Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ
АНАЛИЗА ЮРИСДИКЦИОННОГО ПРОЦЕССА В
ТАМОЖЕННОЙ СФЕРЕ 14
1. Особенности юрисдикционного процесса
в таможенной сфере. 14
2. Содержание процессуальных правоотношений при
производстве по делам о нарушениях таможенных правил 41
3. Порядок осуществления конкретных
процессуальных действий. 80
ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВА
НИЯ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ЯРИ РАССМОТРЕНИИ ДЕЛ О НАРУШЕНИЯХ
ТАМОЖЕННЫХ ПРАВИЛ ПО
/. Специфика рассмотрения дел о нарушениях
таможенных правил 110
2. Актуальные вопросы правоприменения при рассмотрении
дел о нарушениях таможенных правил. 113
3. Процессуальная форма рассмотрения дел о нарушениях
таможенных правил 134
4. Упрощенная форма применения взыскания за нарушения
таможенных правил 158
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 168
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
И ЛИТЕРАТУРЫ 178
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях юрисдикци-онный процесс в таможенной сфере вызывает повышенный интерес как со стороны теоретиков-правоведов, так и практических работников таможенной службы. Это обусловлено влиянием внутренних и внешних факторов, действие которых актуализировало необходимость совершенствования нормативной регламентации правоприменительной деятельности таможенных органов Российской Федерации в целях обеспечения законности, обоснованности и эффективности принимаемых ими решений.
Во-первых, ликвидация государственной монополии на внешнеэкономическую деятельность, интенсивная интеграция России в мирохозяйственные связи потребовали реформирования системы таможенного дела как важного рычага в регулировании различных форм экономического сотрудничества. Актуальность подобной регуляции заметно возрастает для российской экономики, осуществляющей структурную перестройку и нуждающейся для этого в инвестициях. Так, заметно возрос внешнеторговый оборот России. В 1997 году он составил 140 млрд. 193 млн. долларов США, в 1998 году - 116 млрд. 615 млн. долларов США, при этом экспорт составил 72 млрд. 537 млн. долларов США. Обладая достаточным промышленным потенциалом, Россия активно участвует в мировой торговле, проводя экспортно-импортные операции. Значительная емкость российского рынка привлекает иностранные фирмы, которые заинтересованы в поставках своих товаров на этот рынок. Статистика свидетельствует, что ежедневно через таможенную границу Российской Федерации перемещаются тысячи тонн различных товаров. Такой большой грузопоток требует эффективного управления, отлаженной системы, которая должна успешно его регулировать.
' Внешнеторговый оборот России в 1997-1998 гг.//Внешняя торговля, 1999, № 3, стр. 45.
Во-вторых, либерализация внешнеэкономической деятельности открыла возможность выхода на внешнеторговые контакты для физических и юридических лиц. Указ Президента Российской Федерации от 15 ноября 1991 года «О либерализации внешнеторговой деятельности на территории Российской Федерации» предоставил право всем организациям на равных основаниях участвовать во внешнеэкономических связях. Выход на внешние рынки многочисленных хозяйствующих субъектов нуждается в правовой регламентации.
В-третьих, процесс создания рыночной экономики, демократизация политической сферы, характеризующейся большей открытостью, сопровождается значительным ростом туризма. По данным Управления статистики Государственного таможенного комитета Российской Федерации в 1994 году Россию посетило 3,3 млн. иностранных граждан1, что также вызывает необходимость упорядочивания перемещения туристов через таможенную границу.
В-четвертых, новые экономические, социальные и политические реалии требуют совершенствования тех положений Таможенного кодекса, которые касаются квалификации нарушений таможенных правил и административных правонарушений сотрудниками таможенных органов. Это будет способствовать адаптации функций таможенных органов к изменяющимся условиям деятельности через их обновление. Подобный процесс естественен и непрерывен.
В-пятых, в современных условиях, наряду с фискальной и контрольной, заметно возросла роль правоохранительной функции таможенных органов. Ее значение обусловлено распадом СССР, в результате которого таможенная граница Российской Федерации оказалась необорудованной и на протяжении многих тысяч километров стала совершенно "прозрачной". Кроме этого включение во внешнеэкономическую деятельность большого числа ее участников имело свою негативную сторону, т.к. в числе их на внешний рынок вышли и недобросовестные хозяйствующие субъекты. Общий экономический кризис,
Щербинин Э. Иностранный туризм в России/УВнешняя торговля, 1995, N 12, стр.35.
поразивший Россию, в значительной мере способствовал резкому росту нарушений таможенных правил; изменились характер и содержание деликвентного поведения, появились новые виды правонарушений. Оптимизация правоохранительной функции таможенных органов должна опираться на современную нормативную базу. Принятие нового Таможенного кодекса Российской Федерации повысило эффективность противодействия таможенным правонарушениям, совершаемым в таможенной сфере, чему в немалой степени способствовало включение в Кодекс положений о нарушениях таможенных правил и ответственности за эти нарушения, о производстве по делам о нарушениях таможенных правил и их рассмотрении.
Действующий Таможенный кодекс Российской Федерации в основном выполнил свои задачи на современном этапе экономического развития России. Однако уже в 1996 году учеными и практиками стали высказываться предложения о дальнейшем повышении качества Таможенного кодекса Российской Федерации, поскольку с 1993 года, т.е. со времени принятия кодекса, наряду с положительным опытом в применении этого нормативного акта накопился и отрицательный, поэтому возникает острая необходимость в его совершенствовании1.
В-шестых, совершенствование нормативного регулирования порядка правоприменительной деятельности таможенных органов Российской Федерации вызвано не только практическими проблемами развития экономики и внешней торговли России, но и известным отставанием федерального законодательства от международных стандартов в сфере квалификации таможенных правонарушений. Одной из мер по обеспечению участия Российской Федерации в Совете Европы является совершенствование законодательства и право-применительной практики в соответствии со стандартами Совета Европы. В частности, согласно статье первой Протокола № 1 к Конвенции о защите прав
'См.: Сабельников Л., Регулирование внешней торговли России и пути его совершенствования//Внешняя торговля, 1996, № 12, стр.43-44. " Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 16, ст. 1848.
человека и основных свобод, который подписан Россией при вступлении в Совет Европы, устанавливается, что каждое физическое или юридическое лицо имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом. Никто не может быть лишен своего имущества, кроме как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права. Все это делает необходимым пересмотр положений Таможенного кодекса, касающихся применения взысканий. Не менее важным является положение статьи 3 Устава Совета Европы, к которому Россия присоединилась в форме Федерального закона от 21.02.96 № 19-ФЗ1. Оно устанавливает, что каждый Член Совета Европы должен признавать принцип верховенства права и принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией, должны пользоваться правами человека и основными свободами, искренне и активно сотрудничать во имя достижения цели Совета. Парламентская Ассамблея Совета Европы по заявке России на вступление в Совет Европы отметила, что процесс политических, правовых и экономических реформ в России продолжается, наблюдается рост осознания необходимости в утверждении принципов верховенства права и обеспечения законности. Однако правовая система страны все еще страдает рядом недостатков в реализации этой задачи.
Степень разработанности проблемы. Различные стороны регламентации порядка и форм правоохранительной деятельности таможенных органов и должностных лиц в известной мере были предметом анализа в разное время в общей теории права, в науке административного и уголовного права. Теория юридического процесса активно разрабатывалась Протасовым В.Н., Горшене-вым В.М. и его последователями.2 Теоретические основы административно-правовой деятельности исследованы в работах Алехина А.П., Бачило И.Л.,
1 Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 9, ст.774.
" Юридическая процессуальная форма. Теория и практика / Под ред. П.Е. Недбайло и В.М. Горшенева. М., 1976; Теория юридического процесса / Под ред. В.М. Горшенева. Харьков, 1985; Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987; Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1993.
Бахраха Д.Н., Веремеенко И.И., Габричидзе Б.Н., Додина Е.В., Козлова Ю.М., Коренева А.П., Лазарева Б.М., Масленникова М.Я., Манохина В.М., Малиновской В.М., Мозолина А.П., Овсянко Д.М., Полубинской СВ., Попова Л.Л., Рассолова М.М., Сергиенко Л.А., Севрюгина В.Е., Сорокина В.Д., Салищевой Н.Г., Студеникиной М.С., Федосенко А.В., Шеренгина А.П., Якуба М.Л. и др.1
Различные аспекты процессуальной формы правоприменения были предметом анализа в науке уголовного права и процесса2. Существующие исследования административно-процессуальной деятельности таможенных органов носят скорее постановочный характер, чем аналитический. Порядок правоприменительной деятельности таможенных органов не стал пока темой самостоятельных исследований. Вне поля зрения ученых-юристов остаются вопросы, касающиеся особенностей процесса при производстве по делам о нарушениях таможенных правил, общих положений ответственности за нарушения таможенных правил, компетенции таможенных органов в применении такого вида взыскания как конфискация, возможность рассмотрении дела о нарушении таможенных правил при неустановлении лица, совершившего правонарушение, принятия решения в отношении товаров, не прошедших таможенного оформления, находящихся у лиц, которые не знали и не могли знать об этом обстоятельстве в момент их приобретения.
' Лазарев Б.М. Административная ответственность. М., 1976; Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961; Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. Сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. Воронеж, 1990; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972; Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968; Студеникина М.С. Законодательство об административных правонарушениях. М., 1981; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979; Бахрах Д.Н. Состав административного проступка. Свердловск, 1987; Денисов Ю.А. Общая теория правонарушения и ответственности (социологический и юридический аспекты). Л., 1983.; Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976; Бачило ИЛ., Катрич СВ., Сергиенко Л.А. Обеспечение порядка в управлении производством. М., 1986; Севрюгин В.Е. Теоретические проблемы административного проступка. Дис... докт. юрид. наук. М., 1994; Коренев А.П. Административное право России. Учебник в 3-х частях. М.; МЮИ МВД России, 1996; Хаманеева А.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997; Чечот Д.М. Административная юстиция. Л., 1978; Якисов А.Ю. Субъекты административной юрисдикции (правовой статус и его реализация). М., 1996 и др.
" Божьев B.M. Уголовно-процессуальные отношения. М., 1975; Корнуков B.H. Меры процессуального принуждения в уголовном судопроизводстве. Саратов, 1978; Ольков С.Г. Уголовно-процессуальные правонарушения. Тюмень, 1996; Якуб М.Л. Процессуальная форма в советском судопроизводстве. М., 1981 и др.
Настоящая диссертация, в известной мере, призвана восполнить существующий историко-методологический пробел в исследовании юрисдикционного процесса в таможенной сфере.
Объектом диссертационного исследования являются процессуальные правоотношения, возникающие в связи с осуществлением правоприменительной деятельности таможенными органами.
Предметом анализа являются порядок и процедуры государственно-властной правоприменительной деятельности таможенных органов, связанные с реализацией таможенного дела в Российской Федерации, необходимостью обеспечения защиты экономического суверенитета и безопасности государства.
Цель данного диссертационного исследования состоит в определении степени соответствия действующего законодательства и правоприменительной практики таможенных органов нормам международного права в сфере обеспечения прав и законных интересов участников внешнеэкономической деятельности. Цель исследования конкретизируется в решении следующих задач: 1) выявление специфики юрисдикционного процесса в таможенной сфере посредством анализа правовых форм и процедур осуществления правоприменительной деятельности таможенными органами; 2) критический анализ практики правоохранительной деятельности таможенных органов при производстве по делам о правонарушениях и определение направлений ее совершенствования; 3) анализ содержания правовой регламентации правоприменительной деятельности таможенных органов на основе исследования действующего законодательства, определения состояния и перспектив развития административно-процессуального законодательства на предмет приведения его в соответствие с положениями Конституции Российской Федерации и нормами международного права; 4) обоснование новых подходов к разрешению вопросов, возникающих в практике деятельности таможенных органов при производстве по делам о правонарушениях, определение путей совершен-
ствования законодательства с тем, чтобы оно отвечало требованиям современного этапа развития таможенной службы, оформляло, закрепляло и гарантировало реализацию принципа верховенства прав и свобод человека; 5) устранение пробелов и противоречий в действующем таможенном законодательстве.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют как общенаучные методы познания, такие как системный, единство логического и исторического, социологический, так и частнонаучные правовые методы исследования: компаративный, технико-юридический, метод правого моделирования, формально-юридический и т.д. Наряду с этим методологической базой для формулирования понятий и признаков служат законы формальной логики и правила лингвистики.
Теоретической базой работы являются исследования по общей теории права, конституционного, административного, таможенного, уголовного права, связанные с выявлением содержания процессуальных отношений, отраженных в трудах Алехина А.П., Бахраха Д.Н., Бернова Е.А., Габричидзе Б.Н., Дмитриева Ю.А., Козлова Ю.М., Козырина А.Н., Козыкина А.Ф., Корельского В.М., Лазарева Б.М., Елисеева Б.П., Глазуновой Н.А., Константинова А.В., Скрипника В.К., Петроза И.В., Попова Л.Л., Севрюгина В.Е., Коренева А.П., Кудрявцева В.Н., Бачило И.Л., Веремеенко И.И., Масленникова МЛ.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативно-правовые акты Президента, Правительства Российской Федерации и Государственного таможенного комитета.
Достоверность и верифицированность основных положений исследования. Теоретические положения и выводы диссертации опираются на обобщение значительного массива эмпирических данных, характеризующих правоприменительную практику таможенных органов. Критический анализ действующего законодательства на основе современных достижений юридической науки, соотнесение его с результатами обобщения эмпирических данных, опирающегося на личный опыт службы диссертанта в таможенных органах, по-
зволяют говорить о высокой достоверности и верифицированности основных положений диссертационного исследования.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней впервые осуществлена комплексная разработка проблем юрисдикционного процесса в таможенной сфере, основанная на анализе состояния и перспектив развития правоохранительного процесса под углом зрения соответствия его положениям Конституции Российской Федерации, выводам, содержащимся в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, нормам Налогового кодекса Российской Федерации. Научную новизну диссертации автор связывает с междисциплинарным характером исследования, состоящим в том, что правовое регулирование юрисдикционного процесса в таможенном деле впервые становятся предметом специального анализа с позиций, принципов и норм, сформулированных в Налоговом кодексе Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие теоретически обоснованные положения, содержащие элементы новизны:
Юрисдикционный процесс в таможенной сфере представляет собой комплексную систему правовых форм деятельности таможенных органов и должностных лиц, связанных с обеспечением защиты экономического суверенитета и безопасности России, гарантированности законных интересов и прав участников внешнеэкономической деятельности.
Необходим системный подход к разработке положений, регулирующих производство по делам о таможенных правонарушениях и их рассмотрение, приведение юрисдикционного процесса в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, конституционными положениями, выводами Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам применения законодательства в таможенной деятельности.
Действующие нормы Таможенного кодекса не соответствуют Конституции Российской Федерации, Налоговому кодексу Российской Федерации в
части, регламентирующей процессуальную деятельность таможенных органов; необходимо внесение изменений и дополнений в статьи 231, 296, 331, 338, 341, 348, 386 Таможенного кодекса Российской Федерации.
Необходимо дополнение главы 48 Таможенного кодекса Российской Федерации положениями о порядке передачи дел о нарушении таможенных правил для рассмотрения в судебные органы.
В соответствии с выводами Конституционного Суда Российской Федерации необходим пересмотр составов таможенных правонарушений, которые должны формулироваться и содержать соответствующие санкции в зависимости от формы вины.
Возможна, конфискация товаров, не прошедших таможенного оформления, приобретенных лицами, которые не знали и не могли знать о нарушениях таможенных правил.
Допустимо рассмотрение дела о нарушении таможенных правил при неустановлении лица, подлежащего привлечению к ответственности.
Теоретическое значение диссертации состоит в том, что она вносит определенный вклад в развитие положений об юрисдикционном процессе в таможенной сфере, поскольку восполняет пробелы в теории ответственности юридических лиц, формулирует концептуальный подход к совершенствованию процессуальных норм, регламентирующих порядок правоприменительной деятельности таможенных органов с учетом изменений в законодательстве и судебной практики 90-х годов.
Практическая ценность исследования определяется тем, что содержащиеся выводы и предложения по совершенствованию правового регулирования процесса производства по делам о правонарушениях и их рассмотрения могут быть использованы при доработке нового Кодекса Российской Федера-
ции об административных правонарушениях, а также при внесении изменений в действующий Таможенный кодекс и законодательство.
Материалы исследования могут быть использованы:
1. В законотворческой деятельности по совершенствованию таможенно
го и в целом административного законодательства, учтены при разработке ме
тодических рекомендаций Государственного таможенного комитета Россий
ской Федерации.
В правоприменительной практике таможенных органов, осуществляющих производство по делам о таможенных правонарушениях и их рассмотрение.
В правоприменительной деятельности судов при рассмотрении жалоб на постановления и другие решения таможенных органов, вынесенные в ходе производства по делам о нарушении таможенных правил и их рассмотрении.
В преподавании курсов таможенного и административного права в юридических учебных заведениях, а также при повышении квалификации практических сотрудников таможенных органов.
В научно-исследовательской работе при проведении дальнейших разработок проблем юрисдикционного процесса в таможенной сфере.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования, основные теоретические положения и практические рекомендации, прошли апробацию в процессе обсуждения вопросов совершенствования таможенного законодательства на конференции в Российской таможенной академии (г. Москва, 18-19 апреля 1999 года), во время участия автора в научно-практическом семинаре с начальниками юридических подразделений таможенной службы России (г. Москва, 15-16 октября 1998 года), при подготовке публикаций по теме исследования.
Автор исследования принял участие в заседании Совета руководителей таможенных служб государств-участников Таможенного Союза (г. Москва, 5 марта 1999 год), во втором заседании Подкомитета по таможенному и трансграничному сотрудничеству в рамках Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейскими Сообществами (г. Москва, 30 апреля 1999 год), на которых состоялись его выступления по вопросам совершенствования таможенного законодательства.
ilo теме диссертации автором опубликованы две работы общим объемом свыше 16 печатных листов. Кроме того, подготовлены служебные записки председателю Таможенного комитета России по вопросам применения таможенными органами конфискации, положений Налогового кодекса Российской Федерации.
