Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Сущность принципов экологизации процесса выработки стратегических решений 17
1.1. Концептуальные подходы 17
1.2. Исследование причин неблагоприятной экологической ситуации в Арктической зоне России 24
1.3. Современные импактные районы и «горячие» точки Арктической зоны России 42
1.4. Теоретические аспекты процесса выработки стратегических решений61
1.5. Выводы 69
ГЛАВА 2 Исследование роли действующих механизмов экологизации в процессе выработки стратегических решений. стратегическая экологическая оценка 71
2.1. Экологическая экспертиза 71
2.2. Оценка воздействия на окружающую среду 83
2.3. Стратегическая экологическая оценка 93
2.4. Экономические механизмы экологизации процесса выработки стратегических решений - 120
2.5. Выводы 125
ГЛАВА 3 Разработка теоретической модели экологизированного процесса выработки решений на стратегическом уровне 128
3.1. Принципы построения модели процесса выработки решений 128
3.2. Границы, структура и общее содержание модели экологазированного процесса выработки решений на стратегическом уровне - 137
3.3. Сущность понятия теоретического подхода к созданию стратегических документов143
3.4. Выводы 161
ГЛАВА 4 Описание теоретической модели экологизированного процесса выработки стратегических решений 162
4.1. Разработка документов декларативного уровня. Содержание Этапа «Д» - 162
4.2. Разработка, согласование и утверждение Концепции реализации принятых декларативных решений. Содержание Этапа «К» 169
4.3. Разработка, согласование и утверждение Программы (плана) реализации принятых декларативных решений. Содержание Этапа «П» 182
4.4. Экономические и финансовые аспекты выработки стратегических решений - 200
4.5. Выводы 209
ГЛАВА 5 Формирование стратегических решений о социально-экономическом раз витии арктической зоны России 211
5.1. Формирование директивных решений о социально-экономическом развитии Арктической зоны России 211
5.2. Формирование Концепции устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации 214
5.3. Формирование НПД-Арктика 237
5.4. Выводы 258
Заключение 259
Список использованной литературы 263
Приложение
- Исследование причин неблагоприятной экологической ситуации в Арктической зоне России
- Экономические механизмы экологизации процесса выработки стратегических решений
- Принципы построения модели процесса выработки решений
- Разработка документов декларативного уровня. Содержание Этапа «Д»
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Арктическая зона России (АЗР) играет особую роль в национальной экономике и устойчивом развитии (УР) арктических и других северных регионов страны. Потенциалом экономического роста и УР являются значительные запасы углеводородов и едва ли не весь спектр минерального, в том числе стратегического сырья, обнаруженных в недрах Арктики, а также живые ресурсы арктических морей и северных рек. Арктику отличают выгодные транспортно-географические условия, так как здесь пролегают кратчайшие пути между Россией, США и другими развитыми странами.
АЗР занимает более одной трети территории страны и характеризуется экстремальными природно-климатическими условиями. Здесь сосуществуют различные сферы жизнедеятельности - это традиционное природопользование народов Севера и хозяйственная деятельность пришлого населения, связанная, в основном, с разработкой и использованием природных ресурсов.
Большая часть АЗР занята тундрой, арктической пустыней, которые малопригодны для комфортного проживания человека. Однако здесь производится продукция, составляющая 11% национального дохода России (при доле населения, равной 1%) и 22% объема российского экспорта. В АЗР добывается и производится до 80% российского газа, более 90% - никеля и кобальта, 60% - меди, 96%) - платиноидов, 100% - барита. На рыбохозяйствен-ный комплекс АЗР приходится до 15% от общих объемов улова водных биоресурсов и производимой рыбной продукции в Российской Федерации.
Арктическая циркумполярная зона - регион стратегического партнерства России с арктическими государствами, в том числе в рамках сотрудничества в межправительственном Арктическом совете, других международных организациях, деятельность которых направлена на защиту арктической природной среды, содействие и обмен позитивным опытом в решении задач, связанных с УР.
Россия ранее других государств приступила к широкомасштабному освоению и хозяйственному использованию Арктики, однако в современных условиях не в полной мере использует этот опыт и свои преимущества при формировании приоритетов международного сотрудничества и выработке своей национальной политики на принципах УР. В то же время другие при-арктические государства уже сформировали свои стратегические цели и приоритеты в Арктике и активно продвигают их на международном уровне.
Природная целостность арктической циркумполярной зоны, нарастающая экономическая деятельность и экологическая взаимозависимость обусловливают необходимость формирования арктическими странами общей стратегии УР в Арктике. В связи с этим триада социально-экономического развития (природа - население - хозяйство) приобретет интегральное выражение и новые приоритеты. Целеполаганием при принятии стратегических решений касающихся освоения и использования Арктики должно стать: сохранение благоприятной окружающей среды (минимизация или компенсация ее нарушений), обеспечение благополучия и социального прогресса коренного и пришлого населения, осуществление безопасной хозяйственной деятельности.
Современная организация природопользования в АЗР, в котором главенствующая роль отводится отраслям сырьевого комплекса и промышленного производства, находится в явном противоречии с ролью Арктики в формировании регионального и глобального экологического равновесия. В условиях уязвимой арктической природной среды ресурсный подход в освоении и использовании Арктики, ставший традиционным, обусловил значительную деградацию природных комплексов. На отдельных территориях возникла угроза сохранению благоприятной окружающей среды для коренного и пришлого населения. Интенсивная хозяйственная деятельность с доминирующей ролью ресурсодобывающих отраслей без учета высокой ранимости естественных арктических экосистем стала одной из причин ухудше-
ния экологической ситуации практически на всей освоенной территории АЗР. Продолжение такой политики может иметь катастрофические последствия на локальном, региональном, а затем на циркумполярном и биосферном уровнях.
Острота экологических проблем Арктики определяет необходимость принятия срочных и адекватных стратегических решений. В Российской Федерации в максимально короткие сроки должна быть сформирована национальная стратегия УР АЗР. Это обусловлено рядом причин: вовлечением АЗР в процесс глобализации мировой экономики, развитием международных торгово-экономических связей и научно-технического сотрудничества между арктическими государствами с участием российских компаний и научных коллективов, а также возникновением новых вызовов и угроз, связанных с трансграничным загрязнением и глобальным изменением климата. Дополнительная мотивация связана с вступлением России в председательские функции в межправительственном Арктическом совете на период 2004-2006 годы.
В сложившихся условиях утилитарно-потребительская эксплуатация ресурсов Арктики должна быть заменена научно обоснованным методом рационального освоения ресурсов с законодательно закрепленными требованиями к ведению хозяйственной деятельности, обеспечивающими экологическую стабильность природной среды Арктики и компенсацию всех нежелательных нарушений ее функциональных особенностей. Однако экологическая составляющая процесса выработки стратегических решений в области УР в Арктике на межгосударственном, национальном, региональном и локальном уровнях, в отличие от экономической и социальной составляющих УР, изучена в наименьшей степени. Вследствие недостаточной изученности влияния антропогенных и техногенных факторов на естественные механизмы стабилизации окружающей среды, регуляции ее биотической компоненты, для экологического обоснования стратегии УР арктической зоны в настоящее время необходима резкая активизация соответствующих научных разрабо-
ток. Именно это определяет актуальность темы данного диссертационного исследования, ее теоретическое и практическое значение.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка методологии стратегической экологической оценки и учета экологического фактора на всех стадиях принятия стратегических решений в сфере социально-экономического развития, обеспечивающих переход арктической зоны Российской Федерации к устойчивому развитию.
Для достижения указанной цели в диссертационной работе были решены следующие задачи:
рассмотрены принципы воздействий антропогенных и техногенных факторов на компоненты арктической природной среды и проведено ранжирование природных комплексов по степени их устойчивости к разным видам техногенных воздействий с выделением районов с наибольшей деградацией и их локализации по отношению к промышленным центрам АЗР;
проведено районирование территории АЗР по степени остроты экологической ситуации;
установлены основные причины формирования неблагоприятной экологической ситуации в АЗР и их зависимость от технологии традиционного (ресурсного) подхода к процессу выработки стратегических решений, касающихся размещения производительных сил, модернизации производств, адаптации структуры экономики регионов к новым условиям;
разработана теоретическая модель экологизации процесса выработки стратегических решений, предусматривающая использование научно обоснованных методов планирования и проектирования объектов экономики и социальной сферы в сочетании с осуществлением компенсационных природоохранных мероприятий;
проведен анализ существующих методов и примеров учета экологического фактора (в том числе зарубежного опыта) в принимаемых решениях;
разработан механизм стратегической экологической оценки, обеспечивающий учет экологического фактора в процессе подготовки и принятия стратегических решений;
определены функции различных участников (субъектов) процесса выработки стратегических решений и легитимные действия, направленные на согласование интересов всех заинтересованных сторон и условия их достижения;
разработана система учета экологического фактора в процессе выработки стратегических решений, включающая теоретическую модель, схемы и процедуры ее реализации;
проведена экстраполяция разработанной теоретической модели учета экологического фактора на нормативные правовые и другие документы, в соответствии с которыми осуществляется государственное регулирование в области устойчивого развития и практическое решение экологических проблем Арктики, в том числе на международном уровне.
Объектом исследования является арктическая зона России с ее особо уязвимым природным комплексом и уникальным природно-ресурсным потенциалом, в которой процессы локального, регионального и трансграничного загрязнения окружающей среды создают угрозу среде обитания человека и устойчивому развитию, а предотвращение, снижение и ликвидация нежелательных экологических последствий требует принятия стратегических решений на межгосударственном, национальном, региональном и локальном уровнях.
Предметом исследования являются условия включения экологического фактора в процесс формирования стратегических решений обеспечивающих устойчивое развитие АЗР и его приоритет над другими факторами развития в районах с критической экологической обстановкой.
Теоретические и методологические основы выполненной работы сформированы как синтез: 1) классических положений российской экологи-
ческой науки и работ, посвященных теоретическим основам устойчивого развития (В.И. Вернадский, В.Г. Горшков, Н.Ф. Глазовский, В.И. Данилов-Данил ьян, К.Я. Кондратьев, В.А. Коптюг, А.В. Яблоков, М.Я. Лемешев, В.К. Левашов, К.С. Лосев, В.М. Матросов, Н.Н. Моисеев, СП. Никоноров, А.Д. Урсул, Г.П. Щедровицкий); 2) научных разработок по вопросам усовершенствования механизмов государственного регулирования в области устойчивого развития (О.А. Адамеску, А.Н. Арцибашев, И.И. Барциц, Е.П. Велихов, Г.К. Войтоловский, А.Г. Гранберг, В.А. Корзун, Н.Н. Лукьянчиков, Е.В. Малиновской, Т.И.Моисеенко, Т.С. Хачатуров, Ю.К. Шафраник); 3) зарубежных концепций, теорий и опыта в области устойчивого развития (Caldwell, L.K., James A. Roberts, Pigou F.C и др.); 4) нормативных правовых, предплановых, программных и других документов, касающихся социально-экономического и экологического развития АЗР, в том числе международных конвенций и соглашений по проблемам Арктики.
В основу работы положено сочетание дедуктивного и индуктивного путей познания и системный анализ, которые реализуются на концептуальном уровне формирования модели учета экологического фактора в процессе выработки стратегических решений в области устойчивого развития АЗР. Использование метода экологической диагностики позволило выявить и изучить признаки, характеризующие современное и ожидаемое состояние окружающей среды для различных сценариев развития промышленного производства в регионе и провести районирование территории АЗР по степени остроты экологической ситуации.
Информационную и фактологическую базу исследования составляют нормативно-правовые документы в области устойчивого развития, экономического регулирования природопользования и охраны окружающей среды Арктики, результаты научных исследований и разработок, выполненных с участием диссертанта в рамках реализации подпрограммы «Освоение и использование Арктики» федеральной целевой программы «Мировой океан»,
научные труды и публикации российских и зарубежных ученых, данные государственной статистики. На защиту выносятся:
Методология учета экологического фактора на всех стадиях процесса выработки стратегических решений, направленных на создание условий для устойчивого развития Арктики и решения проблем восстановления и сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала региона.
Стратегическая экологическая оценка, как механизм, позволяющий выявить возможные неблагоприятные экологические и связанные с ними социальные и экономические последствия реализации стратегических решений в области устойчивого развития.
Обоснование нормированного регулирования хозяйственной и иной деятельности на основе «принципа экологизации», который предусматривает сочетание двух направлений: (а) экологического, биосферного и (б) экономического, ресурсного. Реализация этого принципа позволит обеспечить переход от традиционных форм планирования к качественно новой модели подготовки и принятия стратегических решений, адекватных требованиям к сохранению жизнеобеспечивающих ресурсов и обеспечению устойчивого развития в целом.
Научная новизна и основные результаты, полученные автором: установлено, что возникновение напряженной экологической ситуации в АЗР обусловлено реализацией легитимного экономического, ресурсного подхода при принятии стратегических решений в сфере природопользования, хозяйственной и иной деятельности без учета высокой ранимости естественных природных экосистем региона и возможных неблагоприятных экологических последствий их реализации;
разработана процедура СЭО, в основу которой положены природно-ландшафтная дифференциация территории региона и базирующееся на гео-
экологической информации прогнозирование изменения экологической ситуации в результате реализации стратегических решений;
предложена и научно обоснована теоретическая модель учета экологического фактора в процессе выработки стратегических решений (далее именуется - модель), предусматривающая согласованные и регулируемые действия участников этого процесса - инициаторов хозяйственной деятельности, инвесторов, органов государственной власти, общественности и местного населения;
сформирован единый методологический подход к реализации данной теоретической модели на межгосударственном, национальном, региональном и локальном уровнях.
Предложенные теоретические подходы апробированы в процессе подготовки и принятия документов стратегического уровня, касающихся организации международного сотрудничества и решений на национальном и региональном уровнях в области устойчивого развития и защиты окружающей среды российской Арктики.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в возможности применения разработанной теоретической модели учета экологического фактора для формирования любых стратегических документов в сфере обеспечения устойчивого развития. Разработанная стратегическая экологическая оценка предлагается в качестве научно-правового инструмента государственного регулирования социально-экономического развития. Одновременно предложен инструментарий финансового обеспечения процесса выработки экологически обеспеченных стратегических решений.
Положения и выводы диссертации могут быть использованы при подготовке законопроектов, концепций, планов и программ в сфере природопользования и охраны окружающей среды, разработке других нормативных документов, регулирующих хозяйственную деятельность, а также в программах экологического образования и пропаганды.
Апробация работы. Результаты диссертационного исследования в разное время были использованы при подготовке нормативно-правовых документов, направленных на обеспечение перехода АЗР к устойчивому развитию (Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике, Концепция устойчивого развития Арктики и т.д.). Отдельные положения диссертации применялись при подготовке различного рода программ, прогнозов и моделей управления природоохранной деятельностью в АЗР (Развитие Северного морского пути, подпрограмма «Освоение и использование Арктики» ФЦП «Мировой океан» и др.).
В 1999-2003 гг. автор возглавлял в Минэкономразвития России научно-экспертную комиссию по научно-исследовательским и опытно-конструкторским работам. Под его научным руководством и при его непосредственном участии проводились исследования в рамках подготовки и утверждения Национального плана действий по защите арктической морской среды (НПД-Арктика) и международного проекта ГЭФ/ЮНЕП «Российская Федерация - Поддержка Национального плана действий по защите арктической морской среды». На основе разработанной в диссертации методологии в рамках данного проекта проводится СЭО. Автор является представителем Российской Федерации в межправительственном Арктическом совете (председатель рабочей группы по устойчивому развитию) и в международном Арктическом научном комитете.
Материалы исследований по формированию НПД-Арктика были доложены на международных совещаниях и конференциях: Вашингтон (США), 2001 г.; Рованиеми (Финляндия), 2001 г., 2002 г.; Москва (Россия), 2001г.; Монреаль (Канада), 2001 г.; Рейкьявик (Исландия), 2002 г., 2003 г.; Оулу (Финляндия), 2002 г.
Публикации по теме диссертации. По теме диссертации автором опубликовано 35 научных работ, в том числе 3 монографии.
>
Структура и содержание диссертационной работы построены в соответствии с ее целями и задачами. Содержание работы изложено во введении, пяти главах и заключении. Работа состоит из 292 страниц текста, 24 таблиц, 43 рисунков, включая 1 карту, и приложения на 32 стр. Список использованной литературы включает 301 наименование отечественных и зарубежных источников.
Исследование причин неблагоприятной экологической ситуации в Арктической зоне России
Арктическая зона России - территория между меридианами 324 35" в.д. и 16849 30" з.д. (кроме некоторых островов архипелага Шпицберген), южная граница которой установлена Государственной Комиссией при Совете Министров СССР по делам Арктики 24 апреля 1989 г. Вместе с морской экономической зоной и континентальным шельфом, прилегающим к его побережью, площадь российской Арктики превышает 30% территории Российской Федерации. Арктическая морская среда занимает площадь около 13 млн.кв.км, около 50% которой принадлежит Российской Федерации. Российская часть морской Арктики занимает Северный ледовитый океан и прилегающие моря - Берингово, Чукотское, Восточно-Сибирское, море Лаптевых, северные районы Охотского моря, Баренцево, Карское, Белое. В административном отношении к Арктической зоне России отнесены Мурманская область, Архангельская область, Ненецкий автономный округ, Республика Коми, Ямало-Ненецкий автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Красноярский край: территория Норильской городской администрации, Республика Саха (Якутия), Чукотский автономный округ и Корякский автономный округ.
Общими природными характеристиками для всего региона являются низкие летние температуры воздуха, длительный (не менее 7-8 месяцев) холодный зимний период, преобладание осадков над испарением, практически повсеместное распространение многолетнемерзлых пород, высокая обводненность территорий, особенно у южных рубежей, резкие сезонные различия в притоке солнечной радиации, обусловленные чередованием полярного дня и полярной ночи. Большая часть акватории Арктического бассейна круглогодично занята плавучими льдами (около 11 млн. км2 зимой и, примерно, 8 млн. км2 летом). Суровый климат обусловливает низкую температуру поверхностного слоя морской воды, близкую к -2 С в течение всего года. В Арктический бассейн впадают великие сибирские реки (Северная Двина, Ле 25 на, Обь, Подкаменная Тунгуска, Енисей), дренирующие огромные территории, в том числе интенсивно освоенные и поэтому потенциально способные привнести в виде растворенного и твердого стока загрязняющие вещества. В Арктике сосредоточены крупнейшие источники важнейших видов природных ресурсов. Масштабы месторождений условного топлива в регионе позволяют определять объём добычи не ресурсными возможностями, а величиной потребности в сырье. Вклад природного комплекса арктической зоны Российской Федерации в поддержание глобального экосистемного баланса оценивается в 12%. В арктической зоне добывается и производится около 80% российского газа, более 90%) никеля и кобальта, 60%) меди, 96% платиноидов, 100% барита. Здесь производится половина лесной и рыбной продукции России. На рыбохозяйственный комплекс этой зоны приходится до 15% от общих объемов уловов водных биоресурсов и производимой рыбной продукции в Российской Федерации. На шельфе арктических морей выявле % ны крупные и уникальные месторождения нефти и газа. Эта специфика опре делила выделение арктической зоны в самостоятельный объект государственной политики. Районы Севера имеют положительное сальдо в межбюджетных отношениях с федеральным центром, они обеспечивают почти 60% валютных поступлений страны, около 20% ее валового внутреннего продукта. В регионе расположена одна из крупнейших транспортных артерий - Северный морской путь (СМП), создающий особое геополитическое положение России в Арктическом регионе.
Несмотря на общие для всей территории природные характеристики, их показатели меняются при перемещении как с запада на восток, так и с севера на юг (табл. 1.1).
Экономика и хозяйство. Освоение северных районов на протяжении многих столетий носило очаговый характер и остается таковым по сей день. До начала XX века основными видами хозяйственного использования Арктики были: экстенсивное оленеводство, охота, рыболовство, заготовка древесины. Индустриальное освоение северных районов связано с наличием здесь разнообразных полезных ископаемых, основными из которых являются: полиметаллические и железные руды, каменный уголь, нефть, газ, апатиты, золото, алмазы, графит, поваренная соль и др. Ведущей отраслью хозяйства является промышленность, на долю которой приходится более 60% произведенной товарной продукции и 63% основных производственных фондов. В « отраслевой структуре выделяется топливно-энергетическая промышленность, а также металлургический комплекс, которые дают соответственно 40 и 15% товарной продукции.
Транспортная сеть и состояние связи на территории Арктики не соответствует современным требованиям. Объем традиционных перевозок по Северному морскому пути в течение последних 10 лет постоянно снижается. Следует подчеркнуть, что все без исключения промышленные предприятия арктических районов функционируют в значительно более сложных условиях хозяйствования, связанных с суровыми природно-климатическими усло 4 виями, удаленностью и труднодоступностью подавляющего большинства арктических районов, неразвитостью транспортной сети.
Экономические механизмы экологизации процесса выработки стратегических решений
Начало 70-х годов прошлого столетия можно охарактеризовать как начало экологической революции, в процессе которой возникали и отмирали, как неэффективные, различные механизмы экономического регулирования, каждый из которых должен был способствовать решению сложнейшей задачи - обязать, заставить предприятия ликвидировать последствия неблагоприятного воздействия на окружающую среду собственными средствами с минимальной долей участия государства. Экономическая эффективность реализации природоохранных мероприятий была введена в расчеты эффективности социально-экономического развития в начале 80-х годов прошлого столетия, когда социальные и экологические приоритеты стали включаться в состав издержек в виде так называемых «социальных результатов ухудшения качества окружающей среды» [36]. Это было вызвано не столько потребностью в каких-то конкретных экономических расчетах, сколько формирующейся стратегией государственной экологической политики. Не случайно утвержденная Указом Президента Российской Федерации Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (1996 г.) предусматривает интеграцию экономических интересов и экологических потребностей общества, позволяющую объединить в одной шкале ценностей не только труд, производственные фонды, деньги, инфраструктуру, но и не производимый человеком природный капитал [70]. Поддержка этой позиции «идет» еще со Стокгольмской конференции по защите окружающей среды (1972 г.), где отмечалось, что «нет непримиримых противоречий между экономическим ростом и прогрессом, с одной стороны, и защитой окружающей среды - с другой» [2]. Все имеющиеся экономические механизмы можно классифицировать как прямые и косвенные. Суть механизма прямого регулирования заключается в том, что государство, разрабатывая некие экологические нормы и ограничения, обеспечивает строгий контроль за их соблюдением. Это так называемая модель экологических стандартов и системы прогрессивных нормативов в нормативов предельно допустимых выбросов/сбросов, разрешения на выбросы/сбросы, размещение отходов, обязательной оценки воздействия на окружающую среду процедур ГЭЭ, ГЭК. Метод прямого регулирования можно охарактеризовать метод принуждения действия природопользователя со стороны государства. В 80-е годы прошлого столетия в процессы развития в рамках ОЭСР внедряется принцип «загрязнитель платит», который формулируется следующим образом - принцип, который должен применяться при распределении затрат на меры по предотвращению загрязнения окружающей среды и предотвращать создание помех международной торговле и передвижению инвестиций [289]. Другими словами, издержки, связанные с этими мерами должны отра жаться на ценах товаров и услуг, порождающих загрязнение окружающей среды в процессе их производства и потребления. Вводя в «жизнь» принцип «загрязнитель платит», государство должно было: (1) установить экологические нормативы, нарушение которых могло расцениваться, как ущерб; (2) обязать хозяйствующий субъект нести расходы по сокращению загрязнений в пределах этих норм; (3) субсидировать предприятиям средства на выполнение природоохранных мероприятий. При этом хозяйствующий субъект получал право возмещать понесенные затраты через цену на свою продукцию. Этот принцип в конце 80-х годов прошлого столетия «лег» в основу механизма платности природопользования, внедренного в российскую систему подготовки и принятия решений.
Неэффективность все увеличивающихся материальных затрат на приро доохранные мероприятия привела к созданию и внедрению в практику управле ния общественным развитием «равновесного» механизма природопользования.
По этому поводу существовало две концепции. Суть первой заключалась в идее экологизации производства путем сокращения его наращивания, замораживания на достигнутом уровне. Суть второй состояла в признании реальной возможности решения проблем окружающей среды «не отступая - свертывая производство, а наступая - переходя к более высокому уровню его природоохранных ха рактеристик» [156]. Именно эта концепция получила поддержку на Стокгольм ской конференции по защите окружающей среды в 1972 г., где отмечалось, что «мы не можем отказаться от экономического развития и технического прогресса на том основании, что они являются причиной ухудшения качества окружаю щей среды...» [70].
Правовой основой внедрения в практику хозяйствования концепции равновесного природопользования должен был стать механизм, подкрепленный обоснованной и гибкой системой природоохранного законодательства, разработанные механизмы экономического регулирования и др. Однако в настоящее время нельзя сказать, что в какой-либо стране мира концепция реализована в полной мере, а темпы деградации окружающей среды не снизились. Очевидно, следует рассмотреть накопленный в разных странах опыт применения этой кон цепции, чтобы оценить её эффективность.
Опыт 1 связан с политикой увеличения затрат на мероприятия по охране и рациональному использованию природных ресурсов: земельных, водных и лесных, а также атмосферного воздуха, внедрению природоохранных технологий, связанных с очисткой воздуха, воды, почв, защитой от шума и т.д. В этом случае эффективность природоохранной деятельности оценивается по величине этих затрат, а механизмом экологизации выступает экологический контроль в разных формах (ГЭК, ПЭК, ОЭК). Начав с относительно небольших вложений в природоохранные мероприятия в начале 70-х годов, такие страны, как США, Канада, Германия постоянно их наращивали.
Принципы построения модели процесса выработки решений
Как показала практика организации природопользования, традиционное формально-правовое распределение полномочий и ответственности за качество окружающей среды между хозяйствующими субъектами и органами власти также не решает автоматически экологических проблем. Но до сих пор вопросы обеспечения эффективного и рационального природопользования вообще не рассматриваются в качестве критериев управления хозяйственной деятельностью [22]. Возникает впечатление, что экологические проблемы решаются только на этапе их резкого проявления и усугубления. Тоже относится и к экономической составляющей выработки решений. Из чего традиционно складывались показатели экономической эффективности социально-экономического развития? Как правило, это: рентабельность, темпы роста чистой продукции, производительности труда, фондоотдача, оборачиваемость оборотных средств, срок окупаемости капитальных вложений и др. Вне таких расчетов всегда оставались предпроектные и проектные, научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки, а также интересы уже упомянутых субъектов. Вне расчетов оказалось и управление со всеми его атрибутами (информационное и кадровое обеспечение), не выделялись инфраструктура, а также сопутствующие отрасли народного хозяйства. Не учитывались эффекты, связанные с разработкой схем развития и размещения производительных сил, отраслевых схем развития, генпланов городов и территориальных комплексных схем охраны природы (ТЕРКСОП). Наконец, показатели экономической эффективности не соотносились с такими показателями эффективности ПВР как обеспечение устойчивого развития и благоприятного качества окружающей среды, учет интересов коренных народов и др. [6].
Целью разработки модели экологизированной ПВР явилось создание единой методологической основы в форме нормативно-методического документа, выражающего механизм подготовки экологически обеспеченных стратегических решений (далее «механизм»). Для достижения этой цели при разработке модели были решены следующие задачи: по документам механизма - уточнение состава, форм и содержания документов механизма, по результатам чего (при необходимости) -корректировка структуры его процедур/операций; по терминологии - полное упорядочение терминов, используемых во всех частях, аспектах и элементах механизма; по тексту - разработка текста как нормативно-правовой формы представления механизма подготовки экологически обеспеченных стратегических решений.
Как уже отмечалось, в работе был применен метод концептуального анализа, который уже много лет успешно используется в интересах развития методологии организации капитального строительства и других отраслей народного хозяйства. Главная идея применения этого метода состоит в том, чтобы дополнить сложившиеся традиции новым подходом, позволяющим учитывать экологические условия и требования в ПВР на стратегическом уровне.
Объектом исследований был выбран ПВР на стратегическом уровне, начиная с момента подготовки политических деклараций до разработки планов и программ отраслевого и/или территориального развития. Предмет исследований - структура ПВР, выраженная во взаимосвязи с технических, экологических, экономических и финансовых решений. Нормируемая предметная область исследований была представлена в форме логико-операционной модели, выраженной в графической форме последовательных процедур (или других процессных сущностей - этапов, стадий, функций, операций и т.п.), связанных между собой в единую цепь через входные и выходные документы. Входные документы (или входы) - это те, на основе которых выполняется данная процедура, а выходные - представляющие собой результаты ее выполнения. Регламентируемый ПВР структурируется путем его расчленения на 12 относительно самостоятельных, но тесно взаимосвязанных блоков - 3 этапа и 4 аспекта (рис.3.1).
Разработка документов декларативного уровня. Содержание Этапа «Д»
Целью проведения Этапа «Д» является разработка, подписание и опубликование (ввод в действие) документов декларативного уровня (указы и распоряжения Президента РФ, постановления Правительства РФ и др.), направленных на урегулирование выбранной социально-экономической проблемы. В связи с этим должны быть решены следующие задачи: (1) выбор проблемы, решение которой требует принятия декларативного решения, (2) формирование идей решения выбранной проблемы, (3) разработка собственно документа и его согласование с органами исполнительной власти и иными заинтересованными сторонами. Исполнителями и участниками этапа «Д» являются: (а) инициатор разработки декларативного документа (орган государственной власти федерального и/или регионального уровня (далее - инициатор «Д»); (б) органы исполнительной власти (министерства, ведомства, Правительство РФ, Администрация Президента РФ), участвующие в формировании направлений социально-экономического развития и разработке проекта декларативного документа (далее - органы власти); (в) заинтересованные стороны: (і) инвесторы (отрасли, корпорации, финансовые институты, независимые организации); (ii) общественные организации, в т.ч. международные, (iii) СМИ, (iv) Президент РФ и Правительство РФ, которые принимают подготовленные документы. На этапе «Д» выполняется 13 процедур, 10 операций, формируется 19 вспомогательных документов (Глава 3, рис.3.3).
Процедура ДТ-1. Выбор проблемы, решение которой требует принятия декларативного документа (рис.4.1). Под проблемой понимается субъективное восприятие объективно существующих внутренних противоречий в некотором целостном социально-экономическом объекте (им может быть предприятие, концерн, холдинг, отрасль, регион и т.п.). Здесь и далее мы будем говорить о социально-экономических и экологических проблемах национального или регионального уровней. Перечень проблем должен включать две относительно самостоятельные, но тесно взаимосвязанные группы проблем: (1) проблемы функционирования того социально-экономического объекта, улучшение состояния которого требует инвестиционного проекта; (2) проблемы развития того же объекта. Должны быть указаны признаки для различения этих групп проблем, а также основное свойство их взаимосвязанности.
Для уменьшения числа ошибок, связанных с включением в перечень вместо самих проблем их симптомов, «борьба» с которыми заведомо нерезультативна, следует указать причины каждой проблемы и последствия ее нерешенности. Указание причин и последствий поможет также оценить обоснованность выдвигаемой идеи по решению выбранной проблемы. При этом в числе причин следует стремиться указывать ключевые, которые будут свидетельствовать об «уровне» проблемы (федеральном, региональном или местном).
Для учета динамики развития проблем при их выборе (последствия нерешенности проблем растут во времени, достигая критических величин, когда намечаемые решения практически уже бесполезны) следует указать «точку» критичности каждой проблемы, т.е. тот временной интервал, за пределами которого решение проблемы уже невозможно. Источниками поиска и выбора таких проблем являются материалы прогнозов социально-экономического развития, ключевые экологические и связанные с ними социальные проблемы на территории, экономические ограничения, препятствующие устойчивому развитию, международные обязательства России и др. Следует различать проблемы функционирования и проблемы развития. Ре шение первых связано с сохранением (поддержанием) существующего уровня развития региона/отрасли. Решение вторых направлено на создание новых возможностей для развития региона/отрасли. Многие проблемные аспекты социально-экономического, регионального или отраслевого развития находят отражение в уже принятых документах (законодательных актах, международных договорах и др.). Для Арктики эта практика характерна тем, что многие проблемы были сформулированы на международном уровне. Например, на конференции, посвященной 10-й годовщине Стратегии защиты окружающей среды в Арктике (Рованиеми, Финляндия), была сформулирована проблема загрязнения вод и шельфовой зоны АЗР [113]. Для ее решения потребовался длительный путь выработки решений на разных уровнях - от решений международных организаций до разработки Национального плана действий (НПД) по защите морской среды от антропогенного загрязнения в арктическом регионе Российской Федерации (НПД-Арктика).
