и планирования законодательной деятельности
Полноценное раскрытие понятий планирования законоподготовительнои деятельности и планирования законодательной деятельности, как представляется, предполагает исследование трех взаимосвязанных элементов - общетеоретического понятия планирования, объектов указанных видов планирования, характеристики места планирования законоподготовительнои и законодательной деятельности среди иных видов планирования.
При решении задачи определения планирования в целом, автор данного диссертационного исследования исходит из того, что планирование неразрывно связано с управлением в социальных системах 5, является одним из атрибутов управления36. Проблема соотношения понятий управления и планирования является достаточно изученной в научной литературе по философии, теории управления, экономике и юриспруденции37. Большинство исследователей этого вопроса исходят из того, что планирование и управление соотносятся между собой как часть и целое38, то есть планирование является специфическим видом управленческой деятельности, элементом управленческого процесса .
Тем не менее, вопросы о том, является ли планирование функцией управления, и какое место занимает планирование в управленческом цикле (самостоятельной стадии или подстадии), относятся к числу дискуссионных.
Совокупность различных точек зрения может быть сведена к трем основным позициям. Согласно первой, и самой распространенной из них, планирование определяется как особая функция управления40. Некоторые исследователи проблем управления рассматривают планирование как элемент более общей функции управления - выработки и принятия управленческого решения41. Третья точка зрения состоит в том, что планирование является способом реализации иных функций управления, одним из методов управления.
При анализе данных точек зрения представляется возможным согласиться с мнением О.Е. Кутафина о том, что различия между ними основаны не столько на объективных критериях, сколько на субъективных представлениях ученых о функциях управления и стадиях управленческого процесса42.
В частности, если рассматривать функции управления не с содержательной, а с формальной стороны - как операции, соответствующие стадиям управленческого цикла, то классификация функций управления зависит в основном от того, какие стадии выделяет тот или иной ученый. К примеру, В.Г. Афанасьев на основе такого подхода рассматривал в качестве функции управления подготовку и принятие управленческого решения, а планированию отводил место одного из этапов подготовки и принятия решений .
Однако если под функцией управления понимать объективно обусловленный вид управленческой деятельности, являющийся содержательным компонентом процесса управления , то планирование является одной из так называемых общих функций управления, то есть функций, отражающих сущностные моменты управления, его основные объективно необходимые взаимосвязи, и имеющих место практически в любом управленческом взаимодействии45.
По нашему мнению, исходить следует именно из содержательного подхода к определению функций управления, который приводит к выводу о том, что планирование является самостоятельной функцией управления. Действительно, планирование не только в концентрированном виде выражает важнейшую сущностную характеристику управления - планомерность, но и поддерживает основные взаимосвязи, координацию, и даже, в сочетании с иными функциями управления, проявляется на различных стадиях управленческого цикла, хотя и с определенной спецификой. Планирование «пронизывает» управленческую деятельность, связывает вместе различные ее виды. В частности, планируется изучение, мониторинг управленческой ситуации, подготовка и принятие решения, мероприятия по его реализации и контролю за его исполнением. Кроме того, в ходе регулирующей деятельности управляющих органов может происходить постоянная коррекция планов реализации решения.
Более сложным, как представляется, является вопрос о том, допустимо ли рассматривать планирование в качестве отдельной стадии управленческого цикла, так как он связан с дискуссией о соотношении функций управления и стадий управленческого цикла. Как уже было отмечено, в теории управления существует подход, согласно которому функции управления рассматриваются как операции, четко соответствующие стадиям управленческого цикла. С одной стороны, во многих случаях соответствующий вид управленческой деятельности, образующий функцию управления, может являться системообразующим ядром соответствующей стадии. Однако в целом такой подход представляется в известной степени схематичным, слабо учитывающим реально существующие на практике взаимосвязи между управленческими операциями.
По нашему мнению, специфика того или вида управленческой деятельности, составляющего функцию управления, не всегда является достаточным основанием для выделения его в отдельную стадию, а содержание этого вида деятельности не полностью предопределяет содержание соответствующей стадии управленческой деятельности. Как представляется, при определении стадий должны учитываться не только функции управления и последовательность управленческих действий, но и соотношение той или иной однородной группы управленческих действий с определенным набором форм (в том числе и правовых) и методов управленческой деятельности46. В результате специфику каждой стадии управленческой деятельности можно установить на основе анализа характерного для данной стадии соотношения форм, методов управленческой деятельности и управленческих действий.
Например, в большинстве научных работ по теории управления выделяется стадия подготовки и принятия решений. Однако с точки зрения подхода, тесно увязывающего конкретную функцию управления с соответствующей стадией, идентифицировать данную стадию довольно сложно47, так как на ней проявляются не одна, а несколько функций управления, как специфических, так и общих - анализ и оценка, планирование, контроль (принятие решения всегда предполагает контроль качества подготовки решения). При этом виды управленческой деятельности по подготовке решения и его принятию различаются не только по содержанию, но и по форме (правовой, организационной).
Как представляется, в условиях недостаточной определенности относительно «базовых», лежащих в основе данной стадии, функций управленческой деятельности, именно разница правовой и организационной форм осуществления этой деятельности влияет на определение стадий управленческого цикла - в данном случае, предопределяет необходимость разделения подготовки и принятия решения на две самостоятельных стадии - подготовки решения и принятия решения. Таким образом, в диссертационном исследовании рассматриваются проявления планирования как общей функции управления на стадиях подготовки и принятия решения в рамках форм управленческой деятельности, свойственных для данных стадий, и в первую очередь правовых форм.
Принципы планирования законоподготовительнои и законодательной деятельности
В основе планирования законоподготовительной и законодательной деятельности лежит ряд принципов осуществления этой деятельности. Принципы можно определить как руководящие, исходные идеи, указывающие на основные направления, ориентиры деятельности людей, которыми последние руководствуются для достижения поставленных целей111.
Принцип научности состоит прежде всего в том, что планирование развития законодательства основывается на познании и использовании объективных законов развития права, применении разработанных учеными концепций развития законодательства. Важное значение имеет участие ученых и ведущих научно-исследовательских учреждений соответствующего профиля на всех этапах планирования, организация научной (не только внутриведомственной, но и независимой) экспертизы планов законоподготовительных работ и отдельных законопроектов, подлежащих включению в план. Планы должны разрабатываться на основе достижений юриспруденции в сфере стратегии законотворчества, системы законодательства, теории нормативных правовых актов. Для повышения научного уровня плановой деятельности необходимо также использование долгосрочного прогнозирования развития законодательства, совершенствование его организации и методологии.
Принцип информационной открытости планирования предполагает необходимость своевременного опубликования субъектами законодательной инициативы в средствах массовой информации и информационных сетях общего пользования планов своей законопроектной деятельности и законопроектов, подлежащих включению в план. Сложно переоценить возможности, которые открывает компьютеризация и стремительное расширение информационных систем общего пользования для повышения демократизации законодательного процесса в целом и планирования в частности. Гражданам и представителям общественных объединений на официальных сайтах органов государственной власти может быть предоставлено право голосовать, выражать свое мнение по содержанию планов и законопроектов в интерактивном режиме.
Принцип демократизма, тесно связанный с принципом информационной открытости, предполагает возможность внесения широким кругом субъектов, не являющихся субъектами права законодательной инициативы (научными учреждениями, иными институтами гражданского общества, гражданами), предложений по изменению и дополнению планов субъектов права законодательной инициативы. Данный принцип предполагает и широкое развитие механизма обсуждения приоритетных разделов планов и наиболее значимых законопроектов в средствах массовой информации, что сделает возможным и общественный контроль за их исполнением.
В соответствии с принципом законности, при планировании законодательства не следует допускать включение в планы законопроектов, концепция которых противоречит конституции. Для реализация этого принципа целесообразно применение предварительной - ведомственной и независимой - экспертизы планов законоподготовительной деятельности.
Важнейшее проявление принципа законности состоит в том, что планирование законоподготовительной и законодательной деятельности должно осуществляться с учетом и в рамках установленной конституцией компетенции органов государственной власти. Соблюдение компетенции является основной предпосылкой обоснованности планов, во многом предопределяет реальность их выполнения. Напротив, несоблюдение порождает ошибки, затрудняет исполнение плана, что отрицательно сказывается на самой идее планирования112.
Принцип эффективности планирования, хотя и является одним из важнейших, не должен противоречить вышеуказанным принципам, становиться «самоцелью» и приводить к нарушению конституционно установленной компетенции высших органов государственной власти. Эффективность планирования определяется в первую очередь степенью выполнения планов в срок (показателями результативности планирования), а также рациональным распределением ресурсов исполнителей плана.
Принцип цикличности планирования связан с тем, что процесс планирования представляет собой замкнутый цикл с прямой и обратной связью, с определенной продолжительностью планового периода. Содержанием планового процесса в сфере законотворчества являются последовательно сменяющие друг друга стадии планового цикла: формирование проекта плана (в идеале - на основе привлечения заинтересованных общественных организаций, представителей науки и т.д.); экспертная оценка проекта плана; рассмотрение проекта плана; утверждение плана; организация его исполнения; контроль исполнения. В процессе исполнения плана возможна его корректировка.
С принципами цикличности и научности связан принцип сочетания перспективного и текущего планирования. Правильное сочетание перспективного и текущего планирования обеспечивает непрерывность в планировании законо-подготовительных и законодательных работ, так как перспективные планы устанавливают основные направления изменения законодательства в соответствии со стратегическими целями общественного развития, изложенными в программах и концепциях, а текущие планы конкретизируют и уточняют задания перспективных планов с учетом хода развития экономики, социальной жизни страны и текущих политических изменений по годам, кварталам и месяцам. .
Основные тенденции и факторы развития планирования законоподготовительнои и законодательной деятельности в зарубежных государствах
В современном мире проявляются некоторые общие для большинства стран объективные тенденции развития основных факторов, воздействующих на законотворчество (и в первую очередь экономического фактора), что, наряду с ускорением темпов обмена опытом, приводит к появлению общих тенденций и при применении обеспечивающих факторов, в том числе и планово-программного фактора. Важной тенденцией, обусловливающий повышение значения и интенсивности использования планирования и программирования в современном законотворчестве, является изменение сферы и специфики законодательного регулирования общественных отношений и рост интенсивности законотворчества. Повышение сложности и изменчивости системы законодательства во второй половине XX века было связано в первую очередь с усложнением общественных отношений, изменением роли государства в социально-экономической сфере и расширением сферы законодательного регулирования.
Во второй половине XX века государство в большинстве развитых стран мира эволюционировало в направлении социального государства и все больше участвовало в решении самых различных общественных проблем. Данный процесс усилился и достиг своего апогея в конце 1960-х - 1970-ых годах, в период научно-технической революции. В это время, кроме того, рост сложности и комплексности общественных отношений и ряд других объективных факторов привели к усилению научности, планомерности и программируемое общественного развития и управления социальными процессами в большинстве развитых стран мира (в том числе и социалистических), что имело важнейшее значение для развития планирования законопроектной деятельности. В этот период в самых различных государствах мира возникали институциональные основы планирования законоподготовительной и законодательной деятельности.
В 80-х - 90-х годах XX века в ряде развитых и переходных государств произошло существенное сокращение государственных функций по управлению государственной собственностью (в первую очередь за счет приватизации) и, в рамках административных реформ 90-х годов, некоторых контрольно-надзорных функций. Тем не менее, существенного снижения роли государства в развитии постоянно усложняющегося и насыщенного конфликтами и противоречиями современного мира в большинстве стран не произошло, хотя и имела место смена методов, стилей государственного управления - с «прямого», административного управления, на «косвенное» управление, широко использующее информационные и правовые средства. Что касается государственных функций, связанных законодательным регулированием, то их объем расширился - как за счет появления принципиально новых сфер законодательного регулирования, связанных с техническим и социальным прогрессом, так и быстрого изменения и усложнения общественных отношений, регулируемых законом.
В результате закон, помимо своих «классических» функций, все чаще применялся как средство решения важнейших проблем конкретного характера в большинстве сфер общественной жизни, росло его управленческое значение. В системе законодательства начала увеличиваться доля так называемых «точечных» законов с узким предметом регулирования, направленных преимущественно на решение отраслевых проблем экономики, социальной сферы, безопасности и других сфер общественной жизни. Это резкое расширение законодательной деятельности, которые испытали большинство развитых демократических стран во второй половине 20 века, и которое не прекращается до сих пор, некоторые зарубежные ученые образно называют «лавиной законов».
При этом не только увеличивалось количество законов и расширялся круг общественных отношений, регулируемых этими законами, но и росла изменчивость общественных отношений. Скорость социально-экономических и научно-технических изменений возросла даже по сравнению с первой половиной XX века в несколько раз, что привело к повышению изменчивости законов, регулирующих соответствующие общественные отношения. Другой причиной высокой изменчивости законодательства стало то, что с повышением интенсивности использования закона как средства регулирования основных сфер общественных отношений, все больше проявлялись политические компоненты законотворчества. Изменения в законодательстве, отражаемые в программах политических партий, становились все более масштабными и комплексными, так как в современном правовом государстве любое значительное управленческое, регулятивное воздействие на общественные отношения должно быть обеспечено внесением изменений в действующее законодательство. Поэтому ситуация, при которой внесение комплексных изменений в законодательство при смене правящей партии в парламентских республиках или президента страны в президентских республиках, реализующих соответствующую политическую программу, стало скорее нормой, чем исключением, потребовала применения эффективных средств решения сложных, комплексных задач по совершенствованию законодательства. Это создало благоприятные предпосылки для повышения планомерности законоподготовительной деятельности.
Важнейшую роль в повышении планомерности развития законодательства сыграло усиление роли правительства в законопроектной деятельности, так как планирование является одной из основных функций государственного управления и является неотъемлемой частью деятельности органов исполнительной власти, в том числе и по разработке законопроектов. По данным справочника "Парламенты мира", из 69 государств в 33 правительства вносят от 90% до 100% законопроектов, еще в 22 - более 50% законопроектов. Исключительно высока и результативность прохождения через парламент подготовленных правительством законопроектов. Из 60 государств в 42 парламенты одобряют от 90 до 100% таких законопроектов в 9 - от 80 до 89%, и в 4 - от 70 до 79%147.
В условиях, когда правительство, разрабатывающее 80-90% законопроектов, планирует свою законопроектную деятельность, можно говорить о существовании в стране системы планирования законоподготовительных работ.
Анализ опыта планирования развития законодательства в зарубежных странах показывает, что становление и развитие планирования законоподгото-вительной и законодательной деятельности, эффективность и целесообразность его применения, значение планирования в законодательном процессе, развитие нормативно-правового обеспечения планирования определяются рядом факторов. К ним, в первую очередь, относятся: правовая система государства, существующая в стране организация подготовки законопроектов и законодательного процесса, форма правления, форма государственного устройства, развитие юридической науки и эффективность применения её данных на практике.
Становление планирования законоподготовительнои и законодательной деятельности в СССР и РСФСР
Опыт развития планирования законоподготовительной деятельности в России сравнительно невелик.
В дореволюционной России планирование законодательной и законоподготовительной деятельности не получило какого-либо развития по нескольким причинам, среди которых можно отметить недифференцированность законодательной и исполнительной власти, отсутствие их четкого обособления в институциональном и функциональном плане, надзаконный характер исполнительной власти и, конечно, власти императора, как следствие - одинаковая юридическая сила закона и указа .
В первые годы существования советской власти и до начала 30-х годов - становление законодательства происходило в основном стихийно . Для этого периода свойственна множественность и высокая изменчивость актов (декретов) и широкий круг субъектов законотворчества. Законодательные функции выполнял не только Всероссийский Съезд Советов, но и Совет Народных Комиссаров, ВЦИК, а позднее и Президиум ВЦИК297. Особенно многочисленными были нормативные правовые акты СНК и ВЦИК. Согласно ст. 41 Конституции РСФСР 1918 года, все постановления и решения СНК, имевшие крупное общеполитическое значение, передавались на рассмотрение и утверждение ВЦИК. Принимались и совместные декреты и постановления ВЦИК и СНК298.
С 30-х годов в СССР и союзных республиках наблюдается значительное снижение законодательной активности. Помимо политических причин, это объясняется также и изменением, в связи с принятием новой Конституции СССР 1936 года и конституций союзных республик, в том числе и Конституции РСФСР 1937 года, системы высших органов государственной власти и их нормативных правовых актов. Новыми конституциями вместо декретов были введены такие виды нормативных правовых актов, как законы, указы Президиума Верховного Совета, постановления Верховного Совета, постановления Совета Министров. В 1937 - 1954 годах Верховным Советом РСФСР было принято всего 120 законов в течение 22 сессий. Принятие Конституции 1937 года не вызвало коренного обновления системы законодательства, хотя и привело к некоторой интенсификации законодательных работ.
В годы войны законопроектные работы в основном приостанавливаются, а в послевоенные годы законодательная активность было невысокой. В 1937-46 гг. состоялось 12 сессий (из них в годы войны - три), на которых было принято 64 закона, в то время как в 1946 - 1950 гг. в течение пяти сессий было принято 30 законов, а в 1950-54 гг. - только 26. С 1954 года отмечается постепенное повышение интенсивности законодательной деятельности: так, с марта 1954 по март 1958 гг. было проведено 9 сессий Верховного Совета РСФСР, на которых был принят 51 закон, а в 1958 - 1962 гг. законодательная активность достигла своего максимума за 1937 - 66 годы: в течение семи сессий было принято 72 закона. В шестидесятых годах количество принимаемых законов стабилизировалось на уровне 12-13 законов в год и 6-7 законов за сессию. Например, в 1962 - 66 годах в течение семи сессий был принят 51 закон299.
Именно в 60-х годах в научных исследованиях в СССР высказывается идея планирования работы по составлению проектов нормативных правовых актов . В научной литературе тех лет актуальность развития системы планирования законопроектных работ в СССР объяснялась необходимостью планомерного упорядочения всех основных областей общественной жизни общества, увеличением роли плановых начал в развитии страны, объема и сложности задач, решаемых «партией и народом в процессе строительства коммунизма» , постепенным повышением со второй половины 60-х годов роли закона в регулировании общественных отношений, внимания к утверждению режима «социалистической законности».
Однако усиление внимания к расширению сферы планирования и. в частности, к введению планирования законопроектных работ было обусловлено и некоторыми объективными факторами глобального характера. В частности, как уже указывалось в главе 2 данного диссертационного исследования, расширение сферы применения планирования в 60-х - 70-х годах стало одной из при "ЭЛЛ оритетных тенденций развития большинства развитых стран мира , в связи с чем оно вряд ли может рассматриваться как явление, присущее исключительно социалистическим странам - по крайней мере, в указанный период.
