Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Значение, социальные признаки и классификация городов (городских поселений)
1. Значение городов в социальной и политико-правовой истории человечества с. 16
2. Социальные признаки города с. 27
3. Классификация городов с.39
Глава 2. Понятие и виды городских поселений по российскому праву
1. Административно-территориальное устройство: проблемы компетенции Российской Федерации и ее субъектов с. 53
2. Нормативно-правовая формализация социальных признаков города (городского поселения): возможные подходы с. 73
3. Понятие города и городского поселения по российскому праву с. 98
4. Правовая регламентация видов городских поселений в Российской Федерации с. 140
Заключение с. 183
Библиография с. 189
- Значение городов в социальной и политико-правовой истории человечества
- Социальные признаки города
- Административно-территориальное устройство: проблемы компетенции Российской Федерации и ее субъектов
- Нормативно-правовая формализация социальных признаков города (городского поселения): возможные подходы
Введение к работе
Обоснование темы исследования и ее актуальности. Степень разработанности темы. В современных условиях весьма актуальным видится изучение вопросов правового статуса городских поселений как одной из форм расселения. Это предопределяется рядом обстоятельств. Во-первых, именно в городских поселениях в настоящее время проживает большинство населения Российской Федерации1, и, следовательно, от состояния местного самоуправления и управления в этих поселениях зависит жизнь большей части граждан государства. Во-вторых, именно в городских поселениях сосредоточена большая часть экономического, культурного, научного и иного потенциала, поэтому от степени их благополучия в решающей мере зависит развитие страны. В-третьих, городские поселения (прежде всего города) являются каркасом расселения жителей по территории страны. Каждый город имеет определенный ареал влияния на окружающие сельские (и более мелкие городские) поселения, выступая для них и транспортным перевалочным пунктом, и потребителем их продукции, и местом предоставления населению территории наиболее квалифицированных социальных услуг, и финансовым, и административным центром. Динамичный и благополучный город является едва ли не самым решающим фактором поступательного развития окрестной территории. В-четвертых, именно городские поселения являют собою
1 В настоящее время в России имеется 1058 городов, 2066 поселков городского типа, приблизительно 155 тысяч сельских населенных пунктов (Валентинов А. Великое расселение народов // Российская газета. 1997. 14 марта. С. 6). В 1995 г. к городскому населению в России относили в соответствии с принятой методикой подсчета около 109 млн. человек - чуть более 73 % от населения страны. (См.: Захаров СВ., Щербакова Е.М. Численность населения // Население России. 1995: Третий ежегодный демографический доклад. М, 1996. С. 13).
наиболее сложно организованные в экономическом, политическом и социальном отношении административно-территориальные единицы и муниципальные образования. Разветвленная хозяйственная и социальная инфраструктура, активная политическая жизнь, присущие городским поселениям, диктуют необходимость организации в них более сложной и, если угодно, более тонкой и искусной, а, следовательно, и нуждающейся в серьезном теоретическом и теоретико-практическом осмыслении системы государственного управления и местного самоуправления.
Как представляется, развитие городских поселений в Российской Федерации перешло в новую фазу. Утверждая это, мы имеем в виду не только произошедшие в последнее десятилетие изменения системы городского хозяйства, внутригородской социальной политики, введение в городах местного самоуправления и другие подобные перемены. Можно вести речь о переходе городских поселений от развития в условиях характерной для нашей страны специфической «прогородской» политики государства и «урбанизационного бума» в состояние эволюционирования в опоре на собственные внутренние ресурсы. В последние годы в России стабильным остается и число городских поселений (количество поселков даже сокращается), и доля городского населения по отношению к населению сельскому2 . Отечественная юридическая практика в сфере административно-территориального устройства пока адекватно на новое состояние российского «городского строя» не
2 Соотношение городского и сельского населения России соответствует аналогичному среднеевропейскому показателю и приблизительно равно показателям США (74 %) и Японии (77 %). Вероятно, в сегодняшних социально-экономических условиях отсутствуют причины, которые могли бы повлечь за собой резкое и существенное изменение сложившейся в нашей стране структуры
отреагировала . Переустройство различных сфер жизни российского общества, охватившее страну в последнее время, в малой степени затронуло административно-территориальное деление вообще и административно-территориальный статус городских поселений в частности. В новейшем законодательстве, посвященном данным проблемам, механически воспроизводится многое из того, что было характерно для подходов, сложившихся много десятилетий назад, в то время как они безнадежно устарели, а сложившееся под их влиянием отечественное административно-территориальное устройство превратилось в фактор, сдерживающий экономическое и социальное развитие общества3.
Отставание государственно-правовой практики в вопросах административно-территориального устройства от сегодняшних потребностей не в последнюю очередь объясняется отсутствием надлежащих теоретических исследований. В отечественной юридической литературе последним за весь послереволюционный период и единственным монографическим исследованием, в котором комплексно и всесторонне освещались правовые проблемы городских поселений Российской Федерации как специфической разновидности административно-территориальных единиц, является, пожалуй, труд Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства», изданный в 1928 году. В последующем административно-территориальному аспекту исследования правовых вопросов городских поселений за многие последние десятилетия были посвящены единичные статьи. В также весьма немногочисленных
расселения вообще и городского расселения в частности.
3 Миронов В.П., Югов А.А. О концепции реформирования административно-территориального устройства области в составе Российской Федерации (на примере Свердловской области) // Российский юридический журнал. 1995. № 4. С. 91-92.
объемных монографических научных трудах о советском (российском) административно-территориальном устройстве в целом (речь идет о работах Д.Л. Златопольского, А.И. Лепешкина, А.В. Лужина, В.А. Немцева, Р.С. Павловского, А.С. Саломаткина, М.А. Шафира) именно городским поселения как юридически установленной категории административно-территориальных единиц не придается существенного значения. В данных трудах вопросы административно-территориального статуса городских поселений рассматриваются в описательном и, если так можно сказать, теоретически беспроблемном плане, анализ во многом сведен к комментированию действующего законодательства. Кроме того, большинство монографических работ по вопросам отечественного административно-территориального устройства издано в 60-е - 70-е гг., и в них отражаются законодательная и правоприменительная практика того периода. В настоящее время эта практика претерпела определенные изменения, но еще большие изменения она, думается, должна претерпеть. Поэтому ощущается острая потребность в новых научных и научно-практических идеях и рекомендациях, которые должны помочь реформированию российского административно-территориального устройства.
Цели и задачи диссертации. Целью настоящей работы является выработка развернутых научных представлений о городских поселениях как одном из закрепленных законодательно типов поселений в России и внесение предложений по совершенствованию законодательства и юридической практики по вопросам российского административно-территориального устройства.
Указанная цель предопределила постановку и решение следующих задач: - исследование генезиса городов и их значения в социальной и политико-правовой истории человечества;
анализ социальных признаков города как сложноорганизованной социальной системы и компонентов этой системы;
рассмотрение проблем классификации городских поселений по различным присущим им видовым социальным признакам;
- определение возможностей закрепления тех или иных социальных
признаков городских поселений в качестве их градообразующих в юридическом
смысле признаков;
исследование современного российского конституционного законодательства с точки зрения закрепленных в нем подходов регулирования компетенции Федерации и ее субъектов по решению вопросов административно-территориального устройства;
рассмотрение вариантов определения городских поселений и городов по праву Российской Федерации, установление оптимального в сегодняшних условиях варианта этого определения;
исследование видов городских поселений, зафиксированных в российском праве;
- изучение практики административно-территориального устройства по
указанным выше вопросам и внесение предложений по совершенствованию
законодательства об административно-территориальном устройстве в части,
касающейся городских поселений, и реализации этого законодательства.
Теоретическая, эмпирическая и методологическая основы исследования. Теоретическую базу диссертации составили труды отечественных и зарубежных правоведов по теории государства и права и истории государства и права, государственному (конституционному) праву, муниципальному праву, административному праву, другим отраслевым юридическим дисциплинам, а также
работы философов, социологов, экономистов, демографов, географов.
Эмпирической базой исследования выступает российское федеральное и региональное (субъектов Федерации) законодательство об административно-территориальном устройстве, практика реализации этого законодательства, а также федеральное и региональное законодательство, в котором так или иначе затрагиваются проблемы, связанные с юридическими особенностями статуса городских поселений. Автором при написании работы принимались во внимание зарубежное законодательство и зарубежная практика административно-территориального устройства. С использованными при подготовке диссертации региональными и местными правовыми актами автор ознакомился благодаря информационным базам правовых систем «Гарант», «Консультант-плюс», «Энциклопедия российского права», «Юридический мир».
Методологической основой работы явились общенаучные методы - анализ, синтез, индукция, дедукция, системный, функциональный, исторический и др.; частнонаучные методы - формально-юридический, сравнительно-правовой и др.
Научная новизна диссертации. Диссертация представляет собой написанный на основе современных конституционно-правовых (государственно-правовых) концепций и новейшей российской законодательной и правореализационной практики монографический труд, в котором юридические проблемы городов Российской Федерации как административно-территориальных образований подвергаются комплексному теоретическому и научно-практическому анализу.
Проведенная работа позволила выдвинуть и обосновать положения, отличающиеся теоретической и практической значимостью и в определенной мере развивающие сложившиеся научные представления об объекте исследования:
1. Города сыграли особую роль в становлении социальных институтов,
характерных для цивилизованного общества. Многие демократические и правовые
принципы и конструкции, присущие современным государству и юридической
системе, зародились и были усовершенствованы в рамках городской общины и
лишь позднее были реализованы в организации государственной власти и местного
самоуправления. Поэтому городская тематика нуждается во всестороннем
осмыслении в юридической науке. В рамках правоведения должно сложится
специальное направление, именуемое «юридическим градоведением» или
«юридической урбанистикой», аналогичное соответствующим направлениям,
оформившимся в социологии, истории и других общественных науках.
Город представляет собой сложную социальную систему, которой присущи многие признаки, характеризующие ее размеры, организацию застройки, степень развития инфраструктуры, преобладающий в этой системе тип производственной деятельности (труда), образ жизни и т.д. Эти признаки можно назвать градообразующими в социальном смысле, наличие их у поселения позволяет относить его к городам именно в этом смысле.
Российская конституционно-правовая практика в сфере административно-территориального устройства не отличается последовательностью и выверенностью. Органы федеральной государственной власти согласно действующей Конституции не обладают правом принимать такие решения в силу того, что данные вопросы отнесены к ведению субъектов Федерации, но на практике какая-то часть из них (например, о закрытых административно-территориальных образованиях) решается все-таки Федерацией.
4. Положение, при котором в настоящий момент субъекты Российской
Федерации в целом самостоятельно устанавливают критерии отнесения поселений
к числу городских или сельских и принимают решения о юридическом статусе конкретного населенного пункта, в то время как большинство правовых последствий этого решения предусматривается федеральными нормативно-правовыми актами, нельзя признать нормальным. Дело в том, что, оперируя юридическими статусами населенных пунктов, органы государственной власти субъектов Федерации, могут, например, ограничивать или расширять число лиц, «проживающих в сельской местности» и соответственно ограничивать или расширять число лиц, обладающих предоставленными федеральным законодательством жителям сельских населенных пунктов льготами. Кроме того, многие действующие федеральные нормативно-правовые акты, в том числе и принятые совсем недавно, «привязывают» действие тех или иных положений к традиционным, известным российскому законодательству об административно-территориальном устройстве советского периода категориям городских поселений, часть из которых актами многих субъектов Федерации сегодня попросту не предусматривается. В этих условиях правильнее было бы конституционно отнести вопросы административно-территориального устройства к ведению Федерации и ее субъектов.
5. Социологическое определение города как населенного пункта, обладающего соответствующими социальными признаками поселения, следует отличать от юридического определения города, в соответствии с которым городом признается официально относимое на основе правовых предписаний к таковым поселение. Градообразующее в юридическом смысле значение в принципе должны иметь те признаки, которые имеют такое значение и в социальном смысле. Последние, будучи закреплены законодательно, выступают юридическими фактами, учитываемыми при решении вопроса о городском (или негородском) правовом статусе того или иного населенного пункта.
Юридическое отнесение поселений к городским может преследовать различные правовые цели. Согласно законодательству некоторых государств это имеет исключительно или преимущественно учетно-статистическое значение. В других же государствах, в частности в России, придание населенному пункту статуса городского (сельского) влечет установление на данной территории специального правового режима, во многом отличного от режима территории поселения противоположного типа. Поэтому решение об присвоении населенному пункту статуса той или иной поселенческой административно-территориальной единицы в последнем случае есть важный юридический акт. В таких условиях законодатель должен с особой тщательностью подходить к фиксации социальных признаков поселений, претендующих на получение городского статуса.
Социальные признаки городов существенно разнятся с точки зрения возможностей их использования в качестве правовых критериев юридического отнесения поселений к городским. Такие обосновываемые в социологии и иных неюридических науках признаки городов как образ жизни, выполнение городом функций центра территории и ряд других не поддаются должной нормативно-правовой формализации. Архитектурные особенности поселения, хозяйственная специализация его населения и некоторые иные признаки поддаются однозначной оценке, но их использование в качестве критериев присвоения населенным пунктам городского статуса было бы социально неоправданным. В качестве решающего критерия наделения поселения городским статусом должна выступать численность населения. Дополнительным таким критерием в современной России может выступать коммунально-бытовая и социально-культурная обустроенность поселения.
В целом действующие законодательные акты субъектов Российской
Федерации об административно-территориальном устройстве ориентируются на традиционно закреплявшиеся в отечественном законодательстве критерии отнесения поселений к числу городских. Установление этих критериев более семидесяти лет назад преследовало выраженные политические цели, обслуживало нужды существовавшего режима. Использование этих критериев и, прежде всего, критерия социально-классового состава населения сегодня не имеет веских оснований. Что касается численности населения как критерия отнесения населенного пункта к числу городских, то сложившиеся в отечественном законодательстве требования к минимальной населенности городских поселений следует ужесточить: в этих поселениях должно проживать не менее 5-6 тыс. жителей.
9. Предписания отечественного законодательства позволяют сделать вывод о
том, что для целей правового регулирования в них прямо или косвенно
закрепляются разнообразные классификации городских поселений. Классификация,
устанавливаемая законодательством об административно-территориальном
устройстве, может быть названа общеправовой. Она может использоваться и
используется и в специальном законодательстве (социальном, приватизационном и
др.). Однако в некоторых случаях законодатель считает, что эта классификация не
позволяет обеспечить точное специальноправовое регулирование, в котором
должна быть учтена специфика особенных видов поселений. Тогда в нормативно-
правовых актах (земельно-правовых, градостроительно-правовых и др.)
фиксируются специальноправовые классификации городских поселений.
10. Деление городских поселений на собственно города и поселки,
существующее в Российской Федерации около трех четвертей века и составляющее
основу общеправовой их классификации, нельзя признать обоснованным. В свое
время было принято решение о придании статуса городских поселений мелким, явно не отвечающим социальным критериям города с точки зрения численности населения и других характеристик поселениям, имевшим, однако, должный («пролетарский») состав жителей. Уже в советское время во многие законодательные акты были включены положения, позволяющие заключить, что законодатель не относился к поселкам как полноценным городским поселениям, по многим параметрам правовой режим поселков приравнивался к режиму сельских поселений. Такого же рода подход можно обнаружить и в некоторых современных российских законодательных актах. Имеет смысл отказаться от деления городских населенных пунктов на поселки и города. С учетом предложения об увеличении минимального показателя населенности городского поселения мелкие сегодняшние поселки были бы тогда включены в число сельских поселений, а крупные - в число городов.
11.. Традиционное для отечественного административно-территориального устройства деление городов на города значения субъектов (подчинения) Российской Федерации и районного значения должно быть критически осмыслено. Во-первых, вызывает сомнение целесообразность существования городов значения субъектов Федерации. Город и прилегающая территория, всегда являющие собой нечто целое в хозяйственном, территориально-расселенческом и ином отношении, должны быть едины и в административном и вытекающем из него бюджетном отношении. Во-вторых, если и признавать оправданным сохранение городов значения субъектов Федерации как специфических административно-территориальных единиц, то надо иначе, чем было принято до сих пор, определять критерии отнесения поселений к этой категории. И советское законодательство, и сегодняшнее законодательство субъектов Федерации, а также практика применения и того, и другого
законодательства ориентируют на возможность присвоения статуса города значения субъекта Федерации практически любому городу, признанному значимым с точки зрения задач государственного управления. Правильнее было бы исходить из того, что таковым должен быть лишь город, который по российским меркам состоятелен в социально-экономическом плане и способен в опоре преимущественно на собственные ресурсы осуществлять надлежащее социальное обслуживание населения. К числу таких городов можно относить поселения с населением от 70-80 тыс. жителей.
Названные выше положения и выносятся на защиту.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы диссертации могут быть использованы при дальнейшем научном изучении проблем конституционного, административного и муниципального права, а также ряда иных отраслей права и общей теории государства и права. Материал работы будет полезен при анализе демографических, социальных и иных неюридических аспектов развития городов Российской Федерации.
Проведенный в диссертации анализ законодательства и выдвинутые предложения могут быть учтены в законопроектной работе федеральных органов, органов субъектов Федерации, правотворческой деятельности органов местного самоуправления, в правореализационной практике, а также в преподавании в учебных заведениях профессионального юридического образования.
Апробация результатов диссертации. Работа подготовлена, обсуждена и отрецензирована на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии. Основные выводы исследования отражены в опубликованных научных статьях. Отдельные выводы, вошедшие в диссертационную работу, излагались автором на совещаниях, проводимых в рамках
Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, на научных и научно-практических конференциях, в частности на научно-практической конференции «Проблемы становления гражданского общества в России», проведенной в г. Красноярске 25-26 апреля 1996 г. Материалы диссертации учитывались при разработках проекта Устава города и некоторых иных актов органов местного самоуправления г. Красноярска, осуществляемых юридическим управлением администрации г. Красноярска с участием диссертанта. Положения, сформулированные в диссертационном исследовании, использовались автором в учебном процессе на юридическом факультете Красноярского государственного университета.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, первая из которых разбита на три, а вторая - на четыре параграфа, заключения и библиографии.
Значение городов в социальной и политико-правовой истории человечества
Как утверждается в современных научных источниках, изначально поселения, которые можно считать вполне оформившимися городами, образовались на Ближнем и Среднем Востоке не менее 6 тысяч лет назад. Несколько позднее города появились в Южной и Восточной Азии, Средиземноморье. На территории большей части Европы города возникли или "перевозникли" в начале второго тысячелетия нашей эры. Именно научная реконструкция процесса возникновения средневековых европейских городов, удовлетворительно отраженного в сохранившихся и доступных исследователям документах, положила начало созданию теории города. Многие выводы, сформулированные применительно к европейскому городу, нашли свое подтверждение в ходе последующего изучения генезиса городского строя в иных общественных системах в отличных исторических условиях.
Большинство сегодняшних трактовок признаков и природы города строится с учетом анализа естественноисторического генезиса "первогородов", имевшего место у различных народов во времена древнего мира и средних веков. Дело в том, что город оказался достаточно жизнеспособной формой расселения (территориальной организации) людей, которая, с одной стороны, постоянно видоизменяется, но, с другой стороны, устойчиво сохраняет на протяжении своей истории некоторые сущностные черты, проявившиеся еще в период становления городов. Среди выдвинутых теорий происхождения городов наиболее известными и заслуживающими внимания являются "сеньоральная" или вотчинная и близкая ей, если смотреть на существенные моменты концепции, теория "социального обслуживания"; "бурговая" или военная и примыкающая к ней теория "социальной защиты"; рыночная или торговая; административно-политическая; коммунальная. Исследователи, придерживавшиеся каждой из этих теорий, причину появления городов усматривали в одном каком-то факторе, давшем толчок возникновению городского поселения.
В рамках данной работы нет необходимости подробно анализировать и сопоставлять упомянутые концепции возникновения городов. Можно лишь отметить, что предлагаемый каждой из этих теорий "сценарий" вполне реален и любой из них способен выступить основным при образовании конкретного города. Одному из них начало положил рынок, а затем поселение было обнесено крепостной стеной, превратилось в административный центр, сосредоточило обслуживающие территорию структуры, другому - крепость (бург), при которой сложился позднее рынок, сосредоточились промышленность и услуги и т.д. Очевидно, что и получение статуса свободной общины (коммуны) означало для поселения приобретение характера своеобразной, используя современное понятие, зоны наибольшего благоприятствования, притягивающей и капитал, и производство, и рабочую силу, а тем самым стимулирующей процесс градообразования во всех его проявлениях. Однако с учетом идей, выработанных в рамках перечисленных концепций возникновения городов, можно полнее рассмотреть вопрос о значении городов в истории человечества и проследить зарождение и развитие научных представлений об основных, так сказать, градообразующих в социальном смысле признаках города. Время образования городов у различных народов и в древности, и во времена Средневековья не просто совпадало с эпохами самых, пожалуй, грандиозных, из пережитых до сих пор человечеством, социальных революций. Возникновение городов - важнейшая составная часть процесса перехода обществ от архаичного, первобытнообщинного или близкого к нему полудикого состояния к цивилизованному, органично связанная с произошедшим одновременно образованием в этих обществах государства и права, рождением или распространением у соответствующих народов письменности, появлением концептуальных и идейно сложных религиозных учений либо освоением этих учений данными обществами, организацией регулярного товарообмена внутри регионов и между ними, изобретением или широким применением качественно новых технологий (металлургических, металлообработки, строительных, транспортных и других), становлением профессиональных искусства и науки. Появившись на свет, город генерирует и аккумулирует технические, социальные, духовные достижения человечества и фактически играет роль главного катализатора и синтетического показателя общественного прогресса. Расцвет и упадок известных истории цивилизаций есть в конечном счете расцвет и упадок городов этих цивилизаций6. Развивающееся поступательно общество закономерно становится обществом все более городским7. В таком обществе урбанизационные процессы могли замедляться и даже приостанавливаться, однако, всякое "отступление" городов под "напором" села в конечном счете носило преходящий характер и свидетельствовало о серьезных социальных проблемах, стоящих перед той или другой страной
То, что именно города (городские общины), как показывает исторический опыт, оказываются «двигателями» материального и духовного прогресса человечества, можно, думается, объяснить в первую очередь многообразием и интенсивностью их внутренней и внешней жизни. Хрестоматийным показателем социально-профессиональных различий города и села считается показатель количества профессий горожан и селян в данной стране в конкретную эпоху. Число, скажем так, городских профессий, требующих, кстати, как правило, от их носителей высокой общеобразовательной и профессиональной подготовки, во много (в десять и более) раз превосходит число профессий сельских. Городской труд, да и городская экономика в целом более сложны и разнообразны и требуют всегда большей внутригородской и внешнегородской кооперации и координации по сравнению с относительно простой экономикой сельской, всегда ярче обнаруживающей черты экономики натуральной.
Социальные признаки города
Всякий город можно рассматривать как образованную его жителями сложно организованную, находящуюся в постоянном развитии, изменчивую крупную социальную общность, имеющую определенные территориальные пределы жизнедеятельности, специфическую среду (ландшафт и т.д.) обитания, присущий именно данной общности экономический уклад, особый образ жизни населения, характерный тип взаимосвязи с окружающей город территорией и ее населением, наконец, своеобразный склад межличностного общения и преобладающий строй общественных идей и установок. Многосторонность города как территориально-расселенческого образования создает определенные трудности при формулировании его определения. Утверждение Л.А. Велихова о том, что «слово "город" не принадлежит к числу точных научных терминов», сохранили свою актуальность и поныне. Пока еще не выработано общепризнанного теоретически безупречного научного определения такого понятия, как "город".
Некоторые отраженные в перечисленных выше концепциях возникновения городов их признаки, вполне логичные с точки зрения человека далекого прошлого, сегодня выглядят архаично. Так, нелепо утверждать сейчас, что город есть окруженное стеной поселение, хотя этимология данного слова указывает именно на такое понимание феномена городов во времена их появления в славянских языках. Слишком упрощенным будет в настоящий момент рассмотрение как единственного и даже важнейшего градообразующего признака городского рынка или шире -торговых функций поселения, хотя эти функции у современного города, в отличие от имеющих оборонительное значение городских стен, остались. Что же касается других черт поселения данного типа, проявившихся еще в период становления городов, как-то: его, с одной стороны, обслуживающая роль по отношению к окрестной сельской местности, с другой стороны, доминирующие позиции по отношению к близлежащим негородским поселениям; промышленный и иной несельскохозяйственный характер труда жителей; особый правовой статус, выделяющий город среди прочих поселений, - то эти черты считается возможным применительно и к сегодняшним городам называть выражающими сущностные моменты их природы и придавать им градообразующее значение в теории и, что особенно важно, в национальном законодательстве стран мира.
В настоящий период сложилось множество научных интерпретаций важнейших признаков города. Отвлекаясь от некоторых нюансов предлагаемых в литературе трактовок природы города, эти трактовки возможно объединить в несколько направлений в зависимости от избранного соответствующими группами авторов угла исследования города, а именно: демографическое, экономико-социальнотерриториальное, градостроительное, социально-бытовое, социально-психологическое, социально-экономическое, политическое, часть из которых в свою очередь может быть подразделена на достаточно самостоятельные «поднаправления».
В рамках демографического подхода город рассматривается как образование, имеющее некоторые, если так можно выразиться, населенческие характеристики. Причем в ходе анализа можно ограничиться учетом лишь тех из этих характеристик, которые касаются исключительно поселения, но можно привлечь и те характеристики, которые демонстрируют положение города в системе расселения на территории, к которой он принадлежит.
Первый подход, именовавшийся когда-то "количественным", ориентирован на то, что город есть поселение, обладающее значительным числом проживающих в нем людей и отличающееся тем самым от малолюдного сельского поселения. Важным моментом при этом является достаточная территориальная компактность поселения. В противном случае в качестве города может быть представлена и территория (система мелких поселений), суммарно располагающая требуемым для города населением.
Второй относительно самостоятельный подход к городу в рамках демографического направления можно назвать "территориально-расселенческим". Он основан на рассмотрении города не как изолированной поселенческой единицы, а как "основной территориальной ячейки каждого района или области"24. С этой точки зрения главное в природе города усматривают в том, что город есть ядро всякой локальной системы расселения. Во-первых, в нем концентрируется значительная (преобладающая) часть населения территории, во-вторых, под него "подстраивается" совокупность окружающих поселений. Сеть городов страны в таком случае подается как каркас системы расселения в целом. В прошлом данная картина расселения проявлялась особенно ярко. По крайней мере, в Европе к концу складывания городского строя во времена позднего Средневековья города расположились на территории на удивление равномерно, а именно: с таким расчетом, что зона влияния каждого города охватывала расстояния, которые могли быть покрыты с помощью транспортных средств того времени в прямом и обратном направлении в течение дня. Город выступает ядром расселения постольку, поскольку сосредоточивает важнейшие элементы производственной и социальной инфраструктуры территории - является ее транспортным узлом, центром торговли, местом оказания наиболее квалифицированных социальных услуг и т.д.
Административно-территориальное устройство: проблемы компетенции Российской Федерации и ее субъектов
Прежде чем приступать к анализу проблемы, заявленной в заголовке настоящего параграфа, следует определиться с содержанием употребленного в заголовке параграфа понятия «административно-территориальное устройство». Как представляется, самым широким понятием, охватывающим все юридически значимые разновидности территориального устройства государства будет понятие «территориальная организациия государства»включающая в себя в федеративном государстве «государственно-территориальное (федеративное) устройство», «административно-территориальное устройство» и «муниципально- территориальное устройство». В советский период последнее устройство (и деление) не признавалось, а в сегодняшних условиях возможна постановка вопроса если не об отрицании существования административно-территориального устройства как такового, то, по крайней мере, о связанности его только с таким делением территории, которое не относится ни к государственному, ни муниципально-территориальному делению. Поселения, в том числе и городские, являются согласно Конституции Российской Федерации территориями, на которых осуществляется местное самоуправление, следовательно, они являются единицами муниципально-территориального деления Российского государства. Но являются ли они при этом и единицами административно-территориального деления?
Исходя из сегодняшних российских государственных и правовых реалий, отрицательный ответ на поставленный вопрос дать нельзя. Правовое регулирование критериев отнесения поселений к числу городских, есть правовое регулирование вопросов административно-территориального устройства. Административно-территориальное деление государства производится с целью реализации самых разнообразных задач государственного управления. С учетом этого деления строится государственный аппарат, осуществляется правовое регулирование и т.д. и т.п. Муниципально-территориальное деление служит, как представляется, более узким целям, а именно: организации местного самоуправления. Неслучайно, применительно к поселениям различных типов, по крайней мере, сколько-нибудь значительным, в современных и федеральных законодательных актах, и законодательных актах субъектов Российской Федерации употребляются понятия «административно-территориальные единицы», а выделение на территориях поселений определяется в этих актах как составная часть «административно-территориального деления».
Другое дело, что на практике административно-территориальное устройство тесно переплетается с устройством муниципально-территориальным. Российское федеральное законодательство допускает, а законодательство субъектов Федерации предусматривает различные варианты реального территориального соотношения административно-территориальных и муниципальных (муниципально-территориальных) образований. Как показывает проведенное И.В. Выдриным исследование законодательства субъектов Российской Федерации, законодательные акты некоторых из данных субъектов закрепляют положение, согласно которому границы административно-территориальных образований совпадают с границами соответствующего муниципального (муниципально-территориального) образования, но законодательные акты ряда субъектов Российской Федерации допускают в принципе несовпадение данных границ.
В Советском Союзе на протяжении всей его истории нормативное правовое регулирование проблем административно-территориального устройства в части, касающейся определения категорий населенных пунктов и установления их признаков, согласно действовавшему конституционному законодательству относилось к ведению союзных республик. В первое время после провозглашения суверенитета и независимости Российской Федерации ее Конституция 1978 г. продолжала включать в себя статью 73, которая, дублируя положения статьи 79 Конституции СССР 1977 г., гласила, что «РСФСР определяет свое краевое, областное, окружное, районное деление и решает иные вопросы административно-территориального устройства». Пункт 4 части 3 статьи 104 Конституции России того времени «определение порядка решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» относил к исключительной компетенции Съезда народных депутатов РСФСР. Последним российским законодательным актом советского периода, принятым в реализацию конституционной компетенции РСФСР и регламентировавшим вопросы административно-территориального статуса российских населенных пунктов в позднее советское и в первое, если так выразиться, послесоветское время, являлось
Нормативно-правовая формализация социальных признаков города (городского поселения): возможные подходы
Приведенные в заключение второго параграфа первой главы настоящей работы определения города носят содержательный или аналитический характер. Они (определения) базируются на важных, с точки зрения их авторов, социальных признаках города как вида поселения. От определений такого типа надо отличать формальное юридическое определение города. Последнее определение дать несложно. Оно будет сведено к утверждению о том, что город есть населенный пункт, имеющий юридический статус городского поселения, либо, в чуть отличающемся варианте, отнесенный к числу этих поселений в соответствии с законодательством данного конкретного государства .
Законодательство и юридическая практика современных государств свидетельствуют о том, что сложившиеся в различных странах подходы к решению вопроса наделения конкретного населенного пункта статусом города могут отличаться в самых принципиальных моментах. Главной причиной, обусловливающей особенности, если так можно выразиться, режима официального юридического деления поселений на городские и сельские, являются особенности правовых последствий обладания поселением городским или сельским статусом, а точнее - наличие этих последствий или их отсутствие. Во многих современных государствах городской или сельский юридический статус поселения никак не сказываются на его правах, компетенции, режиме территории и т.д., равно как и на правах и обязанностях проживающих в поселении граждан. Сколько-нибудь существенные изъятия в правах сельских поселений по отношению к поселениям городским сегодня следует рассматривать как характерные для архаичного, сохраняющего сословные привилегии, а посему недемократического общества отступления от одного из основополагающих принципов права, а именно: равноправия всех граждан государства.
Следствием такого положения вещей является признание в современной немецкой доктрине и практике того, что понятие "город" есть сугубо историческое название, имевшее смысл в прошлом, но мало что говорящее о функциях и значении соответствующей общины сегодня65. Думается, именно тем фактом, что в настоящее время сельское поселение, по общему правилу, обладает статусом, идентичным или максимально близким статусу города, объясняются случаи существования населенных пунктов, являющихся де юре селами и насчитывающих при этом несколько десятков и даже сотен тысяч жителей, обладающих всеми иными атрибутами крупного города. В то же время во многих европейских странах именуются городами поселения, получившие этот статус много столетий тому назад и насчитывающие сегодня лишь несколько сотен и даже десятков жителей .
Но согласно законодательству некоторых современных государств присвоение поселению городского или сельского юридического статуса влечет за собой довольно-таки существенные правовые последствия. Порой в нормативных актах сохраняются, если так выразиться, определенные отголоски ситуации, в которой города имели особое более самостоятельное, чем иные поселения, правовое положение. Но речь при этом идет не о придании городского (сельского) статуса в зависимости от степени свободы поселения, а о построении звеньев территории и уровней управления с учетом сельского или городского статуса населенных пунктов страны. Согласно предписаниям пункта 3 статьи 116 Федерального конституционного закона Австрийской республики общине с населением не менее 20 000 жителей может быть "установлен самостоятельный правовой статус (городской правовой статус)". Из дальнейшего текста, гласящего, что город "должен помимо задач общинного управления осуществлять также задачи районного управления, становится ясно назначение "самостоятельного статуса" города. Город в Австрии есть населенный пункт, входящий в состав соответствующей земли на правах района. Сельские же поселения должны обязательно входить (объединяться) в районы.
В России, как, впрочем, и некоторых других государствах, например, Германии, городской статус поселения сам по себе еще не влечет и не является следствием особого характера его подчиненности. Города в таких странах подразделяются на входящие непосредственно в государство (в субъект федерации) на правах крупной административно-территориальной единицы и входящие в крупную административно-территориальную единицу (общину) на правах "мелкой" единицы. Но для России традиционным остается различение городских и сельских поселений по многим иным моментам правового статуса.
Создание в XV111 в. в «юридических» городах России механизмов местной власти, имевших, особенно после реорганизации этой власти на основе Жалованной грамоты городам 1785 г., некоторые элементы, характерные для механизмов местного самоуправления (в то же время организация подобных механизмов в сельской местности не предусматривалась) и выделение горожан (по принятой тогда терминологии - «граждан», а с 1785 г. «городских обывателей») в особое сословие, отличавшееся от сельского населения в налоговом (податном) отношении, в натуральных повинностях, в рекрутской (воинской) повинности, в возможностях заниматься торговой и иной предпринимательской деятельностью (только с 1810-х гг. постепенно стали сниматься ограничения для крестьян на эту деятельность вне пределов уезда их проживания), можно рассматривать как проявление государственной городской политики времен феодализма. Часть такого рода юридических по своему характеру различий между российскими городскими и сельскими поселениями и их жителями была стерта в ходе буржуазных реформ второй половины Х1Х в. Однако то же местное самоуправление на территориях, юридически сельских, и в городах осуществлялось на разных началах и регулировалось специальными и во многом несхожими по содержанию актами -соответственно Положением о земских учреждениях (первая редакция от 1 января 1864 г.) и Городовым положением (первая редакция от 16 июня 1870 г.).
