Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Депутатский (парламентский) мандат: теоретико-исторический анализ 15
1.1. Историко-правовые аспекты развития депутатского (парламентского) мандата 15
1.2. Депутатский (парламентский) мандат: понятие и виды 29
Глава 2. Срочность депутатского (парламентского) мандата как его сущностная характеристика 63
2.1. Основания предоставления и прекращения депутатского (парламентского) мандата 63
2.2. Отзыв депутата 84
Глава 3. Элементы содержания депутатского (парламентского) мандата: современные тенденции в Российской Федерации 100
3.1. Неприкосновенность (иммунитет) депутата в Российской Федерации 100
3.2. Вознаграждение, льготы и ограничения по депутатскому (парламентскому) мандату 146
Заключение 165
Список использованных источников и литературы 172
- Историко-правовые аспекты развития депутатского (парламентского) мандата
- Депутатский (парламентский) мандат: понятие и виды
- Основания предоставления и прекращения депутатского (парламентского) мандата
- Неприкосновенность (иммунитет) депутата в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Формирование в России парламентаризма позволило в ином свете посмотреть на уже устоявшийся в отечественной государственно-правовой практике институт депутатского мандата. Целесообразно ли продолжить практику закрепления в отечественном законодательстве мандата, предполагающего подотчетность и подконтрольность депутата избирателям, либо необходим иной мандат, который в полной мере мог бы обеспечить принцип независимости депутата - эти вопросы стали весьма актуальны в настоящее время.
Народное представительство выполняет функцию соединения суверенитета народа с государственной властью, что придает всей системе правления демократический характер. Избранное лицо - держатель мандата
- это представитель интересов избирателей своего округа, всего населения страны. Народный представитель и избиратели являются субъектами особого вида правоотношений, возникающих как результат состоявшихся выборов. Эти правоотношения конкретизируют конституционный принцип
- народовластие - и обеспечивают его реализацию. Диссертационное исследование посвящено анализу мандата депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, поскольку в настоящий момент в России наблюдаются существенные различия в содержании мандата народного представителя, избранного в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, в законодательный (представительный) орган субъекта РФ, в представительный орган местного самоуправления. Поэтому в случаях сравнения отдельных элементов мандата депутатов разных уровней власти, принадлежность держателя мандата к тому или иному представительному органу рассматривается дифференцировано.
Актуальность избранной темы заключается в том, что характер депутатского (парламентского) мандата является одним из ключевых вопросов в теории и практике парламентаризма. Проблема мандата народного представителя имеет принципиальное значение, поскольку ее з правильное решение позволит более четко определить степень зависимости депутата от воли избирателей и меру его ответственности перед ними за свою деятельность.
Как следствие этого, представляется весьма важным, что изменения последних лет, связанные с движением России к государственной системе с полноценным парламентом, изменили и общий вектор в исследовании природы депутатского (парламентского) мандата. Автор диссертации рассматривает новый тип мандата, который эволюцией своей конституционно-правовой природы характеризует переходный период становления Российской государственности, отражает процессы демократических преобразований. Формирование парламентаризма в России позволяет автору переосмыслить значение депутатского (парламентского) мандата в России с точки зрения его общетеоретической значимости и последних изменений в нормативных актах, касающихся статуса отечественного парламентария. Диссертант рассматривает вопросы, не получившие должного освещения в трудах отечественных государствоведов, восполняет существующие пробелы в научной оценке законодательства по теме исследования, высказывает свое мнение по спорным ситуациям, связанным с противоречиями между федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.
Начиная с Конституции СССР 1977 года и вплоть до принятия Конституции России 1993 года, в правовом статусе народного представителя и российского представительного органа в целом, произошли серьезные изменения. Они затрагивают такие важные проблемы, как характер депутатского (парламентского) мандата, ответственность и неприкосновенность парламентария, его права и обязанности как по отношению к избирателям, так и по отношению к государству, а также несовместимость мандата с определенными видами деятельности и должностным положением.
Конституционные нормы определили лишь основные направления деятельности российского парламентария, их конкретизация произошла в федеральных законах и иных нормативных правовых актах. При этом следует отметить противоречия в законодательстве, регулирующем мандат депутатов представительных органов разных уровней власти, а также пробелы в ряде вопросов, затрагивающих статус народного представителя в целом. В первую очередь, это касается конституционно-правовой природы депутатского (парламентского) мандата, включающей в себя характер депутатского (парламентского) мандата, ответственность народного представителя и его иммунитет. Свободный мандат в России - Конституция РФ 1993 года не переняла обычного для советских Конституций закрепления императивного мандата или его отдельных элементов -обременен некоторыми традиционными чертами: обязанностью держать избирателей в курсе своей парламентской деятельности, обеспечивать их права и интересы, руководствоваться предвыборной программой. Однако не все законодательные акты России согласуются с Конституцией РФ в решении вопроса о виде и характере депутатского (парламентского) мандата. Требует осмысления и анализа прослеживающаяся в законодательстве субъектов РФ тенденция к сохранению императивного депутатского (парламентского) мандата на уровне субъектов РФ и уровне местного самоуправления.
Исследование пробелов в российском законодательстве и коллизий между нормативными правовыми актами, изучение отдельных элементов мандата на новой законодательной базе, с учетом отечественного и зарубежного опыта в области парламентской деятельности, позволило собрать необходимый материал, выдвинуть свои предложения по решению актуальных проблем российского парламентаризма и уточнить конституционно-правовую природу и структуру депутатского (парламентского) мандата. Особое внимание в работе уделено решениям Конституционного Суда РФ, касающимся функционирования российских представительных органов, поскольку в свете недостаточного законодательного регулирования изучаемого института эти решения восполняют существующие пробелы в законодательстве и устраняют противоречия, вызванные ими.
Актуальность темы заключается и в том, что в современной юридической литературе не так много работ, целиком посвященных мандату народного представителя и его характеристикам. Поэтому, важной задачей исследования стало рассмотрение всех структурных элементов депутатского (парламентского) мандата в России с позиций современной конституционной науки и практики осуществления этого института в течение последних лет. Автором диссертации рассматриваются конституционно-правовая природа мандата, включая его признаки и виды; процесс конституционного развития мандата в России; основания предоставления, прекращения мандата, его отзыв; охрана мандата, включающая иммунитет и ответственность держателя мандата, несовместимость мандата с занятием оплачиваемой государственной должности, с деятельностью в государственных и некоторых частных предприятиях, несовместимость нескольких депутатских (парламентских) мандатов. На каждом этапе исследования проводятся сравнительный анализ закрепления мандата, его элементов в законодательстве России и законодательстве ряда стран с развитой парламентской системой (Франция, ФРГ), а также парламентской системой стран-членов СНГ (Украина, Молдавия).
В исследовании поставлен ряд важных вопросов, в числе которых: необходимо ли в действующем законодательстве предусмотреть перечень прав избирателей, обеспечивающих их влияние на депутатов на протяжении всего периода осуществления депутатами властных полномочий? Требует ли специфика функционирования Российской государственности выбора того или иного вида депутатского (парламентского) мандата? В целом, проблемы теоретической разработки отечественного парламентского права, пробелы в законодательстве и практике в сфере парламентского права негативно сказываются на использовании представителями своих полномочий, обеспеченных мандатом, на эффективности деятельности депутатов. В исследовании содержится ряд рекомендаций, направленных на устранение имеющихся недостатков и решение существующих проблем.
В настоящий момент в специальной юридической литературе отсутствует научное исследование, полностью посвященное институту депутатского (парламентского) мандата, проблемам его развития на современном этапе парламентаризма, анализу существующих институтов за рубежом. Все это подчеркивает актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Анализ и обобщение юридических явлений, относящихся к деятельности российского парламента, а также определение путей повышения эффективности его работы требует обращения к отечественной теории государственного права и истории конституционно-правовой науки.
Среди первых отечественных исследователей проблемы статуса народного представителя, легитимности его деятельности можно выделить таких известных ученых-государствоведов конца XIX - начала XX вв., как Н.П. Дружинин, А.А. Жижиленко, М.М. Ковалевский, С.А. Котляревский, К.Н. Соколов, Б.Н. Чичерин. Труды этих авторов содержат огромный научный потенциал, актуальный и в наше время. Большинство из них выступали в защиту парламентаризма и свободного депутатского (парламентского) мандата.
Деятельности представительных органов, статусу народных представителей и их мандату посвящены научные труды крупных современных ученых-юристов в сфере конституционного и парламентского права - С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, MB. Баглая, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.Н. Габричидзе, И.В. Гранкина, А.Д. Керимова, Е.И. Колюшина, В.Ф. Котока, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, B.C. Основина, Н.Т. Савенкова, И.М. Степанова, Б.А. Страшуна, К.Ф. Шеремета и других. Эти работы, многие из которых были написаны еще в советский период и отражали существующие научные концепции и практические подходы, не утратили значения и в настоящее время, являясь основой для развития теории современного российского парламентаризма.
При всей несомненной ценности работ названных авторов нельзя сказать, что интерес научной общественности к проблемам выбора того или иного вида мандата, наполнения его содержания, оснований возникновения и прекращения правоотношений, связанных с ним, в полной мере исчерпан. Демократические преобразования последних десяти лет изменили общественное мнение к парламентаризму с негативного на позитивный. В советской юридической науке отношение к парламентаризму было критическим, а депутатский (парламентский) мандат обладал всеми чертами императивного мандата, характерного для государств с преимущественно авторитарной системой власти. Однако необходимо отметить и тех исследователей, кто в период с 1930 - 1970 гг. заявлял о нецелесообразности оснований для применения в социалистическом государстве императивного мандата (А.А. Безуглов, Г.С. Гурвич, Н.И. Челяпов). Начиная с 1980 г., появляется правовая модель, совмещающая признаки свободного и императивного мандата (Б. Завадская и К.Ф. Шеремет).
При подготовке диссертационного исследования автор опирался на труды отечественных специалистов в области теории и истории государства и права, конституционного права, политических и правовых учений, международного права, прежде всего: А.С. Автономова, С.Н. Бабурина, А.В. Васильева, Б.П. Елисеева, С.Э. Жилинского, Л.М. Карапетяна, Д.А. Керимова, Н.Г. Кобеца, И.О. Красновой, Б.С. Крылова, Б.Н. Кудрявцева, М.Н. Кузнецова, И.Н. Куксина, М-П.Р. Кулиева, Ю.И. Лейбо, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, Г.В. Осипова, СВ. Соловьевой, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, Г.И. Тункина, Т.М. Шамбы, Д.Ю. Шестакова, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, В.Ф. Яковлева, И.С. Яценко и др.
Проблемы становления и развития правовых институтов парламентаризма отражены в работах зарубежных авторов - М. Амеллера, А. Бакера, Ж. Блонделя, Де Лавеле, М. Дюверже, Д. Еллинека, О. Моделя, М. Прело, X. Файнера.
Правовую основу работы составляют Конституция РФ 1993 года, Федеральный закон от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», другие Федеральные законы, Постановления Конституционного Суда РФ, Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ, Регламенты палат Федерального Собрания РФ, законодательство субъектов РФ и органов местного самоуправления по предмету диссертационного исследования, проекты нормативных актов, иные правовые документы, в том числе зарубежные.
Объектом исследования выступают правовые отношения, складывающиеся в процессе реализации полномочий, обеспеченных депутатским (парламентским) мандатом, а также гарантирующая их система законодательства Российской Федерации и ее субъектов.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы права, регулирующие депутатский (парламентский) мандат в Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Диссертационная работа ставит своей целью комплексное изучение и теоретическую разработку проблем выбора и содержания определенного вида мандата, дальнейшее совершенствование российского законодательства, касающегося вопросов статуса народных представителей и практики депутатской деятельности, а также определение оптимальной модели функционирования депутатского (парламентского) мандата в России на современном этапе.
Поставленная цель достигается в ходе решения следующих общих и частных задач:
- рассмотрение исторического развития института депутатского (парламентского) мандата, его элементов, различных взглядов и научных теорий по данному вопросу; исследование признаков и характеристик депутатского (парламентского) мандата, анализ действующих нормативных правовых актов (в ряде случаев законопроектов), практики их применения, внесение конкретных предложений по изменению и дополнению существующих и разработке новых нормативных правовых актов, в том числе регламентирующих статус и деятельность народного представителя;
- анализ оснований возникновения и срока действия депутатского (парламентского) мандата, его охраны и оснований прекращения;
- уточнение предметов гарантий депутатской деятельности, а также необходимость сформулировать их определения, раскрыть объем и содержание гарантий;
- выявление существующих на современном этапе правовых проблем в статусе и деятельности народного представителя, рассмотрение и анализ актуальных практических ситуаций, в том числе спорных, предложение различных вариантов их решения;
- определение тенденций правового регулирования и развития института депутатского (парламентского) мандата в России и за рубежом;
раскрытие значения свободного мандата для становления демократической правовой Российской государственности.
Итогом проведенного исследования выступает развитие концепции депутатского (парламентского) мандата, который бы носил смешанный характер, а также представление конкретных предложений, направленных на решение актуальных проблем парламентского права в России.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специальные методы диалектики, правоведения, системно-исторического, логического и структурно-функционального анализа источниковой базы. Особое место занял сравнительно-правовой метод. Особенностью работы является сочетание теоретического и эмпирического уровней исследования.
Научная новизна исследования определяется тем, что в нем представлено новое видение свободного депутатского (парламентского) мандата как важной категории юридической науки и российского конституционного права, отечественного парламентаризма в контексте цивилизационных демократических преобразований в российском обществе. Исследование является одним из первых в российской конституционно-правовой литературе, в котором комплексно рассматривается институт депутатского (парламентского) мандата в Российской Федерации на современном этапе.
Диссертант формулирует, аргументирует и выносит на защиту следующие основные положения и выводы, в которых найти отражение научная новизна и практическая значимость работы:
- Автором дана обобщенная характеристика положительных и отрицательных сторон императивного и свободного мандатов с точки зрения современной конституционной науки и практики. Обосновывается концепция о том, что в своем идеальном виде ни один из них не является безупречным выбором для Российской государственности и российской правовой системы. Решение проблемы ответственности члена представительного органа власти заключается в преодолении крайностей императивного и свободного мандатов и разработке смешанной модели депутатского (парламентского) мандата, совмещающей положительные стороны обоих видов мандата.
Диссертант доказывает, что только на уровне представительного органа местного самоуправления возможен отзыв депутата. Автором сформулированы критерии, необходимые для разработки нормативного акта, который регулировал бы принципы, механизм и процедуры отзыва депутата представительного органа власти местного самоуправления. В таком случае сохранятся некоторые механизмы влияния избирателей на депутата, но не будет допущено установление отношений прямой и жесткой зависимости народного представителя от воли избирателей. Это позволит соединить на уровне местного самоуправления представительную функцию депутата и выполняемую им роль непосредственного участника деятельности по осуществлению публичной власти. Мандат же представителя высшего органа законодательной власти России и органов законодательной власти в субъектах Федерации должен быть свободным в силу особо важных функций, которые этот представитель исполняет.
В результате исследования предлагаемых вариантов ограничения депутатской неприкосновенности (иммунитета), автор делает вывод о том, что, если они и целесообразны, то в самом минимальном объеме. Автор диссертационного исследования рассматривает положительные и отрицательные стороны различных видов внутрипарламентской ответственности и делает вывод о необходимости принятия документа, который бы четко и подробно регламентировал нормы поведения депутата, в том числе этические, и его ответственность за их неисполнение. Новации диссертанта могут быть расценены как необходимые условия для обеспечения должного поведения депутатского корпуса и юридически обоснованной оценки поведения депутата. В качестве дополнительной меры ответственности депутата предлагается установить конституционный штраф; эта мера не только будет побуждать депутата действовать более эффективно, но и поможет заблокировать его незаконную деятельность, без внесения изменений в Конституцию РФ.
Диссертант доказывает нежелательность в нынешних условиях радикального реформирования системы социального обеспечения членов представительных органов в сторону уменьшения гарантий, предоставляемых им. Достойное обеспечение деятельности парламентария является его надежной защитой от влияния политических и финансовых группировок. Очевидно, что в случае ухудшения своего социального положения народный представитель будет менее защищен от многочисленных групп влияния и лоббистских структур. Парламентарий должен быть защищен материально - это одно из основных условий его свободной деятельности. Депутатская деятельность должна быть единственным источником дохода для парламентария. С проблемой социального обеспечения депутатов связана другая, не менее важная проблема - профессионализация депутатского корпуса. Значительная часть депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации не имеют необходимой профессиональной подготовки, которая могла бы обеспечить эффективную и деятельную законотворческую деятельность. Необходим механизм организации и научно-методологического руководства подготовкой и повышением квалификации депутатов.
На основании исследований и с учетом зарубежного опыта предложена система дисциплинарной ответственности депутата перед представительным органом, которая могла бы носить более действенный характер в отношении депутатов, нарушающих порядок во время работы представительного органа. В систему предложено включить: предупреждение о лишении и само лишение слова по обсуждаемому вопросу; призыв к порядку и удаление из зала заседания; удержание из месячного вознаграждения определенной суммы; порицание (выговор) и исключение из парламента как крайняя мера в системе парламентской ответственности. Последняя мера ответственности требует дальнейшего осмысления и не рекомендуется для закрепления в нормативных правовых актах и регламентах отечественных представительных учреждений.
На основании исследования изменений в законодательном регулировании института депутатского (парламентского) мандата, анализа новых законопроектов, научных концепций, автор диссертации делает вывод о том, что большинство нововведений не являются практически необходимыми. В рамках темы диссертант анализирует постановления Конституционного Суда РФ, касающиеся отдельных элементов депутатского (парламентского) мандата, а также законопроекты в области ограничения депутатского иммунитета и социальных гарантий парламентария, рассмотренные Государственной Думой Федерального Собрания РФ.
Автор диссертации обосновывает вывод о том, что для обеспечения эффективной деятельности члена российского представительного органа необходимо подтвердить приверженность отечественного конституционного права принципам европейской парламентской доктрины и практики, при тщательном учете национальных особенностей законодательной (представительной) и правовой системы Российской Федерации и ее субъектов. При этом важно отметить, что мандат депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ является общим; следовательно, хотя депутаты и выбираются по отдельным избирательным округам, каждый из них представляет народ в целом. Выполнение депутатского (парламентского) мандата факультативно и свободно от принуждения. Мандат не подлежит отзыву и не требует одобрения действий депутата при своем осуществлении со стороны его избирателей.
Автор отмечает, что мандат должен открывать большие возможности для дальнейшей профессионализации депутатов, снижать опасность конфронтации в обществе, нейтрализовать региональный лоббизм и устранить коллизии между интересами избирателей отдельных округов.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в ее направленности на решение актуальных проблем оптимизации депутатского (парламентского) мандата и деятельности народного представителя в органах законодательной (представительной) власти в Российской Федерации. Основные теоретические и практические выводы диссертационного исследования доведены до конкретных рекомендаций и предложений по выбору вида мандата и совершенствованию правового регулирования статуса депутата, которые могут быть в дальнейшем учтены законодателем. Оценки, рекомендации и выводы автора будут способствовать повышению эффективности деятельности депутата.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе дальнейшей разработки этой темы и подготовке курса парламентского права в высших учебных заведениях. Кроме того, основные положения и выводы диссертационной работы могут найти практическое применение для формирования перспективной программы развития парламентаризма в России.
Апробация результатов исследования. Диссертация одобрена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Основные теоретические положения, идеи и выводы работы нашли отражение в докладах и выступлениях на семинарах и научных конференциях, в том числе на конференции по проблемам народного представительства, проведенной в 1999 году юридическим факультетом МГУ и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, а также в научных публикациях автора.
Библиография научных трудов. В рамках диссертационного исследования опубликованы 4 статьи общим объемом 4,2 п.л.
Структура диссертационной работы определяется целью и задачами диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных и научных источников.
Историко-правовые аспекты развития депутатского (парламентского) мандата
Становление учреждений парламентского типа в России, а с ним и историческое развитие понятия «мандат» можно охарактеризовать как длительный и сложный процесс. Выделим четыре больших этапа развития отечественного парламентаризма, в зависимости от характерных исторических особенностей каждого, происходило изменение содержания объекта исследования: архаичный, отмеченный появлением в России первых псевдопредставительных учреждений таких как народные вече и Земские соборы; монархический, заключавшийся в учреждении первых Государственных Дум, существовавших при неограниченной власти императора; - советский, при котором система представительных учреждений базировалась на законодательно установленном императивном мандате; - протодемократический, закрепивший становление парламентаризма с учетом практики развитых зарубежных государств и фактический отказ от крайностей императивного мандата.
Развитие отечественного парламентаризма - исключительно самобытный и неординарный исторический процесс. С возникновением в IX веке раннефеодального государства Киевская Русь начинается процесс формирования первичных институтов государственной власти. Архаичный прототип представительного и законодательного органа - Вече «являл, однако, с преобладающим характером народной думы, а не обыкновенного органа для текущего суда и управления», считаясь традиционным общинным органом, исполняющим законотворческие и судебные функции.
Дореволюционные исследователи оперируют термином «народное представительство», считая его наиболее близким по сущности термину «парламент». И хотя в правовом смысле вече не является институтом, образованным в соответствии с принципом народного представительства, в этимологическом смысле близость слов «вече» и «парламент» кажется убедительной. М. Шефтель выводит слово «вече» из слова «вещать» (по-французски - «parter»), и делает вывод о полном соответствии русского «вече» и французского «парламент» .
Ни о каком понятии мандата в Киевской Руси даже в приблизительном его значении речи не могло быть - каждый свободный человек мог присутствовать на собрании и выражать свое независимое мнение. Выборные должности в русских княжествах существовали и лица, их занимавшие, по существу, имели народный мандат на осуществление соответствующих должности полномочий, однако это были должности, не имевшие отношения к законотворческому процессу.
К середине XVI века в России складывается сословно-представительная монархия, при которой взаимодействие верховной власти и сословий осуществлялось путем созыва «советов Всея Руси» - Земских соборов. Декабрист Никита Муравьев отмечал, что Земские соборы («Государственный собор» или «Земская дума») могли бы «обратиться в парламент», если бы его собрания были периодическими, в установленные сроки, и были точно определены «круг его действий и внутреннего устройства» . М.А. Фонвизин считал, что Земские думы - «это такая же институция как и государственные чины (Etats generaux), которые собирались во Франции, или английский парламент»1. Исследователь Н.П. Павлов-Сильванский полагал, что Земские соборы по своей природе были тождественны и французским Генеральным штатам, и немецким ландтагам, и испанским кортесам, и английскому парламенту. Его точку зрения поддерживают другие отечественные ученые - Л.В. Черепний и В.И. Сергеевич, отметившие, что между сословно-представительными учреждениями различных государств Европы и России существует значительное сходство. В Европе государственное строительство имеет более раннюю историю, чем в России: парламент Португалии основан в 1188 году, Англии - в 1265 году, Арагона - в 1274 году . Первый Земский собор возник на три столетия позже, однако эти явления одного порядка, подчиняющегося общим закономерностям исторического и общественного развития. Несмотря на это, говорить о мандате по отношению к соборному представителю в сравнении его с западноевропейским парламентарием не представляется правильным. Можно отметить лишь один элемент, присущий современному мандату народного представителя - наказы. Избираемые населением делегаты на земские соборы снабжались «наказами», в которых население обязывало делегата рассказать на соборе о нуждах своей земли. Поэтому в призывных грамотах обычно предписывалось прислать «знающих народные нужды и умеющих рассказать о них» . В случае, если в призывных грамотах указывалась цель созыва Земского собора, избиратели заранее оговаривали свою позицию с делегатом. Последний был вправе отступить от нее в случае, если считал это возможным и правильным. Член собора мог принять решение руководствуясь не инструкциями пославшего его сословия, а своим убеждением и пониманием обсуждаемого вопроса.
Депутатский (парламентский) мандат: понятие и виды
Среди проблем становления правового государства в России особое место занимают вопросы правовой регламентации статуса народного представителя, его мандата. «Мандат» зачастую определяется как представительные функции члена парламента. Проблема мандата народного представителя имеет принципиальное значение, поскольку ее правильное решение позволит более четко определить степень зависимости депутата от воли избирателей и меру его ответственности перед ними за свою деятельность.
В исследовании речь пойдет о держателях мандатов, которыми являются избранные представители в нижнюю палату высшего законодательного органа государственной власти Российской Федерации -Государственною Думу Федерального Собрания РФ. С другой стороны, понимая всю широту объекта исследования, мы не можем не рассмотреть отдельные несоответствия между мандатом депутата Государственной Думы и мандатом члена Совета Федерации, представителя, избранного в законодательный орган субъекта РФ или органа местного самоуправления, выборного должностного лица, поскольку все они тоже являются народными представителями и получают от избирателей мандат на осуществление власти. Ряд ученых охватывают понятием «представители» не только избранных народом в законодательные (представительные) органы власти любого уровня, но также и глав исполнительной власти, которые «производны от народа в силу их выборности и выражают его интересы» . В частности, А.С. Автономов определяет Президента России как представительный орган государственной власти, осуществляющий представительство . Чтобы избежать путаницы, определим границы толкования термина «народный представитель». Главной целью народного представителя, обладающего объектом нашего исследования - мандатом -должно являться представление интересов народа, его избирателей. Мы согласны с мнением И.В. Гранкина о том, что выборное должностное лицо (президент, губернатор, мэр) не является народным представителем в силу того, что по своей природе это лицо предназначено для осуществления определенного набора полномочий, связанных с управлением населением, а не для представления интересов последнего в какой-либо властной структуре. Причем должностные полномочия такого лица устанавливаются не волей избирателей, а действующим законодательством или указаниями вышестоящих органов. Такое представительство можно назвать административным или должностным .
Ст. 94 Конституции РФ называет Федеральное Собрание РФ парламентом России, которое является представительным и законодательным органом государства. В отношении парламентов субъектов Федерации понятия «законодательный» и «представительный» используются как синонимы: «законодательные (представительные) органы субъектов РФ».
Согласно ст. 95 Конституции РФ Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Внутреннее устройство обе палаты определяют самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ и Регламентами палат. Государственная Дума Федерального Собрания РФ состоит из 450 депутатов, и только они называются «депутатами», а 178 представителей субъектов РФ образуют Совет Федерации Федерального Собрания РФ .
Депутатом Государственной Думы признается избранный народом представитель, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Государственной Думе Федерального Собрания РФ и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и Федеральным законом. Члену Совету Федерации и депутату Государственной Думы при осуществлении ими своих полномочий обеспечиваются условия для беспрепятственной и эффективной реализации их прав и обязанностей, установленных Конституцией РФ, законодательством РФ, регламентами палат.
Осуществление мандата народного представителя в смысле «права волеизъявления» от имени народа принадлежит только депутатам Государственной Думы, через которых народ осуществляет свой суверенитет.
Основания предоставления и прекращения депутатского (парламентского) мандата
Основания предоставления и срок действия мандата имеют важное значение, поскольку они определяют временные пределы действия депутатского мандата. Источником появления мандата является волеизъявление избирателей. Свободе волеизъявления избирателей корреспондирует добровольность принятия гражданином мандата.
В основе возникновения депутатского (парламентского) мандата лежат два основания: а) волеизъявление избирателей; б) добровольность принятия мандата.
Основанием предоставления депутатского (парламентского) мандата является факт избрания депутата. При этом принцип правильного предоставления мандата является главным условием его юридической действительности. Избрание представителя является результатом согласования воль избирателей. Эти волеизъявления должны совершаться в соответствии с установленными в законодательном порядке требованиями для исключения возможности: - насилия (угроз); - подкупа; - мошенничества (обмана, подлога); - фактических ошибок; - юридических ошибок; - формальных нарушений .
1. Насилие может проявиться в фактах самоуправства, в причинении ущерба или угрозах его причинения лицу, имуществу, общественному положению, если эти действия имеют целью оказать влияние на голосование избирателя. Все указанные действия являются неправомерными и их необходимо должным образом пресекать. Согласно положениям ст. 93 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» уголовную, административную либо иную ответственность в соответствии с федеральными законами несут лица, препятствующие путем насилия, обмана, угроз, подлога или иным способом свободному осуществлению гражданином России права избирать и быть избранным.
2. Подкуп применяется, в отличие от насилия, не для запугивания избирателей, а в целях привлечения их на свою сторону. Согласно ст. 60 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» понятие подкупа включает в себя вручение избирателям денежных средств, подарков и иных материальных ценностей иначе как за выполнение организационной работы (дежурство на избирательных участках, сбор подписей избирателей, агитационную работу), обещание вознаграждения избирателей, выполнявших указанную организационную работу, в зависимости от итогов голосования или обещание произвести такое вознаграждение, проведение льготных распродаж товаров, бесплатное распространение любых товаров, за исключением печатных материалов (в том числе иллюстрированных) и значков, специально изготовленных для избирательной кампании, а также предоставление услуг безвозмездно или на льготных условиях. Ответственность за подкуп наступает в соответствии с положениями п. «г» ст. 93 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
3. Мошенничеством являются всякие действия, совершенные умышленно в нарушение законов или постановлений с целью изменить результаты голосования.
4. Фактические ошибки являются следствием неточного учета бюллетеней или неверных подсчетов (складывание голосов, определение средних результатов и т.д.).
5. Юридические ошибки являются результатом неправильного толкования требований законодательства избирательными комиссиями.
6. Формальные нарушения заключаются в несоблюдении предписанных законом форм, например, в неправильном соединении списков.
Отдельным вопросом, требующим специального внимания, является избирательная способность представителя, то есть право быть избранным. Законодательство требует не только, чтобы все действия, связанные с выборами, были совершены правильно, но также, чтобы голоса подавались за лицо, юридически способное их получать. Для действительности мандата необходимо, чтобы он удовлетворял следующим условиям избираемости: - абсолютным условиям, то есть действующим постоянно во всех избирательных округах, кроме определенных случаев временных запрещений; - относительным условиям, то есть ограниченным в пространстве и во времени.
1. Абсолютными условиями избираемости являются, в первую очередь, требования Конституции и избирательного законодательства:
а) право гражданства. Ч. 1 ст. 97 Конституции РФ предусматривает, что депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, имеющий право участвовать в выборах. Во Франции в этом случае права гражданства должны быть приобретены не менее, чем за десять лет, причем такое определение производится в судебном порядке, что снижает вероятность ошибок и неточностей в процессе выдвижения кандидата в народные представители.
Неприкосновенность (иммунитет) депутата в Российской Федерации
Неприкосновенность личности, выражающееся в невозможности быть подвергнутым аресту, кроме как по постановлению суда или с санкции прокурора (на переходный период), - гарантированное Конституцией РФ право каждого человека. Дополнительными правовыми гарантиями парламентариев, как особых субъектов строго ограниченных законом правоотношений, наделяет полученный в результате выборов мандат. Согласно европейской теории парламентского права охрана независимого депутатского мнения гарантирована законодательно установленными принципами неответственности и неприкосновенности мандатария. Понятия неответственности и неприкосновенности весьма обширны по своему содержанию, как мы отмечали ранее - неответственность члена парламента не означает безнаказанности и неподконтрольности его действий со стороны общества.
Цель иммунитета парламентария, закрепленного ст. 98 Конституции РФ, заключается в защите парламентария от репрессивных мер со стороны исполнительной власти или частных лиц. По своему содержанию эта гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности. Такая, типичная для зарубежного парламентского опыта, ситуация обусловлена необходимостью конституционной защиты особого статуса парламентария как члена федерального представительного и законодательного органа. Иммунитет не является личной привилегией депутата, он имеет публично-правовой характер и призван обеспечить повышенную защиту личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций.
Нарушения положений закона, регулирующего вопросы неприкосновенности парламентария, влекут ответственность, предусмотренную действующим законодательством.
Абсолютно безответственный депутат, равно как и депутат, лишенный иммунитета, - это две крайности, каждая из которых таит в себе серьезную опасность для законодательного процесса. Выход из этой ситуации некоторые исследователи видят в закреплении института отзыва депутатов Государственной Думы, но такой шаг, равно как и лишение неприкосновенности депутата, возможен только через изменения Конституции РФ и, на наш взгляд, является не приемлемым для российской парламентской системы.
В условиях нестабильного правового поля выход должен лежать в иной плоскости. Речь может идти лишь о таких мерах ответственности, которые, во-первых, не требуют внесения изменений в Конституцию РФ, во-вторых, которые способны блокировать неконституционную деятельность депутатов и иных лиц, обладающих иммунитетом, и в-третьих, которые бы не мешали депутатам действовать эффективно и оперативно. Особенно важно последнее условие, так как предложения типа ограничения иммунитета, введения института отзыва депутатов таят в себе опасность возможности недобросовестного использования правовых средств с целью блокирования прогрессивной деятельности депутатов.
Все эти требования как нельзя лучше применимы к институту, весьма положительно зарекомендовавшему в ряде западноевропейских стран -конституционному штрафу. Конституционный штраф представляет собой меру конституционной ответственности, применяемую прежде всего к тем должностным лицам, кто проявляет неуважение к Конституции РФ, конституционному правосудию, выраженное в различных конституционных правонарушениях (деликтах). Ответственность может быть как индивидуальной, так и коллективной. Конституционный штраф может быть применен и в том случае, если должностное лицо органов государственной власти РФ или органа государственной власти субъекта РФ публично неоднократно выражает свою правовую позицию о возможности нарушения конституционных норм в угоду целесообразности. Положительной чертой конституционного штрафа является также то, что он не относится ни к мерам уголовной, ни к мерам административной ответственности. Это позволило бы его применять в отношении тех лиц, кто обладает неприкосновенностью, в частности, к депутатам Государственной Думы, членам Совета Федерации, поскольку для них существует особый, усложненный порядок привлечения к уголовной и административной ответственности .
В возможности внедрения института конституционного штрафа в правовую систему России нам видится вероятность разрешения ряда насущных проблем и коллизий, использование такого вида ответственности способствовало бы защите конституционных положений и препятствовало бы конституционным правонарушениям, конституционному нигилизму со стороны властных структур, и прежде всего со стороны лиц, обладающих неприкосновенностью. На наш взгляд, это самый компромиссный и удобный вариант решения проблемы быть или не быть иммунитету парламентария. Исследователи конституционного права России предлагают свои способы сузить парламентскую неприкосновенность, например, одно из интересных, но, на наш взгляд, реально неосуществимых идей состоит в создании так называемых «общественных органов народной инициативы», которые могли бы играть роль противовеса законодательным и представительным органам власти и тем самым снять проблему «узурпации» власти парламентом и бесконтрольности парламентариев.
