Содержание к диссертации
Введение
I. Муниципальная демократия. Сущность, российский опыт и зарубежная практика 11
1.1. Теоретико-правовые основания муниципального народовластия 11
1.2. Генезис форм местного самоуправления в России 35
1.3. Зарубежный опыт использования форм непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления 62
II. Институционализация непосредственного участия муниципального сообщества в решении вопросов местного значения 88
2.1. Электоральные формы осуществления населением муниципальной власти 88
2.2. Правовые формы участия населения в решении вопросов местного значения 110
2.3. Консультативные формы реализации народовластия в системе местного самоуправления 134
Заключение 157
Список использованной литературы 161
- Теоретико-правовые основания муниципального народовластия
- Генезис форм местного самоуправления в России
- Электоральные формы осуществления населением муниципальной власти
- Правовые формы участия населения в решении вопросов местного значения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Возникновение и развитие институ-Та^е^ноі^сЖіоуправления в современной России сыграло важную роль в общем процессе ее демократических трансформаций.
Систему государственной власти нельзя считать устойчивой до тех пор, пока она не подкреплена эффективным механизмом самоуправления муниципальных территорий. Конституция Российской Федерации провозглашает местное самоуправление как одну из основ конституционного строя; неотъемлемое условие осуществления народом принадлежащей ему власти. Вместе с тем речь идет не только об организации власти и управления на местах, но и о непосредственном включении населения в процесс развития своей территории, без чего нельзя добиться общественной поддержки осуществляемых в стране социально-экономических преобразований.
Органы местного самоуправления призваны решать двуединую задачу: расширять возможности народовластия и укреплять публичную власть, способствовать повышению ее эффективности. Это исключительно важно для современного российского государственного строительства. Отметим также, что местное самоуправление охватывает наиболее массовые формы народовластия, утверждая демократический режим в России.
Принятие 6 октября 2003 г. Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не решило законодательным путем проблем стимулирования общественной активности населения, привлечения его, в том числе, через общественные территориальные формы самоорганизации, к решению вопросов местного значения в качестве равноправного, наряду с органами местного самоуправления, участника, без чего невозможно само местное самоуправление.
Важность исследуемой проблемы напрямую связана с самореализацией личности в политической, правовой, социально-экономической и культурной сферах, что сопряжено с формированием развитого гражданского общества в России, которое невозможно без действенной, стимулирующей нормативной базы, без го-
сударственной поддержки местного самоуправления. Только в этом случае население муниципального образования может быть реальным обладателем всех прав местного самоуправления7обретет_способность_брать на себя ответственность за самостоятельное решение вопросов местного значения.
Указанные обстоятельства актуализируют научные проблемы исследования становления и реализации институтов местного народовластия, которые выступают действенным основополагающим элементом системы муниципального управления.
Степень научной разработанности проблемы. В современной юридической науке общетеоретические вопросы местного самоуправления находятся в зоне активного исследовательского интереса. Однако отсутствуют комплексные системные исследования, посвященные анализу конституционно-правовых основ институционализации муниципальной демократии, раскрытию конституционно-правового обособления форм прямого участия населения в решении вопросов местного значения, их роли и места в осуществлении местного самоуправления.
Различные аспекты деятельности местного самоуправления, отдельных
его видов и форм, в том числе, и форм прямой демократии, получили определен
ное освещение в трудах российских ученых и практиков дореволюционного пе
риода В.О.Безобразова, А.В.Васильчикова, Б.Б.Веселовского, М.Ф.Владимир-
ского-Буданова, А.Д.Градовского, П.П.Гронского, Н.М.Коркунова,
Н.И.Лазаревского, М.И.Свешникова, В.И. Сергеевича, В. Трутовского и др.
Советский период характеризуется отсутствием работ, посвященных правовой основе реализации институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления, поскольку отсутствовал сам термин «самоуправление». Различным направлениям деятельности местных Советов народных депутатов были посвящены труды И.А.Азовкина, Г.В.Барабашева, В.И.Васильева, К.Ф.Шеремета и др.
В современной литературе отдельным проблемам местного самоуправления посвящены работы Т.М.Бялкиной, И.В.Выдрина, Н.А.Емельянова,
А.Н.Кокотова, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, В.В.Маклакова, А.Н.Нифанова, Л.А.Нудненко, В.Г.Панскова, В.В.Таболина, В.И.Фадеева, А.Н.Широкого, 'Е-.9тШуфинойи~дргОднако"В"них"исследуются лишь отдельные аспекты различ-ных форм реализации народовластия в системе местного самоуправления.
Автором использованы работы ученых в области истории права и государства, таких как В.Н.Белоновский, Н.П.Ерошкин, И.А.Дудник, И.И.Золотарев, Д.И.Иловайский, В.Д.Калинин, Л.Е.Лаптева, Б.Э.Нольде, Н.Е.Носов, К.А.Пажитнов, С.Ф.Платонов, А.Е.Пресняков, И.Я.Фроянов, Л.В.Черепнин, С.О.Шмидт, В.Л.Янин. Теоретической основой определения сущности и форм демократии стали труды по теории права и государства, конституционного и муниципального права: С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, Г.В.Барабашева, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, Н.С.Бондаря, С.Н.Братуся, А.Б.Венгерова, Б.Н.Габричидзе, К.С.Гаджиева, А.В.Иванченко, Д.А. Керимова, А.И.Ковлера, В.В.Комаровой, М.А.Краснова, Б.М.Лазарева, В.В.Лазарева, В.В.Маклакова, А.В.Малько, Г.В.Мальцева, Н.И.Матузова, В.А.Ржевского, О.Г.Румянцева, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, Д.Ю.Шапсугова, Г.Х.Шахназарова, К.Ф.Шеремета, Б.С.Эбзеева и
Др.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе решения населением вопросов местного значения посредством использования институтов прямой демократии.
Предметом диссертационного исследования выступают институты муниципальной демократии, закрепленные в нормах федерального законодательства, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и правовых актах муниципальных образований.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в разработке научно обоснованной концепции конституционно-правовых основ муниципальной демократии как относительно самостоятельной формы реализации населением муниципальных образований права решения вопросов местного значения; в определении наиболее востребованных организационно-правовых форм ее осуществления и анализе их правового обеспечения.
6 Поставленная цель достигается посредством решения ряда задач:
проанализировать становление демократических основ на муниципальном уровне;
определить исходные принципы народовластия на уровне муниципального образования;
исследовать исторический опыт применения отдельных демократических институтов и форм в контексте муниципального строительства России;
- провести сравнительный анализ зарубежного опыта использования ин
ститутов муниципальной демократии в системе местного самоуправления;
проанализировать законодательство Российской Федерации и субъектов Федерации, устанавливающее право граждан на осуществление местного самоуправления путем демократических процедур;
выявить современное состояние реализации институтов демократии в системе местного самоуправления и тенденции развития исследуемого института в контексте государственного строительства России;
обосновать предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего формы реализации муниципальной демократии и процесс непосредственного участия населения в делах местного самоуправления.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания правовых, политических, социально-экономических процессов и явлений, что позволило выявить динамику развития и уровень эффективности правовых норм по обеспечению реализации гражданами конституционных прав на решение вопросов местного значения через демократические институты.
Использован также ряд общенаучных методов (переход от общего к конкретному, анализ и синтез, логический и др.), специфических и частно-научных. Широко применен сравнительный метод для выявления общего и особенного в регулировании вопросов развития институтов народовластия в системе местного самоуправления. Моделирование и экстраполяция, привлеченные к исследованию, содействовали решению поставленных задач.
Нормативно-правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральное законодательство,—указы—Президента"Российской~Федерацйй7^постановления Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, уставы и иные правовые акты муниципальных образований.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что представленная работа является комплексным исследованием проблем конституционно-правовой институционализации муниципальной демократии в современной России.
В работе дано авторское определение народовластия в системе муниципального управления; представлен системный анализ институтов прямой демократии на уровне местного самоуправления; обосновано значение институтов прямой демократии в системе местного самоуправления в качестве предопределяющего фактора в формирование основ гражданского общества.
Научной новизной также обладают положения, выносимые на защиту:
Представлено авторское определение института муниципальной демократии как относительно обособленной правовой формы прямого участия населения (территориального коллектива) в обсуждении и принятии важнейших решений в масштабах муниципального образования, в их реализации и осуществлении демократического контроля в порядке, установленном Конституцией и действующим законодательством.
Выделены основополагающие принципы данного института, к числу которых отнесены следующие: принцип самостоятельности; гласности; реализации воли народа в деятельности формируемого им органа власти; ответственности за принимаемые решения; рациональной инноватики; процессуальной гарантиро-ванности.
3. В работе предложены критерии систематизации институтов непосредст
венной демократии в реализации местного самоуправления:
по-формеосуществлениягвыражающеися в прямом волеизъявлении пу
тем специально регламентированных процедур, выделены: местный референдум,
муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, выборного должност
ного лица местного самоуправления, голосование по изменению границ и преоб
разованию территории муниципального образования;
по степени личного участия членов муниципального сообщества и возможностей их влияния на решение вопросов местного значения интегрированы следующие формы прямого народовластия: территориальное общественное самоуправление; собрания, сходы, конференции граждан; публичные слушания.
по правовым последствиям и характеру принимаемых решений: обращения граждан в органы местного самоуправления, петиции, народные правотворческие инициативы, консультативные опросы населения муниципального образования.
Вывод о том, что обозначившаяся в России тенденция развития федерального и регионального законодательства по пути расширения форм непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения требует формирования адекватного правового механизма их реализации на муниципальном уровне. Это должно происходить в контексте переосмысления как теоретических, так и практических подходов к развитию местного самоуправления и муниципальной демократии, без которых невозможно обеспечить участие населения в решении вопросов местного значения.
Развитие институтов муниципальной демократии закономерно требует установления федеральных стандартов их реализации. Которые могут быть установлены в специальных базовых федеральных законах, в частности, Федеральном законе «О местном референдуме», Федеральном законе «О территориальном общественном самоуправлении» и др.
Условием воплощения муниципальной демократии является осознание каждым членом местного сообщества своей причастности к целевому использова-
нию муниципальной собственности. Развитие отношений собственности должно осуществляться на демократической основе посредством сочетания частных и "общественных"начшГГЭто^остигается путём-использования индивидуальных и коллективных форм активности местного населения таких, как местные референдумы, народная правотворческая инициативу, проведение публичных слушаний по вопросам, предусмотренным в ч. 3 ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», народные обсуждения проектов нормативных правовых актов по вопросам управления и распоряжения объектами муниципальной собственности.
7. Горизонтальная интеграция населения муниципального сообщества обусловлена не только экономическими, политическими и правовыми факторами, оказывающими влияние на развитие муниципальной демократии, но и интересами межличностного взаимодействия индивидов. В рамках этих связей действует механизм реализации самоуправленческих прав на основе единства и общности интересов и потребностей, обусловливающих включение населения в муниципальный управленческий процесс путем самых разнообразных форм.
Практическая значимость исследования связана с содержащимися в работе выводами. Они могут найти практическое применение в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти, как федерального, так и регионального уровней, а также органов местного самоуправления. Особое значение диссертация имеет для выработки рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовой основы форм реализации муниципальной демократии и оптимизации процесса непосредственного участия населения в делах местного самоуправления.
Материалы исследования могут использоваться в учебном процессе; в рамках повышения квалификации и переподготовки специалистов различных управленческих структур.
Результаты диссертации имеют значение для дальнейшей разработки соответствующих проблем, углубления комплексных научно-практических ис-
следований в русле современных тенденций конституционно-правового развития гражданского общества в России.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации отражены в научных публикациях автора.
Структура диссертационного исследования предопределена предметом, целью и задачами исследования, а также внутренней логикой изложения вопросов. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной нормативной и специальной литературы.
Теоретико-правовые основания муниципального народовластия
Местное самоуправление в России имеет глубокие исторические корни. Еще Н.М.Коркунов, выдающийся русский юрист-государствовед, относительно местного самоуправления писал: «Отношение государства ко всем другим общениям, кроме местных, определяется началом более или менее широкой свободы. Никогда государство не требует образования союзов, не делает их существование обязательным, не вменяет им в обязанность осуществление тех или других задач. Образование, существование, деятельность союзов имеет всегда факультативный, а не обязательный характер. Совершенно иного рода отношение государства к местным самоуправляющимся единицам. Государство не предоставляет свободе местных жителей образовывать эти местные единицы, не ставит в зависимость от усмотрения местного населения их существование, не допускает, чтобы предметы их деятельности всецело определялись волею их обывателей. Напротив, государство обязательно организует местные общения, определяет их устройство, указывает им обязательные предметы деятельности. Существование и деятельность местных общений, хотя и самоуправляющихся, не факультативны, а обязательны. Они не только могут быть, но и должны быть, государство не допускает их только, а требует» .
Данные положения обуславливают исторически сложившуюся значимость местного самоуправления для государства, особенно российского. В настоящее время местное самоуправление, а также право на его осуществление закреплены в Конституции Российской Федерации как обязательные элементы государства и его конституционного строя, наряду и во исполнение таких основополагающих принципов, как демократизм, социальность, правовая основа и т.д."
Местное самоуправление как общественно-правовое явление и обязательный элемент конституционного строя базируется на таких общезначимых категорйях7 как народовластие и демократия, в связи с чем представляется обоснованным семантический и сравнительно-правовой анализ их сущности и содержания, как в отдельности, так и в тесной взаимосвязи.
В научной среде нет единого подхода к раскрытию содержания народовластия. Наиболее действенным, на наш взгляд, является его интерпретация через сопоставление и сравнение с таким явлением, как демократия.
Сущность демократии многозначна и разноаспектна. К сожалению, в российской литературе наблюдается во многом односторонний подход к определению понятия демократии, что объясняется отсутствием должного внимания к его исходным посылкам.
Процесс исследования и толкования содержания демократии имеет богатую историю. Научные дискуссии по данному вопросу актуальны и по сей день. Часть научного сообщества считает невозможной разработку единого определения демократии, другие выступают за необходимость его актуализации соответственно уровню и характеру развития общества, третьи отмечают, что соотношение демократии и местного самоуправление имеет разнополюсный характер1. На современном этапе развития особое место занимает точка зрения об изыскании возможности формулирования понятия демократии, которое способствовало бы привлечению населения к участию в осуществлении местного самоуправления.
Демократия как комплексное явление изучается многими отраслями знания в различных аспектах: как форма государства, как его сущность, как разновидность власти, как форму политической организации системы общества, как особый политический режим.
Определенный интерес представляет рассматриваемая В.Н. Руденко концепция определения сущности демократии и самоуправления в историческом контексте и, соответственно, в процессе смены научных парадигм1. Автор руководствуется мнением ряда ученых о том, что, обращаясь к исследованиям институтов прямой демократии в советский период, необходимо учитывать особенности политических систем бывшего советского общества и современного российского общества, которые во многом определяют характер двух разных парадигм научного исследования. Значимая особенность политической системы советского общества — принадлежность к мобилизационным политическим системам. Особенность политической системы современного российского общества состоит в его переходном характере. Политическая система мобилизационного типа трансформируется в согласительную политическую систему2. Указанным политическим системам общества, по его мнению, корреспондируют собственные системы публичного права и соответствующие парадигмы научного исследования институтов демократии.
Ученые-государствоведы советского времени исходили из предпосылки, согласно которой все конституционные институты социалистического общества - это институты народовластия. В частности, Ю.И. Скуратов отмечал в свое время: «...Все конституционные институты, вся политическая система общества функционируют как механизм народного самоуправления» .
Генезис форм местного самоуправления в России
Классическими образцами самоуправляющихся городских общин древней Руси являются Новгород и Псков. Как писал летописец, «новгородци бо изначала, и смольняне, и кыяне и полочане, и вся власти (области), яко же на думу, на вече сходятся»1. Наиболее стабильную форму полномочного народного собрания выработали новгородцы и псковичи, она часто с различными вариантами встречается в летописях и грамотах". Согласно этим грамотам, для признания вече полномочным устанавливался определенный состав участников; вместе с тем, его законность не зависела от числа явившихся. Инициаторами созыва вече могли выступать как народ в целом, князья, так и отдельные частные лица. Выборность как институт электоральной культуры начала складываться уже на первых этапах развития Древнерусского государства. Выборным процессом охватывались не только органы непосредственной демократии (родовые сходки сородичей, советы старейшин, вечевые структуры), но и значительный массив представительных органов и лиц их возглавляющих, в центральной и местной системах управления3. Выборное начало проявлялось более рельефно в процессе непосредственной демократии (вечевой институт), приобретая сущностные характеристики первобытного представительства. Этим объясняется и сравнительное долгожительство вечевого собрания. По данным И.Я.Фроянова, даже «учреждение христианства в Киеве осуществлялось с ведома и одобрения местной вечевой общины». По свидетельству Н.П. Ерошкина, еще в IX-X веках из 50 князей, занимавших киевский престол, 14 были приглашены вечем, а в Новгороде за -1126-1400 годы на вечебыло выбрано 275 посадников". Следует признать обоснованной позицию некоторых исследователей о том, что народное собрание - вече - трансформировалось из первобытных родовых, племенных сходок. Однако здесь необходимо отметить, что неправомерно отождествлять вече и общину3. Это разные институты, и даже в вопросах выборности, формирования представительства им присущи различные исходные принципы и технологии, функции этих институтов были также не тождественны. М.Ф. Владимирский-Буданов допускал, что в процессе развития веча из племенного собрания на вече собирались не все члены общины, а только лучшие люди всей земли - они стекались в старший город, где обсуждались земские вопросы в присутствии граждан этого города4. Его позицию разделяет и Д. Иловайский, отмечая, что на вече сходились вместе только старейшины семейств, где они рассуждали о делах, касающихся всего селения или города5. Формы самоуправления «в доисторические времена» не отрицал и Пресняков, но связывал их с вервью - с самоуправляющимся территориальным союзом, а не с вечем - главным земским органом. Следует отметить, что политический строй боярской республики в Новгороде позволял на основе вечевого собрания выбирать всех высших должностных лиц, в том числе и «владыку» (епископа, ас 1165 года архиепископа). Такие выборы описаны в ряде источников и работ ученых - историков. Д. Иловайский, отмечая альтернативность выборов епископа, говорит, что владыка был избираем по жребию, к которому прибегали в случае разногласия, а потом он превратился в обычай1. Технология-избирательного процесса на вечерне была унифицированной и основывалась на нормах обычного права, голосование же имело смешанную форму. Приоритетными были открытые формы голосования: поднятием рук или оружия, возгласами, топотом ног, свистом, силовыми приемами, кулачным боем, физической силой, потасовкой в ходе веча и даже веча на вече. Это происходило тогда, когда в Новгороде собиралось два веча: одно - на Торговой стороне, другое - на Софийской . Из тайных форм голосования применялись, как правило, различные формы жребия. Вместе с тем можно считать доказанным, что уже в период Новгородской республики применялись и другие формы тайного голосования, в том числе голосовали и избирательными бюллетенями. Это утверждение основывается на доказательствах группы ученых, осуществлявших раскопки в городе Новгороде. Данный факт получил отражение в ряде публикаций, среди них и книга академика В.Л.Янина . В целом, В.Н.Янин, безусловно, дает аргументированную интерпретацию данному факту: «Эта находка существенно исправляет распространенное представление о новгородском вече. Общественная жизнь в новгородской республике была организованна и регламентирована, в частности, выборы при широком распространении грамотности осуществлялись не криком, а подачей бюллетеней, подобно найденному на Неревском конце»4. Вместе с тем, по мнению В.Н. Белоновского, находка данного бюллетеня не «существенно исправило» распространенные представления о новгородском вече, а скорее дополнило его5. В любом случае голосование бюллетенями не отменяло других форм голосования, а дополняло эти формы, совершенствуя их, разнообразив технику голосования в целом. Выборы на вече были прямыми, непосредственными, равноправными, хотя надо отметить, что голосу старших, лучше, прославившихся прислушивались-более внимательно иг тем-не менее,-при голосовании, как правило, все имели «право голоса». Таким образом, можно сделать вывод о значительном демократизме выборного процесса в Древней Руси и широком распространении электоральной культуры важнейших институтов государственной власти и в органах местного самоуправления Древнерусского государства. Вечевой институт также в значительной степени позволял воздействовать на формирование Совета «господ», выборов «степенных» (имеющих право выступать на вече с помоста - «степени»). Вече также назначало посадников в пригороды, пятины и колонии. В соответствии с административным устройством города, уезды и волости делились на сотни, потуги и погосты. Жители их составляли отдельные общины, имевшие свое земское управление во главе с выборными тысяцкими, сотскими, старостами, десятскими. Однако Д.И Иловайский считает, что выборность была частичная .
Электоральные формы осуществления населением муниципальной власти
В Российской Федерации применяются различные институты, формы, процедуры непосредственной и представительной демократии, а также их сочетания. В свою очередь местное самоуправление, как свободно реализуемое право граждан на решение вопросов местного значения, также может осуществляться в различных формах, основными из которых являются прямое волеизъявление граждан, деятельность органов и должностных лиц муниципальной власти, территориальные общественные формирования населения. Так, ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления прямо устанавливает, что право населения на решение вопросов местного значения осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Однако следует признать, что природе местного самоуправления в большей степени отвечают формы непосредственного народовластия. Конституция Российской Федерации в статье 130 устанавливает такие формы осуществления местного самоуправления, как проведение референдума, выборов, использование иных форм прямого волеизъявления населения, через выборные и другие органы местного самоуправления". В данном аспекте Конституции корреспондирует Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем предусмотрен развернутый перечень форм местной демократии, в который включены практически все возможности граждан, распространенные в мировой практике. Примечательно, что указанный перечень является открытым, а граждане имеют право непосредственно участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих положениям Конституции, -федеральных законови законодательству субъекто Ро с!1йской"Федерацйй; В данной связи отметим, что к местным институтам прямой демократии в России относятся референдум, выборы, собрания (сходы) граждан, петиции, народные правотворческие инициативы, территориальное общественное самоуправление и другие формы, которые предполагают принятие гражданами основных решений по вопросам местного значения. Во главу угла традиционно ставится такая форма волеизъявления населения, как референдум, который относительно недавно стал рассматриваться как институт непосредственной демократии в механизме осуществления местного самоуправления1. К сожалению, в отечественной правовой доктрине институту референдума уделялось недостаточно внимания. В качестве исключения можно привести иссле-дования В.Ф. Котока" и В.В. Комаровой , в которых дана развернутая характеристика понятия референдума. В частности, В.В. Комаровой принадлежит одна из наиболее удачных попыток изменить методологию исследования институтов прямой демократии. Анализируя множество существующих на сегодняшний день мнений, она приходит к выводу, что «формами прямой демократии являются только те ее проявления, которые институционализируют непосредственное властное волеизъявление обладателя полноты государственной власти - народа»4. Практическое использование института референдума в Российской Федерации имеет непродолжительную историю, в отличие от многих развитых зарубежных стран, где такая практика складывалась столетиями. Представляется, что постепенное развитие системы местного самоуправления в нашем государстве обогатит опыт по проведению референдумов и обеспечит его применение для решения гораздо большего, чем в настоящее время, числа вопросов местного значения. При этом отметим, что для достиже- ниіГ аксймаЖиоРГзф е Швиости данного процесса необходимо стймулиро-вать развитие правового мировоззрения местного населения, заинтересованности в решении соответствующих вопросов, повышения уровня ответственности за принятие таких решений. Однако нельзя забывать, что референдум не заменит собой представительных и исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, а также иных форм гражданской самоорганизации. В настоящее время основные положения о местном референдуме содер жатся в Федеральном законе от 6 октября 2003 г «Об общих принципах органи зации местного самоуправления в Российской Федерации»1. Как отмечает В.И. Васильев, данный федеральный закон не только воспроизводит некоторые нор мы федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г., но и развивает их". В ранее действовавшем федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. предусматривалось, что местный референдум назначается по требованию населения или по инициативе представительного органа местного самоуправления. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. определил, что инициатива проведения референдума в Российской Федерации принадлежит гражданам России-ской Федерации, имеющим право на участи в нем . Также закон предусмотрел возможность предоставления инициативы проведения референдума федеральным законом иным субъектам.
Правовые формы участия населения в решении вопросов местного значения
Одним из важнейших направлений осуществления гражданами местного самоуправления является их участие в решении вопросов местного значения. Отдельные их виды и механизм реализации права на решение указанных вопросов в рамках некоторых форм местной демократии уже рассматривался нами ранее. А вот непосредственный процесс их разрешения населением остался за рамками предыдущей части исследования, что определяет необходимость детального анализа соответствующих демократических форм.
Конституция Российской Федерации закрепляет обширный открытый перечень форм непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. По нашему мнению, основными и наиболее реализуемыми на практике являются такие формы, как территориальное общественное самоуправле-ниє, собрания, сходы, конференции граждан, публичные слушания. Остановимся на них более подробно.
Как отмечает В.И. Васильев, территориальное общественное самоуправление является важной формой участия граждан в осуществлении местного самоуправления. От всех других форм она отличается относительным постоянством организационных структур и возможностью масштабного привлечения населения, проживающего в городских и сельских поселениях, к местным делам.
В правовой доктрине существуют различные подходы к определению правовой природы территориального общественного самоуправления (ТОС)2. Отметим, что политическая и правовая природа общественного территориального самоуправления разнородна, что определяет степень включенности последнего, в процесс управления, а также методы и средства, используемые при его реализации на практике.
При этом существует мнение, что ТОС не обладает свойствами публичной власти и является своеобразным продолжением местного самоуправления, нахо-дясь у него в подчинении. Подтверждает и конкретизирует указанное мнение закрепленное в статье 27 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определение ТОС: «Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения» . В данной связи федеральный закон фактически повторил ранее разработанную формулировку ТОС, но при этом значительно упрочил его правовой статус и, в частности, конкретизировал пределы территории общественного самоуправления1.
В различньіе периодьі исторЖ становления местного самоуправления в российском государстве высказывалось множество мнений относительно деятельности общественного самоуправлении. При этом чаще всего давалась негативная оценка их функционирования. К примеру, Б.А. Страшун еще на рубеже смены государственного строя в нашей стране, характеризуя работу уличных, домовых комитетов в городах и поселках, сельских сходов в сельской местности, отмечал: «Эти органы общественной самодеятельности, насчитывающие значительное число членов, охватывают главным образом пенсионеров, избираются на практике незначительным числом жителей и сколько-нибудь заметного влияния на общественную жизнь обычно не оказывают»2. Соглашаясь с мнением профессора, отметим, что, несмотря на признаваемый отрицательный характер деятельности указанных им органов, накопленный опыт сослужил хорошую службу в процессе разработки. норм об основах правового статуса и функционирования аналогичных, по сути, органов в современной российской системе местного самоуправления.
В данной связи, с целью наилучшего понимания сущности ТОС и исключения «ошибок» в будущем, рассмотрим причины негативного отношения к предшествующим ему формам. Особо отметим тот факт, что в советский период место и роль органов территориального общественного самоуправления в политической системе страны регулировалось нормами законодательства, а, например, такие формы как собрания и сходы граждан по месту жительства реализовывались на основе организационных обычаев и традиций.
