Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА ПЕРВАЯ. Общая характеристика института административной юстиции Великобритании 18
1. Предпосылки создания английской административной юстиции 18
2. Сравнительно-правовая характеристика современных систем административной юстиции 48
ГЛАВА ВТОРAЯ. Правовой статус органов административной юстиции Великобритании 65
1. Место админиотративных трибуналов в государственном механизме Великобритании 65
2. Виды административных квазисудебных органов, их структура и компетенция 87
ГЛАВА ТРЕТЬЯ. Правила процедуры деятельности административных трибуналов 121
1. Общая характеристика правил процедуры деятельности административных квазисудебных органов 121
2. Апеллящи на решения, вынесе'нные административными трибуналами 154
3. Контроль за деятельностью административных трибуналов со стороны судов общего права трибуналов 164
Заключение 178
Список использованной литературы 181
- Предпосылки создания английской административной юстиции
- Место админиотративных трибуналов в государственном механизме Великобритании
- Виды административных квазисудебных органов, их структура и компетенция
- Общая характеристика правил процедуры деятельности административных квазисудебных органов
Введение к работе
Предметом исследования, итоги которого отражены в настоящей диссертации, является возникновение и современное состояние одного из институтов буржуазной демократии и законности в Англии - административной юстиции. В сложной системе государственно-правовых учреждений Великобритании, большинство из которых архаично по своему статусу, административная юстиция занимает особое место. Она отлична от основных английских государственно-правовых институтов уже тем, что представляет собой современное явление. История ее становления и развития охватывает немногим более полувека. Создание административной юстиции в Англии, будучи объективно обусловленным общим ходом исторического развития, явило собой, тем не менее, исключение, отход от общих принципов доктрины "господства права", основы которой признавались незыблемыми на протяжении многих столетий. "Английская конституция вот уже почти в течение ста пятидесяти лет непрерывно является законом страны; ... отсюда - боль-шое уважение англичан к своим законам", - отмечал Ф,Энгельс. Законы Великобритании в гражданско-правовой сфере не были дифференцированы в зависимости от положения субъектов спорных правоотношений. Признание суда единственным органом решения споров о праве было одним из главных признаков англосаксонской правовой системы. Между тем, на рубеже XIX и XX веков наблюдается расхождение межд практикой и теорией, обусловленное прежде всего изменениями в структуре экономики -возрастанием удельного веса промышленности ( "промышленная революция") и соответствующим этому резким возрастанием числа споров, сторонами . которых выступают предприниматель и рабочий. Параллельно происходит рост исполнительного аппарата и расширение сферы его регулирующего воздействия; на многие стороны жизни общества; отсюда увеличение количества спорных дел, относимых к категории "упрагсенческих".
Выбор страны при определении предмета исследования неслучаен. Классическая континентальная система административной юстиции - французская - изучена советскими юристами в достаточной мере, чему способствовали работы С.В.Боботова. Большую информацию по данному вопросу содержит переведенный на русский язык Курс административного права Франции Ж.Веде-ля. Английский же вариант административной юстиции не получил еще должной разработки.
В отличие от континентальных правовых систем с господствующих в них формально-логическим подходом к любому государственно-правовому институту, англосаксонское право делает акцент на процессуальной, прагматической стороне его функционирования. Административная юстиция в Соединенном Королевстве не является в этом плане исключением. Если в основе французской административной юстиции лежала идея максимальной изоляции сферы исполнительной деятельности государства от общего суда, а немецкая теория, напротив, рассматривала административную юстицию главным образом в качестве необходимого "изъятия" из сферы активной администрации, то в Великобритании первоначально на этот счет не существовало вообще никакой общей теории, ввиду чего первые административные квазисудебные органы создавались как бы "стихийно".
Более того, несмотря на то, что в 1908 г. Законом о пенсиях по старости были введены прообразы современных пенсионных трибуналов, в 1911 г. создана система трибуналов в сфере национального страхования, а с 18?3Г. существовала комиссия по железным дорогам и каналам предшественница современного транспортного трибунала), в английской правовой теории им не было тогда уделено должного внимания. Как писал видный госу-дарствовед А.В.Дайси еще в начале века, вообще само "выражение "droit administratif " не знакомо английским судьям и адвокатам, потому что у нас неизвестен самый предмет".
Вполне естественно, что последовательное расширение сферы деятельности квазисудебных органов и рост их числа 1в 1919 г. был образован пенсионный трибунал, призванный рас-сматривать жалобы в связи с военными пенсиями; в том же году в Шотландии введены трибуналы по квартирной плате; в 1925 г. расширена компетенция трибуналов в области национального страхования) вызвали вполне понятное недовольство со стороны ярых приверженцев традиционной доктрины "господства права.". Последовательное отражение позиции неприемлемости нового института для Англии нашло в книге "Новый деспотизм", изданной в 1929 г. тогдашним лордом-главным судьей Хьюартом. Резкой критике в ней, в частности, подверглось само "вторжение в сферу деятельности общих судов со сторны исполнительной власти". Было также заявлено, что административные трибуналы функционируют целиком "в интересах армии гражданских служащих", а никак не в соответствии с доктриной общего права.
Но параллельно развивалась и другая тенденция, свиде-тельствовашая о признании post factum учреждений административной юстиции и о назревшей необходимости их отражения в теории. В Докладе, последовавшем за изданием упомянутой книги, Комитет по министерским полномочиям С комитет Доногмора) выразил, принципиально иной подход к административным квазисудебным органам. В Докладе впервые был дан правовой анализ института административных трибуналов, названных "министерскими", и охарактеризована их компетенция в соотношении с компетенцией судов и министерств. В заключении Доклада был сделан важный общий вывод о признании за трибуналом права на осуществление квазисудебных полномочий в рамках, установленных законодательством. По сути Доклад комитета Доногмора явился первым официальным теоретическим обоснованием новых учреждений. В тотже период появляется и первая монография, написанная Ф.Дж. Портом, в которой анализируются понятие, структура и деятельность существовавших тогда админиетратив 1 1. ных трибуналов. В послевоенный период, наряду с развитием общих тенденций, характерных для буржуазного государства на стадии государственно-монополистического капитализма, в ряде стран наблюдается определенная демократизация политических и правовых систем. В советской юридической литературе этот период выделен в качестве отдельного этапа в развитии капиталистической государственности. В Англии в это время проходят важные социально-экономические реформы, сопровождающиеся образова ниєм новых учреждений административной юстиции и совершенствованием старых. В 40-е годы получили законодательное оформление трибуналы в области сельского хозяйства, были модифицированы старые системы пенсионных трибуналов и трибуналов в сфере национального страхования, учрежден земельный трибунал. С этого времени наблюдается рост числа административных квазисудебных учреждений во всех основных сферах государственного управления.
Однако именно в этот период с наибольшей четкостью выявляется практическо-прикладной характер административных трибуналов, поскольку их деятельность все еще не была унифицирована на уровне единого законодательного акта, в связи с чем не были закреплены и общие принципы их создания, построения и компетенции. Акценту на практическую деятельность трибуналов способствовала и "хаотичность" в их образовании, поскольку часто оставались неясными критерии учреждения трибуналов того или иного вида.
Английская юридическая литература в это время начинает уделять больше внимания проблемам административного права и, в частности, проблеме административных трибуналов. Главы о них становятся неотъемлемой частью всех пособий и курсов по административному праву._ Анализ этих органов осуществляется по привычным для англосаксонского юриста канонам: трибуналы рассматриваются с точки зрения "статус-кво", а теоретическое -обоснование их создания сводится к указанию на необходимость "разгрузить" суды общего права от специфичных административно-правовых споров.
Важнейшим официальным документом об органах административной юстиции Англии явился Донлад, сделанный Комитетом под руководством сэра О.Фрэнкса. Доклад был издан в 195? г. как результат двухлетнего детального исследования деятельности существовавших в то время административных квазисудебных органов. Доклад и сегодня остается наиболее ценным в теоретическом отношении документом, освещающим основные аспекты деятельности трибуналов. В нем нашли отражение схема построения органов административной юстиции и принципы порядка рассмотрения дел в них. Именно здесь был четко охарактеризован правовой статус административных трибуналов - как учрежденный парламентом механизм осуществления квазисудебной деятельности, т.е. не как часть активной администрации и не как звено в системе судов общего права. В работе Комитета приняли участие видные английские юристы, что в немалой степени способствовало глубине сделанных выводов.
Основополагающие идеи Доклада о построении и деятельности административных квазисудебных органов не утратили своего значения и в настоящее время, хотя перечень трибуналов, приведенных в этом документе, изменился весьма существенным образом и имеет сегодня большей частьюисторико-поана-вательное значение.
Основные выводы, сделанные Комитетом Фрэнкса, легли в основу первого статута, унифицировавшего деятельность административных трибуналов. В теоретическом плане Закон 1958 г. о трибуналах и расследованиях явился воплощением большинства рекомендаций, внесенных Комитетом. В дальнейшем этот акт был изменен одноименным Законом 1966 г, В настоящее время действует Закон 1971 г. о трибуналах и расследованиях. Примечательно, что изменения, произведенные последующими статутами, не носили принципиального характера и в основном сводились к дополнению и изменению перечня трибуналов.
Литература, изданнная в Великобритании по данной теме, довольно обширна и представлена обзорами практической деятельности административных трибуналов, приводимыми в фундаментальных пособиях, монографиях и научных статьях в периодической печати. Поскольку история существования трибуналов отнюдь не продолжительна, то первые обзоры об этих органах совпадают с выходом в свет упоминавшейся выше монографии лорда Хьюарта "Новый деспотизм". Проф. В.А.Робсон в первом издании С 1928г.) своей монографии "Правосудие и административное право" достаточно подробно анализирует это сравнительно новое для Англии явление. В 1933 г. в журнале " Law Quator-ly Review " была опубликована статья Д.М.Гордона "Административные трибуналы и суды", где дается характеристика административным трибуналам в плане сравнения их с общими судами.
Для первых теоретических исследований проблем административной юстиции в Англии характерен внутригосударственный сравнительно-правовой анализ.. Наиболее тщательному исследованию подвергаются специфика административных трибуналов, обусловленная их широкими дискреционными полномочиями, и отличия этих органов от общих судов, которые в большей степени связаны прецедентами по конкретным делам. Административные трибуналы были причислены к административно-правовым институтам и соответственно сфера их деятельности прзнана ограни -ченной по сравнению с юрисдикционной деятельностью общих судов. В дальнейшем в английской литературе продолжается исследование административной юстиции на фоне общего внимания к административному праву. Расширяется количество публикаций по административно-правовым проблемам, в том числе об административных трибуналах.
В первых курсах и пособиях по административному праву, принадлежащих перу Худ О.Филлипса, Г.В,Р„Уэйда, Дж.Гарнера, С.А.де Смита, Д.Фоулкса, подробно освещаются основные аспекты практической деятельности административных трибуналов. Акцент в теоретических рассуждениях делается опять-таки на противопоставлении системы этих органов судебному механизму-В юридических журналах продолжают. . публиковаться статьи, касающиеся, как правило, отдельных проблем функционирования различных квазисудебных органов.
В целом в правовой литературе Великобритании, посвщен-ной административным квазисудебным учреждениям, наблюдается тенденция рассмотрения этих органов в качестве "изъятия" из общесудебной системы. Это объяснимо с общей точки зрения воприятия англосаксонской правовой доктриной административного права как отрасли права - в плане контроля общесудебных органов и парламента за деятельностью администрации. Английская доктрина и в настоящее время продолжает в целом расценивать деятельность административных трибуналов в соответствии с основным тезисом монографии лорда Хьюарта - как нуждающуюся в сдерживающем факторе, которым должен являться
широкий судебный контроль. Такую позицию занимают ведущие английские ученые-административисты и в современых изданиях их монографий и учебных пособий.":
Литература по данному вопросу была обогащена появлением в 1973 году первого монографического исследования по нему -книги юристов-практиков Р.Рэйта и П.Хатч. ессона "Административные трибуналы". Книга написана в рамках исследований, проводимых Королевским институтом государственного управления, что объясняет ее практическую направленность. Изучение трибуналов проводилось с охватом всех элементов их правового статуса и практического функционирования. Монография имеет главу, посвященную истории создания трибуналов, которая содержит, в частности, характеристику средневековых учреждений, послуживших, по мнению авторов, прообразами современных административных трибуналов. Однако, как и во всех предыдущих обзорах по этой теме, авторы не дают теоретического обоснования административной юстиции как государственно-правового явления.
Специальный анализ деятельности трибуналов в ведущих ее сферах - в промышленности и социальном обеспечении - содержится в монографии Дж,А.Фармера "Трибуналы и управление". Деятельность трибуналов в какой-то мере освещается и в монографиях, посвященных общему анализу государственного управления - Б.Шварца и Г.В.Р.Уэйда "Судебный контроль и управление" и Дж.Дербшира и Д.Паттерсона "Введение в государственное управление". Порядок осуществления предоставленной трибуналам компетении рассматривается в монографии г.Ганза 1 "Административные процедуры" в качестве одной из разновидностей административных процедур.
Возрастает и количество статей, касающихся совершенствования деятельности административных трибуналов различного профиля. Статьи публикуются в юридических журналах" Public Law j Modern Law Review t New Law Journal "J " Public administration " и др. Примечательно, что чаще всего они являются откликом на новеллы в законодательстве, относящемся к административным трибуналам, а оно весьма динамично (например, Закон 1965 г. о национальном страховании был в 1975 году заменен Законом о социальном обеспечении; в 1979 г. в Закон был внесен ряд поправок, а в 1980 г.принят новый Закон того же наименования).
В советской литературе нет специальной монографии, посвященной анализу административной юстиции в Великобритании. В качестве отдельного вопроса этот институт лишь однажды в 1974 г. - получил освещение в статье Пульянова В.З, "Ад 1 министративная юстиция в Англии". В монографии "Административная юстиция С теоретические проблемы)" Чечот Д.М. привел краткую сравнительную характеристику трибуналов, действовавших в этот период в Соединенном Королевстве.
При исследовании темы были использованы работы советских ученых по общим проблемам английского государства и права, позволившие точнее выявить место административной юстиции в системе государственно-правовых институтов Великобритании. К их числу принадлежат работы Апаровой Т.В. по -проблемам прецедента и статуса судебных органов; Барабаше-ва Г.В. о муниципальных органах буржуазных государств; Крыловой Н.С. по проблемам аппарата английского государства . и английскому конституционному праву; Мишина А,А. об источниках административного права буржуазных стран; Якушевой А.Ю. о делегированном законодательстве Англии.
Диссертантом были изучены труды по общим вопросам теории административной юстиции, которые получили детальную разработку в монографических исследованиях русских ученых, вышедших до революции и в первые годы советской власти - Виноградова П.Г., Гагена В,А., Елистратова А.И., Загряцкова М.Д., Коркунова Н М., Корфа С.А., Лазаревского Н.И. При сравнительной характеристике административной юстиции Англии и других буржуазных стран были использованы статьи Бобо.това-С. об административной юстиции Пятой республики во Франции, монография Никерова Г,И. "Административное право США", труды французских и немецких авторов, касающихся исследований института административной юстиции в этих странах - Веде-ля Ж., Лемайера К., Шарвена Р., Швабе 10., Эрихзена Х.-У.
При проведении диссертационного исследования автором были поставлены следующие задачи: - дать общую характеристику предпосылок возникновения
и развития института административной юстиции Великобритании с учетом специфики этого явления;
- проанализировать правовой статус органов административной юстиции Великобритании, их место в современном государственном механизме этой страны;
- провести сравнительно-правовой анализ института административной юстиции Англии в сопоставлении с административ -ной юстицей других буржуазных стран Б период государственно-монополистического капитализма;
- показать виды административных квазисудебных органов Англии и особенности их компетенции;
- раскрыть процедуру деятельности административных трибуналов и отметить ее отличительные особенности в сравнении с процессом в суде общего права.
При проведении исследования автор руководствовался марксистско-ленинской методологией и теорией познания сущности государственно-правовых явлений, разработанных в трудах К.Маркса, Ф.Энгельса, В.И.Ленина, материалах съездов КПССt съездов и конференций коммунистических и рабочих партий. Использовались также специальные методы научного познания: сравнительного правоведения, логический, исторический, формально-юридический.
Диссертация является первым в советской юридической литературе исследованием одного из институтов англосаксонского административного права - административной юстиции. Анализ этого института дается в сравнении с континентальными образцами административных квазисудебных учреждений. Впервые подробно рассмотрены в сопоставлении учреждения административной юстиции и органы смежного профиля - внутренние трибуналы, трибуналы по расследованию, статутные расследования. Посредством нормативно-правовой и статистической характеристики конкретных административных трибуналов, действующих в экономической и социальной сферах, проиллюстрировано многообразие их видов, масштабы компетенции, различия в их иерархии, удельный вес трибуналов отдельных видов в юрисдикцион-ной деятельности. Процедурные аспекты деятельности органов -административной юстиции выявляются путем сравнения порядка рассмотрения жалоб в трибуналах с процессом в суде общего права.
Результаты проведенного исследования могут быть использованы в ходе дальнейшей научно-исследовательской работы по административному праву буржуазных стран и в преподавании этого курса в высших юридических учебных заведениях.
Основные положения, выдвигаемые на защиту, таковы: выводы о социально-экономических и исторических причинах становления института административной юстиции Великобритании. К ним относятся: вступление страны в период государственно-монополистического капитализма ( с.23,39), связанный с этим периодом резкий рост административного аппарата и сферы его деятельности (с. 34) и соответствующее этому увеличение числа споров административно-правового характера (с. 37,38);
- констатация постепенного отступления англосаксонского права от доктрины господства права (с. 39,40), основные принципы которой были поддержаны буржуазно-демократической революцией ХУ11 века (с.21-23). Создание системы административных трибуналов Великобритании сиволизирует дальнейший отход от основных положений "господства права" (с. 32,33) и отражает общую для капиталистических государств тенденцию усиления и обособления исполнительной власти (с.34);
- положения об отличиях концепций, на которых базируется институт административной юстиции Англии, от теорий на этот счет, имеющих место в других странах. Идея "наилучшей защиты субъективных прав" в сфере управления характерна для французской административной юстиции (с.23-27), а разделения сферы публичного и частного интереса для немецкой (с.28 ). В англосаксонском праве пробел в теоретическом решении этой проблемы не восполнен до сих пор С с.38 ), Трибуналы Соединенного Королевства рассматриваются только в рационально-прагматическом аспекте (36 -38 );
- общие моменты,характерные для институтов административной юстиции во Франции, ФРГ, США и обусловленные буржуазно-демократическим характером этого института (с.55 ,56 );
-выводы о месте административных трибуналов в государственном механизме Великобритании. Путем сравнения их с общими судами С с.72 ,74 ), расследованиями (с.77 ,78 ), трибуналами по расследованию (с.79 f81 ), внутренними трибуналами (с.82 ) установлено, что административная юстиция является специфичным, организационно обособленным институтом С с.86 ,87 );
- положения об общих чертах структуры и принципов формирования административных трибуналов Англии (с.88 ) и различиях в их компетенции (с.119 );
- раскрытые в диссертации особенности процедурных правил деятельности различных трибуналов, их отличия от процесса в общем суде (с.122 ,138,147,154). Отмечено, что суды общего права осуществляют контрольные полномочия в отношении административных трибуналов посредством выдачи запретитель- . ных приказов (с.165 ,167 ). Надзор но-консультативную работу в отношении трибуналов ведет Совет трибуналов (с. 173,177)
- выводы об общих тенденциях усиления влияния органов административной юстиции в Великобритании (с.180 ), в том числе тезис о том, что следствием продолжающегося роста количества административных трибуналов являются неупорядоченность и громоздкость их звеньев (с. 179), что связано с усложнением государственного механизма страны (с. 180).
Диссертация обсуждена на заседании Сектора административного права ИГЛ АН СССР с участием специалистов по проблемам государства и права зарубежных стран. Положения диссертации апробированы на конференциях аспирантов ИГТІ АН СССР и юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова в 1983-84 гг. Основные положения и выводы нашли отражение в следующих публикациях;
1. "Административная юстиция Великобритании". Советское государство и право, 1983 $ 12, с.115-119,
2. "Некоторые проблемы административной юстиции". Тезисы докладов на теоретической конференции аспирантов ИГП АН СССР и юридического факультета МГУ имЛомоносова. -М.: 1983 f с.59-61.
3. "Органы административной юстиции Великобритании в системе государственного механизма". Тезисы докладов на теоретической конференции .аспирантов ИГП АН СССР и юридического факультета йСУ им.Ломоносова. -М.: 1984, с.170-171.
Предпосылки создания английской административной юстиции
Буржуазное государство в отличие от предшествующих государств рабовладельческого и феодального типов провозгласило человека носителем субъективных прав, которые он может защищать от неправомерных действий представителей государственной влети, в том числе от незаконных административных актов. Такая защита в принципе могла быть обеспечена, во-первых, путем подачи гражданином жалобы в вышестоящий административный орган по отношению к тому, чьи действия обжалуются. Во-вторых, подобные жалобы могут 6ЫФЬ подавит в об-щий суд либо в специальное присутствие общего суда.._ В-третьих, для рассмотрения административно-правовых жалоб могут создаваться специальные органы, состоящие при органах активной администрации, или организационно обособленные от неё и образующие самостоятельную систему, призванную разрешать такого рода споры. Таковы в наиболее общем виде варианты защиты гражданами своих прав, образующие в совокупности институт права обжалования неправомерных действий администрации.
Институт права жалобы является, таким образом, довольно обширным. Как правило, способы подачи жалоб не унифицированы в рамках одной из отмеченных схем, а реализуются по нескольким каналам. Одной из составных частей института права жалобы является рассмотрение жалоб учреждениями административной юстиции - иными словами, структурно и процессуально обособленной системы специальных юрисдикционных органов. Различные варианты института административной юстиции существуют в целом ряде современных капиталистических государств.
Многообразие конкретных разновидностей административной юстиции обусловлено комплексом исторических и социально-экономических причин. Их анализ необходим для выявления сущности административной юстиции.
Специфика развития государственности и правовой системы конкретной страны отражена, в частности, в особенностях перехода от феодализма к капитализму. Например, главная отличительная черта французской буржуазной революции - осуществление ее буржуазией в союзе с народом против короля, дворянства и церкви, привела к тому, что революция во Франции, по словам В.М.Ленина, оказалась способной дать "наиболее демократическое решение очередных вопросов перехода от феодализма к капитализму". Одним из вопросов, находившихся в поле зрения деятелей французской революции, явился вопрос об административной юстиции, которая впервые в истории получила законодательное оформление как самостоятельный организационно-правовой институт.
Если французская и предшествовавшая ей английская революции, будучи событиями европейского масштаба, "выражали в гораздо большей степени потребности всего тогдашнего мира, чем потребности тех частей мира, где они происходили, т.е. Англии и Франции", то "прусская мартовская революция (1848 г. - B.C.) не была даже национальной, германской, она с самого начала была провинциально-прусской. В то время как революции 1648 и 1789 годов были преисполнены безграничным чувством гордости оттого, что они были венцом творения, берлинская революция 1848 Гв кичилась тем, что она представляв ла собой анахронизм". Вполне естественно, что для Германии крупным событием явилась не революция 1848 г., в ходе которой "немецкая буржуазия развивалась так вяло, трусливо и медленно, что в тот момент, когда она враждебно противостояла феодализму и абсолютизму, она сама оказалась враждебно., противостоящей пролетариату", а последующее объединение страны, совершенное насильственным и контрреволюционным путем в 1870 г. Именно с этим периодом связано и зарождение немецкой административной юстиции.
В отличие от континента, где образование административной юстиции может быть увязано в хронологическом плане с крупномасштабными историческими событиями, введение этого института в государственно-правовую жизнь Англии произошло значительно позднее, поскольку английская буржуазная революция носила незавершенный, во многом половинчатый характер, а сохранение многочисленных феодальных пережитков, в том числе политических привилегий дворянства, отнюдь не способствовало радикальным переменам в правовой и государственной жизни Британии. Буржуазная революция 1648 г. сопровождалась компромиссом между земельной аристократией и той частью буржуазии, которую К.Маркс назвал "финансовой аристократией". Основным итогом английской революции ХУЛ в. явилась реорганизация политической системы страны; Англия становится конституционной монархией. Правовая система подверглась лишь незначительным, частным модификациям, т.к. пришедшие к власти буржуазия и новое дворянство стремились "... сохранить
Место админиотративных трибуналов в государственном механизме Великобритании
Изложенные в первой главе теоретические основы и предпосылки создания административной юстиции в Англии получили конкретное воплощение в возникновении ряда административных трибуналов, впоследствии сгруппированных в Законе 1958 г. о трибуналах в сложную и отн юдь не упорядоченную до конца систему. В качестве подхода к изложению вопросов, касающихся, места административных трибуналов в государственном механизме современной Великобритании, следует отметить отсутствие стройности и единства как материально-правовых, так и процедурных аспектов их деятельности. По отзывам самих английских исследователей, изучающих учреждения английской административной юстиции, последние "имеют врожденную тенденцию к хаосу",_ обусловленную тем, что каждый трибунал "закреплен" за министерством определенного профиля, устанавливающего для него свои организационно-процедурные правила. Объяснение этому может быть дано только на фоне английской правовой системы в целом, предполагающей громозд кость большинства правовых институтов.
Административные трибуналы являются в настоящее время организационно-правовой реальностью английского общества. Их существование невозможно игнорировать, так как они затрагивают важнейшие области функционирования современного государства - экономическую и социальную. Появление административных трибуналов породило необходимость решения вопросов о характере и объеме их компетенции, о стыковке с судебной системой, о порядке осуществления ими юрисдикционной деятельности.
Органы административной юстиции создаются актом парламента и руководствуются собственными организационно-процедурными правилами, что приводит к их сепаратизму и влечет за собой отсутствие унифицированного подхода к этим учреждениям, ибо конкретные статуты и правила содержат специфические нормы структурного и процессуального характера.
Как уже отмечалось, административная юстиция связана с правом на обжалование действий органов управления и должностных лиц. Вот почему краткая характеристика права жалобы в Англии представляется необходимой, так как помогает уяснению места, отведенного административным трибуналам в государственном механизме этой страны.
В Великобритании не существует специального нормативного акта где было бы зафиксировано право на подачу жалобы и определен порядок ее рассмотрения. Этот вопрос урегулирован разнообразными актами - статутами, правительственными приказами и инструкциями, судебными прецедентами, в связи с чем изначально предполагается множественность субъектов рассмотрения жалоб. Это, во-первых, предоставление рассмотрения жалоб так называемым "статутным расследователям" в рамках отдельных министерств и ведомств, окончательное решение по которым выносится министром или главой соответствующего ведомства. Во-вторых, жалобы на действия должностных лиц и административных органов по поводу осуществления ими дискреционных полномочий, а также на бюрократизм в работе этих органов подаются парламентскому уполномоченному по делам администрации (омбудсмену). В-третьих, возможна подача жалоб некоторых видов в общий суд (например, жалоб на отказ органов министерства транспорта в выдаче лицензии на вождение средств автотранспорта). Наконец,большинство жалоб административно-правового характера в последней инстанции рассматривается Верховным судом Англии, Поскольку система административной юстиции продолжает рассматриваться как дополнение к иным способам разрешения административно-правовых споров,в первую очередь, к их разрешению судами общего права, то "положение административных трибуналов в аппарате государственного управления, их взаимоотношения общими судами не находят адекватного отражения в праве" Этот факт порождает и нечеткость в разграничении компетенции субъектов рассмотрения жалоб.
В английской правовой литературе нередко отсутствует и должное разделение между административными трибуналами и судами общего права, хотя недовольство рассмотрением административно-правовых жалоб общими судами явилось непосредственной причиной возникновения органов, явившихся прообразами административных трибуналов. Доклад Комитета О.Фрэнкса, являющийся основополагающим документом для английской административной юстиции, впервые четко определил различия между судами и трибуналами, заключающиеся в дешевизне процедуры деятельности последних, ее доступности рядовым гражданам, быстроте разрешения споров трибуналаш, наличии в составе трибуналов специалистов по конкретным вопросам, свободе этих органов от излишних формальностей обычного судопроизводства. В Докладе содержится и прямая запись о том, что трибуналы являются системой, созданной для осуществления квазисудебной деятельности. __ Однако в последующих работах английских исследователей трибуналы очень часто именуются почему-то судами и считаются неотъемлемым атрибутом судебной системы Великобритании. Например, английский исследователь К.Ньютон заметил, что каждый административный трибунал выполняет "судебную функцию" в том смысле, что его задача - вынести объективное решение, основываясь на фактах и законе, Г.Дж.Борри относит трибуналы к органам "с судебными функциями, которые находятся вне иерархии обычных судов и призваны играть важную роль в современном государстве". Объяснение таким взглядам следует искать не только в общности многих методов рассмотрения споров судами и административными трибуналами, но и в отсутствии четких принципов размежевания их компетенций.
Виды административных квазисудебных органов, их структура и компетенция
Порядок формирования органов административной юстиции заключается в соблюдении следующего общего принципа. Состав подавляющего большинства из них формируется соответствующим министром по согласованию или совместно с лордом-канцлером. Глава трибунала - президент или председатель - чаще всего тоже назначается министром. В составе трибунала, как правило, нечетное число членов. Кандидаты на посты членов практически всех административных квазисудебных органов вносятся в региональные списки министром или лордом-канцлером, а из их числа впоследствии формируется состав конкретного трибунала.
Председатели С президенты) и члены трибуналов занимают посты на определенный срок, который, как правило, оговаривается в приказе министра, учреждающем правила процедуры трибунала. Сроки пребывания в должности варьируются в рамках от одного года до десяти лет.
Вопрос о выплате компенсаций членам и председателям трибуналов решен весьма разнообразно. Некоторые из них получают постоянную зарплату, имеют право на пенсионное обеспечение и потому причисляются к разряду гражданских служащих (как правило, это относится к председателям наиболее крупных трибуналов). Большинству же предоставляется компенсация из средств, вотируемых парламентом, за время, фактически затраченное на процедуру слушания дел. В отдельных случаях компенсация устанавливается в твердой сумме.
Решение же вопроса о видах административных трибуналов Великобритании заключает в себе сложность даже чисто технического порядка, т.к. применяются различные способы классификации трибуналов, перечисленных в Приложении № 1 к Закону 1971 г. о трибуналах и расследованиях. Во-первых, возможно выборочное рассмотрение так называемых "основных" трибуналов, т.е. наиболее популярных из числа квазисудебных органов. К ним, в частности, относятся трибуналы национального страхования, апелляционные трибуналы по пенсионным делам, трибуналы по предоставлению дополнительных пособий, промышленные трибуналы, трибуналы по сбору подоходного и основного налогов, трибуналы по делам душевнобольных, трибуналы национальной службы здравоохранения, земельный трибунал, комитеты и трибуналы по установлению размеров квартирной платы.
Второй вариант, предложенный в свое время Комитетом Фрэнкса, заключается в объединении трибуналов в зависимости от сферы их квазисудебной деятельности. Классификация по такому признаку наиболее часто применяется в современной английской административно-правовой литературе.
При описании различных видов трибуналов в данной диссертации мы исходим из возможности объединения их в две большие группы, соответствующие двум сферам государственной деятельности - социальному управлению и управлению экономикой. а) Административные трибуналы в области социального управления Обзор трибуналов этой группы целесообразно начать с наиболее популярных среди населения местных трибуналов по предоставлению дополнительных пособий. На основании Закона 1966 г. о министерстве социального обеспечения каждый британский поданный, достигший шестнадцати лет, чьи средства"не-достаточны для удовлетворения его потребностей", имеет право на получение дополнительного пособия.Первоначальный размер такого пособия устанавливается служащим по выдаче дополнительных пособий (benefit officer ). В случае несогласия с определенной служащим суммой жалоба подается в местный трибунал по предоставлению дополнительных пособий.
Образование системы квазисудебных учреждений этого вида берет начало от принятия Закона 1934 г. о незанятости. В настоящее время они руководствуются в своей деятельности Законом о социальном обеспечении 1980 г, и Законом о дополнитель-ных пособиях 1976 г. Во главе каждого трибунала стои.тглавный председатель, под руководством которого работают два члена трибунала Председатель выбирается министром социального обеспечения из списка претендентов на тот пост, предварительно составленного лордом-канцлером. Члены трибунала, назначаемые министром, должны обладать соответствующей компетентностью в вопросах социального обеспечения. Хотя Закон не устанавливает требования о том, чтобы на посту председателя находилось лицо с юридическим образованием,практика идет по пути увеличения пропорции председателей-юристов в трибуналах этого вида. Так, по данным на 1971-72 г.г. ни один трибунал по дополнительным пособиям не возглавлялся председателем-юристом; в 1973 г. юристы уже составили &% от общего числа председателей; в 1977 - 12 , а в 1980 г. - 26,4% (из 322 предсе-дателей трибуналов 85 обладали квалификацией юриста). Проблема юридической квалификации председателей трибуналов по предоставлению дополнительных пособий встала в связи с тем, что председатели-неюристы, по общему правилу, не могут верно оценить доказательства и провести процедуру слушания дела с соблюдением всех требований.
Общая характеристика правил процедуры деятельности административных квазисудебных органов
Способы рассмотрения административных калоб и гравданских исков различаются уже в чисто терминологическом плане. Понятие "процесс", означающее совокупность судебных производств на всех стадиях рассмотрения дела, применимо в английском праве лишь к осуществлению судебной деятельности. В отношении же квазисудебных органов твердо установлен термин "процедура", определяемый как способ, посредством которого осуществляется разрешение какой-либо тякбы. В основу такого разграничения положено, наряду с исторической привилегией игленовать процессом лишь обширный механизм рассмотрения уголовных и гражданских дел в общем суде, также желание изначально подчеркнуть разницу между судами и трибуналами не только в материальном, но и в процессуальном аспектах.
Деятельность административных квазиеудебных органов относится в английском праве к разряду "административных про-цедур", т.к. являет собой отступление от состязательной модели общесудебного процесса, хотя отдельные трибуналы в силу своей специфики и придерживаются общесудебных канонов при проведении своих заседаний.л Общая же тенденция в отношении этих учреждений свидетельствует об углублении различия между их процедурой и процессом суда, чему в немалой степени способствует наделение трибуналов широкой свободой дискреционного усмотрения в подавляющем большинстве процедурных аспектов.
Между тем, стадии рассмотрения гражданских исков в об- " щих судах и административных спо .ров в квазисудебных органах Англии в целом совпадают, подразделяясь на подготовку дела к слушанию, судебное, или, соответственно, квазисудебное разбирательство, вынесение решения по существу спора и апелляцию на принятое решение. Различие состоит в том, что большинство трибуналов демонстрирует принцип неформальности процедуры. Если применительно к суду процессуальные правила, регламентирующие подачу иска, сложны и детализированы настолько, что обычно истцу практически невозможно обойтись без помощи солиситора, то правила работы трибуналов, в противовес этому, провозглашают своей задачей максимальную доступность гражданам и предполагают достаточно простую процедурную форму. В некоторых случаях трибуналам даже прямо предоставляется право проводить слушание жалобы тем способом, который они считают наиболее приемлемым в данном случае.
Собственно процедура начинается с момента подачи- жалобы в соответствующий трибунал. Способы ее подачи достаточно разнообразны. Иногда форма такой жалобы строго установлена, как, например, в местных судах по оценке и в пенсионных апелляционных трибуналах. Правила процедуры трибуналов по национальному страхованию и медицинских апелляционных трибуналов оговаривают лишь письменный вид жалоб, которые могут быть поданы служащему местного отдела соответствующего министерства. Наиболее простую форму предусматривают Правила местных трибуналов по предоставлению дополнительных пособий, когда от подателя жалобы не требуется ничего, кроме фразы: "Хочу представить на рассмотрение трибунала жалобу на...", причем не обязательно указывать даже ее основания. В некоторых других случаях допустимо устное заявление, но подобный вариант все же представляет собой исключение.
Самым распространенным способом подачи жалобы в трибунал является составление жалобщиком требуемого заявления. Оно может быть в виде специального бланка либо составляться произвольно, однако в каждом случае заявление должно отвечать необходимому минимуму предписываемых требований. Так, при обжаловании каких-либо административных актов в промышленный трибунал необходимо изложение сути спорного вопроса, указание имени и адреса жалобщика, имен и адресов лиц, чьи действия обжалуются и мотивов в порядке обоснования требования, содержащегося в жалобе. Эта информация обязательна в отношении всех категорий спо ров, подлежащих разбору в промышленных трибуналах, однако в отношении яалоб на неправедли-вое увольнение предусмотрены и ссылки на соответствующие положения консолидированного Закона 1978 г. о защите наемного труда, и представление необходимых документов в подтверждение неправомерности увольнения.. В начале 70-х годов промышленные трибуналы ввели унифицированную форму заявления -бланк с перечнем вопросов, подлежащих выяснению перед расмот-р єни ем жалобы ( questionnaire ype form ), однако в связи с разнообразием компетенции этих трибуналов оказалось невозможным предусмотреть все разнообраные варианты вопросов. Действующие Правила процедуры промышленных трибуналов 1980 г. не предусматривают обязательности и исключительности такой формы жалобы.
