Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Первые годы существования наместничества (1779-1787 гг.)
1. Причины реформы 1775 г 44
2. Территория, население и транспортные коммуникации 50
3. Определение границ Воронежского наместничества в начале 1780-х гг 64
4. Становление новой системы управления 79
5. Сенатская ревизия Воронежского наместничества 1787г 99
Глава II. Органы исполнительной власти
1. Генерал-губернаторы и губернаторы 109
2. Наместническое (губернское) правление 129
3. Казенная палата и вице-губернатор 136
1) Функции палаты 139
2) Первые лица палаты 176
3) Уездные казначеи и казначейства 178
4. Нижний земский суд 182
1) Капитан-исправник 190
5. Городское управление 194
1) Городничие 195
2) Коменданты 209
3) Городское самоуправление после 1785 г 213
6. Приказ общественного призрения 217
Глава III. Судебные органы
1. Губернские судебные учреждения 250
1) Судебные палаты 250
2) Верхний земский суд, Верхняя расправа и Губернский магистрат 261
3) Совестный суд 269
2. Уездные судебные учреждения 274
1) Нижняя расправа 274
2) Уездный суд 278
3) Городской магистрат 286
3. Губернский прокурор и губернские стряпчие 306
4. Уездные стряпчие 312
Заключение 327
Список источников и литературы 342
Список сокращений 357
Приложения 358
- Территория, население и транспортные коммуникации
- Функции палаты
- Приказ общественного призрения
- Губернский прокурор и губернские стряпчие
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопросы развития российской государственности, взаимоотношений общественных институтов и органов власти, формирования гражданского общества относятся к числу актуальных.
Проблемы повышения управляемости отдаленными и обширными регионами, выстраивания эффективной вертикали власти, преодоления ведомственной разобщенности, особенно на уровне местных учреждений были и остаются неисчерпаемой темой размышлений правительства и государственно мыслящей части общества и в Российской империи, и в Советском союзе, и в постперестроечной Российской Федерации.Важно, что в последнее десятилетие активизировался интерес к местной, региональной истории. В полной мере это относится и к изучению местного управления, и к функционированию местных выборных учреждений. Несмотря на то, что деятельность региональных органов власти изучена недостаточно, именно она наиболее приближена к повседневности и может помочь в выяснении положительных и отрицательных сторон политической жизни.
Одной из важнейших реформ в истории российской государственности стала реформа местного управления и суда, проведенная императрицей Екатериной II вследствие явной неэффективности прежней системы. Определяющим документом реформы стал законодательный акт 7 ноября 1775 г. — «Учреждения для управления губерниями». На сегодняшний день работ, посвященных изучению функционирования введенных Екатериной II в 1775 г. учреждений на примере конкретного российского региона, крайне мало. Исследователи в большей степени анализировали основные положения самого законодательного акта 7 ноября 1775 г., при этом строя свои утверждения без опоры на документы центральных и, что самое главное, местных судебных и административных органов, т.е. изучался законодательный аспект и не рассматривался процесс реализации реформы на примере конкретного региона.
Объектом исследования является исторический процесс становления системы управления Воронежского наместничества.
Предметом исследования выступают наиболее существенные аспекты формирования и деятельности региональных административных и судебных органов власти Воронежского наместничества в 1779-1796 гг. (организация работы, реальный круг функций указанных учреждений и должностных лиц губернского и уездного уровня, степень соответствия их законодательно предписанным нормам; анализ деловой документации; характеристика личности ряда чиновников местной администрации).
Географические рамки исследования определяются границами Воронежского наместничества последней четверти XVIII века.
Хронологические рамки исследования ограничиваются периодом с декабря 1779 г. по декабрь 1796 г. Начальная дата соответствует времени создания, официального открытия учреждений Воронежского наместничества. Конечная – обусловлена фактическим упразднением наместничеств в России по указу императора Павла I.
Историография темы. История местного управления в России конца XVIII в. остается недостаточно изученной. В работах по истории царствования Екатерины II, как правило, давались оценки указа 1775 г. о проведении реформы местного управления без опоры на обширную базу архивных источников не только регионального, но и зачастую, общегосударственного уровня. Также не получила достаточного освещения в современной отечественной историографии история екатерининских наместничеств в России XVIII в. Существует много исследований, где она затрагивается в каком-либо контексте, но фактически отсутствуют работы посвященные ей непосредственно. Поэтому представляется более рациональным проанализировать историографию самой реформы 1775 г., создавшей принципиально новую систему местного управления.
Дореволюционная литература (кон. XVIII в. — нач. XX в.) не дала исторического описания реальных результатов реформы 1775 г. на уровне регионов. Реформа рассматривалась исследователями в большинстве своем в правовом аспекте. Историческая наука XIX в., стремившаяся к обобщенным построениям, оперировала, прежде всего, законодательными источниками.
Одним из первых историков, давших свою оценку губернской реформе 1775 г., стал князь М.М. Щербатов. Он отметил нехватку для новых мест опытных администраторов, слишком большие территории наместничеств, всесилие власти наместника, многочисленность судебных инстанций и т.д. В работе представителя дворянской историографии 1830-х гг. Н.Г.Устрялова присутствует тенденция к расширенной характеристике реформы 1775 г. Крупной работой 1860-х гг. в изучении деятельности губернских учреждений стало исследование А.В. Лохвицкого, у которого заметен более критический подход к оценке реформы, нежели у его предшественников.
В русской дореволюционной историографии, начиная со второй половины XIX в., можно выделить два основных направления. Одно из них представлено главным образом историками так называемой «государственной школы» (А.Д. Градовский, С.М. Соловьев, И.И. Дитятин и др.), а также такими учеными как B.C. Иконников, Н.Д. Чечулин и др. Вне зависимости от оценки некоторых конкретных мероприятий, историки этого направления характеризовали реформы Екатерины довольно высоко, рассматривали их как важный этап развития российской государственности, европеизации страны, становления элементов гражданского общества. В работах С.М. Соловьева, А.Д. Градовского, С.Ф. Платонова и других ученых административная реформа 1775 г. оценивается как успешно проведенное Екатериной II преобразование, имевшее целью устранить множество недостатков прежней системы управления и суда.
Второе, сложившееся в то время направление можно условно назвать «либерально-демократическим» (А.А. Кизеветтер, В.О. Ключевский, В.И. Семевский, П.Н. Милюков и др.). Их отношение к реформам Екатерины и к ее внутренней политике было значительно более критичным. Именно для них, в первую очередь, характерны поиски различий между декларациями и реальными поступками Екатерины, особое внимание уделялось крестьянскому вопросу.
Таким образом, исторические труды XIX – начала XX вв. по указанной проблеме составили важнейший этап в изучении реформы 1775 г., подготовили прочный фундамент для дальнейших исследований, даже не смотря на то, что работы сводились только к аналитическому разбору основных положений указа 1775 г. и не рассматривали вопрос о воплощении документа в жизнь (на примере одного из регионов). Последнее стало задачей исследователей уже постсоветского времени.
Следующий период в историографии — 1917-1991 гг. Главной методологической основой при изучении прошлого человечества становится марксизм, марксистско-ленинская методология. Черты последней отчетливо прослеживаются в 1920-е гг. Тон всем оценкам реформы в работах советского времени задал сам В.И. Ленин, утверждавший, что реформа местного управления, проведенная правительством Екатерины II, «носила крепостнический, казенно-бюрократический, административный характер». При этом царское правительство имело в виду лишь удобства полицейского управления и фискальные цели .
В целом, в советский период развития исторической науки (1920-1980-е гг.) произошло снижение интереса специалистов по внутренней политике к сфере управления, что повлекло за собой не только сокращение числа научных трудов, но и отсутствие внимания к новым проблемам.
В 1941 г. выходит второй том исследования Ю.В. Готье «История областного управления от Петра I до Екатерины II». Эта работа значительно отличается от исследований предшественников: автор подробно проанализировал историю развития и существования местных органов управления, в том числе изучил первые непосредственные результаты реформы 1775 г. В 1950-1980-е гг. появляется ряд работ по социально-экономической истории России периода позднего феодализма, где реформа 1775 г. упоминается бегло — для общего сведения, без какой-либо ее характеристики. В духе марксистской методологии давали характеристику реформе 1775 г. Б.Г. Слицан, В.Ф. Желудков, С.Б. Окунь, Н.П. Ерошкин писавшие, что данный законодательный акт являлся отражением продворянской политики самодержавия.
Особый интерес представляет сборник статей «Абсолютизм в России (XVII-XVIII вв.)», вышедший в 1964 г. В нем наиболее примечательными являются статьи М.П. Павловой-Сильванской о социальной сущности реформы 1775 г., а также Н.Ф. Демидовой о бюрократизации государственного аппарата в XVII-XVIII вв. и работа С.М. Троицкого, посвященная финансовой политике русского абсолютизма указанного периода времени. Выводы историков выдержаны в духе марксистских представлений о классовой политике абсолютизма, в частности, что губернская реформа конце XVIII в. явилась реакцией на восстание Пугачева и имела продворянскую направленность.
Во второй половине 1980-х гг. количество работ, затрагивающих тему реформирования государства в конце XVIII в. стало заметно возрастать. В некоторых из них наметились тенденции отхода от марксистской методологии. В итоге можно сказать, что в силу известных обстоятельств советский период в историографии рассматриваемой темы был малоплодотворным. К числу наиболее значимых работ можно отнести работы М.П. Павловой-Сильванской и Ю.В. Готье.
С 1991 г. начинается новый этап в историографии, на качественно новом уровне продолжающийся в нач. XXI в. Для этого периода характерен отход от применения марксистских методов исторического анализа, историки получают возможность шире и глубже исследовать вторую половину XVIII в., разрабатывать новые темы, выдвигать свежие гипотезы, отстаивать свои точки зрения и т.д.
В отношении реформ Екатерины II происходит сдвиг в сторону позитивной оценки. Происходит переосмысление, а также уточнение причин, хода и значения преобразований того времени: реформы носили созидательный, а не разрушительный характер. Сама же реформа 1775 г. стала рассматриваться как мера, не ослабившая, центральное управление, а лишь укрепившая его и самодержавие в целом. Подобные умозаключения присутствуют в исследованиях Я.Е. Водарского, А.Б. Каменского и др.
Кроме того, во второй половине 1990-х гг. появились труды, в том числе и общего характера по истории России, в которых затрагивается тема губернской реформы 1775 г. это работы М. Я. Геллера, В. Кантора, Б. Н. Миронова, Б.Н. Миронова, Л.Ф. Писарьковой и др.
В 2001 г. выходит крупное исследование петербургских юристов, посвященное истории института наместников в России до 1917 г. Авторы работы исследуют исторический опыт построения властной вертикали в России XVIII-начала XX вв. на примере института генерал-губернаторства на различных стадиях развития системы высших, центральных и местных государственных учреждений империи.
Особое значение имеет труд тверского историка Н.В. Середы «Реформа управления Екатерины Второй», в котором на примере деятельности городских магистратов подробно описывается механизм осуществления губернской реформы. Автор дает реформе исключительно положительную оценку, подчеркивая долговременность ее результатов. В целом, работа является одним из первых трудов, посвященных выяснению реального результата реформы 1775 г. В 2007 г. Л.Ф. Писарьковой издана книга, посвященная изучению проблемы развития российской государственности XVII-XVIII вв. Автор подробно рассмотрела причины и последствия реформы 1775 гг. в сфере бюрократического аппарата как центральных, так и местных государственных учреждений, а также впервые указала на тождественность понятий «наместничество» и «губерния».
История царствования Екатерины Великой и ее преобразований привлекала внимание зарубежных исследователей. Из переведенных трудов зарубежных авторов необходимо отметить фундаментальный труд английской исследовательницы И. де Мадариаги. Реформа, по мнению автора, носила прогрессивный характер, способствовала преобразованию страны, одновременно делая ее более управляемой.
История преобразований Екатерины II и их реализация на местном уровне в последнее время становиться предметом диссертационных изысканий. Наибольший интерес (в связи с аналогичной темой исследования) представляет диссертационная работа уральского историка Д. Е. Хохолева «Управление Пермским наместничеством (1780-1796 гг.)».
В воронежской краеведческой литературе тема губернской реформы 1775 г. и ее реализация в Воронежской губернии не была предметом самостоятельного исследования.
В дореволюционный период первый историк Воронежского края Е.А. Болховитинов в описании губернии 1800 г. лишь кратко отразил последствия реформы. Краевед Г.М. Веселовский первым опубликовал подробное описание открытия учреждений Воронежского наместничества в 1779 г. Крупные события периода существования Воронежского наместничества отражены в «Воронежской летописи», помещенной в Памятной книжке Воронежской губернии на 1856 г . В советское время воронежское краеведение почти не касалось темы истории наместничества как и самой реформы 1775 г. В 1980-1990-х гг. появляется целый ряд работ А.Н. Акиньшина, В.П. Загоровского и др., касавшихся отдельных сюжетов истории края того времени (1775-1796 гг.). Одним из значимых трудов по изучаемой теме явились историко-биографические очерки, посвященные воронежским губернаторам, вице-губернаторам и наместникам (генерал-губернаторам), вышедшие в 2000 г. К числу диссертационных работ можно отнести труд Т.Н. Литвиновой, посвященный деятельности дворянских сословных учреждений в Воронежской губернии периода конца XVIII – первой половины XIX в.
Подводя итог историографическому обзору, необходимо отметить слабую разработанность темы, как в дореволюционных, так и в современных исследованиях: история какого-либо отдельного наместничества, а также проблема изучения реализации реформы 1775 г. на примере конкретного региона практически никогда не становилась объектом самостоятельного исследования, за исключением работ Д.Е. Хохолева и, в определенной степени, Н.В. Середы.
Целью данной работы является изучение истории существования Воронежского наместничества, необходимое для понимания процесса реформирования и функционирования системы местного управления Российской империи во второй половине XVIII в.
Реализация данной цели предусматривает решение следующих задач:
1. Исследовать причины проведения и последствия губернской реформы 1775 г. на примере Воронежского наместничества.
2. Раскрыть процесс реализации указа 1775 г. в Воронежском наместничестве, включая вопросы обустройства присутственных мест, изменения территории, образования новых городов, наполнения штатов органов управления.
3. Определить роль, функции и значение конкретных должностных лиц в аппарате суда и администрации (наместник, губернатор, вице-губернатор, капитан-исправники, городничие, судьи, судебные заседатели, прокуроры, стряпчие).
4. Проанализировать сферу деятельности и степень эффективности функционирования органов суда и администрации.
Источниковая база исследования. В диссертации были использованы как опубликованные, так и архивные источники. Их можно разделить на следующие группы: I. Опубликованные источники:
1.Законодательные акты.
2.Опубликованные архивные материалы.
3.Справочные издания.
II. Неопубликованные источники (документы государственных архивов).
Среди законодательных актов особое место занимает указ «Учреждения для управления губерний» от 7 ноября 1775 г., позволяющий проанализировать деятельность губернских и уездных учреждений, дать им характеристику в плане степени выполнения ими всех предписаний закона. Кроме того, первостепенными являются указы о составлении и «открытии» Воронежского наместничества, а также указ «О новом расписании губерний» 1781 г., указ Павла I «О новом разделении государства на губернии» 1796 г. и ряд других, касавшихся административно-территориального деления, деятельности финансовых, судебных и прочих органов управления. В качестве опубликованных источников нами было использовано, опубликованное в 1982 г. «Описание Воронежского наместничества 1785 года», в котором содержатся обширные сведения о социально-экономической жизни наместничества. Из справочных изданий использовались, в первую очередь, несколько дореволюционных и современных энциклопедий и словарей, в которых имелись сведения о губернской реформе в целом или характеристика созданных в результате реформы учреждений.
Основой документального комплекса при исследовании организации деятельности местных органов суда и администрации Воронежского наместничества 1779-1796 гг. являются неопубликованные источники, хранящихся в Государственном архиве Воронежской области (ГАВО) и Российском государственном архиве древних актов (РГАДА), которые впервые вводятся в научный оборот. В ГАВО насчитывается 44 фонда с документами периода 1779-1796 гг., раскрывающих для исследователя различные стороны общественно-политической, экономической и культурной жизни воронежцев: 1) фонды исполнительных органов управления (наместническое правление, Казенная палата, Приказ общественного призрения и т.д.); 2) фонды судебных органов (судебные палаты, земские суды и расправы, магистраты и т.д.); 3) фонды учреждений городского самоуправления (городские думы); 4) фонды органов дворянского самоуправления (депутатское собрание, губернский предводитель и т.д.); 5) фонды, касающиеся деятельности землемеров, а также фонды дирекции народных училищ, духовной консистории и многие другие.
Наиболее значимыми по степени информативности являются материалы фонда И-14 (Воронежское наместническое правление), в котором имеется более 300 дел, затрагивающих внутреннюю жизнь губернии и позволяющих увидеть взаимоотношения местных органов власти, как с другими территориями государства, так и с центральными учреждениями. Не менее важны материалы фонда И-18 (Воронежская казенная палата), где представлены ревизские сказки, позволяющие установить численность всех сословий губернии по четвертой и пятой ревизиям (1782 и 1795 гг.). Большой информативностью отличаются материалы целой группы фондов ГАВО, связанных с судопроизводством: таких фондов насчитывается 26 с общим количеством дел более 4700. В фонде палаты Гражданского суда (И-167) за период 1775-1800 гг. представлены многочисленные дела, связанные с имуществом, защитой чести, рекрутскими наборами и т.д. Материалы дел Палаты уголовного суда (фонд И-227) позволяют узнать о наиболее типичных преступлениях воронежцев. Несмотря на ограниченное количество дел фондов Верхнего земского суда (И-224) и Верхней расправы (И-174), их сведения имеют важное значение для анализа деятельности указанных учреждений. Уездные судебные учреждения рассматриваются на основе материалов фондов сразу нескольких уездов, что позволяет сделать итоговые выводы о функциях этих судебных органов более объективными.
Основным фондом другого архива — РГАДА — для изучения поставленной темы является фонд XVI (Внутреннее управление), ряд дел которого (донесения воронежских генерал-губернаторов) позволяют увидеть взаимоотношения первых лиц наместничества с центральной властью (в первую очередь, с Екатериной II), получить статистические сведения о деятельности губернских и уездных учреждений, раскрыть механизм управления несколькими регионами одновременно и сделать окончательные выводы о содержании понятий «наместничество», «губерния» и «генерал-губернаторство». Материалы сенатской ревизии Воронежского края 1787 г. (фонд 1261 — Воронцовы) дают возможность проанализировать результаты функционирования воронежской административно-судебной системы начиная с 1779 г. Итоги Генерального межевания земель и процесса «назначения» городов и уездов Воронежского наместничества отражены в картах планах и атласах, хранящихся в фондах № 1355 и 1356.
Подвергнув анализу вышеперечисленные источники по политической истории Воронежского наместничества, можно сказать, что источниковая база изучения этих учреждений достаточно объемная. Наибольшим разнообразием и полнотой информации отличаются архивные материалы, позволяющие представить широкую панораму деятельности воронежских «присутственных мест» последней четверти XVIII в.
Методология исследования. Методология исследования заключается в использовании комплексного подхода и системно-структурного метода к изучению источниковой базы и литературы по проблеме. Основным структурообразующим методом работы стал функциональный метод. Для анализа законодательства использован также формально-юридический метод, а для обработки статистических данных применялись математические методы. Принципами исследования являются научная объективность и историзм. Принцип научной объективности позволил проанализировать изучаемый предмет с учетом разносторонних фактов. Принцип историзма, предусматривал изучение истории Воронежского наместничества в контексте времени и пространства. Предмет исследования был рассмотрен в тесной взаимосвязи с социально-экономическим и политическим развитием Воронежского края и Российского государства в целом.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые на основе привлечения значительного числа архивных материалов рассматривается политическая история Воронежского наместничества. На основе богатой совокупности фактов впервые воссоздана полная картина исторического процесса формирования и функционирования введенных Екатериной II государственных учреждений. Исследование по Воронежскому краю, крупнейшему региону Черноземья, является важным звеном для изучения истории местного регионального управления в России. Приложение, помимо всего прочего, содержит список чиновников воронежских государственных органов власти 1779-1796 гг. Данные имена также как и подавляющая часть архивных материалов впервые вводятся в научный оборот.
Положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1. Главная причина реформы 1775 г. — неэффективность местной системы управления в плане защиты интересов населения (сословий) конкретного региона. 2.Тождественность понятий «губерния» и «наместничество» периода последней четверти XVIII в.
3.Самой главной проблемой являлось не материально-техническое обеспечение новых учреждений, а низкий уровень знания, понимания положений указа 7 ноября 1775 г. и не всегда адекватное применение их на практике, в делопроизводстве. Это было одним из последствий того, что фактически полноценный подготовительный процесс по реализации реформы на местах заранее не осуществлялся, а шел параллельно с открытием новых учреждений и введением должностей.
4.Наместники в большей степени, чем губернаторы, осуществляли надведомственный надзор, т.е. контроль за деятельностью всех остальных (помимо непосредственно подчиненных) губернских и уездных органов власти. Причем, наместники проводили в Воронеже большую часть своего времени, что позволяло им тщательнее вникать в управление именно Воронежской губернией, в то время как другой (другими) губерниями, находившимися под надзором генерал-губернатора (Харьковской, Саратовской) в относительно полной мере управляли «правители наместничества» — губернаторы.
5.Институт губернаторов, при общем снижении его статуса после введения должности наместников, выступал в качестве органа понуждающего и одновременно контролирующего исполнение генерал-губернаторских и прочих учреждений указов.
6.Большую роль в нормальном функционировании административно-судебного аппарата губернии играл взаимный контроль чиновников различных учреждений (помимо прокуратуры). Но даже это не могло предотвратить многочисленные нарушения государственными служащими дисциплины и порядка (прогулы, взяточничество, рукоприкладство, пьянство и т.д.).
7.Сохранившиеся и после реформы 1775 г. учреждения (магистраты, ратушы) столкнулись с трудностями в реализации своих функций, что было связано с нечетким законодательным разделением полномочий между ними и новосозданными губернскими и уездными учреждениями (в частности, городничими, городскими думами).
8.Эффективное функционирование всей судебной системы губернии, несмотря на громоздкость ее структуры, во многом обеспечил неослабный надзор первых судебных инстанций (судебных палат, Верхней Расправы, Верхнего земского суда, Губернского магистрата) за деятельностью судебных присутственных мест на уездном уровне.
9.Слабость прокурорского надзора как губернского, так и уездного объясняется ведущей ролью наместников (губернаторов) в системе политического руководства краем. Судя по немногочисленным архивным документам, губернский прокурор занимался в основном надзором за заключенными в тюремном остроге и перепиской с уездными стряпчими.
Практическая значимость. Как представленный фактический материал, так и выводы могут быть использованы для написания обобщающих трудов по истории воронежского края и истории местного управления в России, а также для преподавания региональной истории в высших и средних учебных заведениях.
Апробация результатов научного исследования. Основные положения диссертации отражены в десяти авторских публикациях, включая две статьи в изданиях из списка ВАК, а также три из названных публикаций были доложены на научных конференциях в Воронеже и Санкт-Петербурге.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы и приложения.
Территория, население и транспортные коммуникации
С «Учреждения для управления губерний» 1775 г. начинается история Воронежского наместничества, реально созданного четыре года спустя — в 1779 г. и переименованного окончательно в Воронежскую губернию на основании указа Павла I от 12 декабря 1796 г17. Результатом реформы 1775 г. явилась двухчленная система организации местной власти: губерния - уезд. Сюда добавилось упразднение провинций и увеличение количества губерний до 50. Причем численность последних составляла в среднем 300-400 тыс. душ в каждой, а уезда — 20-30 тыс. душ мужского пола. Помимо данных нововведений две или три губернии объединялись под властью наместника из особо доверенных лиц в чине не ниже генерал-поручика18.
Непосредственно в год издания указа 7 ноября 1775 г., после подготовительной работы, последовавшей за указом об учреждении губернии, была открыта Смоленская губерния. В 1776 г. было открыто еще две, в 1777 г. — одна, в 1778 г. — 5, в 1779 г. — 8, в 1780 г. — 6, в 1781 г. — 3, в 1782 г. — 6 и т.д. Воронежское наместничество было открыто 14-м по счету, после Орловской губернии и перед открытием Тамбовской. Причем в первые годы после реформы открывались губернии, расположенные в европейском центре страны, последними в 1786-87 гг. были открыты Кавказская и Таврическая губернии, а в 1796 г. — губернии на территории украинских и белорусских земель, отошедших к России по третьему разделу Польши (1795 г.).
В период с момента издания указа 1775 г. и до открытия каждого в отдельности наместничества чиновники Сената составляли примерное расписание уездов будущих новых губерний (наместничеств), которое впоследствии уточняли сами наместники, сообщая данные в Санкт-Петербург. Поэтому наместничества открывались постепенно в течение 1770-1790-х гг19.
По справедливому замечанию исследовательницы Л.Ф. Писарьковой, в современной литературе, особенно справочного характера, нередко смешиваются такие понятия, как наместничества XVIII в., равные по территории губерниям, и наместничества XIX в., включавшие две и более окраинных губерний. Рассматривая губернии-наместничества как образования, состоящие из нескольких губерний, авторы справочных статей переносят создание губерний с 1775 г. на 1796 г., когда Павлом I был принят указ «О новом разделении государства на губернии». Очевидно, что такая трактовка формирует у читателей неправильное представление об административном управлении, созданном реформой Екатерины II.
Содержание понятия наместничества, введенного в российское законодательство XVIII в. «Учреждениями для управления губерний», раскрывается уже в первой статье этого закона: «Дабы губерния или наместничество порядочно могло быть управляема, полагается в оной от 300-400 тысяч душ». Как следует из содержания этой и других статей «Учреждений», законодатели отождествляли губернию с наместничеством. При обращении к указам, принятым в связи с открытием той или иной губернии, становится понятным, зачем законодателям понадобилось, наряду с привычными губерниями, вводить понятие наместничество.
В первые годы проведения этой реформы новые губернии создавались, как правило, двумя указами: «Об учреждении губернии» и «Об учреждении наместничества». Первый предписывал определить территорию губернии, второй — открыть учреоісдения для управления этой губернией. Наглядное представление о задачах, стоявших перед их исполнителями, дают указы по Ярославской губернии. «Почитая за благо учредить вновь Ярославскую губернию, — отмечалось в указе 28 февраля 1777 г., — всемилостивейше определяем в оную действительного тайного советника Мельгунова в должность генерал-губернатора, поручив оную губернию, не упуская времени, объехать, и по данному от нас примерному расписанию оной на 12 уездов, на месте удобность их освидетельствовать и как о сем, так и какие вновь города для приписания к ним уездов нужно будет назначить, нам самолично представить»20.
Через полгода последовал указ «Об учреждении Ярославского наместничества», который предписывал генерал-губернатору «по изданным в прошлом 1775 году ноября 7 дня вновь учреждениям для управления губерний нашей империи исполнить в декабре месяце сего года равномерно и в Ярославской губернии, составя сие новое наместничество из 12 уездов». Аналогичные указы были приняты по Калужской, Тверской, Полоцкой, Псковской и ряду других губерний21.
С конца 1770-х гг. при открытии губерний чаще обходились одним указом, предусматривавшем создание определенной территориальной и административной структуры. Так, указ 23 мая 1779 г. «Об учреждении Курской губернии», предписывал реформирование управления «...исполнить в декабре настоящего года равномерно и в Курской губернии, составя оную из 15 уездов... Назначение границ сего наместничества с прикосновенными ему предоставляем на соглашение генерал-губернатора» . Подобные указы приняты по Харьковскому и Воронежскому наместничествам.
25 сентября 1779 г. был издан указ Екатерины II «О составлении Воронежского наместничества...», возглавить которое должен был Е.А. Щербинин. Указом от 26 сентября был утвержден штат Воронежской губернии. Через несколько месяцев, 13 декабря 1779 г., произошло открытие основных государственных учреждений Воронежского наместничества (или так называемое «открытие» наместничества) о чем сообщал указ от 4 февраля 1780 г23.
25 апреля 1780 г. был издан указ «Об учреждении Харьковской губернии...», открытие присутственных мест которой состоялось 27 сентября 1780 г. Харьковским наместником до 1781 г. был П.А. Румянцев, которого сменил воронежский наместник Е.А. Щербинин. Под надзором последнего было уже два наместничества — Воронежское и Харьковское24.
Употребление слов «губерния» и «наместничество» отвечало задачам губернской реформы 1775 г., предусматривавшей проведение, как территориальных, так и административных преобразований. Эти нюансы, столь важные при открытии губерний, в дальнейшем теряли свое значение, и понятия «губерния» и «наместничество» употреблялись как синонимы. Свидетельством тому служат указы 1775—1795 гг., вводившие штаты новых губерний, в названии которых в равной степени употребляются слова как «наместничества», так и «губернии».
Как известно, Екатерине II не удалось осуществить первоначальный замысел и назначить наместников в каждую губернию: под их властью объединялись две и более губерний. Однако эти образования не называли наместничествами. В официальных делах их называли генерал-губернаторствами, а чаще по имени генерал-губернатора, за которым, в качестве почетного титула, следовал перечень подведомственных ему губерний (например, «Василий Алексеевич Чертков, генерал-губернатор Воронежский и Харьковский»).
В отличие от наместничеств XIX в. генерал-губернаторства XVIII в. охватывали все губернии, а не только окраинные. Другое важное отличие заключалось в том, что они не были постоянными территориальными единицами и не имели четко установленных границ, так как входившие в них губернии нередко менялись. Изменения эти, как правило, совпадали с назначением нового генерал-губернатора и, вероятно, учитывали интересы и возможности лица, исполнявшего эту должность. Так, с 1780 по 1781 г. Харьковское наместничество было под управлением П.А. Румянцева, затем оно перешло под начало воронежских наместников Е.А. Щербинина и В.А. Черткова, а в 1787 г. было отдано Г. А. Потемкину (вместе с Екатеринославской и Таврической наместничествами). Однако в 1796 г. воронежский наместник А.Я. Леванидов вновь получил «титул» генерал-губернатора Харьковского и Воронежского. Очевидно, что при ближайшем рассмотрении генерал-губернаторства XVIII в. мало чем напоминали наместничества XIX в.
Павел I упразднил должность наместника, а вместе с ней ушло из законодательства и характерное для XVIII в. понятие «наместничество». В целях экономии государственных средств число губерний и учреждений было заметно сокращено. Именно эти изменения и предусматривал указ «О новом разделении государства на губернии», который как ошибочно считают многие исследователи, ввел губернии вместо наместничеств . Открытию наместничеств предшествовала большая и кропотливая работа, проходившая в два этапа: на первом этапе, после получения сенатского указа, где сообщалось кому поручается основание нового наместничества (согласно указу от 25 сентября 1779 г. для будущего Воронежского наместничества таким человеком стал Е. А. Щербинин), упомянутое лицо (как правило, им был наместник) должно было объехать территорию, назначенную под наместничество, разделить ее на уезды, определить какие населенные пункты станут центрами этих уездов и какие села будут к ним приписаны. Собрав необходимые сведения, наместники представляли их Екатерине II. В своих докладах они сообщали о проделанной работе и вносили свои замечания. На этом заканчивался первый этап подготовительной работы. За ним следовал второй этап, итогом которого являлось так называемое «открытие наместничеств»" .
Функции палаты
Круг полномочий воронежской палаты казенных дел настолько обширен, что при детальном разборе основных направлений ее деятельности представляется удобным вычленить своеобразные подразделы, опираясь при этом на архивные материалы. При этом подчеркнем, что большинство нижепредставленных направлений в деятельности палаты не нашло отражений в известном законодательном акте 1775 г. :
I. Разного рода статистические сведения, касающиеся палаты.
II. Дела, связанные с переселенцами.
III. Взимание налогов.
IV. Расходные статьи Казенной палаты.
V. Надзор за чиновниками.
VI. Подряды.
VII. Надзор за государственной собственностью
VIII. Организация выполнения рекрутской повинности
IX. Участие палаты в торговой деятельности.
X. Разного рода статистические сведения, касающиеся палаты.
Отметим те формы отчетности по различным сферам социально-экономической жизни наместничества, которые присылались в Казенную палату с мест («Учреждение...», ст. 118). Представляется возможным всю документацию или «ведомости» условно разделить на несколько частей.
К первой, наиболее значимой, категории относятся сведения о «числе денежной казны» в уездах и наместничестве в целом. Эта информация ежегодно сообщалась наместническому правлению и Сенату. В случае присылки в Воронеж «неисправных ведомостей» или же задержки последних, Казенная палата направляла в те уездные города солдат с дачей им прогонных денег. Так, например, в 1781 г. солдат Алексей Васильев выехал к «Павловскому уездному казначею для истребования вместо приложенных за январь, февраль, март месяцы по форме неисправных ведомостей других исправных»85. К тому же уездные казначеи подлежали штрафу за «неприсылку по форме ведомостей».
Другой категорией документов являлись «сведения о числе всякого звания людей». Подавать их палата требовала от коменданта Воронежа, городничих и нижних земских судов. Подобные списки подавались от присутственных мест при проведении очередной ревизии. Следующими шли ведомости о различных налогах, «зборах» (в т.ч. и хлебных) и разного рода недоимках. Так в 1782 г. палата направила в наместническое правление копии с «ведомостей о неисправных плательщиках подушных и прочия податей» .
Казенная палата ведала «соляным и делами, винным откупом и подрядами», что требовало постоянного учета, выражавшегося в составлении «генеральной по всему наместничеству сложной питейному збору ведомости», ведомостей «о соли» и соляных подрядчиках (присылавшихся и от нижних земских судов и ратушей), о проданных вине и водке (от винных подрядчиков), о «действительном расходе вина протчих с питей ведомостей» (ежегодно отправлявшихся в Сенат), о количестве питейных домов «выписка» с указанием мест приема, «отжимки и отдачи» казенного вина. Для своих нужд палата просила от наместнического правления доставить ей «с устава о вине 15 экземпляров». В палату присылались рапорты от приставов с указанием количества «наличных соли и вина»: например, на июль 1790 г. в Коротояке имелось в винных складах 127 бочек 5370 ведер, а соли — 24 205 пудов . Помимо этого, палата ведала и хлебными сборами в казенные «магазейны». Ведомости о «гарцевом хлебе» должны были присылаться в палату сельскими начальниками88.
Обязанностью указанного органа социально-экономического управления являлось «смотрение» за казенными и публичными строениями и их содержанием», что естественно требовало значительных расходов. Любое строительство, ремонт какого-либо принадлежащего государству объекта, даже сарая или кладовой — все эти запросы из уездов, зачастую с приложенными сметами, направлялись на рассмотрение в палату, которая решала вопрос о возможности финансирования. Учету подлежало все государственное имущество: здания присутственных мест, земли, хозяйственные постройки и т.д.
Для полноты картины социально-экономической жизни в наместничестве информация собиралась и о «партикулярных» объектах: «о мостах, как-то находящихся чрез р. Воронеж мост пришедшие в ветхость» (1781 г.) или о числе «станов» суконных фабрикантов г. Воронежа . Сведения о социально-экономическом положении высылались не только Сенату, но и Академии наук. В 1781 г. академическая комиссия просила наместническое правление прислать справки «какие прежде лет за 10 или за 5 были продажи разных круп, ячменю и мяса и впредь о снабдении оными» (т.е. справками)90.
Мы видим, что объем учетной документации достаточно велик. Для Воронежского наместничества, закрепившего за собой «почетное звание» одной из важнейших житниц империи, особое внимание уделялось сведениям о сельскохозяйственных культурах — их урожайности, ценах и прочем.
Дела, связанные с переселенцами.
Контролю со стороны палаты (первой и пятой экспедиции) подлежали лица, прибывшие из других губерний и наместничеств. В их число входили однодворцы, экономические крестьяне, раскольники, «польские выходцы» и другие. Для переезда и проживания на территории Воронежского наместничества требовалось разрешение властей, а именно наместнического правления. Появление новых жителей налагало на Казенную палату ряд обязательств.
Во-первых, поселенцев необходимо было записать в подушный оклад. Запись мог сделать уездный казначей — например, сообщение палаты за 1781 г. «о причислении за прапорщиком Трубицыным переведенных из разных уездов в Землянскую округу крестьян к тамошнему казначею». Казенная палата, составив реестры обо всех новых жителях, направляла эти документы на рассмотрение в наместническое правление9 .
Во-вторых, если мигранты не рассчитались полностью с государством в своих прежних губерниях, то обретение нового места жительства не означало списание этих долгов. В 1779 г. Казенная палата требовала от правления взыскать «с переведенных из Малоярославского уезда, Воронежской губернии Бобровского уезда на реку Форостань в Тресоруков поселок экономических крестьян недоимки за корчемство 43 руб. 25 коп., да за экономического 2-рублевого оброка 1 руб. и по взыскании об отсылке в калужскую Казенную палату». В 1790 г. с переселившихся «Московской губернии в Беловодскую волость крестьян» были взысканы деньги «за рожь». В 1794 г. с переведенных из Рощенской слободы Калужской губернии в деревню Клементьевку Воронежского наместничества раскольников воронежский нижний земский суд должен был взыскать «за раскол денги» .
Большой контингент переселенцев составляли так называемые «польские выходцы» (после первого раздела Речи Посполитой в 1772 г. к России отошла часть восточной Белоруссии, разделенная по указу от 22.05. 1772 г. на Могилевскую и Псковскую губернии)93. Местные власти охотно принимали переселенцев на жительство и в случае необходимости предоставляли налоговые льготы. В 1790 г. «польский выходец» Алексей Васильев получил шестилетнюю льготу и вскоре был причислен в поселок Веденской Воронежского уезда в число экономических крестьян.
По данным ревизии 1782 г. видно, что наибольшее число «поляков» — 89 человек записались в воронежское мещанство, 46 человек обоего пола — в число экономических крестьян, 35 — в дворцовые крестьяне и 21 чел. — в однодворцы. Всего же «из Польши» переселилось в то время 419 крестьян обоего пола. Городничим и нижним земским судам было предписано в обязательном порядке сообщать «о вышедших историческая Польши людях» в Казенную палату. Последняя же строго следила за соблюдением всех правил по переселению как между наместничествами, так и между уездами. Когда в 1792 г. члены павловского нижнего земского суда «приняли пришелыдов в оную округу на жительство» без согласования с палатой, последняя потребовала «о поступлении с присутствующими по законам» .
Приказ общественного призрения
Заметным нововведением «Учреждения для управлений губерний Всероссийской империи» Екатерины II (1775 г.) явилось создание Приказов общественного призрения при губернских (наместнических) правлениях. Приказы явились по существу первыми государственными органами, компетенция которых специально охватывала социально-культурные вопросы. В Приказ входил губернатор (глава приказа), два асессора из высшего земского суда (дворяне), два асессора губернского магистрата (купцы) и два из верхней расправы (государственные крестьяне). Так, например, в 1782 г. в воронежском Приказе заседателем был купец Иван Гарденин, в 1790 г. — Николай Гарденин, а до середины 1794 г. сельский заседатель Булгаков .
Приказам общественного призрения государство выделяло основные фонды по 15 тыс. руб. в каждой губернии. Кроме того, ежегодно в Приказ поступали денежные средства из Казенной палаты: 6% сбор за невнесение в срок винными и соляными подрядчиками денег; сбор за не поставку в срок вина и соли; пожертвования, собранные «в церковных ящиках» по губернии; деньги, «выработанные» колодниками в пользу работного дома и штрафы по «корчемным и винным делам». На эти средства они устраивали и содержали школы, больницы, богадельни и исправительные дома. Компетенция Приказов была широка и разнообразна — от руководства школами до управления карательными органами. Среди обязанностей Приказа большое место занимала забота о развитии здравоохранения. До конца XVIII в. медицина края находилась на крайне низком уровне: не открывались больницы, не хватало врачей, последние же вообще не пользовались общественным уважением. Даже городские магистраты не принимали никаких мер по развитию медучреждений. Деревенское население в XVIII -начале XIX вв. совсем не слышало о врачах. Широко (как и в XVII в.) было развито знахарство и народная медицина .
Только с созданием Приказа общественного призрения последовали определенные улучшения в системе медицинского обслуживания. На Приказ возлагалась забота об ограниченного числе городских жителей — солдат, уволенных из армии, арестантов, низших чиновников, пенсионеров. Одновременно с Приказом в уездах были учреждены должности уездных врачей. Если Петр I заботился в основном о госпиталях, будучи увлечен армейскими делами, то Екатерина II проявляла интерес и к больницам для гражданского населения. Правда, больницы екатерининских времен были таковы, что люди даже во время эпидемий предпочитали прятаться от помещения в медицинское учреждение.
По сведениям И.П. Фурменко первая в крае (если не считать госпиталя в Таврово) больница на 12 коек появилась в Воронеже в 1780 г.340, хотя в архиве нам встретился такой документ за апрель 1781 г. (!): «Рапорт из Приказа общественного призрения, при том выметка из численных трех положений на заведение в г. Воронеже болницы о бессрочной годовой суммах 1229 руб. 38 коп, в которую на построение болниц и недостает одних процентных денег коих в ступивших в збор толко 823 руб. 30 коп.» . Краевед Г.М. Веселовский писал, что в 1785 г. Приказу был прислан «подробный план установления болницы Воронежского наместничества, в котором говорится, что ...надлежит Приказу... стараться учредить оную больницу для г. Воронежа»34".
По закону предписывалось заводить госпитали вблизи крупных городов (но все же за их пределами и ниже по течению протекающей по городу реки). Больных мужчин и женщин велено было содержать по отдельности, а инфекционные больные подлежали изоляции. Особое внимание уделялось чистоте помещений и свежести воздуха; неизлечимых больных и лунатиков рекомендовалось содержать в особых помещениях.
Воронежская больница предназначалась для гражданского населения, но лечили в ней, правда, в основном военных и при том бесплатно. Здесь трудились члены врачебной управы343 (после 1797 г.) и прикомандированные врачи344. Медицинский персонал больницы состоял из следующих лиц: 1. Доктор; эту должность «правил» «на вакансии докторской» штаб-лекарь фон Мейнике «без особого вознаграждения» 2.Лекарь; исполнение обязанностей «лекаря было возложено на городского врача, без особого вознаграждения». В начале 1780-х гг. городовым врачом числился Лоренц Генблейн. 3. Подлекари - три человека. В приложении к штату читаем: «Но до определения подлекарей на первый случай могут быть употреблены цирюльники гарнизонные, при их жалованьи, хотя и со сменою». Весь штат больницы состоял из 15 человек345.
В год открытия на содержание больницы власти отпустили 3185 руб. 12,5 коп. Больница помещалась в двухэтажном доме, близ Успенской церкви, около реки. Число коек в больнице увеличивалось очень медленно: с 1780-1781 по 1799 гг. — с 12 до 30. Сведения о больных Приказ общественного призрения направлял и «здешнему господину коменданту»: например, в 1782 г. ему была доставлена выписка «о приеме больных в больницу»346.
В 1780 г. Приказ общественного призрения приобрел дом губернского прокурора В.И. Иванова, где разместились казенная аптека и приют для инвалидов . Это здание, перестроенное во второй половине XIX в., являющееся одним из красивейших в городе, сохранилось до наших дней (ул. Сакко и Ванцетти, 80). В 1794 г. из-за отсутствия доходов у аптеки, она была продана в частное ведомство за 6 835 руб. 95 коп. В 1783 г. были открыты дома для инвалидов и сумасшедших .
На Приказе общественного призрения лежала обязанность учреждения больниц в уездных городах. Одной из старейших уездных больниц воронежского края является богучарская, открывшаяся в 1780 г., в частном доме на 8 коек, по собственному «желанию доброхотных деятелей»349. Как правило, во всех городских больницах велись единого образца документы. Имелся также специальный табель твердого и мягкого инвентаря.
В декабре 1781 г. воронежский капитан-исправник доносил властям, что «хотя им для жителей г. Орлова заразившихся от солдат больных лекарь и выписан им и был, но не пожелали лечится». В начале 1782 г. полковник П.А. Сандберг в своем рапорте просил «об отводе для госпиталя состоящих в селе Орлове покоев и о снабжении для починки оных людьми и материалами» .
По утверждению И.П. Фурменко, медицинского персонала не доставало и он был крайне малочисленным, «хотя на бумаге, в циркулярах в каждом уездном городе должны были быть следующие штаты: 1 уездный доктор с жалованием 300-400 рублей в год, 1 уездный лекарь с окладом 60-90 руб., 2 помощника лекаря с окладом 60-90 руб., 2 лекарских ученика с окладом 30-40 рублей в год». В год учреждения Приказа общественного призрения (1779 г.) в губернии числились всего три врача (один в Острогожске, два в Воронеже). В 1788 г. в Воронеже было уже три врача: доктор фон Мейнике, городовой штаб-лекарь Генблейн и лекарь Миллер. Только в начале XIX в. с открытием больниц в уездных городах, в некоторых из них появляются врачи351.
Ныне, опираясь на архивные документы, можно с уверенностью говорить, что уже в 1781 г. в наместничестве насчитывалось восемь лекарей (из них четыре городовых), в 1784 г. — 12 (из них шесть городовых), а по данным «Описания Воронежского наместничества» 1785 г. —15 докторов и 15 лекарей . Наличие собственных лекарей не означало, что больные обращались только к ним: в отдельных случаях можно было лечиться и в соседних губерниях. Так, в 1784 г. «страждующие в каменной болезни» воронежцы приглашались в г. Курск «к тамошнему штаб-лекарю»353.
Сельское население встречалось с лекарями при рекрутских наборах, при выездах врачей на вскрытия мертвых тел (производить последнее следовало непременно согласно «воинскому артикулу» — указы об этом были посланы воронежским городничим и земским судам в 1790 г.) или на борьбу с эпидемиями. Крестьяне не пользовались услугами больницы и боялись врача, который рисовался им в образе «грозного чиновника». По замечанию И.П. Фурменко, многие врачи были иностранцы, среди которых немало было старых и больных, не справлявшихся со своими обязанностями. Это были инвалиды, определившиеся из полков. Женщинам, рожавшим детей, медицинской помощи не доставало, так как акушерских кадров в губернии попросту не имелось. Отсюда многие матери умирали при родах334.
Большой проблемой, помимо недостатка медицинских учреждений и штатов в них, являлось слабое финансирование этой отрасли социальной сферы. Так, в 1799 г. на нужды медицины было выделено 7378 руб. (или 0,3 % от государственных доходов губернии). С открытием больниц расходы на здравоохранение почти не увеличились, так как денег на их содержание отпускалось мало.
Губернский прокурор и губернские стряпчие
Наиболее полную регламентацию местный прокурорский надзор получил с введением в действие в 1775 г. специального закона — «Учреждения для управления губерний...». Согласно последнему, в губерниях при наместническом правлении находятся прокурор (он же губернский прокурор) и стряпчие казенных и уголовных дел. Такие же должности — прокуроров и стряпчих — вводились при Верхнем земском суде, Губернском магистрате и Верхней расправе. Прокуроры указанных учреждений, в том числе губернский прокурор, назначались Сенатом по предложению генерал-прокурора, а губернские стряпчие — только Сенатом. Стряпчие же Верхнего земского суда, Губернского магистрата и Верхней расправы назначались на должность Сенатом по представлению палат, а уездные стряпчие — наместническим правлением.
Губернский прокурор и губернские стряпчие «бдение имеют о сохранении везде всякого порядка», «сохраняют целость власти, наблюдают, чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал; и долг имеют истребить повсюду зловредные взятки», и, наконец, одна из важных задач и вместе с тем одно из направлений деятельности прокуратуры — «охрана прав не только монарха, но и подданных». В целях охранения закона прокуроры действовали «посредством: 1) предупреждения его нарушений; 2) содействия к их пресечению и 3) ведения о них судебных дел, для наказания виновных и возста-новления законного порядка или нарушенных прав казны»170.
Обо всех нарушениях губернский прокурор должен был уведомлять наместническое правление, наместника и своего непосредственного начальника — генерал-прокурора. Однако прокуроры во всероссийском масштабе не всегда выполняли предписания закона. 21 декабря 1781 г. генерал-прокурор Сената А.А. Вяземский, напоминая всем прокурорам об их обязанностях, направил им специальный «ордер» о том, чтобы они немедленно докладывали ему обо всех замеченных в присутственных местах злоупотреблениях. Законодательных актов, подобных этому ордеру в екатерининское время было издано немало, что говорило о стремлении центральных властей заставить местных чиновников усердно и со всей полнотой выполнять статьи «Учреждения для управления губерний...» 1775 г .
Прокурорам и стряпчим предоставлялось право в любое время входить как в наместническое правление, так и в палаты. Всем чиновникам присутственных мест специально предписывалось, чтобы прокурорам «никто не перебивал речь, но терпеливо и в молчании выслушивали их заключения и предложения по должности». Самому же губернскому прокурору подчинялись прокуроры в палатах, прочие прокуроры и стряпчие (в уездах). Также одной из обязанностей прокурора было еженедельное хождение по тюрьмам, «дабы посмотреть состояние» там «содержащихся»172.
Другая функция прокуроров — информационная — выполнялась по тем временам удовлетворительно: прокуроры с мест регулярно сообщали князю Вяземскому, а затем и его преемнику новости как о злоупотреблениях губернской администрации и судей, так и обо всех событиях в жизни региона: о сильной буре, о крупном граде, о видах на урожай и проч.
Чиновники обязаны были беспрекословно передавать прокурорам и стряпчим на ревизию все «реестры и дела присутственных мест». Прокурорские заключения чиновники должны были держать в тайне от «тяжущихся», и те не имели права заявлять «подозрения» на прокуроров или требовать их отвода. И самим прокурорам предлагалось «не присваивать себе не принадлежащей им власти», не задерживать журналы присутственных мест и не подписывать их вместе с членами присутствия.
Характер полномочий губернского прокурора тогда был иной, чем сегодня, а в бюрократической иерархии прокурор не входил даже в десятку влиятельных губернских чиновников. Что касается карьерного роста, то это было возможно только по судебному ведомству (дослуживались, в лучшем случае, до должности прокурора одного из департаментов Сената) .
Как для воронежской, так и для общероссийский истории примечательна карьера воронежского губернского прокурора А.Б. Сонцова (1782-1793), свидетельствовавшая о том, что и в общих закономерностях были исключения: после десятилетнего пребывания в должности губернского прокурора А.Б. Сонцов в 1793 г. был назначен вице-губернатором, а в 1797 г. — губернатором воронежского края. Причем А.Б. Сонцов занимал этот пост дважды — с 1797 по 1800 и с 1805 по 1811 гг., что говорило о большом административном опыте и значительных управленческих качествах чиновни-ка174.
Губернский прокурор с 1775 г. становился руководителем небольшого коллектива: три прокурора, восемь губернских стряпчих и, как правило, не меньшее число уездных (в Воронежском наместничестве —15). Но его власть по отношению к подчиненным была ограничена и с процессуальной стороны и с дисциплинарной. Согласно сенатскому указу 1781 г., губернскому прокурору не было предоставлено право не только налагать взыскания на своих подчиненных, но ему даже не рекомендовалось приглашать к себе в губернский город для устных объяснений уездных стряпчих. Взыскания могли налагаться только наместническим правлением, а объяснения от уездных стряпчих предполагалось требовать в письменном виде . В особом положении находились губернский стряпчий уголовных дел и губернский стряпчий казенных дел — они не только выступали в качестве советников губернского прокурора, но, как сказано в п. 8. ст. 405, «они все трое едиными устами го-ворят» . Что же касается права сторон на отвод прокурора (в случае его личной заинтересованности в деле), то об этом в «Учреждениях» ничего не сказано, однако позднее Сенат принял четкое решение: отводы прокуроров в судебном заседании запрещаются, так как они не принимают участия в постановлении приговоров или решения.
Говоря о деятельности губернских стряпчих можно отметить, что все они имели схожие обязанности: в судах они выступали с заключениями от имени соответствующих прокуроров, но могли и «производить жалобу, яко истцы», но только если дело затрагивает интересы государства. Позже процессуальные права стряпчего получили расширительное толкование. Так, в соответствии с сенатским указом 1784 г., подтверждалось их право участвовать в слушании дела, в котором они выступают истцами, кроме момента вынесения решения. Они освобождались от уплаты судебной пошлины, им категорически запрещалось выступать в качестве ходатаев или даже консультантов по частным, тяжебным делам. Но позднее на них была возложена обязанность принимать ходатайства по делам лиц, отыскивающих свободу177.
Необходимо заметить, что права прокуроров часто нарушались. Генерал-губернаторы почти повсеместно подминали под себя прокуроров и стряпчих. Дело доходило до того, что губернские правления назначали стряпчих своими секретарями, а губернаторы возлагали на них «письмоводство». Нередко прокурорам и стряпчим не отводились особые «камеры», то есть комнаты для работы, а в наместническом правлении или палате «забывали» поставить для них стол и стул (для сокращения процедуры выслушивания толкования прокурора по каждому новому указу).
Сенат, по предложению Вяземского, неоднократно указывал губернаторам на подобные нарушения (например, указ 1783 г. о выделении стула для губернского прокурора в наместническом правлении и в «палатах»), но это мало меняло положение, и местный прокурорский надзор екатерининского времени в действительности далеко не соответствовал тому значению, которое было отведено для него законом178.
Исследователь XIX в. Н.В. Муравьев указывал на зависимое положение прокуроров от первых лиц местной администрации: «Охранительно-административная власть наместника и губернатора с губернским правлением обезличила охранительно-судебную деятельность прокуроров, лишенных, к тому же, прежняго близкого единения с могучею силою центрального надзора. За ними осталось наблюдение над исполнением буквы закона, формальное участие, правда в каждом шаге администрации, но участие чисто внешнее, связанное тесными рамками отдельных случаев и подавленное огромным разнообразием предметов»179. Схожую оценку прокурорского надзора дает американский историк Р.С. Уортман: «прокуроры как правило, находили modus vivendi с губернаторами, которые в своем стремлении избежать потрясений смотрели сквозь пальцы на рутинную коррупцию в судах. Прокуроры были младше губернаторов по чину и предпочитали сотрудничать с ними, а не вступать в борьбу...»180.
