Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Государственность Татарстана: история и принципы государственного строительства 16
1. История конституционного развития Татарстана в XX веке 16
2. Республика Татарстан как субъект Российской Федерации 56
3. Республика Татарстан в системе международных связей 90
Глава II. Конституционно-правовое развитие Республики Татарстан 104
1. Конституция Республики Татарстан как основа государственного строительства и система законодательства республики 104
2. Система органов государственной власти Республики Татарстан 115
3. Разграничение полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и Республикой Татарстан 145
Заключение 161
Список использованных нормативных правовых актов и литературы 178
- История конституционного развития Татарстана в XX веке
- Республика Татарстан как субъект Российской Федерации
- Конституция Республики Татарстан как основа государственного строительства и система законодательства республики
- Система органов государственной власти Республики Татарстан
Введение к работе
»
Актуальность темы исследования. Для отечественной науки конституционного права на протяжении всей истории развития Российского государства особо значимым является вопрос о сочетании процессов укрепления единой российской государственности и государственности населяющих ее народов. Достижение эффективного взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации - одна из основных задач развития федеративных отношений. Очевидно, что решение этой задачи не может быть простым и приводит к необходимости постоянного обращения к проблемам конституционного и государственного строительства субъектов Российской Федерации.
Татарстан - одна из наиболее крупных по населению (3 7779,3 тыс. человек) и экономическому потенциалу республик Российской Федерации, обладающая длительной историей развития государственности в рамках единого Российского государства, очевидной спецификой своего этнического состава, географического положения, экономики. Татария прошла длительный путь развития в составе Российской Федерации, постоянно совершенствуя практику государственного строительства, совершенствуя свой конституционно-правовой статус. В результате республика прочно вошла в число регионов - лидеров Российской Федерации по совокупности показателей, определяющих основные характеристики социально-экономического развития: рейтинг Татарстана по основным социально-
»
экономическим показателям поднялся с 14-й (в начале 1990-х годов) до 4-й позиции в настоящее время среди субъектов Российской Федерации.
Исследование происходящих в республике процессов, обусловленных как общегосударственными, так и собственно политическими явлениями, утверждение оптимальной модели государственного управления,
1 Данные?
4 представляет интерес для понимания аналогичных процессов в других субъектах Российской Федерации, для совершенствования федеральной политики в целом. Более того, изучение современных процессов развития татарстанскои государственности, актуальных вопросов и противоречий утверждающейся в Республике Татарстан модели государственной власти позволяет представить перспективы государственно-правового развития страны в целом, исследовать степень и направленность воздействия происходящих в субъектах Федерации государственно-правовых процессов на федеральную государственную власть.
Вопросы конституционно-политического урегулирования федеративных отношений (с очевидной высокой степенью фактической асимметрии федерации) очень важны для России, где каждый субъект Федерации отличается уровнем экономического и социального развития, естественно-ресурсным обеспечением, многие составные части государства - этноконфессиональными и социокультурными характеристиками, спецификой регионального и субэтнического менталитета. В ходе реформ в конце 1990-х-начале 2000-х годов, в основном, удалось сформировать базу правового обеспечения федеративных отношений. Однако эта конституционно-правовая база российского федерализма не позволяет сегодня сформировать конкретное представление об оптимальной модели сочетания унифицированных федеративных принципов и разнообразных экономических, социальных и политических институтов и отношений в субъектах Российской Федерации.
В данной работе рассматривается конституционное строительство в одном из субъектов Российской Федерации - Республике Татарстан. Такой подход, заключенный в конкретном анализе конституционно-правовых проблем на примере одного субъекта Российской Федерации, во-первых, позволяет вскрыть в конституционном строительстве те особенности,
»
которые подчас упускаются при рассмотрении темы в общероссийском масштабе; во-вторых, дает возможность понять, в какой степени развитие конституционного законодательства субъекта Российской Федерации
5 способствует прямому, непосредственному действию федеральных конституционно-правовых принципов и норм; как при применении конституционного законодательства учитываются особенности социальной структуры республики, ее исторического развития, культуры, науки, языка, образования, народонаселения, религиозный фактор; в-третьих, способствует систематизации действующего конституционного законодательства, приведению его в соответствие с Конституцией Российской Федерации, формированию единого конституционно-правового механизма, который, действуя в новых условиях, обеспечивает защиту прав и свобод человека и гражданина, соблюдение норм демократии.
Таким образом, именно потребность анализа процессов конституционного строительства в Республике Татарстан, раскрытие форм и институтов разрешения имеющихся в государственно-правовых отношениях в Республике Татарстан проблем обусловили выбор темы диссертации и определили ее актуальность.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Вопросы конституционного строительства Республики Татарстан, регулирования федеративных отйошений, разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, получившие отражение в конституциях республик-субъектов Российской Федерации, других федеральных и региональных нормативных правовых актах, были подвергнуты теоретико-правовому анализу в работах ведущих российских государствоведов. Однако, при рассмотрении вопросов государственного строительства и динамики конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации преобладает исследование аспектов, общих для всех субъектов Федерации. При этом нередко за пределами подобных исследований остаются конституционно-правовые и сравнительно-институциональные вопросы развития конкретных республик-субъектов Российской Федерации,
проблемы совершенствования правового регулирования федеративных отношений.
Отечественной юридической наукой были подвергнуты глубокому
научному анализу различные аспекты федеративного устройства России.
При подготовке диссертационного исследования автор использует труды
отечественных ученых-государствоведов, специалистов в области теории
права и государства, конституционного права, международного права,
государственного управления: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна,
М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтенковой, Р.Ф. Васильева,
А.В. Васильева, Д.Л. Златопольского, Б.П. Елисеева, В.В. Еремяна, Л.М. Карапетяна, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, А.Н. Лебедева, Ю.И. Лейбо, А.А.Ливеровского, И.И. Лукашука, В.Н.Лысенко, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, Н.А. Михалевой, В.В.Пустогарова, В.Н. Савина, З.А. Станкевича, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, И.А. Умновой, Н.К. Филиппова, Т.Я. Хабриевой, Т.М. Шамбы, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др.
Вопросы возникновения и развития государственности Татарстана были в определенной мере изучены в отечественной научной литературе. Различные аспекты государственного строительства и конституционно-правового статуса Республики Татарстан стали предметом исследования в работах М.Галеева, Б.Л.Железнова, О.Зазнаева, Д.Исхакова, В.Н.Лихачева, В.В.Михайлова, Ф.Х. Мухаметшина, Г.С.Пугачевой, В.К. Саммигуллина, М.В. Столярова, Р.Тузмухамедова, М.Х. Фарукшина, Г.Р.Хабибулиной, Р.Хакима, А.М.Халилова, М.Х. Фарукшина, Ш.Ш. Ягудина и др.
В то же время практически отсутствуют комплексные правовые исследования динамики конституционного статуса республики, его соответствия федеральному законодательству. В настоящем диссертационном исследовании автор стремится восполнить этот пробел.
Нормативную базу исследования диссертационного исследования образуют Конституция Российской Федерации, "Конституция Республики
7
Татарстан, нормативные правовые акты Российской Федерации и Республики
Татарстан, конституции (уставы) ряда других субъектов Российской
Федерации. В диссертации использованы материалы обсуждения в
Государственном Совете Республики Татарстан, Правительстве Республики
Татарстан ряда законопроектов, соглашений о разграничении предметов
ведения и полномочий между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации. Особое внимание при подготовке диссертационного
исследования уделялось решениям Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающим вопросы конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является системный анализ закономерностей определения конституционно-правового статуса Республики Татарстан, формирования и развития государственности Республики Татарстан. Поставленная цель предполагает выявление и раскрытие особенностей развития государственности татарского народа и утверждение Республики Татарстан как государства, объединяющего все многонациональное население Республики.
Указанная цель достигается при разрешении следующего комплекса задач:
исследовать на основе изучения исторических материалов, анализа нормативных правовых актов вопросы конституционного строительства Республики Татарстан, в том числе проблемы изменения ее конституционно-правового статуса в 90-е гг. XX века: от автономной республики в составе РФСФР к республике - субъекту Российской Федерации;
выявить и обобщить элементы конституционно-правового статуса Республики Татарстан как государственности татарского народа и многонационального народа Республики Татарстан, как субъекта Российской Федерации; проанализировать современный «конституционно-правовой
8 статус Республики Татарстан, выявить актуальные направления развития и реализации конституционно-правового статуса Республики Татарстан;
охарактеризовать процессы становления правовой системы Республики Татарстан, приведения Конституции Республики Татарстан и иных нормативных правовых актов республики в соответствие с федеральным законодательством;
проанализировать элементы конституционно-правового регулирования разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Татарстан, проанализировать современный уровень договорной практики, ее соответствие конституционным принципам федерализма;
исследовать правовой механизм функционирования системы законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан, проанализировать процесс конституционно-правового регулирования деятельности органов государственной власти республики;
провести комплексный сравнительно-институциональный анализ развития системы органов государственной власти Республики Татарстан в современных условиях, ее взаимодействия с федеральными органами государственной власти в решении приоритетных задач развития республики;
проследить на примере Республики Татарстан эволюцию, проблемы и перспективы совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации в контексте задач по реформированию системы государственного управления в Российской Федерации;
разработать и представить рекомендации по совершенствованию конституционно-правового статуса республики в современных условиях стабилизации властеотношений в Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются
9 государственно-правовые отношения, характеризующие вопросы конституционного строительства в Республике Татарстан, развития конституционно-правового статуса республики как субъекта Российской Федерации.
Предмет исследования составляют нормативные правовые акты, регулирующие вопросы конституционно-правового развития Республики Татарстан, и практика их реализации. Предмет исследования в диссертации рассматривается в двух основных аспектах. С одной стороны, изучены вопросы теории конституционного строительства в республике, развития правовой системы и модели разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан. С другой стороны, предметом исследования выступают практические проблемы совершенствования системы регионального управления в Республике Татарстан.
Методологическая основа исследования. Изучение состояния конституционного строительства, государственного устройства и управления в Республике Татарстан предполагает использование различных методов при оценке современного состояния и перспектив развития республики. Методологической основой исследования является, прежде всего, системно-структурный подход к анализу различных аспектов функционирования и динамики конституционно-правовой системы Республики Татарстан. Теоретические обобщения проведены на основе правового анализа нормативно-правовых документов, а также конкретной деятельности органов государственной власти Республики Татарстан.
В ходе исследования различных аспектов концепции развития государственного устройства и системы регионального управления в Республике Татарстан использовались такие методы научного познания, как институциональный, сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др. В частности:
нормативно-правовой метод был использован при анализе конституционно-правовой основы государственного строительства и системы законодательства Республики Татарстан;
системный метод призван выявить взаимосвязь правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан и социально-экономического развития Республики Татарстан;
сравнительно-правовой метод использован при рассмотрении вопросов соответствия Конституции Республики Татарстан, иных нормативных правовых актов республики, заключенных соглашений и договоров Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;
теоретико-прогностический метод применялся при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.
Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права, но и к вопросам теории государства и права, административного и муниципального права.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем представлена авторская концепция развития конституционного строительства Республики Татарстан в конце XX - начале XXI веков, соответствия современного конституционно-правового статуса Республики Татарстан задачам государственного и социально-экономического развития. В диссертации представлено научное осмысление современного состояния модели государственной власти Республики Татарстан, разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы и предложения по результатам исследования, которые и выносятся на защиту:
- Принятие новой редакции Конституции Республики Татарстан
возобновило дискуссию о промежуточных итогах и перспективах
восстановления единого конституционного и нормативно-правового
пространства страны. Этот процесс явился одним из ключевых направлений
федеративной реформы в Российской Федерации. Главной целью стало
устранение законодательной «асимметрии», которая нормативно закрепляла
тенденцию к превращению России в конфедерацию и была очевидным
препятствием для проведения реформ в стране. Действующая в настоящее
время Конституция Республики Татарстан сохранила пункты о суверенитете
республики (в несколько измененной формулировке), собственном
гражданстве и обязательном владении кандидатом в президенты Татарстана
обоими «государственными языками» - татарским и русским. Таким образом,
внесенные изменения в Конституцию Республики Татарстан не в полной
мере устраняют противоречия между позициями федеральных органов
государственной власти и органами власти Республики Татарстан. Успех
восстановления единого правового пространства страны зависит, прежде
всего, от вектора и темпа дальнейшего развития федеративной реформы. Так,
изменение функций полномочных представителей Президента Российской
Федерации в федеральных округах способно придать мощный импульс
процессу приведения регионального законодательства в соответствие с
федеральным.
- Воздействие этнического фактора на развитие государственности
республик-субъектов Российской Федерации на примере Республики
Татарстан определяется как феномен «ресурса этничности». Именно данная
часть конституционно-правового строительства представляет особый
интерес, поскольку позволяет определить место Республики Татарстан в
системе российского федерализма. В Конституции Республики Татарстан
провозглашены принципы и ценности правового демократического
государства и устанавливается, что государственные символы Республики
Татарстан отражают самобытность и традиции народа Татарстана. Идея
12 национальной государственности в республике, развитая в ходе создания региональной правовой системы, воспроизводит такое содержание, как: а) права и свободы человека с приоритетом индивидуальной самореализации независимо от национальности, социального происхождения, вероисповедания, политических убеждений, других различий; б) самоопределение татарской нации и всего народа республики, реально обеспечивающее экономическое, социальное и духовное развитие; в) религиозное возрождение; г) открытое экономическое пространство для свободного развития подлинных рыночных отношений; д) укрепление престижа республики среди субъектов Федерации и на международной арене.
Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, заполняя конституционные пробелы, стали одним из самых ярких проявлений субсидиарности российского федерализма. В диссертации детально рассматривается весь комплекс соглашений, заключенных между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Татарстан. Особое внимание уделено утратившему силу Договору от 15 февраля 1994 г. и подготовленному в 2005 году проекту нового Договора о разграничении полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Татарстан. В диссертации обосновывается необходимость подготовки к заключению новых соглашений между федеральными органами исполнительной власти и Правительством Республики Татарстан взамен утративших силу. Федеральному центру целесообразно было бы пересмотреть свое отношение к договорной практике, возобновить работу согласительных по ним комиссий и Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке таких договоров.
В Республике Татарстан разработана и принята к исполнению Государственная программа экономического и социального прогресса. По
13 мнению диссертанта, в настоящее время наступила пора для разработки сопоставимой с ней по значимости государственной программы развития государственно-правовой системы Республики Татарстан на принципах обеспечения демократии, единства государственной власти, закрепленных в Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан и в договорах между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации.
В названной Программе следовало бы, прежде всего, выделить два главных, магистральных направления в демократизации общества: создание системы институциональных предпосылок, необходимых для демократического развития, и совершенствование самого механизма демократии. Оба направления должны быть не только проработаны теоретически, но и детализированы в практическом плане до степени рекомендаций конкретных мер организационно-административного и организационно-правового характера.
- В диссертации содержатся предложения по конкретизации содержания договора о разграничении полномочий и предметов ведения в части недропользования в Республике Татарстан, а также по осуществлению международных и внешнеэкономических связей, что открывает возможность государственной поддержки соотечественникам в сохранении самобытности, развитии национальной культуры и языка.
Теоретическая и практическая значимость исследования. На основе изучения вопросов конституционного строительства Республики Татарстан как субъекта Российской Федерации представлена целостная концепция развития государственности полиэтнического населения республики, договорного регулирования предметов совместного ведения, выявлены и раскрыты особенности подобного регулирования во взаимоотношениях с федеральными органами власти государственной власти и органами государственной власти Республики Татарстан, представлены рекомендации по совершенствованию модели государственной власти в
14 Республике Татарстан в условиях стабилизации государственно-властных отношений в Российской Федерации. Высказаны и обоснованы рекомендации по разработке ряда законопроектов и внесению изменений и дополнений в действующее законодательство, регламентирующее государственное строительство в Республике Татарстан.
Содержащийся в диссертации анализ актуальных вопросов государственного строительства имеет общетеоретическое и практическое значение. Изучение динамики конституционно-правового статуса Республики Татарстан способствует осмыслению современной модели функционирования государственной власти в стране, позволяет провести научное моделирование перспективных отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Выводы, положения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при разрешении противоречий и разногласий в конституционно-правовой сфере и направлены на совершенствование государственно-правовой системы Российской Федерации, согласование интересов различных регионов Федерации. На примере взаимоотношений Российской Федерации и Республики Татарстан» проведено комплексное, системное изучение явлений и процессов развития и демократизации федеративных отношений в России в условиях реформирования их экономических и политических основ как одного из приоритетных направлений науки конституционного права.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания в учебных заведениях конституционного права, теории и истории государства и права, политологии и некоторых других дисциплин, а также при повышении квалификации сотрудников органов государственной власти и местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы излагались в докладах и сообщениях в
15 Правительстве Республики Татарстан, в выступлениях на всероссийских и республиканских научно-практических конференциях. Предложения автора нашли отражение в планах и содержании нормативной правовой работы Правительства Республики Татарстан. Автор; являясь помощником Председателя Правительства Республики Татарстан, принимал участие в разработке ряда нормативных правовых актов Республики Татарстан.
Основные положения диссертации обсуждены, одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в научных публикациях диссертанта.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация
состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения
и списка использованных нормативных правовых актов и научной
литературы. ,
История конституционного развития Татарстана в XX веке
Проблема конституционного развития Республики Татарстан является многоаспектной. Один из значимых таких аспектов - историко-правовой, изучение которого позволяет не только охарактеризовать этапы конституционного развития, но и выявить черты и признаки развития государственности Татарстана, особенности становления системы органов государственной власти, конституционно-правовых институтов, государственного устройства и административно-территориального деления.
Понятия «государство» и «государственность» используются различными общественными науками: философией, политологией, историей, правоведением и предлагаемые в них определения весьма существенно различаются. Под государственностью в общесоциальном плане понимается организационное единство общества, олицетворяющее устойчивую связь территории, населения и власти.
Очевидно, что Татарстан (Казанская губерния) получил формальный статус в 1721 г. В то время Петром I Россия была провозглашена империей. Император осуществлял всю законодательную власть в Российском государстве в соответствии с главой первой Основных законов «О существовании верховной самодержавной власти». Государство было разделено на восемь губерний: Ингерманская (позднее Петербургская), Московская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская, Сибирская. При образовании губерний не учитывались ни этнический, ни языковой, ни религиозный факторы. Государственным языком был только русский. Эта ситуация в значительной мере сохранилась до 1917 г.
После Октябрьской революции 1917 г. развитие государственности народов России вступило в кардинально новый этап своего государственного строительства, охарактеризовавшийся мощным скачком ее общего социально-экономического и политического развития.
На I съезде Советов в июне 1917 г. было провозглашено право народов России на самоопределение. На II Всероссийском съезде Советов Советская власть вновь заявила о своей готовности обеспечить всем нациям, населяющим Россию, подлинное право на самоопределение. В итоге 2 ноября 1917 г. была принята Декларация прав народов России, в тексте которой было подтверждено, что «Съезд Советов в июне этого года провозгласил
право народов России на свободное самоопределение. Второй съезд в октябре 1917 г. подтвердил это неотъемлемое право народов России более решительно и определенно».
Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа закрепила Федерацию советских национальных республик как основу свободного союза свободных наций. Съезд установил коренные начала Федерации советских республик России: каждой нации предлагалось принять самостоятельное решение по вопросу о том, желают ли они и на каких основаниях быть в составе объединенного государства и федеральных советских учреждений.
Согласно Постановлению III съезда Советов «О федеральных учреждениях Российской республики», субъектами Российской Республики могли быть союзные республики, советские автономии и областные советские республики, создаваемые в районах компактного проживания народностей.
Положения Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа впоследствии полностью вошли в первую Конституцию России -Конституцию Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1918 г., первый раздел которой так и назывался: «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа». В ч. 2 главы 1
Злато польский Д.Л. СССР - федеративное государство. М., 1967. С.80. провозглашалось: «Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация Советских национальных республик». По пункту «б» главы 2 Конституции объявлялись национальным достоянием «все леса, недра и воды общегосударственного значения, а равно и весь живой и мертвый инвентарь, образцовые поместья и сельскохозяйственные предприятия».
Ч. 2 главы 5 Конституции РСФСР признавала за Советами областей, «отличающихся особым бытом и национальным составом», возможность объединиться в автономные областные союзы. Данные автономные областные союзы входили на началах Федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику. Ст. 22 этой же главы закрепляла, что Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика, признавая равные права за гражданами независимо от их расовой и национальной принадлежности, объявляет противоречащим основным законам Республики установление или допущение каких-либо привилегий или преимуществ на этом основании, а равно какое бы то ни было угнетение национальных меньшинств или ограничение их равноправия.
Основной текст Конституции РСФСР 1918 г. ограничил возможности многосубъектности РСФСР, заложенной в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемою народа, перечислив среди ее субъектов лишь автономные национальные республики и другие автономные единицы.
Не нашел своего отражения в Конституции РСФСР 1918 г. и принцип добровольности участия субъектов Федерации в деятельности центральных органов государственной власти. При этом пункт «д» ст. 49 главы 10 устанавливал признание выхода из Российской Федерации ее отдельных частей. Между тем, пунктом «г» ст. 49 к ведению Всероссийского съезда Советов и ВЦИК было отнесено установление границ и компетенции областных советских республик, входящих в состав Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, а также разрешение споров между ними. Как видно, пределы возможностей автономий определялись
Центром, что диссонировало с положением Декларации, дававшей возможность нерусским народам определять форму взаимоотношений с Центром и устанавливать права автономных образований. К ведению Всероссийского съезда Советов и ВЦИК пунктом «в» ст. 49 было отнесено установление и изменение границ, а равно отчуждение частей территории РСФСР, что, по сути дела, закладывало возможность регионам договариваться с Центром.
Конституцией РСФСР 1918 г. был узаконен лозунг: «Самоопределение - нациям и народам». В рамках господствующей тогда идеологии народам России была предоставлена возможность образовать автономные республики. Воспользовались ею татарский, башкирский и другие народы. Очевидно, татарское национальное государство в современном понимании этого слова (Татарская АССР) берет начало в это время. Однако Конституция РСФСР 1918 г. не содержала детальной регламентации ее статуса. Действительно, Конституция 1918 г. более четко, нежели в декларации, проводила разделение двух форм территориальных образований: национально-территориальной и административно-территориальной, то есть «автономных областных союзов» и «обычных областных объединений». Последние выступали как административные части РСФСР и, следовательно, не формировали собой федеративные начала государственного устройства. Однако подобное смешение принципов федерализма и автономии в Конституции РСФСР 1918 г. предопределило особенность федеративных отношений в стране и многие современные теоретические и практические проблемы.
Республика Татарстан как субъект Российской Федерации
Национально-территориальный компонент федерализма в России унаследован от советских времен, когда создавались национально-территориальные (автономные республики, округа и т.д.) образования, носившие названия титульной этнической группы. В настоящее время в большинстве субъектов РФ, обладающих этнической окрашенностью, титульная нация не преобладает. Однако Татарстан представляет собой одно из редких исключений. Татары составляют (по результатам переписи 1989г.) 48.5%, а русские - 43.1% населения республики. Таким образом, упоминание республик в составе РФ по определению подразумевает ссылку на этническую окрашенность. Ресурс этничности в данном случае заключается в том, что статус национально-территориальных единиц может быть отличным от статуса административно-территориальных и, как следствие, способен приносить некие политические и экономические преимущества. Эта разница присутствует в современном российском федерализме (республики называются государствами, они обладают своей собственной конституцией). Данный особый статус республик в составе РФ может получать дальнейшее развитие. Именно данная часть конституционно-правового института представляет особый интерес, поскольку позволяет определить место Республики Татарстан в системе российского федерализма. Вопросы конституционно-политического урегулирования асимметричных отношений очень важны для России, где каждый субъект Федерации отличается уровнем экономического и социального развития, естественно-ресурсным обеспечением, многие составные части государства - этноконфессиональными и социокультурными характеристиками, спецификой регионального и субэтнического менталитета. К концу 90-х годов российским законодателям в основном удалось сформировать базу правового обеспечения федеративных отношений. Однако эта конституционно-правовая база российского федерализма не позволяет сегодня сформировать конкретное представление об оптимальной модели сочетания унифицированных федеративных принципов и гетерогенности экономических, социальных и политических институтов и отношений.
Сравнивая российский федерализм с трехэтажным зданием (федеральный, субъектный, муниципальный этажи), первый заместитель Полномочного представителя Республики Татарстан М.В. Столяров ставит вопрос: «Но как расположить в этом здании равные по размеру квартиры субъектов Российской Федерации, представляющих различные национальности, географические районы, конфессии, уклад и образ жизни? В какой степени симметрии и асимметрии они будут находиться по отношению друг к другу и к центральной власти?». Ответ на этот вопрос дает современная правовая и политическая практика в области федерализма и государственного строительства в целом.
С начала перестройки Татарстан претендовал на статус союзной республики и стал одним из лидеров национальных движений в России. Вскоре после принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР, в которой предусматривалось право народов ,«на самоопределение в избранных ими национально-государственных и национально-культурных формах», Верховный Совет ТАССР 30 августа 1990 г. принял декларацию «О государственном суверенитете ТАССР». В этом документе, в частности, сказано, что «Верховный Совет ТАССР, отмечая несоответствие статуса автономной республики интересам дальнейшего политического, экономического, социального и духовного развития ее многонационального народа, ... провозглашает государственный суверенитет Татарии и преобразует ее в Татарскую Советскую Социалистическую Республику -Республику Татарстан».
В результате августовского путча в 1991 г. и последовавшего затем распада СССР политическая ситуация изменилась, надежды на подписание
Союзного Договора не оправдались. В России начались серьезные экономические и социальные преобразования, формировались новые общественные отношения. Но в то же время страна продолжала жить по советской, социалистической Конституции. В этих условиях Республика Татарстан принимала законодательные акты в опережающем режиме.
В сложнейших политических условиях 21 марта 1992 г. в Татарстане был проведен референдум по вопросу о его статусе уже в рамках отношений с Россией, на котором почти 62% голосовавших подали свои голоса за укрепление статуса республики. Татарстан, как известно, не подписал Федеративный Договор от 31 марта 1992 г., поскольку статус республики не был учтен в этом документе.
Итоги мартовского референдума, наряду с Декларацией о государственном суверенитете легли в основу «разработки Конституции
Татарстана, принятой 6 ноября 1992 г., где появилось ключевое положение о государственно-административном статусе Республики Татарстан как суверенном государстве, ассоциированном с РФ на основе договора. Но до заключения соответствующего договора прошло еще два года переговоров, противостояния и поиска компромиссных решений.
После принятия Конституции Татарстана началась стабилизация политической обстановки. Республика утверждала свой статус, искала пути перехода к рыночной экономике, создавала демократические институты. Конституция республики заложила прочную правовую базу межэтнического и межконфессионального согласия.
Конституция Республики Татарстан как основа государственного строительства и система законодательства республики
Основополагающими документами, определяющими взаимоотношения Российской Федерации и Республики Татарстан, являются Конституция Российской Федерации и Конституция Республики Татарстан. Основу экономики Республики Татарстан, согласно Конституции 1992 г., составляет социально ориентированное рыночное хозяйство, в котором обеспечиваются свобода хозяйственной деятельности, разнообразие и равенство форм собственности, начиная с частной, равные условия их правовой защиты. Экономические отношения строятся на социальном партнерстве между гражданином и государством. Одной из первых на территории бывшего СССР Конституция Республики Татарстан закрепила частную собственность на землю, запретила монополистическую деятельность, направленную на ограничение или устранение конкуренции, административное ограничение хозяйственной деятельности экономически самостоятельных предприятий, предусмотрела возможность реального участия общественных ассоциаций в управлении государством, самостоятельность органов общественного самоуправления. Запрещаются прямое или косвенное ограничение прав либо установление преимуществ по расовому и национальному признакам, возбуждение национальной розни в связи с религиозными верованиями. Татарстан - светское государство. Очевиден интернационализм Конституции: Республика Татарстан определяется как государство, выражающее волю и интересы всего многонационального народа республики, т.е. является государством всего народа республики. Национальный же характер государственности закрепляется Конституцией косвенно и ненавязчиво: о нем свидетельствуют название республики, ее символы, провозглашение в качестве государственных татарского (на первом месте) и русского языков. Чувство меры, которое проявил законодатель в этом вопросе, можно понять, если учесть, что татары составляют примерно лишь половину населения Республики Татарстан. Вместе с тем именно с точки зрения интернационализма необходимо учитывать, что Татарстан является единственным в мире государством, в котором непосредственно реализуется суверенитет татарского народа. Форму правления, установленную Конституцией Республики Татарстан, в самом общем виде можно охарактеризовать как «полупрезидентскую республику», в которой стабильность власти обеспечивается системой продуманных сдержек и противовесов. И все же Конституция 1992 г. — не более чем Конституция переходного периода. Она была принята в условиях, когда еще не сложились многие представления об институтах демократической государственности, практически отсутствовали полноценные политические партии, идеология общественного развития в обновляющем социуме, четкое понимание статуса республики и ее места в системе российского федерализма. Отсюда и ряд серьезных недочетов, которых просто не мог избежать этот документ в момент своего рождения. Так, недостаточно полно и конкретно был сформулирован ряд основных прав и свобод, а равно их гарантий, представляемых человеку и гражданину. Следы прежних, устаревших представлений несли на себе статьи, регулирующие систему Советов, местное самоуправление, статус народного депутата. Принцип разделения властей только декларирован, что оставляет слишком широкий простор для его произвольного толкования, особенно на местах. Слабо проработана система взаимодействия органов представительной и исполнительной власти на уровне города и района, заведомо временный характер носил статус высшего представительного органа государственной власти республики, оставляла желать лучшего глава Конституции, посвященная судебной власти, охране законности и правопорядка. Поэтому можно сказать, что Конституция Республики Татарстан 1992 г. была просто обречена на нестабильность, и нет ничего удивительного в том, что очень скоро, уже в конце 1994 г. в нее были внесены десятки поправок, в том числе и весьма существенных. Основные изменения коснулись глав, определяющих статус высшего и местных представительных органов государственной власти, систему местного самоуправления (которая отныне выведена за рамки государственной власти); принципиальные новеллы внесены в первый раздел Конституции: изъято положение о том, что Советы народных депутатов составляют политическую основу государства; установлено, что Конституция может приниматься и посредством референдума. Решения Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. обусловили необходимость приведения в соответствие с Конституцией РФ конституций республик-субъектов РФ. Так, Конституция Республики Татарстан в современных условиях приведения в соответствие с федеральным законодательством подлежит основательной переработке. Такая работа уже идет в законодательном органе республики. В Татарстане была создана Комиссия по проверке соответствия законодательных и иных нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления федеральному законодательству. Комиссия была призвана выработать предложения по вопросам взаимного согласования федерального законодательства и законов Республики Татарстан на предмет их соответствия Конституции РФ с учетом Договора о разграничении предметов ведения и полномочий. Министерство юстиции Республики Татарстан официально продекларировало свою позицию следующим образом: «деятельность министерства юстиции Татарстана подчинена реализации выработанных Согласительной комиссией (Полномочный представитель Президента РФ и Председателя Государственного Совета Республики Татарстан) рекомендаций по приведению актов в соответствие с федеральным законодательством с учетом Договора о разграничении предметов ведения и полномочий».
Система органов государственной власти Республики Татарстан
Государственный Совет Республики Татарстан - парламент Республики Татарстан является постоянно действующим высшим представительным, законодательным органом государственной власти Республики Татарстан. Государственный Совет Республики Татарстан избирается сроком на пять лет. Государственный Совет Республики Татарстан состоит из 100 депутатов. 50 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам, еще 50 - по единому республиканскому избирательному округу по республиканским спискам кандидатов в депутаты, выдвинутым избирательными объединениями, избирательными блоками. Депутатом Государственного Совета Республики Татарстан может быть избран гражданин Республики Татарстан, достигший 21 года. Возглавляется Председателем Государственного Совета Республики Татарстан. К ведению парламента относится наделение полномочиями Президента Республики Татарстан, принятие и внесение изменений в Конституцию, законодательное регулирование по предметам ведения Республики Татарстан и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий Республики Татарстан, установление административно-территориального устройства Республики Татарстан и порядка его изменения, установление порядка организации и деятельности республиканских и местных органов власти и управления, утверждение государственного бюджета и другие. Парламент избирает Конституционный суд, утверждает кандидатуры Премьер-министра Республики Татарстан, Председателя и заместителя Председателя Конституционного суда Республики Татарстан, избирает мировых судей Республики Татарстан, Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан, согласовывает кандидатуру на должность Прокурора Республики Татарстан. , В соответствии со статьей 82 Конституции Республики Татарстан Председатель Государственного Совета Республики Татарстан возглавляет Государственный Совет и председательствует на его заседаниях, организует работу Государственного Совета, представляет Государственный Совет в отношениях с другими органами государственной власти Республики Татарстан и органами местного самоуправления, федеральными органами государственной власти, парламентами других государств, общественными объединениями, осуществляет иные полномочия, предусмотренные Конституцией, законами Республики Татарстан и Регламентом Государственного Совета Республики Татарстан. Президиум Государственного Совета Республики Татарстан. В соответствии с Регламентом, Президиум Государственного Совета созывает сессии и пленарные заседания Государственного Совета и организует подготовку его заседаний, готовит проекты повестки дня сессий Государственного Совета, координирует деятельность постоянных и других комиссий, Комитета парламентского контроля Государственного Совета, оказывает содействие народным депутатам Республики Татарстан в осуществлении ими своих полномочий и обеспечивает их необходимой информацией, организует подготовку и проведение народных голосований (референдумов), а также народных обсуждений проектов законов Республики Татарстан и других наиболее важных вопросов государственной жизни, публикует законы Республики Татарстан и другие акты, принятые Государственным Советом и его Президиумом, решает другие вопросы организации работы Государственного Совета. В сложных условиях переходного периода Верховный Совет XII созыва - первый Верховный Совет суверенного Татарстана - сыграл исключительную роль в становлении статуса республики. Он принял Декларацию о государственном суверенитете, новую Конституцию утвердил новые государственные символы республики, издал свыше 120 законов, в том числе законы «Об основах народовластия», «О собственности», «О языках народов Республики Татарстан», «Об образовании», «О молодежи», «О профсоюзах», «О занятости населения», Земельный кодекс и др. Был разработан механизм реализации законов на основе скоординированной работы органов государственной власти и управления . Деятельность Верховного Совета XII созыва способствовала сохранению в республике межнационального согласия, политической и социальной стабильности, строительству демократического правового государства, развитию рыночных отношений. 30 ноября 1994 г. Верховный Совет Республики Татарстан внес в Конституцию Республики Татарстан ряд существенных изменений и, в частности, установил новое наименование и новый статус высшего представительного органа республики. Ныне, в соответствии со ст. 89 действующей Конституции Республики Татарстан, этот орган называется Государственным Советом Республики Татарстан и конституирован как парламент республики, ее высший представительный, законодательный и контрольный орган государственной власти. Он состоит уже не из 250, а из 130 народных депутатов, избираемых по административно-территориальным и территориальным округам сроком на 5 лет, сам же Государственный Совет определяет депутатов, работающих в нем на постоянной основе, и их численность. Первая легислатура Государственного Совета включила в его состав около 40 депутатов, занятых на постоянной основе и избранных преимущественно по территориальным округам. Остальные депутаты, избранные преимущественно по административно-территориальным округам, продолжают совмещать депутатские обязанности с постоянной работой в иных организациях, главным образом — в органах исполнительной власти на местах. Председатель Государственного Совета является высшим должностным лицом парламента, представляет его, в отношениях с другими органами республики, а также с парламентами других государств, организует работу Государственного Совета и его Президиума. Он представляет Государственному Совету кандидатуры для избрания на должность своих заместителей, Секретаря и членов Президиума Государственного Совета, персональный состав Верховного суда и Высшего арбитражного суда Республики Татарстан, половину персонального состава Конституционного суда Республики Татарстан и Центризбиркома республики, председательствует на сессиях парламента. Секретарь Государственного Совета возглавляет парламентский аппарат.
