Содержание к диссертации
Введение
1 Особенности социально-экологических проблем паводкоопасных территорий 11
1.1 Природные ресурсы и функции паводкоопасных территорий 11
1.1.1. Генезис и геоморфология 11
1.1.2 Природные ресурсы паводкоопасных территорий 19
1.1.2.1 Почвы 19
1.1.2.2 Растительность и животный мир 24
1.1.2.3 Полезные ископаемые 28
1.1.3 Функции пойм 29
1.1.3.1 Гидрологическая функция 29
1.1.3.2 Гидрогеологическое значение 33
1.1.3.3 Экологическая функция пойм 33
1.2 Хозяйственное освоение и антропизация территорий, подверженных угрозе наводнений 34
1.2.1 Использование паводкоопасных территорий в хозяйственной деятельности 34
1.2.1.1 Сельское хозяйство 34
1.2.1.2 Урбанизация 35
1.2.1.3 Использование паводкоопасных территорий в промышленном производстве 37
1.2.1.4 Транспортные коммуникации 39
1.2.2 Защита от наводнений при хозяйственном освоении паводкоопасных территорий 39
1.2.2.1. Причины затопления прибрежных территорий 39
1.2.2.2 Инженерно-технические методы защиты от наводнений 42
1.3 Социально-экологические проблемы паводкоопасных территорий46
1.3.1 Последствия антропизации паводкоопасных территорий 46
1.3.1.1 Антропогенное влияние на природные ресурсы пойм 46
1.3.1.2 Влияние хозяйственной деятельности на функции пойм 51
1.3.2 Причины обострения проблемы наводнений 54
1.3.2.1 Ущерб от наводнений 54
1.3.2.2 Антропизация водосбора 64
1.3.2.3 Снижение пропускной способности русла и поймы. Интенсификация русловых процессов 66
1.3.2.4 Глобальное изменение климата 68
1.3.2.5 Хозяйственное освоение паводкоопасных территорий 72
1.3.2.6 Последствия инженерных противопаводковых мероприятий..74
2 Концептуальные основы управления паводкоопасными территориями 77
2.1 Опыт управления паводкоопасными территориями 77
2.1.1 Российский опыт 77
2.1.2 Опыт США 78
2.1.2.1 Исторические аспекты 78
2.1.2.2 Идентификация риска 80
2.1.2.3 Регулирование использования паводкоопасных территорий...83
2.1.2.4 Экономическое стимулирование и компенсация ущерба 86
2.1.3 Опыт других стран 92
2.2 Основы государственной политики защиты от наводнений 95
2.2.1 Принципы 95
2.2.2 Цели и задачи 96
2.2.3 Основные направления реализации государственной политики 97
2.2.3.1 Административный механизм управления паводкоопасными территориями 97
2.2.3.2 Государственное управление инженерными противопаводковыми мероприятиями 101
2.2.3.3 Экономическая основа мероприятий по защите от наводнений 103
3 Оценочные показатели риска использования паводкоопасных территорий 106
3.1 Численные характеристики риска 106
3.2 Влияние параметров затопления на экономический ущерб имущественным объектам 108
3.2.1 Изученность проблемы за рубежом 108
3.2.2 Построение зависимостей ущерба на основе экспертных оценок. 118
3.3 Оценка статистических характеристик ущерба 129
3.3.1 Ущерб имущественным объектам 129
3.3.2 Ущерб населенным пунктам 132
3.3.3 Макроэкономический анализ ущерба 134
3.4 Зоны вероятного ущерба 136
3.4.1 Общие принципы и алгоритмы зонирования 136
3.4.2 Экспериментальное зонирование паводкоопасных территорий... 140
3.4.3 Оценка математического ожидания ущерба с учетом степени уязвимости имущественных объектов 145
3.5 Априорные оценки уровня риска 155
4 Адаптация хозяйственной деятельности на паводкоопасных территориях к уровню риска 163
4.1 Система нормативов использования паводкоопасных территорий 163
4.2 Дифференциация нормативов и правил использования паводкоопасных территорий 166
4.2.1 Строительство зданий и сооружений на паводкоопасных территориях 166
4.2.2 Нормирование строительства транспортных и инженерных коммуникаций 172
4.2.3 Нормирование добычи полезных ископаемых на паводкоопасных территориях 173
4.2.4 Экологические требования 173
4.2.5 Адаптация сельскохозяйственного производства к уровню риска наводнений 174
5 Возмещение ущерба от наводнений и гидролого-экономическое обоснование страховых тарифов 185
5.1 Концептуальные основы страхования от наводнений 185
5.1.1 Роль и место страхования в системе мероприятий по защите от наводнений 185
5.1.2 Концепция возмещения ущерба и страхования от наводнений 188
5.1.2.1 Цели и задачи 188
5.1.2.2 Организационная схема 189
5.1.2.3 Взаимодействие фондов при возмещении ущерба 193
5.1.2.4 Формы страхования и основы тарифной политики 195
5.2. Гидролого-экономическое обоснование страховых тарифов 200
5.2.1. Отличительные особенности установления тарифов страхования от наводнений 200
5.2.2 Основная часть нетто-ставки страхового тарифа 203
5.2.2.1 Средние показатели основной части нетто-ставки 203
5.2.2.2 Дифференциация основной части нетто-ставки от расположения и факторов уязвимости 205
5.2.3 Учет асинхронности наводнений при установлении страховых тарифов 207
Заключение 217
Список использованных источников 220
- Природные ресурсы и функции паводкоопасных территорий
- Использование паводкоопасных территорий в хозяйственной деятельности
- Опыт управления паводкоопасными территориями
- Система нормативов использования паводкоопасных территорий
Введение к работе
Актуальность проблемы. На протяжении веков и тысячелетий общество интуитивно оценивало риск наводнений - сопоставляло выгоды от освоения паводкоопасных территорий с потенциально возможными последствиями их затопления. Опасность наводнений являлась естественным сдерживающим фактором хозяйственного освоения прибрежных территорий до XX века, когда в результате роста численности населения и в погоне за сиюминутной выгодой началось широкое использование пойм в строительстве, сельском хозяйстве и промышленности.
Все это не замедлило сказаться - в XX веке наводнения унесли более 9 миллионов человеческих жизней и причинили огромный материальный ущерб, который имеет тенденцию к росту.
На осуществление традиционных противопаводковых мероприятий отвлекаются значительные объемы водных, земельных и финансовых ресурсов, что, в свою очередь, приводит к существенному изменению природной, социальной и экономической среды. Поэтому повышения эффективности мероприятий по защите от наводнений невозможно достигнуть без полного и всестороннего учета всех этих воздействий. Однако существующая методология планирования и осуществления противопаводковых мероприятий направлена преимущественно на борьбу с естественным процессом периодического затопления речных долин, играющим важную роль в формировании речных и пойменных биоценозов и обеспечивающим высокую продуктивность земель.
Во многих странах мира в последние годы стало уделяться большое внимание сокращению ущерба от наводнений за счет использования адаптационных мер и страхования. Так, в «Основополагающих принципах устойчивого пространственного развития Европейского континента» [139] указывается о необходимости «... предупреждающих мер, направленных на ограничение размеров ущерба и создание менее уязвимых структур поселения. Это также должно включать определенные меры в сферах землепользования и строительства ...», в том числе «... ограничение роста городов в экологически ценных и потенциально затопляемых районах».
Поэтому в настоящее время актуальным является создание комплексного механизма защиты от наводнений, включающего кроме традиционных инженерных мероприятий широкий спектр мер, направленных на адаптацию всех видов деятельности на паводкоопасных территориях к уровню опасности наводнений. Так, «Основные направления развития водохозяйственного комплекса России до 2010 года» [138], утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2004 г. № 742-р предусматривают необходимость «...установления специальных режимов осуществления хозяйственной и иной деятельности, а также определения порядка компенсации возможного ущерба от вредного воздействия вод на периодически затапливаемых территориях на основе их зонирования по степени риска затопления».
Целью диссертации является разработка методологических и теоретических основ рационального использования паводкоопасных территорий как неотъемлемой части мероприятий по защите от наводнений, а также практических рекомендаций по их реализации.
Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие задачи:
- выполнить комплексную оценку природных ресурсов и функций паводкоопасных территорий, влияния на них антропогенных факторов;
- установить причины роста негативных последствий наводнений и недостаточной эффективности традиционных противопаводковых мероприятий;
- разработать стратегию защиты от наводнений, сочетающую инженерно-технические мероприятия с механизмами управления паводкоопасными территориями;
- выполнить оценку влияния параметров затопления на экономический ущерб имущественным объектам;
- обосновать критерии риска использования паводкоопасных территорий и принципы их зонирования;
- разработать основные положения правил землепользования и застройки паводкоопасных территорий, регулирующих в зависимости от уровня риска отвод земель, строительство и эксплуатацию зданий и сооружений, осуществление других видов хозяйственной деятельности;
- разработать механизмы возмещения ущерба, направленные на осуществление как компенсационной, так и превентивной стратегий защиты от наводнений;
- выполнить гидролого-экономическое обоснование тарифов страхования от наводнений.
Объектом исследования являются паводкоопасные территории как социально-эколого-экономическая система.
Предмет исследования - проблемы рациональной хозяйственной деятельности в долинах рек и методы их решения, направленные на снижение ущерба от наводнений и сохранение природных ресурсов и функций пойм.
Научная новизна работы:
- выполнена комплексная оценка природных ресурсов и функций паводкоопасных территорий, их изменения под воздействием антропогенных факторов;
- обоснованы и систематизированы экологические и социально-экономические причины роста ущерба от наводнений;
- разработана концепция защиты от наводнений и рационального использования паводкоопасных территорий, основанная на использовании комплекса технических, организационных и экономических мероприятий;
- предложены экспертные зависимости экономического ущерба различным имущественным объектам от глубины затопления и методики их использования при прогнозировании;
- обоснованы критерии риска использования паводкоопасных территорий и принципы их зонирования;
- предложены основные положения регламента использования каждой из зон риска паводкоопасных территорий, обеспечивающие допускаемый уровень безопасности, и разработаны соответствующие нормативы;
- разработана концепция возмещения ущерба от наводнений, предусматривающая стимулирование рационального использования паводкоопасных территорий;
- разработаны гидролого-экономические методы расчета тарифов страхования от наводнений.
В результате совокупности выполненных автором исследований осуществлено решение научных проблем, имеющих важное народнохозяйственной значение - снижение риска наводнений и ущерба от них.
На защиту выносятся:
- комплексный подход к оценке паводкоопасных территорий, природные ресурсы которых являются следствием их периодического затопления, и функций пойм;
- стратегия защиты от наводнений, основанная на рациональном использовании паводкоопасных территорий;
- критерии риска использования паводкоопасных территорий, принципы их зонирования и регламент хозяйственной деятельности в зонах риска;
- гидролого-экономические модели прогнозирования ущерба от наводнений и оценки их статистических характеристик;
- механизм возмещения ущерба от наводнений и гидролого-экономическое обоснование страховых тарифов.
Практическая значимость: на основе научных результатов, изложенных в диссертации, выполнены разработки, направленные на снижение ущерба от наводнений и его возмещение. В частности разработаны:
- проекты нормативных документов по регулированию риска наводнений, зонированию и хозяйственному использованию паводкоопасных территорий;
- примерные правила страхования от наводнений;
- рекомендации по установлению страховых тарифов;
- методики оценки статистических характеристик ущерба имущественным объектам, населенным пунктам и регионам.
Основные результаты работы внедрены:
- при разработке и реализации областной целевой программы «Защита от наводнений городов, населенных пунктов, объектов народного хозяйства и ценных земель на территории Читинской области»;
- при разработке проекта областной целевой программы «Защита от наводнений городов, населенных пунктов, объектов народного хозяйства и ценных земель на территории Амурской области»;
- при разработке и научном обеспечении ФЦП «Защита от наводнений населенных пунктов, народохозяйственных объектов, сельскохозяйственных и других ценных земель в Приморском крае».
Результаты работы используются в учебных курсах ЧитГУ «Комплексное использование и охрана водных ресурсов» и «Инженерная защита окружающей среды».
Апробация работы. Основные результаты работы доложены и обсуждены на международных конференциях: «Стихия, строительство, безопасность» (Владивосток, 1997 г.) «ЭКВАТЭК-98, 2000, 2002, 2004» (Москва, 1998, 2000, 2002, 2004 гг.), «Природные ресурсы стран СНГ» (С.Петербург, 1998 г.), «Уралэкология-98» (Екатеринбург, 1998 г.), «Наука и образование на рубеже тысячелетий» (Чита, 1999 г.), «Проблемы прогнозирования в современном мире» (Чита, 1999 г.), «Чистая вода России -97, 99, 2001, 2003» (Екатеринбург, 97, 99, 2001, 2003 гг.), «Современные методы моделирования природных и антропогенных катастроф» (Красноярск, 2001); Всероссийских конференциях: «Управление водным хозяйством России» (Екатеринбург, 1992, 1993 г.г.), «Экосистемный подход к управлению водными ресурсами в бассейне рек» (Екатеринбург, 1994), «Бассейн реки: эколого-водохозяйственные проблемы рационального водопользования» (Екатеринбург, 1996 г.), «Управление устойчивым водопользованием» (Москва, 1997), «Водные ресурсы Байкальского региона» (Иркутск, 1998 г.), «Проблемы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» (Красноярск, 2001 г.) и на других республиканских и региональных конференциях; на ряде научных семинаров.
Публикации. Результаты работы опубликованы в 66 печатных работах, включая 12 монографий и разделов коллективных монографий, 17 статей и текстов докладов, 2 учебных пособия и 35 тезисов докладов.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка литературы из 314 наименований. Работа изложена на 248 страницах машинописного текста, содержит 40 рисунков и 25 таблиц.
Природные ресурсы и функции паводкоопасных территорий
В Российской Федерации угрозе затопления при разливах рек в половодье и паводки по разным оценкам подвержено от 500 до 800 тыс. км2 [52]. Эти территории представлены поймами и нижними участками склонов речных долин - надпойменными террасами (рисунок 1).
Поймы (от старого русского глагола «поймать» - заливать, наводнять, покрывать собой [130]) занимают около 3% всей площади суши [250]. Это самые низкие части дна речных долин, полностью или частично затапливаемые во время половодий и паводков. В разных районах поймы занимают и разные площади. Так, если в целом по России поймы составляют 1,9% общей площади земель [17], то площадь только Обь-Иртышской поймы составляет 160 тыс. км2 [130].
Как правило, ширина поймы растет с уменьшением уклона реки. Например, средняя ширина поймы на Верхней Оби - 5...7 км, на Средней Оби - 10...20 км, на Нижней Оби - 25...30 км. Однако даже у равнинных рек пойма может отсутствовать. Так, в Карелии и прилегающих к ней районах, где 12... 15 тыс. лет назад находился ледник, реки, не выработавшие широких долин с поймами и террасами, неглубоко (на 10... 15 м), но полностью врезаны в морену и их русла представляют собой короткие прямые или слабоизвилистые каналы, соединяющие озера [166].
Основы научного подхода к решению проблемы происхождения пойм и надпойменных террас заложены в исследованиях К.И. Рассела, А. Сюрреля, Д.У. Пауэлла и Г.К. Джильберта, которыми были вскрыты основные закономерности речной эрозии на примере рек Северной Америки (Миссисипи, Колорадо и др.) [14]. Несколько позднее В. В. Докучаев [61] предложил оригинальную концепцию, основанную на гипотезе озерного происхождения пойм в условиях Русской равнины.
В 1884 г. С.Н. Никитиным [132] был изложен подход к решению проблемы происхождения и развития речных пойм, наиболее близкий к современным взглядам. В дальнейшем, учение о генезисе и морфологии пойм было развито в трудах отечественных ученых В.Р. Вильямса [37], Р.А. Еленевского [65] и Е.В. Шанцера [236].
Исследователи пришли к практически единому мнению о причинах образования современных речных пойм. Н. И. Маккавеев [112-114 и др.], И. В. Попов [150, 153 и др.] и Р.С. Чалов [114, 248], в трудах которых теория происхождения и формирования пойм доведена до современного уровня, считают, что поймы являются результатом эрозионно-аккумулятивной деятельности реки и формируются при смещении ее русла по дну долины.
В связи с тем, что движение руслового и пойменного потока имеет криволинейный характер, возникает поперечная циркуляция, приводящая к размыву одних участков и к отложению аллювия в других частях. Горизонтальное смещение русла, вызванное винтообразным движением потока, приводит к намыву песка и гальки у выпуклых берегов излучин (при меандрировании) или в ухвостьях островов (при разветвлении). Затопление поймы сопровождается отложением мелких фракций взвешенных частиц, образующих слой наилка, перекрывающего намытый при горизонтальном смещении русла песчаный или песчано-галечниковый слой аллювия. На процесс формирования пойм оказывают влияние многие зональные и азональные факторы [81, 101-103]. Формированию пойм свойственна цикличность [146]. В первой фазе развития смещение речного русла происходит однонаправлено и намываемый массив образует прогрессивный сегмент однофазной поймы (рисунок 2, а). Во второй фазе русло смещается в противоположную сторону, образуя двухстороннюю пойму. При этом ранее сформированная пойма становится размываемым (регрессивным) сегментом, а на противоположной стороне образуется новый прогрессивный сегмент (рисунок 2, б). В третьей фазе происходит новое изменение направления смещения русла и формируется новый прогрессивный сегмент третьей фазы. В связи с тем, что боковая эрозия сочетается с глубинной, в последующей фазе горизонтальное смещение русла во многих случаях бывает меньше, чем в предыдущей. Это приводит к образованию надпойменных террас (рисунок 2, в).
Некоторые авторы, в частности Г.С. Обидиентова [134], отрицают возможность образования речных террас каким-либо иным путем кроме как в результате руслового процесса. Однако подавляющее большинство исследователей считают, что формирование надпойменных террас происходит также в результате неравномерных тектонических поднятий [104, 113,236 и др.] и климатических колебаний [126, 180 и др.].
Горизонтальное смещение русла происходит не только за счет формирования меандров, но и за счет отклонения речных потоков силой Кориолиса, вызванной вращением Земли вокруг своей оси [79]. Действие силы Кориолиса, а также особенности геологического строения [83, 247] являются причинами формирования асимметричных долин, в которых надпойменные террасы образуются преимущественно со стороны одного берега реки [66, 111].
Использование паводкоопасных территорий в хозяйственной деятельности
Пойменные луга традиционно используются в качестве пастбищ и естественных сенокосов. Из общей площади пойменных земель сельскохозяйственного назначения на долю сенокосов приходится более 50 %, на долю пастбищ - 24 % [23].
Пойменные луга отличаются высокой продуктивностью: урожай сена здесь в 2...5 раз выше по сравнению с суходольными лугами [130]. По различным оценкам в поймах заготавливается около 50 % всего количества сена, которое по качественному составу и питательной ценности значительно превосходит сено с суходолов [242, 245]. Пойменные луга служат существенной, а в ряде районов России - и единственной кормовой базой для животноводства. Потенциальные возможности сбора сена на лугах Обь-Иртышской поймы составляют 40...70 млн т/год.
В XX веке стала применяться практика использования пойменных земель под пашню. В наибольшей степени это было связано с созданием специализированных пригородных овощеводческих и картофелеводческих хозяйств, организацией садово-огороднических кооперативов.
В связи с тем, что значительная часть пойменных земель переувлажнена, широкое распространение получили осушительные и осушительно-увлажнительные мелиоративные системы. Первые направлены на улучшение водного режима почв за счет отвода избытка влаги из корнеобитаемого слоя и создание условий для своевременного проведения полевых работ. Осушительно-увлажнительные мелиорации способствуют поддержанию благоприятных для выращивания сельскохозяйственных культур условий как в периоды высокой водности, так и в засушливые периоды за счет двустороннего регулирования гидрологического режима пойменных почв.
Значительная часть городов и других населенных пунктов Российской Федерации располагается в речных долинах. Использование пойм и надпойменных террас под застройку во многом обусловлено историческими причинами - в прошлом реки служили основными транспортными коммуникациями и естественными защитными рубежами, источниками воды. В горных районах долины рек, как правило, являются единственными территориями, пригодными для размещения поселений.
Некоторые города России осознанно размещались на опасных, но транспортно выгодных местах: Архангельск, Великий Новгород, Санкт-Петербург. Из-за наводнений на новые места переносились города Великий Устюг, Галич, Калуга, Орел, Переславль-Залесский, Полоцк, Саратов и др.
В современное время усиленная застройка прибрежных территорий определяется близостью к центральной части городов и эстетической привлекательностью, а также экономическими причинами: меньшими капиталовложениями в освоение таких территорий в связи с удобством создания транспортных и инженерных коммуникаций, легким составом грунтов и ровным рельефом.
В настоящее время наводнения угрожают более 700 городам и тысячам других населенных пунктов [85, 109].
В работе Л.Р. Найфельда [128] представлены данные по 34 крупным, средним и малым городам, частично расположенным на пойменных землях. Более детальный анализ выполнен им на основе сведений по 10 городам (таблица 4). В среднем 38,2 % населения этих городов проживает на периодически затопляемых землях; в крупных городах, Архангельске и Новокузнецке, соответственно 46 и 37 % жителей живет в зоне затопления, а в малых городах - до 89 %.
Одним из аспектов строительства в поймах является создание садово-огородных кооперативов, участки под которые традиционно выделялись на паводкоопасных территориях. В настоящее время темпы урбанизации пойм возросли за счет возведения на этих участках дорогостоящего индивидуального жилья.
Опыт управления паводкоопасными территориями
В последние годы в связи с огромными ущербам на Северном Кавказе, Юге России, в г. Ленске, Приморском крае и других регионах страны, проблема предотвращения наводнений и компенсации ущерба от них обострилась и потребовала срочного решения.
Основной причиной роста ущерба от наводнений является застройка паводкоопасных территорий. В то же время, регулирование строительства с учетом риска наводнений имеет историческое прошлое. Первая такая попытка была предпринята в России почти 300 лет назад, когда царским указом Екатерины I (1726 г.) годов была установлена обязанность отмечать уровни высоких вод и строить здания так, чтобы полы находились выше их на один фут (30,5 см). Не смотря на то, что указ имел отношение только к С.Петербургу, его придерживались некоторые архитекторы и при строительстве в других городах России.
В настоящее время использование паводкоопасных территорий и их застройка практически не регламентируется. Отдельные нормативные документы не только не решают проблему, но иногда и усложняют ее, так как противоречат друг другу. В качестве примера можно привести «Свод правил» [184], в которых в качестве единственного критерия опасности наводнений приято «затопление на глубину более 1,0 м при скорости течения воды более 0,7 м/с» без указания вероятности такого события (то есть, как следует из определения, при малой скорости потока затопление на любую глубину не представляет опасности).
В связи с этим большой интерес представляет опыт тех стран, в которых осуществляется регулирование использования паводкоопасных территорий. В наибольшей степени это относится к США, где в последние десятилетия достигнуты большие успехи в адаптации хозяйственной деятельности к уровню риска наводнений.
Причиной принятия в США федерального Закона «О контроле наводнений» [276] послужили разрушительные наводнения 20-ых и 30-ых годов XX века. Он определил ответственность государства за строительство сооружений противопаводковой защиты в основных бассейнах и задачи федеральных агентств. В последующие годы Закон неоднократно пересматривался, однако в нем сохранялся приоритет строительных мер защиты. Несмотря на миллиарды долларов Федеральных инвестиций ущерб от наводнений продолжал увеличиваться [259].
В 1945 г. Г. Уайт [193] указал на недостатки использования одних инженерных методов и обосновал необходимость расширения круга решаемых вопросов (введение контроля за использованием земель и их выкуп, предупреждение о паводках, эвакуация и др.). На изменение взглядов политиков во многом повлияли сильные наводнения 1951-го г. на p.p. Канзас и Миссури, когда были израсходованы значительные средства на помощь пострадавшим районам и президент Трумэн предложил создать Национальный фонд страхования от наводнений. После наводнений 1954-55 гг. состоялись слушания в Конгрессе и принятие «Закона о федеральном страховании от наводнений» [274], который никогда выполнялся из-за необеспеченности его финансирования.
После Урагана Бетси (1965 г.) был принят «Закон о помощи от бедствия юго-восточного урагана» [307] и начата подготовка обширного технико-экономического обоснования «Страхование и другие программы финансовой помощи жертвам наводнений» [285], представленного в Конгресс в 1966 г. Учитывая положения доклада, Конгрессом было поручено разработать механизмы регулирования землепользования на паводкоопасных территориях и компенсации ущерба в рамках «Объединенной национальной программы снижения потерь от наводнений».
Такие механизмы были введены в 1968 г. в рамках «Национальной программы страхования от наводнений» [288]. С тех пор Национальная программа страхования от наводнений (NFIP) представляет основу противопаводковой политики США [3, 167]. Без учета требований NFIP не принимается ни одно решение по вопросам использования паводкоопасных территорий и защиты их от наводнений. За период после принятия она прошла несколько стадий своего развития и в настоящее время представляет собой совокупность нескольких десятков правовых и нормативных документов. Правовую основу NFIP составляют следующие федеральные акты: - «Закон о национальном страховании от наводнений» [288]; - «Закон о защите от бедствия наводнений» [277]; - «Закон о реформе национальной системы страхования от наводнений» [289].
Система нормативов использования паводкоопасных территорий
Нормирование должно явиться важнейшей мерой, обеспечивающей предотвращение роста ущерба от наводнений. Оно должно заключаться в установлении правил землепользования и застройки паводкоопасных территорий, регулирующих отвод земель, строительство и эксплуатацию зданий и сооружений, осуществление других видов хозяйственной деятельности.
При установлении нормативов и правил использования паводкоопасных территорий должны реализовываться следующие принципы [26, 87].
Совместное регулирование отношений по поводу использования паводкоопасных территорий органами власти всех уровней. Необходимость этого диктуется как федеральным устройством государства, так и разнообразием природных, социальных и хозяйственных условий субъектов Федерации. Федеральное регулирование должно заключаться в установлении минимальных стандартов, используемых на всей территории Российской Федерации. Нормирование на уровне субъекта Российской Федерации предполагает применение комплекта дополнительных правил, учитывающих физико-географические, социально-экономические и другие региональные особенности территории [25, 231].
Совмещение нормативов, обязательных для исполнения, с рекомендательными положениями. При новом земельном отводе, строительстве, организации производственных предприятий должно обеспечиваться соблюдение всех нормативов. В отношении существующего землепользования, ранее построенных зданий и сооружений, действующих предприятий некоторую часть норм и правил следует применять в обязательном порядке, исполнение же большинства положений должно стимулироваться экономическими методами.
Дифференциация нормативов и правил использования паводкоопасных территорий должна обеспечивать адаптацию всех видов деятельности к уровню риска наводнений. Это означает, что совокупность норм следует рассматривать применительно к направлениям деятельности в каждой из зон риска.
Ниже приведены наиболее общие правила, которые следует применять при нормировании использования паводкоопасных территорий [25, 217]:
1. Отвод земельных участков на паводкоопасных территориях производится при соответствии намечаемой деятельности регламенту использования паводкоопасных территорий для соответствующей зоны риска и имеет целевое назначение. Их использование для других целей не допускается;
2. Размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию зданий и сооружений на паводкоопасных территориях осуществляется с соблюдением строительных норм и правил, а также нормативов использования паводкоопасных территорий, которыми устанавливаются: - ограничения на размещение объектов в каждой из зон риска; - дополнительные требования к планировочным отметкам, конструкциям зданий и сооружений; - условия прокладки инженерных коммуникаций и их ввода в здания; - иные требования, обеспечивающие допустимый уровень риска жизни людей и функционированию хозяйственных объектов;
3. Объекты, сооружаемые на паводкоопасных территориях не должны создавать искусственных подъемов уровня воды по сравнению с естественными условиями в пределах границ населенных пунктов. Сооружение объектов, вызывающих рост риска затопления земель за пределами границ населенных пунктов допускается при согласовании с собственниками земель условий компенсации наносимого им ущерба;
4. Требования к эксплуатации вновь сооружаемых и реконструируемых объектов назначаются при осуществлении земельного отвода и согласовании условий размещения и проектной документации. Данные требования являются обязательными для исполнения собственником объекта или эксплуатирующей организацией;
По отношению к существующим хозяйственным и иным объектам могут устанавливаться: - технические требования, обеспечивающие снижение ущерба от наводнений и осуществление которых не требует реконструкции объекта; - ограничения на число рабочих мест; - условия размещения и нормативы предельных запасов сырья, комплектующих изделий и готовой продукции.
Выполнение эксплуатационных требований стимулируется механизмом экономического регулирования.
5. Сельскохозяйственное производство на паводкоопасных территориях осуществляется с учетом риска полной или частичной потери продукции. Для его адаптации к уровню риска в дополнение к действующим сельскохозяйственным нормативам разрабатываются рекомендации по организации сельскохозяйственного производства на паводкоопасных территориях.
При осуществлении нового отвода сельскохозяйственных земель на паводкоопасных территориях органы исполнительной власти устанавливают целевые направления использования земель в соответствии с рекомендуемыми нормативами.
