Введение к работе
Вопросы приграничного сотрудничества имеют для Российской Федерации чрезвычайно важное значение (из восьмидесяти восьми субъектов Федерации сорок девять являются приграничными или прибрежными). Приграничное сотрудничество, понимаемое как согласованные действия органов власти всех уровней (центрального/федерального, регионального суд федерального и местного), направленные на развитие и поощрение прямых связей между соседними (сопредельными) территориями двух или более государств, способствует формированию и укреплению связей между государствами и их территориальными единицами, разрешению территориальных конфликтов (или, по крайней мере, смягчению их остроты), созданию или восстановлению экономической и производственной инфраструктуры некогда единых территорий (что является чрезвычайно важным для стран СНГ вообще и России в частности), решению общих экологических проблем и поддержанию и интенсификации контактов между жителями региона. Приграничное сотрудничество отвечает долгосрочным интересам России, так как в конечном счете ведет к созданию «пояса добрососедства» по периметру российских границ, а также выступает в качестве важного компонента интеграционных процессов межгосударственного характера, что особенно заметно при анализе таковых процессов, имеющих место в пространстве СНГ.
В области регулирования приграничного сотрудничества всегда и везде существовали определенные проблемы, поскольку в ней сталкиваются по крайней мере четыре равно необходимые, но имеющие большой коллидирую-щий потенциал направления деятельности публично-властных структур, а именно: сохранение приоритета федерации/унитарного государства в вопросах международной деятельности государства, формирование трансграничных добрососедских связей, санация социально-экономической системы приграничных районов и обеспечение безопасности государственных границ. Именно вследствие того, что гармонизация деятельности по этим направлениям является трудной задачей, определенную проблему представляет собой подбор адекватного механизма регулирования приграничного сотрудничества. В этих целях, а также исходя из того, что приграничное сотрудничество стало одним из приоритетов внешней политики России, существует настоятельная необходимость выстраивания правовой базы данного вида сотрудничества, которая должна содержать как международный, так и внутригосударственный компоненты, характеризоваться единством и конкретностью в определении принципов и форм сотрудничества, его контрольных и координационных механизмов. На данный же момент в России наличествует диспропорция соотношения нормативных актов, осуществляющих регламентацию в данной сфере - основной акцент сделан на международно-правовом регулировании, а положения российского права, выполняющие такую функцию на национальном уровне (как федеральном, так и уровне субъектов федерации) немногочисленны и бессистемны.
Примерно с начала 90-х гг. XX в. Российская Федерация стала принимать активное участие в процессах регионализации, одной из форм которой выступает приграничное сотрудничество. Уже достаточно давно обращено внимание на тот факт, что содержание понятия «регион» не исчерпывается его дефиницией как исключительно территориального (административно-территориального или государственно-территориального) образования в рамках единой государственной общности, его значение часто дополняется международным элементом. Исходя из этого, регион в международном измерении - это территориально-политическое трансграничное образование, базирующееся на общности истории, культурно-религиозных традиций, экономической и транспортной инфраструктуры. Именно такое понимание категории «регион» было положено в основу процесса регионализации, охватившего в 90-е годы XX в. Европу и особенно северную ее часть. Одним из важных этапов данного процесса для России стало учреждение в 1993 г. Совета Баренцева/Евро-Арктического региона и Баренцева/Евро-Арктического региона, в состав которого на тот момент вошли губернии Лапланд в Финляндии, Финмарк, Тромс и
Норланд в Норвегии, Мурманская и Архангельская области в России и губерния Норбогтен в Швеции (по состоянию на 2004 г. регион охватывает также республики Карелию и Коми, Ненецкий автономный округ, губернию Вестер-боттен и (после преобразований губернского управления в Финляндии) региональные ассоциации Лапландия, Кайнуу и Северная Остроботния). Создание данного региона представляет собой реализацию одной из наиболее эффективных форм приграничного сотрудничества, предусматривающей наличие институциональных механизмов сотрудничества в виде совместных рабочих органов.
Статус образований, подобных Баренцеву/Евро-Арктическому региону, в силу очевидных причин должен определяться как международным, так и внутригосударственным правом. Однако и международно-, и конституционно-правовой статус трансграничных образований либо не определен вообще, либо очерчен приблизительно. Специфика БЕАР состоит в том, что его членами являются не государства в целом, а их административно-территориальные (губернии, провинции, лены) и субфедеральные (области, республика и автономный округ) единицы. Странами-учредителями Совета Баренцева/Евро-Арктического региона была к тому же избрана специфическая 2-хэтажная модель построения организационной структуры, предусматривающая элементы координации действий органов, представляющих центральный и региональный уровень сотрудничества, однако учредительные акты Баренцева/Евро-Арктического региона не определили ни статуса региона в целом, ни статуса его органов. В результате приграничное сотрудничество, осуществляемое в рамках БЕАР, оказалось фактически в правовом вакууме - что является отличительной чертой также и других трансграничных образований с участием субъектов и муниципальных образований РФ.
В связи с вышеизложенным, в данном исследовании проблематика международно- и конституционно-правового регулирования приграничного сотрудничества в РФ будет рассматриваться на примере проблем, существующих в области регламентации такового сотрудничества в пределах Баренцева/Евро-Арктического региона.
