Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Отечественная общественная и научная мысль о проблеме детской беспризорности и борьбы с ней . 26
Глава II. Эволюция социальных норм дореволюционной России в сфере борьбы с детской беспризорностью. 68
1. Социальные нормы в сфере борьбы с детской беспризорностью в России с X века по 1864 год. 68
2. Оформление земской системы заботы о беспризорных детях в России (1864 -1917 гг.). 113
Глава III. Борьба с детской беспризорностью на Ставрополье и Кубани (1804 -1917 гг.): общее и особенное. 137
1. Борьба с детской беспризорностью на Ставрополье (1804 - 1917 гг.). 137
2. Борьба с детской беспризорностью на Кубани (1843 - 1917 гг.). 172
Заключение 214
Примечания 227
Библиография 259
Приложения 278
- Отечественная общественная и научная мысль о проблеме детской беспризорности и борьбы с ней
- Социальные нормы в сфере борьбы с детской беспризорностью в России с X века по 1864 год.
- Борьба с детской беспризорностью на Ставрополье (1804 - 1917 гг.).
Введение к работе
Актуальность исследования. Как свидетельствует мировая практика, в условиях экономического кризиса и ухудшения уровня жизни растет социальное сиротство, следствием которого является увеличение числа детей, оставшихся без попечения родителей. Социальные сироты - это дети имеющие родителей, которые отказались от их воспитания или лишены родительских прав.
Социально-экономические преобразования, начавшиеся в 90-е годы XX столетия, связаны, с расслоением общества, а, значит, и с ростом масштабов таких явлений как детская беспризорность, безнадзорность, социальное сиротство. В наше время разгул детской беспризорности в современной России по масштабам сравнивают с первыми десятилетиями существования Советского государства.
Основными причинами, способствующими широкому распространению сиротства, являются социальная дезорганизация семей, материальные и жилищные трудности родителей, нездоровые отношения между ними, слабость внутренних устоев многих семей, рост числа детей, рождающихся вне брака, высокий удельный вес незамужних матерей и т. д.
Беспризорные дети, как правило, занимаются бродяжничеством, попрошайничеством, мелким воровством, систематически употребляют спиртные напитки, токсические и наркотические вещества. Они, зачастую, становятся жертвами сексуальных преступлений, оказываются вовлеченными в противоправную деятельность.
По данным В.И. Матвиенко, в качестве вице-премьера курировавшей социальную сферу, на начало 2002 года в России 1 миллион беспризорных детей и 100 - 130 тысяч безнадзорных. По оценкам МВД и Генпрокуратуры - 2 - 2,5 миллиона беспризорных и безнадзорных детей, по оценкам Совета Федерации и независимых экспертов - 3 - 4 миллиона детей (1). В Ставропольском крае по официальной статистике комиссии по делам
4 несовершеннолетних на 2007 год беспризорных - 116 человек, безнадзорных -1691 человек.
Беспризорными детьми в наши дни занимаются: комиссия по делам несовершеннолетних, органы опеки и попечительства, подразделение по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, министерство труда и социальной защиты населения, министерство образования и здравоохранения, руководствуясь Конституцией РФ, 120 законом, РФ об основах системы профилактики беспризорности и правонарушений несовершеннолетних и др. Стремление государственных структур к принятию эффективных мер по разрешению и предупреждению беспризорности привело к возрастанию интереса со стороны политиков, ученых, общественных деятелей и общественных организаций к опыту, накопленному предшествующими поколениями в сфере борьбы с детской беспризорностью.
Президент РФ в своем послании Федеральному Собранию 10 мая 2006 года сформулировал основные приоритеты социально-экономической политики ближайшего десятилетия, где уделил внимание превентивным мерам, сокращающим количество беспризорных детей. Он сказал, что необходимо совместно с субъектами РФ разработать программу по материальному стимулированию устройства на воспитание в семьях сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (2). В послании 26 апреля 2007 года В.В. Путин подчеркнул, что именно в неустроенности семьи «кроются корни многих острых проблем, таких как пьянство, высокая смертность, преступность, в том числе и подростковая, беспризорность». В связи с чем Президентом была поддержана инициатива об объявлении 2008 года «Годом семьи» в России. Рассчитывая, что его проведение позволит объединить усилия государства, общества, бизнеса вокруг важнейших вопросов укрепления авторитета и поддержки института семьи, базовых семейных ценностей. Особое внимание власти страны считают необходимым уделить социальной помощи детям, оставшимся без опеки взрослых, семьям, попавшим в трудную ситуацию,
5 борьбе с насилием в семье и т.д. В течение 2008 года планируется привести в
соответствие с требованиями времени семейное законодательство, касающееся опеки, попечительства, алиментных обязательств, помощи многодетным семьям. Предполагается создание специального фонда, который будет поддерживать несовершеннолетних, находящихся в трудных жизненных условиях. На эти цели государством зарезервировано более 5 миллиардов рублей.
Исследование феномена детской беспризорности и борьбы с ним с научной точки зрения обуславливается его малой изученностью в истории России, а на региональном уровне подобных исследований нет вовсе.
Историография проблемы охватывает период с начала XIX до конца XX века. Историография, касающаяся российской благотворительности в целом и помощи беспризорным детям в частности, в первой половине XIX века не достаточно обширна и отражает лишь отдельные аспекты проблемы.
А. Брикнер, СМ. Соловьев обращались к проблеме' детской беспризорности в контексте российской истории. А. Брикнер в своих исторических трудах «История Екатерины II» и др.(З) вскользь говорил о подготовительном этапе и создании приказов общественного призрения при Екатерине II , не обращаясь к их непосредственным функциям. СМ: Соловьев (4) в «Учебной книге русской истории», говоря о времени правления Екатерины II, дал краткую характеристику «Учреждений для х управления губерний», где упоминал о приказе общественного призрения, дворянской опеке и сиротском суде, не раскрывая их сути. Далее он проанализировал деятельность И.И. Бецкого, вскользь упоминая «Наказ» Екатерины II и открытие воспитательных домов в Москве и Петербурге:
Сферой научных интересов А. Стога была социальная история России. Первый серьезный труд по истории благотворительности был им издан в 1818 году (5). В- работе «Об общественном призрении в России» идет констатация исторических событий социальной жизни страны, без анализа причин
побудивших того или иного политика принять или отменить данный закон, анализа законов применяемых правителями, их плюсах и минусах. Но А. Стог в своей работе впервые обратился и начал говорить о мерах, проводимых государством для борьбы с детской беспризорностью в России.
Лекция В.О. Ключевского «Добрые люди Древней Руси» (6), в большей степени носит философский, нежели исторический характер. В ней автор размышляет о сути благотворительности, причинах, побуждающих людей совершать благие дела, говорит о милостыне, как основном способе помощи нуждающимся средневековой Руси, о месте милостыни в жизни русского православного человека, осуждает нищенский промысел, пытается разобраться в причинах нищенства.
В отдельную группу стоит выделить политическую программу П.И. Пестеля (7), в которой автор предлагал вверить заботу о брошенных детях государству. В «Русской правде» он четко разграничил функции опекуна и попечителя, настаивал на социальном налоге и- обязанностях региональных органов власти заботится о брошенных детях. Но П.И. Пестель не поднимал причины, порождающие детскую беспризорность. Его политическая программа не предусматривала уголовной ответственности в случае мошенничества с имуществом сирот. Автор «Русской правды» не уделял внимания образованию детей, их профессиональной подготовке, приобщению к жизни в обществе.
Во второй половине XIX века значительно увеличилось число работ, посвященных детской беспризорности. Ряд исследований посвящено защите прав детей, воспитанию и образованию беспризорников.
Д. Мордовцев в контексте российской истории говорил о проблеме детской беспризорности. В очерках «Русская женщина нового времени. Биографические очерки из русской истории. Женщины второй половины восемнадцатого века» (8), раскрывая личность Екатерины II , одобрительно говорил о ее идее создания новой породы людей, в контексте чего упоминал об открытии столичных воспитательных домов.
7 Социальной историей России занимались В.Ф. Дерюжинский, П.И.
Георгиевский, Н. Жеденев, И.М. Радецкий, АЛ. Левенстим, В. Окороков (9).
В.Ф. Дерюжинский в «Заметках об общественном призрении» выделил категории нуждающихся, отдельной категорией были брошенные дети." Он говорил о тайном приеме детей в благотворительные заведения, внедренном Петром I, но, не давал ему оценки. В своей работе он проводил анализ правительственных мер в социальной сфере. П.И. Георгиевский в труде «Призрение бедных и благотворительность» делая исторический экскурс в социальную жизнь страны, в контексте упоминал о брошенных детях, не говоря о причинах появления в обществе детской беспризорности, методах работы детских благотворительных учреждений. Но ценностью работы автора является то, что в заключении он дал рекомендации по совершенствованию благотворительной деятельности, используя опыт западноевропейских стран, начиная с древности и заканчивая второй-половиной XIX века.
Н. Жеденев в работе «Детские сельскохозяйственно-кустарные приюты самопомощи» говорил об одном* из видов детских приютов -сельскохозяйственно-кустарных приютах, в основе работы которых - трудовое воспитание подрастающего поколения. Здесь же он обратился к способам призрения брошенных и осиротевших детей в крестьянской среде, давая им критический анализ.
И.М. Радецкий в работе «За детей. Скромные труды в деле возрождения» размышлял о том, как плохо, что дети вынуждены- жить на улице, не обращаясь к причинам данного социального явления, экономической и политической ситуации в стране, от которых зависят правительственные меры и финансирование учреждений для беспризорных детей. Другая его работа «Мученики темного царства...» более конкретна, но все же переполнена эмоциями. Здесь И.М. Радецкий показывал реальную жизнь детей, отправленных детскими учреждениями в ремесленные мастерские.
Труд А.А. Левенстима «Нищенство в России по отзывам начальников губерний» своего рода анализ статистических данных по деятельности благотворительных учреждений в Российской империи, где он приводил данные и по Ставропольской губернии. Но в своей работе он не выделил ни причин возникновения детской беспризорности, ни мер правительства по борьбе с данным социальным явлением, не говорил о способах реализации политических мер.
Более полную информацию о положении бездомных детей в дореволюционной России мы можем почерпнуть из трудов СТ. Роговского «О призрении покинутых детей» и Е.Д. Максимова в «Историко-статистическом очерке благотворительности и общественном призрении в России», «Очерках земской деятельности в области общественного призрения», в статьях «Приказы общественного призрения в их прошлом и настоящем», «Происхождение нищенства- и меры борьбы с ним» (10). СТ. Роговский предлагал разработанную им систему помощи беспризорным детям, начиная с рождения и заканчивая совершеннолетием ребенка. Он критиковал способы призрения детей, применяемые в России в XIX веке, крайне отрицательно относясь к патронажу. СТ. Роговский детально не проработал финансовую сторону вопроса, не уделил должного внимания процессу общего и профессионального образования. Подвергая критике деятельность уже существующих в России учреждений для беспризорных детей, не взял во внимание тот положительный опыт, который был ими накоплен в предшествующие годы.
У Е.Д. Максимова много работ общей и узкой направленности, касающихся благотворительной деятельности в России. В трудах «Историко-статистический очерк благотворительности и общественного призрения в России» и «Из истории государственного призрения в России» автор дал анализ политике правительства начиная с 1-х князей, в общих чертах раскрывая заботу о брошенных детях. Более узкую направленность имеют работы
«Происхождение нищенства и меры борьбы с ним», «Приказы общественного
призрения», «Очерк земской деятельности в области общественного призрения», где он говорил о детях наряду с другими категориями нуждающихся. Но у него нет работы, которая была бы полностью посвящена вопросу детской беспризорности.
Философскую направленность носят работы Н. Неплюева и Ф.М. Достоевского. Н. Неплюев в труде «Хлеб насущный» (11) рассуждал о добродетели, добре, нравственности, справедливости, идее помощи нуждающимся и их месте в- жизни человека, отчасти касаясь, идеи благотворительности. Великий русский писатель. Ф.М. Достоевский (12) пытался понять душу ребенка, в том числе беспризорного, наставить его на путь истинный при помощи религии. В «Дневнике писателя» он раскрыл социальную подоплеку такого явления в обществе, как детская- беспризорность.
Л.Н. Толстой (13) на примере организованной им Яснополянской школы показывал, как нужно строить образовательный и воспитательный процесс в детских учреждениях. В своих педагогических сочинениях он говорил о ценности и уникальности личности ребенка, о ранимости его души и индивидуальном подходе к каждому ребенку, без использования общепринятых в педагогике шаблонов. В своих трудах он освещал отдельные аспекты проблемы детской беспризорности: говоря о ней как о социальном явлении и предлагая педагогическую систему, не затрагивая всего остального.
В- начале XX века возрастает интерес к- проблеме детской беспризорности. На страницах газет, журналов публикуются сведения о детских благотворительных обществах, основной обязанностью которых является забота о брошенных детях. Выходят комплексные труды по благотворительности: «Сборник сведений о домах трудолюбия и работных домах», «Благотворительная Россия. История государственной, общественной и частной, благотворительности в России», «Сборник сведений по общественной благотворительности», «Благотворительные учреждения Российской империи»
10 и журналах «Вестник: Европы», «Вестник, благотворительности» (14):. Где
излагались отдельные аспекты проблемы детства, сиротства, беспризорности. В;
этих работах преобладал историко-статистический подход, и на фоне истории
развития российской благотворительной деятельности рассматривалась
проблема: детской беспризорности, приводились статистические данные о
количестве детских учреждений на момент изданияработ.
Защите прав детей; посвящены труды М.Ф. Владимирского-Буданова
«Обзор истории русского права», М; Гернет «Детоубийство», F. Дембо «Защита
детей от жестокого обращения» и др; М^Ф: Владимирский-Буданов (15) в
работе по истории русского права поднимал проблему опеки и попечительства
над осиротевшими детьми всех сословий* и имущественных правах
несовершеннолетних. Мерами ответственности за подбрасывание детей и
детоубийство с древнейших времен до начала XX века, занимался М. Гернет
(16). Ш. Красовский в работе «Место призрения по действующему русскому
законодательству» пытался выяснить, как оказывается помощь нуждающимся,
в том числе и детям, по реальному местонахождению < нищего или по приписке
к какому-либо обществу и насколько она эффективна(17). К. Ровинскнй Вї
работе «Необходимость пересмотра законодательных постановлений о
призрении бедных и попечении о больных» предлагал пересмотреть
законодательные постановления о призрении детей. Он утверждал, что Устав
об общественном призрении, которым* руководствуются в своей деятельности
благотворительные учреждения, устарел и не отвечает требованиям
времени(18). Г. Дембо в труде «Защита детей от жестокого обращения»
показывал, как в разные исторические эпохи законы защищали детей от
жестокого обращения(19). Достоинством, его* работы является выделение
ПРИЧИН ДеТСКОЙ беСПрИЗОрНОСТИ:
Статья А. Селиванова «Воспитательные, сиропитательные и сиротские дома, приюты для подкидышей и приюты для малолетних» (20) перекликается с работой Н.Яблокова «Призрение детей в воспитательных домах» (21), где
рассматривался один из способов помощи беспризорным детям - помещение их в воспитательные дома. В работе А. Селиванова говорилось об истории создания воспитательных домов и методах работы данных благотворительных учреждений. Автор обращался к такой проблеме, как детская смертность и пытался разобраться в ее причинах, уделил внимание финансовой деятельности воспитательных домов и вкладу приказов общественного призрения и земств в дело заботы о брошенных детях. Месту воспитательных домов в призрении детей посвящен труд И.В. Ильинского «Благотворительность в России: (История и настоящее положение)» (22). Он также поднял проблему детской смертности и использования детского труда в корыстных целях.
Михаил (иеромонах) в своей работе «Дети лишние, брошенные, несчастные, преступные» (23), показывал тяжелую жизнь детей на улице, при этом он не раскрывал причин детской беспризорности, не рассматривал политику государства направленную на ликвидацию данного социального недуга и не давал своих рекомендаций по тому, как обществу справиться с данной проблемой.
Отечественной социальной политике правительства в отношении беспризорных детей в ту или иную историческую эпоху посвящен очерк СВ. Бахрушина «Малолетние нищие и бродяги Москвы» (24).
К земской заботе о нуждающихся, в том числе и к заботе о детях, обращался Б. Веселовский в «Истории земства за сорок лет» (25), критикуя в своей работе деятельность земств и предлагая рекомендации по более эффективной постановке дела заботы о нуждающихся. Вклад земства в дело заботы о детях отмечен в работе М.А. Ошанина «О постановке призрения покинутых детей в земствах» (26). Он считал, что причина детской беспризорности кроется в экономической несостоятельности семьи, и предлагал земствам выдавать неимущим матерям пособия на содержание младенцев. Наиболее полный анализ положения беспризорных детей в России М.А. Ошанин дал в труде «О призрении покинутых детей» (27). Автор
12 показывал как в разные исторические эпохи русские цари и императоры
боролись с детской беспризорностью, отмечая слабые стороны их социальной
политики.
Забота о брошенных детях была одним из вопросов, обсуждавшихся членами съезда по общественному призрению. Свои рекомендации по оказанию помощи бесприютным детям давали М.А. Ошанин, B.C. Сыромятников, СТ. Роговский, Б.П. Бруханский, которые были напечатаны в «Трудах съезда по общественному призрению. 11-16 мая 1914 г.» (28), которые сами участвовали в работе по организации помощи брошенным детям. Структура их докладов была, практически, одинаковой. Статьи начинались с экскурса в историю, где особо обращалось внимание на деятельность Петра I и Екатерины ІГ , говорилось о плюсах и минусах призрения детей в воспитательных домах и приемных семьях за плату, приводились данные о детской смертности в Российских регионах. К.А. Ануфриев « В основах обязательного призрения бедных» проанализировал результаты деятельности съезда по общественному призрению, проходившему в Л 914 году, определив категорию субъектов, заинтересованных в борьбе с нищенством и беспризорностью в стране: государство, местное управление и сами обыватели (29).
Сферой научных приоритетов С.К. Гогеля был весь комплекс проблем, связанных с заботой государства обо всех категориях нуждающихся. Он, анализируя содержание Устава об общественном призрении, подверг его серьезной критике. В своей работе «Объединение и взаимодействие частной и общественной благотворительности» (30) он описал вклад в дело заботы о нуждающихся земских органов, приходских и участковых попечительств, обществ, на особых основаниях управляемых, частных благотворителей, не выделяя из общей массы нуждающихся детей, и предложил для большей эффективности объединить деятельность всех субъектов благотворительной практики.
13 Идеологические установки, естественно, наложили свой отпечаток на
предпочтения в научных изысканиях исследователей. Детская беспризорность,
- с точки зрения советской идеологии это пережиток прошлого, порожденный
классовым обществом, его не должно быть в новом, социалистическом
государстве. Естественно, что немногочисленные исследования советских
авторов по проблеме детской беспризорности носят идеологическую
направленность. Меры правительства в дореволюционной России по заботе о
брошенных детях преподносились в них как эксплуатация труда
несовершеннолетних со стороны правящего класса. Подтверждение чему мы
находим в монографии А.И. Довгалевской «Семейное воспитание приемных
детей» (31). Крайне критичную оценку положению детей в царской России дает
Н.П. Грабовская в работе «Уголовно-правовая борьба с преступлениями
несовершеннолетних в СССР» (32). Нейтральны в этом отношении работы Н.П.
Ерошкина «Государственные учреждения России дореволюционный период
(1801 — 1861)», «Местные государственные учреждения дореволюционной
России (1800 - I860)», «История государственных учреждений
дореволюционной России», где автор наряду с другими государственными
учреждениями показывает деятельность, приказов общественного - призрения,
дворянской опеки и сиротского суда (33).
Изменение политического курса в 80-е годы XX века дало возможность исследователям обратиться к проблемам, которые были закрыты для ученых многие годы. На конец XX века приходится большое количество работ по благотворительности, социальной политике, детской беспризорности в дореволюционной России. В работах А.И. Беляевой «Патронат в России (XIX в
- начало XX в.)», А.Н. Боханова «Коллекционеры и меценаты в России», И. А.
Тарасовой «Полицейский контроль над общественной и частной
благотворительностью в конце ХГХ - начале XX вв.» (34) фрагментарно нашли
отражение вопросы, связанные с заботой о детях. К социальной политике в
период правления Екатерины II и призрению сирот обращались в своих трудах
14 А.Б. Каменский «Российская империя в XVIII веке: традиции и модернизация»,
«От Петра I до Павла I: реформы в России XVIII века (опыт целостного
анализа)», О.Г. Чайковская «Императрица. Царствование Екатерины II», В.И.
Быстренко «История государственного управления и самоуправления в
России», П.Н. Милюков «Очерки по истории русской культуры», Ю.Ф. Козлов
«От князя Рюрика до императора Николая II», П. Борзаковский «Императрица
Екатерина Вторая Великая» (35). В их работах показана воспитательная модель
императрицы и И.И. Бецкого, уделено внимание деятельности столичных
воспитательных домов, проведен анализ «Учреждений для управления
губерний Всероссийской империи» 1775 года. Следующей вехе в социальной
истории России - земской реформе, уделяется внимание в трудах Г.А.
Герасименко «Земское самоуправление в России», Л.И. Кугумовой «Сельская
община в. России (вторая половина XIX в.)», М.В. Кривошеева и Ю.В.
Кривошеева «История Российской Империи» (36).
Накопленный исследователями материал позволил приступить к созданию обобщающих работ. Крупным специалистом по истории Российской благотворительности является П.В. Власов (37). В его монографиях «Обитель милосердия», «История благотворительности в России», «Благотворительность и милосердие в России» показана история развития столичных воспитательных домов, роль приказной и земской заботы о детях, дана характеристика деятельности учреждений на особых основаниях управляемых. Автор подчеркивает, что забота о детях в дореволюционный период строилась по сословному принципу и была введена Екатериной П.
В конце 90-х годов XX века издаются учебные пособия по истории социальной работы, где наряду с другими категориями социально незащищенных слоев населения, показано как правительство боролось с детской беспризорностью, какие законы издавало, какие меры предпринимало, какие детские учреждения открывало. М.В. Фирсов, В.П. Мельников, Е.И. Холостова (40) показывают, как о детях заботились учреждения, на особых
15 основаниях управляемые, церковные приходы, частные благотворительные
организации, крестьянские общины. Помимо этого М.В. Фирсов уделяет
внимание социально-философскому осмыслению проблемы общественного
призрения (39). В работах В.В. Белякова и О.А. Дорожкиной предметом
исследования являются дети-сироты и способы помощи им со стороны
государства, частной и общественной благотворительности с древнейших
времен (40). Л.В. Хорева и М.Д. Сущинская в работе по истории
благотворительности особое внимание уделили месту земского самоуправления
в организации благотворительной деятельности (41). Авторы дают вполне
положительную оценку земствам по оказанию помощи нуждающимся,
подкрепляя свои выводы финансовыми возможностями земских органов власти
Наряду с российскими учеными проблеме детской беспризорности в
России уделяли внимание и зарубежные* авторы. Серьезным исследованием в
данном направлении стала монография Бернис К. Мэдисона «Социальное
обеспечение в Советском. Союзе» (42). Данная работа была посвящена
формированию советской социальной политики, но в одной из. глав давался
анализ развития благотворительности с X века по 1917 год. Этот анализ
основывался на работах дореволюционных исследователей русской
благотворительности. В монографии приведены статистические данные
помощи нуждающимся, в том числе и детям, выделены типы
благотворительных заведений дореволюционной России. В работе А.
Линденмайер «Добровольные благотворительные общества в эпоху Великих
реформ» (43) на примере благотворительных обществ и заведений раскрыта
политика самодержавия в отношении самодеятельных благотворительных
объединений. Особое внимание стоит уделить работе Дэвида Рэнсела «Матери
нищеты. Брошенные дети в России» (44), где американский ученый обращается
к проблеме детства в России. В своей монографии Д. Рэнсел на огромном
материале архивных и опубликованных источников всесторонне осветил
деятельность воспитательных домов на протяжении 150 лет их существования.
В дореволюционной и современной исторической науке нет крупномасштабного исследования о борьбе с детской беспризорностью на Ставрополье и Кубани. В работах по благотворительности конца XIX века есть сведения о беспризорных детях в Ставропольской губернии и Кубанской области у Я.В. Верещака в работе «Общественное призрение в г. Екатеринодаре»(45) и в «Обозрении XXVII-летней деятельности Ставропольского женского благотворительного общества по учебным заведениям Святой Александры, составленное членом секретарем Ставропольского губернского статистического комитета И.В. Бентковским. Издание Ставропольского губернского статистического комитета»(46). Но авторы не дают полного анализа проблеме беспризорности. В советский период нет работ, посвященных заботе о беспризорных детях. Лишь в 90-е годы XX века стали появляться статьи, посвященные благотворительной деятельности на-Ставрополье и Кубани. В статье В.И. Громова «Культурно-просветительская деятельность Екатеринодарского просветительского общества в 60 - 90-е годы XIX в.»(47) говорится о работе Екатеринодарского благотворительного общества, где фрагментарно1 освещается проблема сиротства. С благотворительной деятельностью на региональном уровне нас знакомит Л.Е. Оспишева в статье «Благотворительность кубанцев в период первой мировой войны»(48). О деятельности благотворительных обществ города Ставрополя говорится в статье Н.Ф. Шинкаренко, Е.А. Кулишовой, В.Н. Гурова «Губернский город Ставрополь: развитие благотворительности и милосердия в конце XIX века(49). Ни один из авторов не выделяет причин возникновения феномена детской беспризорности на Ставрополье и Кубани в дореволюционный период, не освещает способов борьбы с данным социальным недугом местных властей, общественных и государственных благотворительных организаций.
Среди диссертационных исследований последнего времени ряд работ, связанных с изучением истории благотворительности, касаются проблем
17 материнства и детства, борьбы с детской беспризорностью в России. В
докторских диссертациях Т.Е. Покотиловой «Благотворительность в
социальной истории дореволюционной России: мировоззрение и исторический
опыт «(50), М.В. Фирсова «Социальная работа в России: теория, история,
общественная практика»(51), Е.В. Савельевой «Социальная политика
Российского государства в 60 - 90-е годы XIX века»(52), дано теоретическое
осмысление феномена детской беспризорности. Докторские диссертации Е.П.
Белоножко «История охраны материнства и детства органами социального
призрения России (вторая половина XIX - начало XX вв.) (53), Е.П. Агапова
«Социальная политика в контексте культуры»(54) освещают отдельные аспекты
детской беспризорности. В кандидатских диссертациях СВ. Агулина
«Становление и развитие воспитательно-благотворительных учреждений для
детей в России (середина XIX века - начало XX века) (55), обращается к
анализу воспитательной системы дореволюционных детских учреждений; Е.Е.
Задворнова «Государственно-общественное призрение на Урале (последняя
треть XVIII - начало XX века) (56), в одной из глав обращается к истории
благотворительности в России; Р.А. Новиков «Историческое развитие
общественного призрения детей и подростков в России (X -начало XX
века)»(57), непосредственно прорабатывает заботу о детях; Л.В. Хотемова
«Система социального призрения детей на Европейском Севере России
(последняя четверть XVIII - начало XX века)» (58) анализирует институт
патроната, деятельность приказов общественного призрения в сфере заботы о
детях-сиротах; Р.Е. Азизбаева «Призрение сирот и незаконнорожденных в
России XVIII века» (59) проводит обзор правительственных актов XVIII века,
регулировавших действия детских учреждений. Над благотворительной
деятельностью на региональном уровне работали Н.В. Вантеева
«Общественное призрение на Ставрополье и Кубани в XIX - начале XX
века»(60), Нагорная Ю.В. «Российские женщины в благотворительном
процессе второй половины XIX - начала XX веков (на материалах Терской
18 области и Ставропольской губернии)» (61), где анализируя деятельность
приказов общественного призрения, частных благотворительных обществ,
говорили и о помощи брошенным детям. Е.И.Измайлова «Деятельность
органов местного самоуправления в социальной сфере во второй половине XIX
- начале XX вв. (на материалах Ставропольской губернии)» (62) показывает
сотрудничество местного самоуправления с государственными органами и
общественными организациями в организации заботы о сиротах, как
обязательное условие эффективности системы призрения.
Анализ историографии проблемы позволяет сделать вывод о фрагментарности ее освещения как российскими, так и зарубежными исследователями. Большая часть работ посвящена благотворительной деятельности по России в целом. Лишь незначительная часть ученых брала проблему более узко и освещала борьбу с детской беспризорностью в дореволюционной России. Что же касается региональных аспектов вышеупомянутой проблемы, то ее не касались вообще. Это дает основание не только поставить вопрос о необходимости изучения избранной темы, но и провести ее исследование с учетом широких возможностей выбора приемлемых методологических ориентиров, - достаточно объективно и полно.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе исторического анализа различных по характеру и содержанию источников изучить механизмы борьбы с детской беспризорностью, историю создания, содержание и формы деятельности социальных организаций, занимающихся заботой о беспризорных детях на Ставрополье и Кубани в контексте Российской истории (1775 — 1917гг.). В рамках достижения поставленной цели были намечены следующие задачи исследования:
исследовать достижения отечественной мысли в анализе проблемы детской беспризорности и борьбы с ней;
определить основные этапы политики дореволюционной России в сфере борьбы с детской беспризорностью;
- изучить структуру, содержание деятельности, формы и методы работы
организаций, занимавшихся борьбой с детской беспризорностью* на
Ставрополье и Кубани (1775 - 1917 гг.);
-выделить отличительные особенности борьбы с детской беспризорностью в
Ставропольской губернии;
-выявить отличительные особенности борьбы с детской беспризорностью в
Кубанской области;
Источниковая база диссертационного исследования. В процессе работы над темой были использованы неопубликованные источники: материалы государственного архива Российской Федерации (ГАРФ): ф. 642 -Императрица Мария Федоровна (1847 - 1928), раскрывает деятельность детских учреждений, находящихся в ведомстве Императрицы Марии; ф. 1795 -Всероссийское попечительство об охране материнства и младенчества (1917); ф. 1813 - Комитет по призрению детей лиц погибших при исполнении служебных обязанностей (1905 - 1917). Основополагающими при написании диссертации были материалы фондов государственного архива Ставропольского края (ГАСК): ф. 68 - Ставропольское губернское правление (1847 - 1920); ф. 79 - Общее управление Кавказской*областью (1822 - 1847); ф. 95 - Ставропольская городская Дума (1804 - 1917); ф. 96 - Ставропольская городская Управа (1867 - 1920); ф. 101 - Канцелярия Ставропольского губернатора (1847 - 1917); ф. 240 - Ставропольский приказ общественного призрения (1803 - 1915); ф. 314 - Уездные земские Управы Ставропольской губернии (1913 - 1920), а также материалы фондов государственного архива Краснодарского края (ГАКК): ф. 252 - Войсковое правление Кубанского казачьего войска (1837 - 1888); ф. 254 - Войсковое дежурство Кубанского казачьего войска (1822 - 1872); ф. 318 - 1-е и 2-е казачье отделение Кубанского казачьего войска (1820 - 1917); ф. 449 - Кубанское областное правление (1865 -1920); ф. 454 - Канцелярия начальника Кубанской области наказного атамана Кубанского казачьего войска (1870 - 1917); ф. 470 - Дирекция начальника
20 ' Кубанской области (1851 - 1919); ф. 498 - Екатеринодарская городская Управа
(1876 - 1920); ф. 631 - Анапская городская Управа (1897 - 1909); ф. 637 -
Ейская городская Управа (1875 - 1920); ф. 789 - Темрюкская городская Управа
(1907). Существенным дополнением было использование 66 фонда -
Благотворительные и общественные организации, Ставропольского
государственного историко-культурного и природно-ландшафтного музея
заповедника им. Г.Н.Прозрителева и Г.К. Праве. В* состав архивных материалов
входили: журналы заседаний приказов общественного призрения, отчеты
благотворительных обществ, городских управ, приказов общественного
призрения, прошения об усыновлении частных лиц, статистические данные о
количестве детей-сирот и т.д.
В г процессе работы над диссертацией использовались опубликованные
источники. Первую группу опубликованных источников составляют
законодательные акты и нормативныедокументы, представленные как в рамках
отдельных сборников, так и опубликованные в качестве приложений к
различным работам. Благотворительная деятельность со времен Петра I
обеспечивалась в законодательном порядке высочайшими Указами, в, связи с
этим вся. информация по данному вопросу содержится в Полном собрании
законов Российской Империи (пережившим три издания) (63), как в виде указов
по отдельным случаям и проблемам благотворения, так и в виде составных
частей основополагающих для социальной истории России документов, а
именно: Наказ Екатерины II 1767 года(64), «Учреждения для управления
губерний Всероссийской империи» 1775 года (65), Земское положение 1864
года (66), Городовое положение 1870 года (67), Устав об общественном
призрении, изданный в 1892 году (68), ставший базовым документом,
регулировавшим благотворительную деятельность в стране. К числу
важнейших источников, регламентировавших непосредственно борьбу с
детской беспризорностью и защиту их прав и интересов, относится сборник
законов, вышедший в 1899 году, в котором собраны все имеющиеся законы,
21 касающиеся российских детей, на конец XIX века (69). Специфической группой
нормативных источников, обеспечивавших деятельность благотворительных
обществ, были их уставы (70).
Вторая группа источников представлена материалами периодической печати Деятельность благотворительных обществ широко освещали как столичные, так и региональные журналы и газеты: Русский врач, Мир Божий, Земское дело, Врачебная газета, Ставропольские губернские ведомости, Кубанские областные ведомости (71). В военные годы или периоды стихийных бедствий, когда значительно увеличивалось число опекаемых в благотворительных обществах, данные учреждения использовали газеты и журналы для публикаций обращений к населению, что активизировало приток материальных пожертвований, также на страницах печати публиковались отчеты о деятельности благотворительных обществ, это позволяло представить населению результаты деятельности частной благотворительности.. Путем опубликования отчетов, различных постановлений и уставов благотворительных обществ в дореволюционной прессе достигалась гласность в работе благотворительных обществ. Такая форма работы использовалась в качестве своеобразного призыва к населению участвовать в благотворительной деятельности обществ. Отвечало это и требованиям, предъявляемым властями к правилам функционирования общественных организаций того времени. Традиции российской благотворительности, отраженные в наглядных результатах их практической реализации, кроме того, были хорошей рекламой для правящей династии.
Третья группа источников - опубликованные делопроизводственные и иные документы, куда входят «Труды первого съезда русских деятелей по общественному и частному призрению 8-13 марта 1910 года»(72), «Труды Ставропольского общегубернского съезда по общественному призрению»(73) 1915 года, в которых обсуждались проблемы детской беспризорности, показывался опыт работы детских благотворительных учреждений, давались
22 рекомендации по совершенствованию социальной политики в сфере борьбы с
детской беспризорностью и т.д.
Четвертая группа — это источники личного происхождения, к ним можно отнести «Дневник писателя» Ф.М. Достоевского(74), где автор раскрывает свое видение проблемы детской беспризорности.
Пятая группа источников - это педагогические сочинения, наставления последующим поколениям и т.д. Наиболее ценной работой по социальной истории России периода средневековья оказалось «Поучение Владимира Мономаха» (75), где в форме рекомендаций дается модель поведения по отношению к социально незащищенным слоям населения, основанная на канонах православной веры. Заслуживают внимания педагогические сочинения Л.Н. Толстого, Н.К. Крупской, В.Н. Сорока-Росинского (76). Они в своих работах дают модели учебно-воспитательных учреждений для детей сирот и беспризорных детей, многие из которых работают и по сей день.
Шестая группа источников - это публицистика, представленная «Русской правдой» П.И. Пестеля(77).
Таким образом, источниковая и историографическая (по отдельным аспектам) обеспеченность позволили, в условиях современного методологического плюрализма, избрать объектом исследованиядеятельность российского государства и общества в сфере социальной заботы о детях в 1775 - 1917 гг.
Предметом исследования стала история борьбы с детской беспризорностью на Ставрополье и Кубани в указанный период.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1775 по 1917 год. Начальная дата - это время, когда забота о нуждающихся стала делом государственным. В 1775 году, в период правления Екатерины II, начали свою деятельность приказы общественного призрения. До этого времени заботу о социально незащищенных слоях населения осуществляли церковь и частные благотворители. С возникновением Приказов помощь страждущим стало
23 оказывать государство, но при этом поощрялась инициатива всех желающих. С
1804 года на юге России заботу о беспризорных детях осуществлял Кавказский
Приказ общественного призрения. В 1847 году Кавказский Приказ был
переименован в Ставропольский Приказ общественного призрения. Немногим
ранее, в 1843 году был образован войсковой Приказ общественного призрения
Кубанского казачьего общества, просуществовавший до 1917 года. Реформы
60-х годов XIX столетия переложили заботу о беспризорных детях с Приказов
общественного призрения на земские органы власти. На Ставрополье земские
органы власти начали действовать с 1913 года и просуществовали до 1917 года.
Конечная дата исследования, 1917 год, избрана в связи с тем, что было начато
строительство совершенно иной модели общества, предполагавшей
уничтожение феномена детской беспризорности.
Территориальные рамки исследования включают территорию Ставропольской губернии и Кубанской области в дореволюционных границах. До 1847 года (образование Ставропольской губернии) Ставрополье входило в состав Кавказской губернии, реорганизованной в 1822 году в Кавказскую область. До 1860 года (дата создания Кубанской области из Черноморского казачьего войска и части Кавказского линейного казачьего войска), земли Черномории были составной частью Таврической, Новороссийской, Кавказской губерний.
Методологической основой исследования являются принципы историзма, научности, объективности.
При проведении исследования были использованы историко-системный, историко-сравнительный, проблемно-хронологический, историко-генетический методы, метод типологизации.
Историко-системный метод был применен для исследования внутреннего механизма деятельности государственных, общественных, частных, церковноприходских благотворительных организаций в сфере заботы о беспризорных детях. Проблемно-хронологический метод позволил выявить и изучить формы
24 борьбы с детской беспризорностью в зависимости от содержания отдельных
периодов истории России с 1775 по 1917 гг. В этом плане он использовался в
синтезе с историко-генетическим методом изучения истории, основное
назначение которого заключается в раскрытии свойств, функций и процесса
эволюции такого социального феномена, как беспризорность. Метод
типологизации дал возможность выделить основные формы заботы
благотворительных обществ о детях. При помощи историко-сравнительного
метода выявлены отличительные особенности борьбы с детской
беспризорностью на Ставрополье и Кубани.
При выявлении причин детской беспризорности помогло материалистическое понимание истории.
Научная новизна исследования. Впервые автором комплексно изучена проблема борьбы с детской беспризорностью на Ставрополье и Кубани в 1775 -1917 гг. Впервые выявлены и исследованы основные направления и формы социальной помощи беспризорным детям в Ставропольской губернии и Кубанской области в контексте российской истории. Автором показана степень и соотношение участия государства, общественных учреждений и частных лиц в борьбе с детской беспризорностью. Выделена и проанализирована деятельность приказов общественного призрения, войскового правления, частных благотворительных организаций. Эта часть работы социальных организаций на региональном уровне авторами ранее не выделялась. В научный оборот введены ряд архивных материалов, опубликованных документов общественных организаций, трудов дореволюционных авторов, ранее не привлекавших внимание исследователей. Диссертация представляет собой попытку первого в региональной истории завершенного исследования феномена детской беспризорности и борьбы с ним в Ставропольском и Краснодарском крае в дореволюционный период в контексте Российской истории.
25; Практическая значимость. Очевидно;. что решение проблемы детской
беспризорности - одна из важнейших задач как в масштабах всей России, так и
на уровне отдельных субъектов Федерации. Поэтому апробированная временем
региональная модель оказания социальной помощи может служить, в
определенной мере, основой современной практики.. Опыт, накопленный
предшествующими поколениями, может быть востребован органами
социальной защиты, комиссиями по делам несовершеннолетних и др.
организациями, занимающимися заботой о брошенных детях.
Материалы диссертации? могут быть использованы в учебных курсах по истории социальной работы в России^ нас Ставрополье и Кубани:
Апробация работы. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры историографии и источниковедения Ставропольского государственного университета. Отдельные теоретические положения, выводы m фактический материал исследования изложены; в научных публикациях автора (78) и апробировались на* научно-практических конференциях: «Проблемы теории* и практики социально-экономических, политических, правовых/ преобразований; на- рубеже столетия» (Ставрополь 2000), «Университетская наука региону» (Ставрополь 2001), «Политические, правовые, социальные и экономические проблемы современного российского общества» (Ставрополь 2001, 2002).
Данные диссертационного исследования используются в лекционном материале по социальной истории России и Северо-Кавказского региона. Автором разработан спецкурс по; социальной защите детства в России в дореволюционный период.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав; заключения; списка литературы и источников, приложений.
Отечественная общественная и научная мысль о проблеме детской беспризорности и борьбы с ней
Детская беспризорность как социальное явление есть продукт классового общества. Педагогическая энциклопедия дает следующее определение детской беспризорности - это отсутствие у детей и подростков постоянного места жительства, определенных занятий, семейного или государственного попечения и систематического воспитательного воздействия в результате утраты родителей, ухода из семьи, бегства из воспитательного учреждения и т. п. причин (1).
В отечественной истории сведения о детской беспризорности встречаются, начиная со средневековой Руси. Мыслители эпохи средневековья не дают четкого определения детской беспризорности. Средневековая общественная мысль, говоря о таких негативных социальных явлениях в государстве как беспризорность, бродяжничество, нищенство и так далее, не проработала причины их возникновения и не говорила о методах борьбы с данными социальными катаклизмами. Средневековых мыслителей в большей степени интересовали способы оказания помощи данным категориям нуждающихся и спасение души грешника, одним из способов спасения души была милостыня. Они преподносили подаяние милостыни в своих трудах как обязанность каждого верующего человека. Помогая нищему, верующий следовал примеру Иисуса, становился ближе к Богу.
Благотворительность долгое время оставалась, главной формой борьбы с детской беспризорностью. Термин благотворительность, по мнению М. В. Фирсова, впервые встречается у Н.М. Карамзина. Но его активное использование началось со 2-й половины XIX века, когда начала развиваться теоретическая мысль в области социальной поддержки и защиты населения. Словарь-справочник по социальной работе дает следующее определение благотворительности - это безвозмездная деятельность по созданию и передаче финансовых, материальных, и духовных ценностей для удовлетворения насущных потребностей нуждающихся (2). Каковы же причины, побуждающие людей безвозмездно помогать другим? Стремление помочь ближнему возникает вместе со становлением общества. Потребность объединить усилия людей в борьбе с природой для получения пищи, при сооружении жилища - эти и многие другие факторы человеческого общежития неизбежно порождали сочувствие друг к другу, взаимную поддержку. Желание помочь ближнему существовало на протяжении всей истории человечества. Но содержание помощи, соотношение материальных и духовных факторов, возможности и главные направления менялись и меняются в зависимости от конкретно-исторических условий.
Благотворительность — это естественный результат стремления человека принимать самостоятельные решения и претворять их в жизнь, создавать организации, имеющие своей целью помощь людям без поддержки со стороны правительства (3). С этой точки зрения благотворительность представляет собой специфическую форму социального движения. А под социальным движением понимаются совместные действия различных общественных, демографических, национальных, этнических, религиозных групп, объединенных единой целью, общими ценностями, совместно принятой системой норм, регулирующих поведение участников движения, имеющих своего неформального лидера.
В формировании благородных качеств характера человека и его психологии немалую роль сыграло религиозное мировоззрение в различных его формах. Мыслители и политики средневековья прямо или косвенно касались проблемы детской беспризорности. В их трудах чувствуется влияние средневековой морали на благотворительную деятельность
Социальные нормы в сфере борьбы с детской беспризорностью в России с X века по 1864 год
Проблема сиротства, в той или иной форме существовала всегда, хотя доля естественного сиротства (вследствие смерти родителей) и социального сиротства менялась в различные исторические периоды, в зависимости от социальной, экономической и внешнеэкономической ситуации в стране. И каждая историческая эпоха предлагала свои методы борьбы с детской беспризорностью и сиротством.
В Российском законодательстве историю борьбы с детской беспризорностью можно разделить на 3 периода: с 988 года и до правления Петра Великого обязанность по борьбе с данным социальным недугом ложилась v на плечи церкви и частных благотворителей, с приходом Петра I к власти и до 1864 года это стало делом государственным, с 1864 года заботу о брошенных детях имели, право осуществлять как общественные, так и государственные благотворительные учреждения.
Начиная с Владимира I, русское законодательство прямо или косвенно касалось проблемы детской беспризорности и способов борьбы с ней. Устав 996 года заботу о социально незащищенных слоях населения возложил на церковь. "Бабы, вдовицы, задушные человецы, прикладницы, странники, нищие; монастыри и бани их, больницы и врачи их, пустынники, странноприимницы, и кто святая одеяние иноческие свержет, те все по древнему Уставу Святых Апостол и Святых Отец и Благочестивых Православных Царей Святым церквам— Патриарху, или Митрополиту, или Епископу, в коемждо аще при деле будут, да ведает их тот и управу дает и рассуждает" (1). Владимир I не обошел вниманием и способы финансирования данной социальной программы. Для этого определена была десятина: часть от всякого суда, из торга, десятая неделя по всем городам, от всякого скота и от всякого хлеба на каждый год десятая доля (2). Такой вид налога был заимствован Владимиром Святым из Византии. Во многом именно благодаря десятине церковь смогла осуществлять возложенные на нее со стороны князя обязательства. Хотя не всегда помощь получали действительно нуждающиеся в ней люди: именно со времен правления князя Владимира можно говорить о зарождении нищенства как промысла. С принятием христианства благотворительность получает теоретическое обоснование в виде христианского учения о любви и милосердии. Церковный устав, составленный князем Владимиром Святым, возлагает заботу о нуждающихся на духовенство. Именно Владимир I заложил основу церковной благотворительности на Руси.
При Ярославе Мудром делами призрения нуждающихся, в том числе детей, по-прежнему ведала церковь. От этого богоугодного дела не остались в стороне великие и удельные князья, которые во время пиров накрывали столы не только для своей дружины, но и для нищих и убогих..Пространная редакция "Русской правды" (1072 г.), составленная Ярославом Мудрым и его сыновьями, защищала наследственные интересы сирот, с этого времени начинает формироваться институт опекунства над сиротами. В тот период под категорию сирот попадали дети, которые потеряли отца. Женщина по закону не имела права быть опекуном не только чужих, но и своих детей, этим правом обладали только мужчины (3). Заботу об осиротевших детях могли возложить либо на близких родственников, либо на отчима, но лишь в том случае, если он давал на это свое согласие. До совершеннолетия детей опекун заботился о сохранении имущества, доставшегося мальчикам по наследству от отца. Вдова также имела право на часть наследства после смерти мужа. После ее смерти имущество делилось либо между всеми детьми поровну, либо переходило к тому, на кого было оформлено завещание.
Борьба с детской беспризорностью на Ставрополье (1804 - 1917 гг.).
В последней четверти XVIII века началось заселение Ставрополья. Население в основном состояло из казаков и государственных крестьян из центральных губерний. До 1861 года государственных крестьян было 76 % населения губернии, а крепостных - 2 % (1). Исторически сложилось так, что в пределах Ставропольской губернии крепостничество не получило широкого распространения. Основное население губернии составляли государственные крестьяне. Они были лично свободными, платили государству подушную подать, и несли различные повинности: содержали полицию, почту, строили дороги. Всем миром (общиной) заботились о нуждающихся, в том числе о беспризорных детях, детях-сиротах. Средства на содержание детей брали из общественной кассы. Касса пополнялась за счет продажи пшеницы, которую выращивали на общественных полях. Основным родом занятия населения было сельское хозяйство. Каждый крестьянин мужского пола получал душевой надел в 15 десятин. Это была довольно таки большая цифра по сравнению с другими регионами России. В первой половине XIX века многие села располагали такими земельными пространствами, что каждая семья распахивала столько земли, сколько могла обработать. Крестьяне не имели недостатка в земле, сельское хозяйство давало достаточно средств для существования семьи.
Отмена крепостного права (1861) и окончание Кавказской войны (1864) способствовали увеличению числа переселенцев. Переселенцы, которые проживали в селах, но не были членами общины, назывались «иногородние». Они не имели никаких прав, не получали земельного надела, не имели права голоса на сходе. Положение их было тяжелым. Чтобы стать членом общины на Кавказе, необходимо было иметь документы с прежнего места жительства о том, что крестьянин уплатил все подати. Представить данные документы могли не все. В результате в ставропольских селах увеличилось число обездоленных безземельных иногородних крестьян, которые нанимались в батраки к зажиточным общинникам. Неустроенность переселенцев была благодатной почвой для увеличения числа бесприютных детей. Необходимо отметить," что община заботилась только о своих членах, посторонним в помощи отказывалось, и тогда губернским властям приходилось ходатайствовать перед обществами, к которым дети были приписаны о возвращении их обратно. Если же было неизвестно откуда они родом, дети отправлялись на попечение приказа общественного призрения. Если в 1852 году Ставропольский приказ общественного призрения1 отчислял на содержание детей 720 рублей, то в Л 876 году - 900 рублей. (См. Приложение 5). Население Ставропольской губернии, состоявшее в основном из крестьян; было зажиточным (2). Как мы знаем, именно экономическое развитие региона и его семей определяет количество беспризорных детей, т. к. главным фактором увеличения брошенных детей является экономический фактор. Вследствие чего мы можем сказать, что беспризорность на Ставрополье не была настолько насущной проблемой-местных органов власти, нежели в других регионах Российской Империи. Возможно, именно поэтому у Ставропольского приказа общественного призрения не было острой необходимости, в г открытии детского приюта.
В Ставропольской губернии заботу о брошенных детях осуществляли церковные структуры, приказ общественного призрения, государственные и частные благотворительные организации.
С зарождением приказной системы при Екатерине II основную часть заботы о нуждающихся стали осуществлять приказы. В 1804 году начал свою деятельность Кавказский приказ общественного призрения, который просуществовал до 1847 года, с 1847 года дело Кавказского приказа было продолжено Ставропольским приказом общественного призрения. Ставропольский приказ состоял при местном губернском правлении в- виде особенного установления. Присутствие Ставропольского1 приказа общественного призрения под председательством губернатора составляли: предводитель дворянства, губернский врач, непременный член приказа и городской голова. У Ставропольского приказа была своя канцелярия и в производстве дел она следовала общим правилам, установленным государством. Екатерина II возложила на данный социальный институт заботу обо всех категориях нуждающихся, в том числе детях.
