Содержание к диссертации
Введение
Глава I Общая характеристика правовых актов местного самоуправления 15
1.1. Понятие правового акта местного самоуправления 15
1.2. Функции правовых актов местного самоуправления 35
1.3. Форма правового акта местного самоуправления 38
1.3.1. Реквизиты 41
1.3.2. Структура (композиция) 47
1.3.3. Язык и стиль 60
Глава II Вопросы системности правовых актов местного самоуправления 84
2.1. Правовые акты местного самоуправления в системе законодательства Российской Федерации 87
2.1.1. Место правовых актов местного самоуправления в системе российского законодательства 87
2.1.2. Соотношение правовых актов местного самоуправления с локальными и ведомственными правовыми актами 90
2.2. Классификация правовых актов местного самоуправления 106
2.2.1. Вопросы системы правовых актов местного самоуправления 106
2.2.2. Виды правовых актов местного самоуправления 110
Глава III Обеспечение законности актов местного самоуправления 133
3.1. Типичные нарушения законности актами местного самоуправления 135
3.2. Правовые средства обеспечения законности актов местного самоуправления 146
3.2.1. Качество правовой основы местного самоуправления 147
3.2.2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления 151
3.2.3. Правотворческая процедура 155
3.2.4. Прокурорский надзор за законностью правовых актов местного самоуправления 159
3.2.5. Судебный контроль за законностью правовых актов местного самоуправления 163
Заключение 172
Список использованных источников и литературы 177
Приложение 193
- Понятие правового акта местного самоуправления
- Функции правовых актов местного самоуправления
- Правовые акты местного самоуправления в системе законодательства Российской Федерации
- Типичные нарушения законности актами местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Постсоветский период России насчитывает уже десятилетие. Прошли годы, с тех пор как Конституция Российской Федерации провозгласила новые принципы и закрепила соответствующие им нормы. В частности, в новой Конституции получил выражение принцип местного самоуправления, в развитие которого был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - «прогрессивный документ, закрепивший новую модель местного самоуправления, учитывающую демократические тенденции формирования правового государства, отвечающую международным стандартам, в том числе Европейской Хартии о местном самоуправлении» . Перемены в мировоззрении, системе ценностей общества, происходившие в этот период, актуализировали многие проблемы юриспруденции. К числу таких проблем, на наш взгляд, можно отнести тему правовых актов местного самоуправления.
Актуальность этой темы объясняется рядом обстоятельств теоретического и практического характера.
Тема правовых актов низовых, наиболее близких к населению органов управления не является новой для юридической науки. Известны теоретические и практические разработки в этой области, относящиеся к советскому периоду развития юридической науки. Значительная часть достижений советских ученых полезна, важна и в наше время. Но многие из них вошли в противоречие с действительностью. Это утверждение, на наш взгляд, относится и к правовым актам. Призванные регулировать общественные отношения, они прежде всего отражают существо этих связей, гибко реагируя на происходящие в них изменения. Формирование местного самоуправления - концептуально
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ (в ред. от 21 марта 2002 года)// Собрание законодательства РФ, 1995. № 35. Ст. 3506. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие.- М., 1999. С. 111.
5 иного института власти, нежели институт власти местных советских государственных органов, - определяет развитие принципиально иных общественных связей, находящих свое отражение в правовых актах органов местного самоуправления. Отличный от государственного публичный характер местного самоуправления, отграничение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, наделение местного самоуправления собственными предметами ведения, невозможность осуществления органами государственной власти полномочий органов местного самоуправления, появление новых форм участия населения в решении вопросов местного значения, возможность самостоятельного определения населением в соответствии с законодательством системы органов местного самоуправления и их структуры, видов принимаемых ими правовых актов и порядка их принятия, - вот далеко неполный перечень обстоятельств, определяющих иную природу правовых актов местного самоуправления, их место в системе законодательства Российской Федерации, характер их соотнесенности с другими правовыми актами, особый предмет регулирования этих актов и появление их новых видов. Если вопросы правотворческой деятельности органов государственной власти и нормативных правовых актов, издаваемых ими, в юридической литературе представлены достаточно обстоятельно, то тема правовых актов местного самоуправления только начинает привлекать к себе внимание ученых. Монографические работы по данной проблематике отсутствуют. Между тем потребность в специальных исследованиях нормотворчества на уровне муниципальных образований, правовых актов местного самоуправления огромна. Она прежде всего объясняется трудностями в организации и освоении техники подготовки и принятия, систематизации правовых актов, которые испытывают местные правотворческие субъекты. Содержание и форма этих актов еще далеки от совершенства. В них нередко содержатся нарушения федерального и регионального законодательства, что еще более обостряет эту проблему. Во-первых, потому что местное самоуправление связано с реализацией властных полномочий, а правовые акты являются основным
средством их осуществления. Во-вторых, вопросы, подлежащие регулированию правовыми актами местного самоуправления, непосредственно касаются условий жизни людей, тем самым затрагивают интересы всего населения.
Понимая, что тема правовых актов местного самоуправления может исследоваться в различных масштабах (применительно к группе государств, относящихся к одной правовой семье, к конкретному государству или даже его части) и научные поиски в каждом измерении по-своему важны, автор диссертации сосредотачивает свое внимание на правовых актах местного самоуправления, принятых на территории одного из субъектов Российской Федерации - Республики Башкортостан. Такой подход позволяет, с одной стороны, показать те особенности в правотворчестве органов местного самоуправления, которые могут быть упущены при рассмотрении темы в общем плане, применительно к местному самоуправлению в Федерации в целом, а с другой - он дает возможность понять, как в правовых актах местного самоуправления отражаются особенности социальной структуры республики, ее культуры, языка, образования, состава населения.
Территориальная организация местного самоуправления в Республике Башкортостан долгое время имела свои особенности: местное самоуправление здесь осуществлялось только на уровне сельсоветов и поссоветов республики. Самоуправленческие структуры в городах республики не были сформированы и после внесения 11 января 2001 года соответствующих изменений и дополнений в закон Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» от 20 декабря 1994 года. С принятием новой редакции Конституции Республики Башкортостан от 3 декабря 2002 года выборы представительных органов городских муниципальных образований были назначены на 16 марта 2003 года. Эти обстоятельства обусловили исследование правовых актов местного самоуправления, принимаемых в сельсоветах и поссоветах республики, как муниципальных образований.
Степень разработанности темы. Вопросы местного самоуправления нашли отражение в трудах выдающихся деятелей дореволюционной России: А.И.Васильчикова, В.М.Гессена, М.М.Сперанского, А.Д.Градовского,
7 Н.А.Лазаревского и других ученых - специалистов в области правоведения и
государствоведения, обобщивших опыт функционирования местной власти.
Ценность этих работ определяется не только глубиной научного познания, но и
тем, что сложные теоретические вопросы разрабатывались их авторами
применительно к историческим условиям Российского государства. Но
принципы организации органов местного самоуправления в дореволюционной
России, формы и методы их деятельности не соответствовали идее
полновластия Советов, пришедших им на смену в октябре 1917 года, в связи с
чем эти труды в советское время не были востребованы. Лишь в начале 50-х -
60-х гг. наблюдается активизация исследования проблем местного управления.
Причем, в работах В.А.Пертцика, С.А.Авакьяна, К.Ф.Шеремета местные
Советы рассматриваются как органы местного самоуправления. В 70-е г.г.
предметом научного анализа стало зарубежное муниципальное управление.
Этим вопросам посвящены труды Г.В.Барабашева, Н.С.Тимофеева.
Исследованию различных вопросов местного самоуправления
посвящены труды С.А.Авакьяна, И.А.Азовкина, С.С.Алексеева,
Г.В.Барабашева, Ф.М.Бородкина, Л.А.Григоряна, Е.В.Грищенко,
В.И.Васильева, Р.Ф.Васильева, И.В.Выдрина, Р.А.Галиахметова, Б.В.Дрейшева,
Н.А.Игнатюк, Н.А.Емельянова, А.Е.Когута, А.Н.Кокотова, М.А.Краснова,
О.Е.Кутафина, Л.Г.Лаптевой, М.К.Маликова, Л.А.Мироновой, А.В.Москалева,
В.С.Основина, Н.В.Постового, Ф.М.Раянова, А.А.Саломаткина,
В.К.Самигуллина, Р.Р.Сиддикова, В.В.Таболина, Ю.А.Тихомирова, Н.А.Туманова, В.И.Фадеева, А.Н.Ходырева, А.И.Черкасова, К.Ф.Шеремета, Е.Н.Щендригина и других.
В центре внимания большинства работ, изданных в последнее время, оказались главным образом вопросы организационного характера, связанные с определением характера местного самоуправления и формированием системы его органов. Появились работы, посвященные вопросам функционирования дореволюционного и зарубежного муниципального управления. Тем не менее, многогранность проблемы местного самоуправления в Российской Федерации
8 обусловливает значимость дополнительных теоретических исследований в
данной области.
Тема правовых актов местных органов власти активно разрабатывалась в советский период. Известны работы Р.Ф.Васильева, Н.П.Воронова, В.М.Денисова, С.Л.Зивса, В.В.Копейчикова, М.Р.Шабанова1. Но изменившиеся политико-правовые реалии российского государства, требуют их переосмысления. Советская юридическая литература, посвященная проблемам местной власти, равно как и опыт работы местных органов власти, имеет значение и в наше время. Она используется при исследовании правотворческой деятельности органов местного самоуправления с учетом их современного статуса и положения в системе органов публичной власти.
Отдельные вопросы темы правовых актов местного самоуправления находят отражение в современных работах Л.А.Андреевой, В.И.Васильева, В.Демина, И.В.Котелевской, С.Н.Лопатиной, Т.С.Масловской, Ф.Р.Муратшина, Ю.А.Тихомирова, Е.С.Шугриной .
Теоретическая и эмпирическая базы диссертации. Необходимость комплексного исследования проблемы потребовала привлечения научной литературы по общей теории права и государства, социологии, теории управления, общей теории систем, стилистике.
При подготовке работы использованы 132 монографии и научные статьи, 22 диссертации и автореферата, а также иные источники.
1 Васильев Р.Ф. Правовые акты местных Советов. Очерки о правовой природе.-М.: Изд. Моск. ун-та, 1975; Воронов Н.П. Нормотворческая деятельность местных Советов депутатов трудящихся. Автореферат дис. ... канд.юрид.наук.- Харьков, 1970; Денисов B.M. Правоприменительные акты местных Советов. Дис. ...канд. юрид.наук, 1989; Зивс С.Л. Источники права.- М.: Изд-во Наука, 1981; Копейчиков В.В. Правовые акты местных органов государственной власти и управления.- M.: Госюриздат, 1956; Шабанов М.Р. Акты сельских и поселковых Советов.-М.: Юрид. лит., 1971.
Андреева Л.А. Правотворчество органов и должностных лиц местного самоуправления. Дис. ... канд.юрид.наук.- СПб, 1999; Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие.- М., 1999; Демин В. Судебный контроль за законностью актов органов местного самоуправления// Российская юстиция. 2001. № 6. С. 24-28; Лопатина С.Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект// Изв. вузов. Правоведение. 2000. № 2; С. 41-51; Масловская T.C. Муниципальное право. Учебное пособие.- Сургут: Изд-во Сургутского ун-та, 1999; Муратшин Ф.Р. Методика подготовки проектов правовых актов органами местной власти// Информационный бюллетень Администрации Президента Республики Башкортостан. 2000. № 2/8. С.21-27; Муратшин Ф.Р. Правовые акты органов местной власти: состояние и проблемы// Информационный бюллетень Администрации Президента Республики Башкортостан. 2000. № 2/8. С.8-12; Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учебно-практическое пособие. - М.: Изд-во Юрид. коллледж МГУ, 1995; Шугрина Е.С. Муниципальное право.-Новосибирск, 1995.
Нормативную базу работы составляют Европейская Хартия о местном
самоуправлении, Конституция Российской Федерации, ее законодательство, а также региональное законодательство, в том числе законодательство Республики Башкортостан, определяющее правовую, организационную основы местного самоуправления, правовой статус, вопросы ответственности органов местного самоуправления - всего 30 законодательных актов, а также уставы муниципальных образований, иные нормативные правовые акты местного самоуправления.
Эмпирическую основу исследования образуют уставы муниципальных образований; регламенты, решения сельских и поселковых Советов; постановления и распоряжения глав сельских и поселковых администраций; планы, программы, инструкции, положения, иные акты органов местного самоуправления; решения сходов граждан, проекты уставов, протоколы сессий сельских и поселковых Советов; протесты и представления прокуроров, принесенные на правовые акты органов местного самоуправления; судебные постановления, вынесенные по делам об оспаривании законности правовых актов местного самоуправления; статистические и иные материалы, подготовленные органами государственной власти Республики Башкортостан, взаимодействующими с органами местного самоуправления.
При подготовке работы диссертантом изучено 1282 правовых акта местного самоуправления, в том числе 302 устава муниципальных образований, 305 решений сельских и поселковых Советов, 278 постановлений и 155 распоряжений глав сельских и поселковых администраций, 242 решения сельских сходов.
Объектом исследования являются правовые акты местного самоуправления.
Предметом исследования служат свойства правовых актов местного самоуправления, позволяющие рассматривать их в качестве источников права, подсистемы системы законодательства Российской Федерации и самостоятельного системного образования: общие и особенные признаки,
10 функции, связи с другими видами нормативных правовых актов, внутренние
системные связи, характерные для совокупности этих актов, их внутривидовое многообразие.
Цель диссертационного исследования: расширить представление о правовых актах местного самоуправления, обосновать их значимость в процессе правового регулирования общественных отношений и необходимость дальнейших научных разработок в этой области.
Для достижения поставленной цели мы определили следующие задачи исследования:
-уточнить характерные признаки правового акта местного самоуправления, его функции, отличие от других видов правовых актов и место в системе законодательства Российской Федерации;
-исследовать внутрисистемные связи правовых актов местного самоуправления, произвести их классификацию, дополнить общее понятие «правового акта местного самоуправления» характеристикой его видов;
-проанализировать форму правовых актов местного самоуправления, исследовав для этого структуру, реквизиты, язык текстов актов местного самоуправления;
-выявить наиболее типичные ошибки в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, ведущие к нарушению принципов законности, выработать рекомендации по их преодолению.
Методологическая основа диссертационного исследования. Характер задач, поставленных в диссертационной работе, определил необходимость комплексного использования общих и частно-научных методов исследования. Широко использовались такие отправные категории как явление, понятие, определение, форма и содержание, общее и особенное, целое и часть. В работе применялись методы анализа и синтеза, исторический, логический, сравнительно-правовой методы, системный анализ объекта в его внутренних и внешних взаимосвязях, структурно-функциональный подход. В совокупности они позволили раскрыть правовую природу и место актов местного самоуправления в правовой системе.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем на основе специально-юридических и социологических методов предложена концепция правовых актов местного самоуправления адекватная современным условиям государственно-правового развития российского государства.
Основные положения, выносимые на защиту. В результате проведенного исследования выдвинуты и обоснованы положения, содержащие элементы научной новизны.
Дано определение правового акта местного самоуправления. Это -официальный письменный документ, принятый в установленном порядке компетентным субъектом (органом или должностным лицом местного самоуправления, местным населением непосредственно) для регулирования вопросов местного значения в интересах местного населения, содержащий предписания нормативного, общего или индивидуального характера, признаваемый и охраняемый государством.
Нормы, формулируемые в установленных пределах органами местного самоуправления и местным сообществом непосредственно, обладают свойствами правовых норм, а правовые акты местного самоуправления, содержащие нормативные предписания, являются полноценными источникам права наряду с нормативными правовыми актами, исходящими от органов государственной власти.
3. Законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении
не только не ограничивает традиционно представляемую сферу местного
нормотворчества, но и практически расширяет его возможности в современных
условиях путем определения предметов ведения муниципальных образований,
отграничения их от предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в
сфере местного самоуправления, расширения нормотворческой компетенции
органов местного самоуправления, законодательного определения правовой
природы и места правовых актов местного самоуправления в системе
законодательства, возможности их судебной защиты.
4. Нормативные правовые акты местного самоуправления входят в
систему законодательства Российской Федерации и занимают в ней место, определяемое ее вертикальным и горизонтальным строением, а также особенностями федеративного строения государства и принципами децентрализации правового регулирования, содержанием предмета правового регулирования и юридической силой.
Совокупность правовых актов местного самоуправления, действующих в отдельном муниципальном образовании, характеризуется внутрисистемными интегрирующими связями, элементами структурированности, упорядоченности. При определенных условиях она имеет тенденцию стать системой, имеющей свойства строгой упорядоченности, согласованности, непротиворечивости составляющих ее элементов.
Правовые акты местного самоуправления, являясь элементами системы законодательства, правовой системы, вносят свой вклад в выполнение системой общей задачи. Призванные регулировать общественные отношения, складывающиеся в местном сообществе в ходе решения вопросов местного значения, они позволяют полнее и эффективнее обнимать правовым регулированием многообразные общественные отношения, находящиеся в сфере воздействия права, выполняя при этом разнообразные функции.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации выводы и положения развивают и дополняют соответствующие разделы конституционного и муниципального права России и могут быть использованы при разработке курсов по указанным дисциплинам, а также спецкурсов по вопросам местного самоуправления, нормотворчества, юридической техники. Результаты исследования имеют значение для совершенствования федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении и практики его реализации, для совершенствования деятельности нормотворческих структур местного самоуправления и ее результатов.
13 Апробация. Диссертация подготовлена на кафедре государственного
права Института права Башкирского государственного университета, где
проведено ее обсуждение и рецензирование; основные выводы и положения
опубликованы в научных статьях, озвучены на научно-практических
конференциях. Результаты исследования использовались автором при чтении
курса «Теория права и государства», спецкурса «Законодательная техника». В
целях совершенствования нормотворческой деятельности органов местного
самоуправления и ее результатов автором разработаны Методические
рекомендации по подготовке и оформлению правовых актов местного
самоуправления, которые переданы в соответствующий комитет и секретариат
Государственного Собрания Республики Башкортостан для изучения на
предмет распространения среди глав муниципальных образований республики.
Структура работы обусловлена целями и задачами исследования, состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложения из трех материалов.
В диссертации приняты следующие сокращения. РФ - Российская Федерация,
РБ - Республика Башкортостан Российской Федерации,
Конституция РФ - Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (с изм. от 9 июня 2001 года),
Конституция РБ - Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 года № ВС-22/15 (в ред. от 3 декабря 2002 года), ФЗ - Федеральный закон,
Федеральный закон об общих принципах местного самоуправления — Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ (в ред. от 21 марта 2002 года),
Закон РБ о местном самоуправлении - Закон Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» от 20 декабря 1994 года № ВС-26/3 (в ред. от 23 декабря 2002 года),
14 АПК РФ - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от
24 июля 2002 года № 95-ФЗ,
ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1) от 30 ноября
1994 года № 51-ФЗ (в ред. от 26 марта 2003 года),
ГПК РФ - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14
ноября 2002 года,
КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ,
УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года № 63-
ФЗ (в ред. от 25 июля 2002 года),
СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации,
Конституционный Суд РФ - Конституционный Суд Российской Федерации,
Верховный Суд РФ - Верховный Суд Российской Федерации,
АО - акционерное общество,
ООО - общество с ограниченной ответственностью.
Понятие правового акта местного самоуправления
Прежде чем приступить к описанию понятия правового акта местного самоуправления, обратимся к выяснению и отграничению явления, понятия и определения правового акта местного самоуправления. Правовой акт местного самоуправления - это, прежде всего, явление действительности. Словом «явление» обозначают то, что происходит, случается, имеет место в окружающей действительности, событие, факт1. Логической формой постижения сущности явления выступает понятие как средство и результат постигающего мышления. В философском энциклопедическом словаре понятием обозначается мысль, отражающая в обобщенной форме предметы и явления действительности и связи между ними посредством фиксации общих и специфических признаков, в качестве которых выступают свойства предметов и явлений и отношения между ними2. Глубина постижения явления может быть различной в зависимости от уровня развития человека. По содержанию (совокупности объединяемых в понятии признаков явления) понятия можно подразделить на обыденные, профессиональные и научные. Обыденные правовые понятия складываются у большинства людей. Они формируются на базе их повседневной жизни в сфере правового регулирования. Люди так или иначе сталкиваются с правовой действительностью: получают правовую информацию в общих образовательных учреждениях, из средств массовой информации, наблюдают деятельность государственных органов. Как правило, это нечеткие, расплывчатые понятия, в которых явления действительности классифицируются по типовым признакам. Например, в понимании обычного человека правовой акт местного самоуправления предстает как документ с весьма расплывчатыми характеристиками. Профессиональные правовые понятия складываются в ходе специальной юридической подготовки, в процессе осуществления практической юридической деятельности. Их субъекты обладают специальными, детализированными знаниями действующего законодательства, умениями и навыками применения права. Однако профессиональные установки и опыт вырабатывают у юристов навыки принятия однозначного решения, применения юридических формул, допускающих буквальное толкование. Понятийный аппарат обычно развит настолько, насколько необходим для осуществления практической деятельности, и по содержанию часто совпадает с уровнем дефиниций. Определенность же понятий - лишь момент, фиксирующий соответствующую ступень познания предмета. Научные понятия не являются застывшими, а постоянно изменяются, развиваются, обогащаются в процессе познания. «Правовые научные понятия - это содержательные, предметные образы, которые воспроизводят в мышлении (идеально) объективную суть реальных процессов правовой действительности и отношений, существующих в ней, и выражают специфически правовую, качественную определенность данных процессов и явлений»1. По Зигварту, понятие есть «представление, содержащее в себе требование постоянности, совершенной определенности, всеобщего признания, однозначного языкового выражения»2. К научным понятиям предъявляются требования адекватности, объективности отражения в них познанной действительности, полноты содержания, отражения закономерных связей и существенных общих и специфических свойств. Формулирование в сжатой форме основного содержания понятия называют определением . Задача определения как логической операции над понятием заключается в том, чтобы раскрыть содержание этого понятия путем указания на основные, существенные признаки изучаемого предмета, которые отличают его от других общественных явлений и выделяют из числа правовых . В логике существует обязательное требование: дефинитивные рассуждения должны воспроизводить отношения логического следования и обеспечивать при истинности посылок истинность заключения . Общепризнано, что определения понятия могут быть разными и в зависимости от целей исследования - полезными или бесполезными . В языке любое понятие выражается отдельным словом или словосочетанием. «Юридическая терминология, - пишет С.П.Хижняк, -включает в себя терминологию права (прикладной области знания) и терминологию науки (юриспруденции), которые находятся в тесной взаимосвязи, однако они различаются характерными особенностями»5. В истории терминологии различными учеными предлагались целые системы требований, которым должны удовлетворять «настоящие термины». Среди них - краткость, однозначность, точность, отсутствие синонимии, омонимии, точная соотнесенность с выражаемым понятием, лексическая системность, соответствие словообразовательным закономерностям языка6. Однако не всегда указанные правила соблюдаются. Явление, исследуемое в рамках данной работы, получило обозначение в нескольких терминах. В юридической литературе можно встретить выражения «акты муниципальной власти», «правовые акты местной власти», «правовые акты муниципальных образований», «местные правовые акты», «правовые акты местного самоуправления». В литературе все они употребляются как синонимы. Однако буквальное значение данных терминов не всегда адекватно исходному понятию. Во всех терминах используется слово «акт» или «правовой акт», но в первых двух дополнением выступает «власть», в данном случае публичная власть на уровне местного самоуправления, в третьем -«муниципальное образование», понимаемое как территория, на которой осуществляется местное самоуправление, то есть используются слова, семантическая сочетаемость которых может быть поставлена под сомнение. Термин «местные правовые акты» также не вполне удачен. В силу многозначности слова «местный» этим термином могут обозначаться акты предприятий, организаций, учреждений (локальные акты), правовые акты субъектов Федерации в противоположность общефедеральным актам, акты местных органов государственной власти. Термин «правовые акты местного самоуправления» в этом смысле более четко очерчивает предмет нашего исследования. С другой стороны, само слово «акт» толкуется по-разному: действие и документ. С.Н.Лопатина определяет правовые акты местного самоуправления как действия и документы, совершаемые (действия) и принимаемые (документы) в рамках конституционного права граждан на местное самоуправление всеми субъектами местного самоуправления1. Поскольку предметом нашего исследования выступают правовые акты-документы, принимаемые (издаваемые) органами и должностными лицами местного самоуправления, то в рамках данной работы слово «акт» используется в узком смысле.
Функции правовых актов местного самоуправления
Рассмотрение общих и специфических признаков еще не дает полного и непосредственного представления об актах местного самоуправления. Необходимо выяснение их социального назначения и выполняемых функций. Издание актов местного самоуправления не является самоцелью. В самом общем виде правовые акты местного самоуправления оказываются включенными в механизм правового регулирования в качестве одного из звеньев, элементов процесса активного воздействия права на общественные отношения. В юриспруденции регулирование традиционно рассматривается как проявление управления, компонент последнего и как активное творческое воздействие на управляемый объект, сознательное и целенаправленное влияние на него, установление определенных рамок функционирования, стимулирование его развития в определенном направлении. Правовое регулирование отличает целенаправленное воздействие на общественные отношения с помощью юридических средств, среди которых нормотворчество является отправным. Нормотворчество органов местного самоуправления является частью системы нормотворчества в государстве. Это деятельность в пределах компетенции, направленная на создание, изменение и отмену правовых норм. Наряду с нормотворчеством органов государственной власти РФ и ее субъектов нормотворчество местного самоуправления позволяет полно и наиболее эффективно осуществлять правовое регулирование в государстве. При этом акты нормотворчества различаются по юридической силе, сфере и объему влияния на ход правового регулирования. Отсюда можно заключить, что акты местного самоуправления выполняют регулятивную функцию. По мнению В.В.Тоболина, местная власть «законодательствует» в трех случаях: «когда по указанным вопросам государственное правовое регулирование отсутствует полностью, и нет никакой необходимости в его осуществлении; по вопросам, которые урегулированы нормами права в самом общем виде, и требуется их «местная юридическая конкретизация»; когда законодательство не в состоянии охватить многообразие местных особенностей»1. Отсюда можно выделить следующие функции, выполняемые правовыми актами местного самоуправления: - функция первичного правового регулирования вопросов, отнесенных к предметам ведения муниципального образования и не могущих быть предметами правового регулирования государственных органов; - функция реализации законодательных предписаний, требующих принятия соответствующих норм права. Например, п.1 ст. 13 Закона РБ о местном самоуправлении признает обязательным принятие устава муниципального образования; - функции детализации, конкретизации и дополнения законодательных положений; - функция восполнения пробелов в праве, когда местные правовые нормы принимаются при отсутствии соответствующих законодательных норм. Например, полномочие органов местного самоуправления принимать к своему разрешению любой вопрос, не отнесенный к ведению органов государственной власти субъектов Федерации, федеральных органов государственной власти, по сути, предполагает регламентирующее полномочие органов местного самоуправления в отношении этого вопроса в отсутствии законодательной регламентации; - функция обновления нормативного материала. Издаваемые в этих целях правовые акты позволяют оперативно реагировать на изменяющиеся условия жизни и новые потребности местного сообщества, вводят новые или дополняющие нормативные предписания либо полностью заменяют устаревшие нормы, утратившие свое значение или противоречащие новым обстоятельствам. Акты местного самоуправления выполняют как регулятивно статическую, так и регулятивно динамическую функции. К примерам первых относится устав муниципального образования, положения об органах местного самоуправления, должностных лицах, структурных подразделениях органов. Интересны функции устава: учредительная, кодифицирующая, статическая (придание стабильности), базовая (фундамент для местного нормотворчества). О роли уставов муниципальных образований Г.В.Барабашев пишет, что они не только «олицетворяют суть самоуправления как возможности самоорганизации и саморегулирования», но и «воспроизводят и адаптируют к местным условиям многочисленные законоположения, представляют их в упорядоченном виде, логичном изложении, сопровождают необходимыми комментариями и тем самым облегчают работу с законодательством, содействуя выработке у населения правильных и достаточно полных представлений о том, как устроен и работает механизм местного самоуправления, как граждане могут его контролировать и участвовать в его работе»1. Акты местного самоуправления не выполняют охранительной функции в том смысле, что ими не устанавливаются правовые основания и пределы юридической ответственности. Это выходит за рамки нормотворческой компетенции муниципальных образований. Акты местного самоуправления участвуют в механизме правового регулирования и на стадии реализации правовых норм, они выполняют: - функцию правоприменения, в том числе применения охранительных норм права, содержащихся в законе. Наиболее многочисленная группа правоприменительных актов органов местного самоуправления направлена на реализацию регулятивных норм. «С изданием местными органами власти этих правоприменительных актов, - считает В.М.Денисов, - связано выполнение большинства функций, в реализации которых местные Советы принимают участие»1; функцию обеспечения реализации правовых актов большей юридической силы. Если первую функцию выполняют правоприменительные акты, то организующая роль, по мнению В.М.Денисова, характерна для всех правовых актов местного самоуправления, но в правоприменительных актах она выражена рельефнее, четче . Кроме специально юридических функций акты местного самоуправления выполняют и общесоциальные функции: политические, воспитательные, экономические.
Правовые акты местного самоуправления в системе законодательства Российской Федерации
В ходе коренных преобразований российской государственности в начале 90-х годов прошлого века произошли существенные изменения в сложившейся системе общественных отношений и соответственно в системе права. Наметилось разделение системы права на две части: публичное и частное право. Это принципиально важно, так как в советское время такое деление права отрицалось. По В.И.Ленину, «мы ничего «частного» не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное»1. Преобразованиям подверглась и система законодательства российского государства. Отход от местных Советов и их исполкомов как организации административно-командной системы на местах и закрепление в Конституции РФ принципов местного самоуправления - совершенно иной формы осуществления публичной власти, осуществление органами местного самоуправления нормотворческой компетенции в пределах их собственных предметов ведения привели к образованию своеобразного пласта правовых актов местного самоуправления.
Конституционное положение о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, используется отдельными учеными для обоснования невозможности признания правовых актов местного самоуправления источниками права, поскольку исходят они не от государства в лице его правотворческих органов. При этом обычно исходят из узкого понимания права, считая его совокупностью формально определенных общих и обязательных правил поведения, принятых компетентными органами государственной власти и обеспеченных институтами государственного принуждения. А под законодательством в узком смысле понимают совокупность действующих нормативных правовых актов, принятых компетентными органами государственной власти (еще уже -законодательным органом государственной власти) . Автор, придерживается мнения тех ученых, которые полагают, что правильнее относить к нормам права не только исходящие непосредственно от государства и охраняемые им общие правила поведения, но и общеобязательные правила поведения, исходящие от иных субъектов, если за ними государством закреплена нормотворческая компетенция по определенным вопросам, а издаваемые в результате осуществления ими нормотворческих полномочий акты обеспечиваются институтами государственного принуждения. Согласно ст.З Конституции РФ носитель суверенитета - народ — осуществляет принадлежащую ему власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Поэтому нормы, формулируемые органами местного самоуправления и местным сообществом непосредственно, в установленных пределах обладают свойством общеобязательности и гарантированности со стороны государства, то есть свойствами правовых норм. Законодательное закрепление нормотворческой компетенции органов местного самоуправления, собственных предметов ведения, юридических гарантий обязательности правовых актов местного самоуправления для исполнения всеми субъектами, находящимися на территории муниципального образования, позволяет отнести правовые акты местного самоуправления, содержащие нормативные предписания, к полноценным источникам права наряду с нормативными правовыми актами, исходящими от органов государственной власти, и говорить о встроенное этих актов в систему российского законодательства. При этом под системой законодательства мы понимаем систему всех действующих на территории государства нормативных правовых актов. Нормативные правовые акты местного самоуправления занимают вполне определенное место в системе российского законодательства. Принимаемые на уровне местного самоуправления правовые акты можно отнести к комплексным образованиям в системе законодательства, поскольку предметом их правового регулирования являются разнообразные общественные отношения (административные, финансовые, земельные, имущественные и другие), имеющие местное значение и складывающиеся в муниципальном образовании в ходе осуществления гражданами местного самоуправления.
В вертикальном (иерархическом) срезе системы законодательства РФ, отражающем иерархию органов власти и нормативных правовых актов по их юридической силе, правовые акты местного самоуправления занимают место после Конституции, законов, указов Президента, постановлений Правительства, нормативных правовых актов других органов исполнительной государственной власти. На акты местного самоуправления распространяется действие интегрирующего принципа верховенства Конституции РФ.
Федеративное строение системы законодательства, в основе которого лежит федеративная структура российского государства, а также принцип децентрализации правового регулирования обусловили образование трех уровней нормативных правовых актов, из которых нижний занимают акты местного самоуправления: 1) федеральное законодательство (Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти); 2) законодательство субъектов РФ (конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ); 3) нормативные правовые акты местного самоуправления (уставы муниципальных образований, нормативные акты представительных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления).
Типичные нарушения законности актами местного самоуправления
На территории Республики Башкортостан действуют 984 муниципальных образования на уровне сельсоветов и поссоветов республики. Прокуратурой РБ за 2001 и 2002 годы оспорено 2372 решений сельских, поселковых Советов, постановлений, распоряжений глав администраций сельсоветов, поссоветов. Кроме того, ею поставлена под сомнение законность 962 уставов муниципальных образований. Всего же за два года Прокуратурой РБ оспорена законность 3334 актов, при этом в 2002 году - в 1,5 раза больше, чем в предыдущем. Цифры тревожные сами по себе. Каковы же наиболее типичные нарушения действующего законодательства? Анализ 266 протестов прокуроров районного и городского звена, принесенных на решения Советов, акты глав администраций сельсоветов, поссоветов районов республики, дает возможность классифицировать наиболее характерные нарушения, общее число которых достигает 307. Классификация может проводиться по основаниям, характеризующим: 1. субъект нарушения законодательства; 2. объект нарушения законодательства: 1) по юридической силе; 2) по отраслевой принадлежности; 3) по принадлежности к процессуальному или материальному праву; 3. объективную сторону нарушения законодательства: 1) по содержанию положений, идущих вразрез с действующим законодательством; 2) по способам нарушения законодательства. 1. Подразделяя типичные нарушения по субъекту, можно говорить о нарушениях законодательства, допускаемых населением на сходе или местном референдуме (среди анализируемой группы правовых актов такие нарушения не установлены, но существование их возможно), представительным органом местного самоуправления - сельским, поселковым Советом (53 случая или 17,2%), исполнительным органом местного самоуправления - главой сельской, поселковой администрации (248 случаев или 80,7%), постоянными комиссиями при администрации местного самоуправления (6 случаев или 1.,9%)1. Таким образом, нарушения действующего законодательства допускаются исполнительным органом местного самоуправления в среднем в 4,6 раза чаще, чем представительным органом. 2. Издание незаконного акта есть правонарушение, объектом которого выступают общественные отношения, получившие закрепление в тех актах законодательства, которым он противоречит. Характеристика объекта может быть положена в основу классификации типичных нарушений законодательства. 1) Исходя из деления правовых актов по их юридической силе, можно говорить о нарушениях органами местного самоуправления норм Конституции, законов, нормативных актов Президента, Правительства, ведомственных нормативных актов, устава муниципального образования. Примером последнего служит решение Лемез-Тамаковского сельского Совета от 24 октября 2000 года об избрании И.К.Каримова, не являющегося депутатом Совета, главой администрации в нарушение нормы устава этого же сельсовета о том, что глава администрации избирается из состава депутатов Совета. 2) По признаку отраслевой принадлежности1 можно выделить: а) нарушения гражданского и гражданско-процессуального законодательства. Это наиболее многочисленная группа нарушений. На ее долю приходится 105 случаев, что составляет 34,2%. Из них 78 — нарушение компетенции судов общей юрисдикции в разрешении дел в порядке особого производства. Оставшиеся нарушения в основном сводятся к несоблюдению договорных отношений с предприятиями, организациями, расположенными на территории муниципального образования и не являющимися по форме собственности муниципальными, к нарушениям антимонопольного законодательства и ограничению конкуренции, к вмешательству во внутреннее управление самостоятельных юридических лиц, несоблюдению порядка управления муниципальной собственностью. На долю этих нарушений приходится 23 случая. Так, постановлением главы администрации Павловского сельсовета Нуримановского района РБ № 40 от 27 апреля 2000 года «на основании статистических данных по выпечке хлебобулочных изделий на территории Павловского сельсовета приостановлен завоз хлебобулочных изделий, выпеченных Нуримановским РАЙПО и со стороны Благовещенского района». Таким способом созданы благоприятствующие условия деятельности хлебопекарням, расположенным на территории сельсовета, ограничена конкуренция, ущемлены интересы других хозяйствующих субъектов и граждан. Отдельное место занимают здесь нарушения норм гражданского законодательства, регулирующих вопросы опеки и попечительства, решение которых возложено на органы местного самоуправления. Отмечено 4 случая таких нарушений. Например, распоряжением главы администрации Старо-Сибайского сельсовета Баймакского района РБ № 4 от 27 января 2000 года установлена опека над несовершеннолетним Т.Г.Сагрсяном, достигшим к этому моменту возраста 17 лет, хотя в соответствии со ст. 33 ГК РФ над несовершеннолетними лицами, уже достигшими 14-ти летнего возраста, может быть установлено только попечительство;
