Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Сущность нормотворчества на уровне местного самоуправления
1. Понятие нормотворчества на уровне местного самоуправления 12
2. Принципы нормотворчества на уровне местного самоуправления 24
3. Механизм нормотворчества на уровне местного самоуправления 32
ГЛАВА II. Нормотворческие отношения на уровне местного самоуправления
1. Общая характеристика нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления 41
2. Субъекты нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления 48
3. Объекты нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления 75
ГЛАВА III. Виды нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления
1. Процесс нормотворчества на уровне местного самоуправления 81
2. Нормотворческие отношения стадии установления необходимости издания (изменения, отмены) нормативного правового акта 84
3. Нормотворческие отношения стадии подготовки проекта нормативного правового акта 89
4. Нормотворческие отношения стадии внесения проекта нормативного правового акта в правотворческий орган 97
5. Нормотворческие отношения стадии рассмотрения проекта нормативного правового акта 101
6. Нормотворческие отношения стадии принятия решения по проекту нормативного правового акта местного самоуправления 107
7. Нормотворческие отношения стадии опубликования нормативного правового акта местного самоуправления 112
8. Нормотворческие отношения стадии вступления нормативного правового акта местного самоуправления в законную силу 115
ГЛАВА IV. Эффективность нормотворчества на уровне местного самоуправления
1. Понятие эффективности нормотворчества на уровне местного самоуправления 120
2. Условия эффективности нормотворчества на уровне местного
самоуправления 123
3. Повышение уровня правовой культуры населения как условие эффективности нормотворчества на уровне местного самоуправления 142
Заключение 147
Список использованных нормативных актов и специальной литературы
- Понятие нормотворчества на уровне местного самоуправления
- Общая характеристика нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления
- Процесс нормотворчества на уровне местного самоуправления
- Понятие эффективности нормотворчества на уровне местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Становление и развитие правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года ознаменовано рядом противоречий и отсутствием теоретической базы. В последнее десятилетие выявился ряд негативных тенденций в правотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления: нечеткое разграничение полномочий между уровнями власти, проблемы формирования доходной части бюджета, отсутствие механизма нормотворческой деятельности на уровне местного самоуправления. Все это требует серьезного изучения представителями юридической науки, выработки эффективных рекомендаций на практике. Принятый Федеральный Закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 определил, по существу, начало реформы в системе местного самоуправления. Однако успех этой реформы возможен при условии тщательного изучения всего механизма местного самоуправления, разработки научно обоснованных рекомендаций по формированию компетенции тех или иных субъектов муниципальных правоотношений, процедуры принятия нормативных правовых актов и механизма реализации норм. Все это можно осуществить лишь на основе стройной теории муниципального права, формирование которой идет достаточно успешно.
Между тем, некоторые проблемы этой теории остаются либо совсем не разработанными, либо их решение находится на начальной стадии. К числу важнейших аспектов развития муниципального права относится вопрос о нормотворчестве на уровне местного самоуправления. Хотя в последнее вре-мя появились крупные монографии и отдельные
диссертации в этой области, они либо частично затрагивают проблему нормотворчества, либо анализируют отдельные ее аспекты: природу, сущность, конституционные основы. Пока в литературе нет детального анализа механизма нормотворчества, не исследованы нормотворческие отношения. Все это требует пристального внимания со стороны представителей юридической науки.
Таким образом, недостаточная теоретическая разработанность механизма нормотворческого процесса на уровне местного самоуправления, отсутствие его законодательного регулирования, слабость теоретического обеспечения эффективности процесса нормотворчества определили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Проблема нормотворчества явилась объектом пристального внимания ученых-специалистов в области теории государства и права. Они заложили общие принципы и подходы к изучению этого сложного социально-юридического явления. Среди ученых, работы которых стали теоретической базой для настоящего исследования, следует отметить таких, как Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, М.И. Байтин, В.М. Торшенёв, Б.В. Дрейшев, Д.А. Керимов, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, B.C. Нерсесянц, СВ. Поленина, Ю.А. Тихомиров, Ю.К. Толстой, Ф.Н. Фат-куллин, P.O. Халфина, В.А. Юсупов и другие.
Значительный вклад в разработку правовых проблем местного самоуправления внесли такие ученые, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Г.В. Бара-башев, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, A.M. Володин, И.В. Выдрин, Б.Н. Габ-ричидзе, А.Е. Гавришев, С.А. Глотов, Е.В. Гриценко, Ю.А. Дмитриев,
А.И. Коваленко, А.Н. Костюков, О.Е. Кутафин, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, B.C. Основин, В.А. Пертцик, А.Н. Писарев, М.И. Пискотин, Н.В. Постовой, Ю.М. Прусаков, В.В. Пылин, А.А. Сергеев, В.А. Сивицкий, В.В. То-болин, Н.С. Тимофеев, А.А. Торшенко, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, Г.Н. Чеботарев, Н.М. Чепурнова, Н.Н. Черногор, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и другие.
В данной работе теоретические положения и выводы опираются на идеи предшественников, анализ Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законодательства субъектов Российской Федерации. Особо тщательно исследуется Федеральный Закон от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Анализируется практика регулирования нормотворчества в Волгоградской, Саратовской областях и некоторых других субъектах Российской Федерации.
Объектом исследования является процесс нормотворчества на уровне местного самоуправления.
Предметом исследования являются нормотворческие отношения, возникающие в системе местного самоуправления.
Целью диссертационного исследования является изучение механизма нормотворчества на уровне местного самоуправления. В связи с этим предполагается:
1) исследовать сущность нормотворчества на уровне местного самоуправления;
2) выявить и обосновать принципы организации нормотворчества на уровне местного самоуправления;
3) провести анализ и классифицировать нормотворческие отношения на уровне местного самоуправления;
4) выявить негативные и позитивные стороны нормотворческого процесса;
5) определить условия эффективности нормотворчества на уровне местного самоуправления и разработать предложения по его совершенствованию.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют достижения философии, социологии, общей теории государства и права, а также общенаучные и специальные методы исследования, такие как формально-логический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, статистический. Эти методы, как правило, использовались комплексно.
Научная новизна диссертационной работы. Представленная диссертация посвящена исследованию общетеоретических проблем функционирования механизма нормотворчества на уровне местного самоуправления. Она является одним из первых монографических исследований, посвященных выявлению сущностных характеристик нормотворчества субъектов местного самоуправления, изучению нормотворческих отношений на разных этапах нормотворческого процесса и выработки условий их эффективности.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Нормотворческая деятельность субъектов местного самоуправления осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, нормативной базы Российской Федерации, нормативных актов субъектов Российской Федерации. Она представляет собой процесс познания нормативных, правовых потребностей органов местного самоуправления и населения муниципальных образований, формирования и принятия новых нормативных правовых актов, изменения или прекращения действующих в рамках установленных законом процедур;
2. Нормотворчество на уровне местного самоуправления является важнейшим фактором демократического развития российского общества и его правовой системы. Основными принципами нормотворчества являются: на
учность, законность, сочетание государственно-властных и публично-корпоративных начал, демократизм;
3. Принципы нормотворчества лежат в основе его механизма, который представляет собой взаимодействующую совокупность субъектов местного самоуправления, а также возникающие между ними и развивающиеся на основе установленных процедур отношения по поводу создания нового, изменения или прекращения уже действующего нормативного правового акта.
Изучение механизма нормотворчества даёт возможность выявить и исследовать нормотворческие отношения, наметить пути улучшения их правового регулирования.
4. Особенностью нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления является то, что они реализуют две цели: управленческую волю государства и волю населения муниципального образования. Материальные нормотворческие отношения отражают цель нормотворчества, социальные и управленческие потребности местного самоуправления. Процессуальные нормотворческие отношения обеспечивают порядок осуществления цели нормотворчества. Материальные и процессуальные нормотворческие отношения возникают и развиваются как комплексное явление на всех стадиях нормотворческого процесса.
5. Субъектами нормотворческих отношений являются: население муниципальных образований, органы местного самоуправления, органы управления межмуниципальных объединений, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, должностные лица местного самоуправления. В диссертации предложена классификация субъектов нормотворческих отношений по следующим основаниям:
а) по содержанию функций субъекты нормотворчества делятся на представительные и исполнительно-распорядительные;
б) по способу принятия нормативных правовых актов - на коллективные (коллегиальные) и единоначальные;
в) по характеру компетенции: общей и специальной;
г) по юридическим возможностям участвовать в нормотворческом процессе: субъекты, которые могут участвовать в нормотворческой деятельности только в системе местного самоуправления, и субъекты, которые имеют право быть участниками нормотворчества так же и вне сферы местного самоуправления.
6. Нормотворческие отношения возникают на всех стадиях нормотвор-ческого процесса. На каждой стадии они имеют свою специфику и регулируются особой группой процессуальных норм муниципального права. Соответственно этапам нормотворчества выделяются и характеризуются нормотворческие отношения стадии установления необходимости издания (изменения, отмены) нормотворческого правового акта местного самоуправления; нормотворческие отношения стадии подготовки проекта нормативного правового акта; нормотворческие отношения стадии внесения проекта нормативного правового акта местного самоуправления в нормотворческий орган; нормотворческие отношения стадии рассмотрения проектов нормативного правового акта; нормотворческие отношения стадии принятия решения по проекту нормативного правового акта; нормотворческие отношения стадии опубликования нормативного правового акта; нормотворческие отношения стадии вступления нормативного правового акта в законную силу;
7. Нормотворческий процесс — это продукт духовного творчества. Он складывается из определенной системы последовательных этапов человеческой деятельности, каждый из которых является комплексом высокоинтеллектуальных действий. Поэтому объектом нормотворческих отношений является интеллектуальная деятельность по выработке определенных решений. Объекты нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления классифицируются по следующим основаниям: а) коллективному и индивидуальному характеру; б) уровню интеллектуального вклада; в) целевому назначению.
8. Совершенствование нормотворчества на уровне местного самоуправления связано с научной разработкой условий эффективности нормо-творческого процесса. Такими условиями являются: а) условия, обеспечивающие правильность выбора цели нормотворчества; б) условия закрепления в норме права комплекса организационных идей, обеспечивающих реализацию цели; в) условия соблюдения правил законодательной техники.
Эффективность нормотворчества на уровне местного самоуправления требует повышения роли правовой культуры должностных лиц местного самоуправления и всего населения муниципальных образований.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическое значение работы состоит в том, что в ней сформулированы положения, которые дополняют и развивают теоретические концепции по вопросам местного самоуправления. Они могут быть использованы для совершенствования и дополнения учебных курсов по муниципальному, конституционному и административному праву. Практическая значимость исследования состоит в разработке рекомендаций по процедуре осуществления нормотворческого процесса на уровне местного самоуправления, по совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и теоретические разработки нашли отражение в шести опубликованных научных работах, используются в учебном процессе при проведении занятий по муниципальному праву Российской Федерации в Волгоградском институте экономики, социологии и права. Результаты исследований были представлены на VI Региональной конференции молодых исследователей Волгоградской области 13-16 ноября 2001 года; VII Региональной конференции молодых исследователей Волгоградской области 12-15 ноября 2002 года; Всероссийской научно-практической конференции на тему: «Российское правовое государство: итоги формирования и перспективы развития» (Воронеж, 14-15 ноября 2003 года). Рекомендации по подготовке и оформлению
проектов нормативных правовых актов на уровне местного самоуправления, разработанные автором диссертации, используются органами местного самоуправления Волгоградской области.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованных нормативных актов и специальной литературы, приложений.
Понятие нормотворчества на уровне местного самоуправления
Местное самоуправление представляет собой сложную социально-правовую систему, включающую в себя как элементы государственного механизма, так и социальные структуры. Эта его особенность в значительной мере определяет специфику формирования правовых норм, регулирующих муниципально-правовые отношения. Специалистами по муниципальному праву в последние годы уделяется много внимания характеристике правовых актов, принимаемых различными субъектами местного самоуправления. В работах Н.С. Бондаря , А.Г. Гладышева , Е.М. Кешешникова , О.Е. Кутафи-на, В.И. Фадеева4 и некоторых других авторов исследуется компетенция органов местного самоуправления, их связь с обществом и личностью. При этом авторы не останавливаются на том, каким образом формируется само муниципальное право, какие импульсы влияют на содержание тех или иных актов, какие противоречия возникают в процессе создания, изменения, отмены тех или иных норм.
Надо отметить, что и в общей теории права по многим вопросам сущности нормотворчества нет единства мнений. Одни ученые понимают нормотворчество как определенным образом регламентированную процедуру деятельности по формированию и закреплению воли класса (народа) в правовых актах, по их изменению и отмене . Другие обращают внимание то, что нормотворчество предполагает выявление потребностей в правовом регулировании, в создании на основе этих потребной новых норм, в замене и отмене действующих2. Третьи — выделяют познавательный и организационный аспект этого явления. Например, авторы академического курса «Общая теория государства и права» пишут так: «Правотворчество есть процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур»3.
В числе социальных потребностей местное самоуправление является объективно необходимой для развития творческих начал гражданского общества. На протяжении нескольких столетий в России идут поиски оптимального механизма местного самоуправления, что указывает на необходимость четкого определения места нормотворчества в системе местного самоуправления.
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года ознаменовало собой новый этап в развитии нормотворческих отношений. Согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Вслед за этим были приняты: Федеральный Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года1; Федеральный Закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 года ; Федеральный Закон РФ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 года3 и ряд других.
Все принятые в последние годы акты положили начало краху сложившейся в советское время системы местного самоуправления в форме Советов (сначала рабочих, крестьянских, солдатских, казачьих депутатов, затем депутатов трудящихся, наконец, народных депутатов). Однако говорить, что прежняя организация управления на местах сегодня полностью потеряла свое значение и уже разрушена под воздействием новых самоуправленческих отношений преждевременно. Все еще действуют административно-командные методы управления со стороны районных и городских чиновников по отношению к сельским образованиям, а крупные города во многом находятся во власти руководителей субъектов Российской Федерации. Такая ситуация оказывает влияние на нормотворчество в системе местного самоуправления самым непосредственным образом. Изучение факторов, влияющих на механизм нормотворчества, имеет очень важное значение. И среди них мы выделяем следующие: исторические, экономические, организационные, правовые.
Прежде чем переходить к изучению этих факторов следует остановиться на таких понятиях, как «местное самоуправление», «местная власть» и «муниципальные образования». В ст. 131 Конституции Российской Федерации говорится, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Анализ действующего законодательства показывает, что местное самоуправление реализуется в рамках поселенческой территории, которую законодатель называет «муниципальным образованием», и характеризуется такими признаками, как наличие органов управления (представительных и исполнительных); наличие устава, принятого населением; самостоятельность от государственной власти во всех решениях, в том числе и в вопросах формирования и исполнения бюджета. На самом деле в настоящее время местное самоуправление практически рассматривается как местная власть со многими атрибутами прежней советской административно-командной системы, а это влияет на нормотворчество как со стороны органов государства, так со стороны органов на местах. По нашему мнению, правотворчество Российской Федерации как демократического социального государства должно идти по пути уточнения ряда употребляемых в законодательных актах понятий. Мы считаем, что понятие «местное самоуправление» должно применяться для обозначения территориальной формы организации власти, избираемой населением отдельных населенных пунктов или административно-территориальных единиц. Нет необходимости заменять, что иногда имеет место, вышеназванное понятие понятием «муниципальное управление», «муниципальная власть», а также использовать термин «муниципалитет». Эти заимствования из терминологии европейского законодательства вносят путаницу в понимание сущности местного самоуправ- ления. Местная власть — это деятельность органов местного самоуправления на основе российского законодательства в рамках предоставленных им полномочий. Она не должна быть менее значимой, чем власть органов субъектов Российской Федерации и федеральных органов власти. Следовательно, нор-мотворческая деятельность в системе местного самоуправления также значительна для формирования и развития всей российской правовой системы.
Общая характеристика нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления
Характер и содержание местного самоуправления определяются теми чертами, которые присущи всякому социальному управлению. В самом общем смысле оно представляет собой процесс воздействия управляющего субъекта на управляемый, в ходе которого последний подчиняется воле управляемого и действует согласно его предписаниям. В литературе иногда подчиненный субъект рассматривается как объект управления. Так, Ю.А. Тихомиров отмечает, что управлению присущ властный, ориентирующий характер, и с ним сообразуются действия объекта. По его утверждению субъект и объект объединены в единую систему управления и являются ее основными элементами1. Развивая свои суждения по этому вопросу и переходя к характеристике самоуправления, Ю.А. Тихомиров уже в другой своей работе подчеркивает, что самоуправление означает способность субъекта к самостоятельной организации и жизнедеятельности, такую систему управления обществом, которая основана на единстве субъектов и объектов . Здесь происходит подмена понятий. Субъектами любой социальной системы всегда является человек (или сообщество людей), обладающих волей, сознанием и ставящих определенные цели. Специалисты по общей теории социальных систем всегда подчеркивали ведущую роль человека, В.Г. Афанасьев, например, писал: «...универсальным компонентом любой социальной системы всегда выступает человек как социальное существо. Человек есть последний, в известном смысле слова, элементарный носитель социального системного качества» . Интегративные связи субъектов образуют разнообразные отношения по поводу тех или иных объектов. Поэтому управляемого субъекта ни в коем случае нельзя рассматривать как объект управления. Тем более, когда речь идет о самоуправлении как о разновидности социального управления.
Местное самоуправление осуществляется путем взаимодействия субъектов (индивидуальных и коллективных), которые устанавливают между собой социальные отношения. Эти отношения обеспечивают целостность системы местного самоуправления, ее интегративность, делают ее качественно определенной. Как пишет В.Г. Афанасьев, в целостной системе, «особенно системе социального порядка, связь между компонентами настолько тесна и органична, что изменение одних из них, тем более существенных, с необходимостью вызывает то или иное изменение других, а нередко и систему в целом»2.
Нормотворчество на уровне местного самоуправления следует рассматривать как систему (подсистему) более частного порядка по отношению ко всей системе местного самоуправления. Оно осуществляется посредством взаимодействия субъектов нормотворчества, между которыми возникают и развиваются различные нормотворческие отношения. По своему характеру эти связи могут быть как материальными, так и процессуальными. Устанавливаются и развиваются эти правоотношения в тесной связи между собой. И все же, как правильно отмечает Б.В. Дрейшев, в системе нормотворческих отношений преобладают процессуальные3.
Специфической особенностью нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления является то, что они реализуют две цели: а) управленческую волю государства; б) волю населения муниципального образования. Эти две цели связаны между собой, поскольку местное самоуправление относится к системе государственного управления как его подсистема, обеспеченная большими возможностями саморегулирования. Поскольку нормо-творческие отношения в государственном управлении являются административно-правовыми, то и в нормотворческом механизме местного самоуправления их природа властно-организационная, административно-правовая.
Материальные нормотворческие отношения складываются в процессе подготовки и издания (отмены, изменения) нормативного акта, принимаемого субъектом самоуправления. Они выполняют служебную роль в обеспечении нормотворческих действий, связанных с созданием проектов нормативных актов. Такие отношения возникают в случае проявления нормотворческои инициативы или принятия решения о подготовке проекта нормативного правового акта. Материальные нормотворческие отношения являются результатом социальных и управленческих потребностей. Как правильно отмечал Р.Ф. Васильев, издание любого правового акта - это форма управленческой деятельности, которая вызывает определенные правовые последствия. «В то же время, - писал он, - в силу указанного качества (создание определенных правовых последствий) данные правовые средства выступают как часть механизма правового регулирования...»2
Особенностью материальных нормотворческих отношений является то, что в их содержании наличествуют элементы научного анализа, обобщений, выводов о перспективах развития объекта управления. В то же время там предусматриваются основания для возникновения процессуальных нормотворческих отношений. Ведь текст любого проекта нормативного правового акта может согласовываться, обсуждаться только в том случае, если он уже создан. А его созданию предшествует большая работа творческих подразделений, групп депутатов или других субъектов материальных нормотворче-ских отношений.
Процессуальные нормотворческие отношения — это такие общественные отношения, урегулированные нормами права, которые обеспечивают последовательность, порядок реализации материальных нормотворческих отношений. Исследованию процессуальных отношений в сфере управления посвятили свои работы такие ученые-юристы, как А.Е. Гавришев, Б.В. Дрейшев, В.Д. Сорокин и другие. Они отмечают особенность возникновения нормотворческих отношений. В.Д. Сорокин полагает, что в основе возникновения процессуального правоотношения лежит юридический факт.
Процесс нормотворчества на уровне местного самоуправления
Нормотворчество на уровне местного самоуправления осуществляется в процессуальной форме. Изучение вопросов процесса принятия новых нормативных правовых актов, изменения или отмены действующих связано с уточнением некоторых понятий, таких как «процессуальная форма», «процессуальное производство», «процессуальный режим». Специалисты в области общей теории права дали унифицированную характеристику процессуальной формы. Так, В.М. Горшенев и П.Е. Недбайло писали: «Под процессуальной формой следует понимать совокупность однородных процедурных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение определенного материально-правового результата. Другими словами, процессуальная форма представляет собой особую юридическую конструкцию, воплощающую принципы наиболее целесообразной процедуры осуществления определенных полномочий»1. Учитывая то обстоятельство, что нормотворческая деятельность осуществляется в виде совокупности последовательных действий, юридическая процессуальная форма предусматривает определенные требования для соответствующих действий участников нормотворческого процесса. Здесь речь идет о структурном характере юридического процесса или, точнее, о процессуальном производстве. Последнее включает процессуальные правоотношения, процессуальное доказывание (в ходе нормотворчества также и научное обоснование), процессуальные акты. И.В. Панова пишет по этому поводу следующее: «Процессуальное производство - это главный элемент юридического процесса, представляющий собой системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий, которые:
а) образуют определенную совокупность процессуальных правоотношений, отличающихся предметной характеристикой и взаимосвязанностью с соответствующими материальными правоотношениями;
б) вызывают потребности установления, доказывания, а также обоснования всех обстоятельств и фактических данных рассматриваемого юридического дела;
в) обусловливают необходимость закрепления, официального оформления полученных процессуальных результатов в соответствующих актах документах»1.
Что касается процессуального режима, то он представляет собой сложную синтетическую структуру, состоящую из структурных элементов: а) принципов, действующих в процессуальной сфере; б)средств и способов; в) реально сложившихся гарантий .
Специалисты в области муниципального права обращают внимание на специфику режима муниципально-правового регулирования. Так, Н.С. Бондарь подчеркивает, что этот режим основан не на едином методе, а на особенностях сочетания различных способов правового воздействия на самоуправленческие (муниципальные) отношения3.
Процесс нормотворчества на уровне местного самоуправления регламентируется рядом нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, а также Уставами местного самоуправления. На их основе могут создаваться процессуальные акты по регулированию отдельных этапов нормотворческого процесса. Важно, чтобы эти акты не противоречили Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству субъекта Российской Федерации и принятым Уставам муниципальных образований.
Нормативно-правовое регулирование отдельных стадий нормотворче-ского процесса на уровне местного самоуправления сочетается с правом регламентации некоторых процессуальных действий на самоуправленческих началах. Так, например, ст. 25 Федерального Закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставляет возможность сходу граждан, обладающих избирательным правом, в поселении численностью не более 100 человек принимать обязательные решения. Однако здесь не регламентируется порядок принятия этих актов. Указывается лишь на то, что решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан1.
Исследуя механизм нормотворчества на уровне местного самоуправления, мы выделили семь групп нормотворческих отношений: 1) нормотворче-ские отношения стадии установления необходимости издания нормативного правового акта; 2) нормотворческие отношения стадии подготовки проекта нормативного правового акта; 3) нормотворческие отношения стадии внесения проекта нормативного правового акта в правотворческий орган; 4) нормотворческие отношения стадии обсуждения (рассмотрения) проекта нормативного правового акта; 5) нормотворческие отношения стадии принятия решения по проекту нормативного правового акта; 6) нормотворческие отношения стадии опубликования нормативного правового акта; 7) нормотворческие отношения стадии вступления нормативного правового акта в законную силу. Следует отметить, что законодатель по-разному регламентирует процесс нормотворчества. Он не обязательно во всех случаях включает в него все эти стадии. Так, в силу ст. 36 Федерального Закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», глава муниципального образования сам издает в пределах своих полномочий правовые акты. Здесь предусмотрен упрощенный порядок принятия нормативных правовых актов.
Законодатель устанавливает соответствующие муниципально-правовые процессуальные режимы, которые требуют, во-первых, строгого соблюдения порядка принятия нормативных правовых актов субъектами муниципального права, во-вторых, предусматривают обеспечение гарантии самоуправления. Процессуальные режимы сопряжены с определенными стадиями процесса принятия нормативных правовых актов. Отсюда, мы можем говорить о многогранности юридической процессуальной формы на уровне местного нормотворчества. Формирующиеся на каждой стадии нормотворческого процесса блоки нормотворческих отношений имеют свое целевое назначение. Однако их целевые установки подчинены одной общей цели — принятию нового нормативного правового акта, изменению или отмене действующего.
Понятие эффективности нормотворчества на уровне местного самоуправления
В юридической литературе проблеме эффективности нормативного правового регулирования общественных отношений уделялось определенное внимание.1 С начала 70-х годов XX столетия ряд советских специалистов в области общей теории права, опираясь на изучение социального восприятия тех или иных норм, попытались дать определение понятия эффективности норм права. Одним из первых был В.И. Никитинский, который доказывал, что «...эффективность правовой нормы есть не просто результат, эффект их действия, а соотношение между этим результатом и социальной целью, положенной в основу правового предписания».2 В 1980 году вышла коллективная монография «Эффективность правовых норм», подготовленная во Всесоюзном научно-исследовательском институте советского законодательства при Министерстве юстиции СССР. В этой работе подводился итог почти десятилетнему периоду дискуссий по проблеме эффективности норм права. Авторы монографии определяли эффективность норм права как «соотношение между фактическим результатом их действия и теми социальными целя-ми, для достижения которых эти нормы были приняты». С этого времени такая точка зрения оставалась господствующей вплоть до начала XXI века. Изменение социально-экономических условий в России после крушения коммунистического режима заставило по-новому взглянуть на проблему эф- фективности права. Первым, кто усомнился в правильности устоявшейся позиции, была В.В. Лапаева. В главе 6 раздела шестого учебника «Проблемы общей теории права и государства», изданной в 2001 году, она заявила, что прежний подход к проблеме эффективности норм права «не соответствует формирующемуся в настоящее время новому типу нормативно-правового регулирования, смыслу, целям и задачам постсоветского российского законодательства». По ее мнению, сущность «этого нового типа нормативно-правового регулирования состоит в понимании законотворчества, как согласования различных социальных интересов, при котором свобода реализации одних интересов не ущемляет свободы других. Речь идет о законотворчестве, в основе которого лежат выявление и учет правообразующих интересов».1 Этот новый подход, прежде всего, касался характеристики цели нормативного правового регулирования. Цель нормы, по мысли автора, должна отражать не только интересы какой-то одной социальной группы, но базироваться на принципе социального согласия. В.В. Лапаева по этому поводу пишет совершенно определенно «...речь идет не о внешних по отношению к праву экономических, политических, идеологических и иных целях, а об имманентной ему правовой цели, заключающейся в согласовании социальных интересов на базе правообразующего интереса и в обеспечении, таким образом, максимально возможной всеобщей меры свободы для развития соответст-вующей сферы общественной жизни» .
Если мы сопоставим эти две точки зрения на понятие эффективности права, то увидим, что они различаются лишь в вопросе о целеполагании. По нашему глубокому убеждению, хотя это и важный фактор, но он не может быть определяющим. Он важен для нормотворческого процесса, в ходе которого должна определяться цель нормы права таким образом, чтобы она учитывала интеграцию социальных интересов, прав свобод человека и гражданина. Но эта же цель может не учитывать общесоциальных и государственных интересов. В свое время С.С. Алексеев прямо подчеркивал, что «эффективность воздействия права на общее отношение обеспечивается прежде всего путем правотворчества...».
Следует различать два понятия «Эффективность нормативно-правого регулирования общественных отношений» и «эффективность нормотворчества». Если первое предполагает учитывать соотношение заложенной в нормативном велении цели и результата самого регулирования, то второе понятие связано с поиском критерия в создании эффективной нормы права. На уровне местного самоуправления нормотворческий процесс характеризуется широким участием населения и большой самостоятельностью в решении местных проблем. Разумеется, цель, которую преследуют субъекты нормотвор-ческих отношений, должна быть связана с необходимостью учитывать интересы местного населения, права и свободы граждан, проживающих на территории муниципальных образований. Формирование такой цели, разумеется требует тщательного изучения интересов отдельных групп населения, возможностей интеграции этих интересов. В этом смысле очень важной является работа по совершенствованию нормотворческих отношений стадии установления необходимости издания нормативного правового акта местного самоуправления. Становление этих связей предполагает привлечение максимально большего числа участников к обсуждению вопроса о необходимости принятия того или иного акта. Представительные органы местного самоуправления могли бы публиковать в печати планы законотворческой работы на предстоящий период для того, чтобы граждане могли заблаговременно знакомиться с ними и вносить свои предложения.
Эффективность нормотворческого процесса оказывает непосредственное влияние на эффективность нормы муниципального права, способной наилучшим образом регулировать общественные отношения. Поэтому определить ее можно как соотношение тщательно обоснованной цели нормы права, предполагающей всесторонний учет интересов, прав и свобод местного населения, потребностей всего российского общества и государства, и результатов ее применения в процессе нормативного правового регулирования муниципально-правовых отношений.
