Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические основы внешнего муниципального финансового контроля 13
1.1. Муниципальный финансовый контроль в системе публичных финансов 13
1.2. Специфика внешнего финансового контроля в региональных центрах 40
2. Внешний муниципальный финансовый контроль в процессе разработки, реализации и коррекции политики в сфере публичных финансов 60
2.1. Современное состояние внешнего муниципального финансового контроля 60
2.2. Информационный базис для разработки, реализации и коррекции политики в сфере публичных финансов 80
3. Направления совершенствования деятельности органов внешнего муниципального финансового контроля в региональных центрах 97
3.1. Проблемы комплексной оценки деятельности контрольно-счетных органов региональных центров 97
3.2. Методические меры совершенствования деятельности органов внешнего муниципального контроля в региональных центрах 114
3.3. Организационные меры совершенствования деятельности органов внешнего муниципального контроля в региональных центрах 129
Заключение 145
Список литературы 152
- Специфика внешнего финансового контроля в региональных центрах
- Современное состояние внешнего муниципального финансового контроля
- Информационный базис для разработки, реализации и коррекции политики в сфере публичных финансов
- Методические меры совершенствования деятельности органов внешнего муниципального контроля в региональных центрах
Специфика внешнего финансового контроля в региональных центрах
Теоретическая значимость исследования заключается в приращении научного знания в области реализации внешнего муниципального финансового контроля за счет обоснования его роли в системе публичных финансов, установления специфики на территории регионального центра и аргументации возможности формирования информационной основы для разработки, реализации и коррекции финансовой политики в сфере публичных финансов.
Практическая значимость работы заключается в разработке специальных показателей комплексной оценки деятельности контрольно-счетных органов региональных центров, а также конкретных мер их совершенствования, которые может использовать Счетная палата Российской Федерации. Материалы диссертации также могут быть использованы в учебном процессе в рамках преподавания дисциплин «Государственные и муниципальные финансы», «Финансовый контроль», «Бюджетная система Российской Федерации».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации прошли апробацию на международных, всероссийских, межрегиональных конференциях, а также конференциях Союза муниципальных контрольно-счётных органов, в том числе: на международных научно-практических конференциях «Актуальные проблемы бюджетной политики сбалансированного регионального развития» (Волгоград, 2013), «Актуальные проблемы теории и практики налогообложения» (Волгоград, 2013), «Управление общественными и корпоративными финансами: формирование ресурсного обеспечения инновационной экономики» (Саратов, 2014); на всероссийской научно-практической конференции «Управление стратегическим потенциалом регионов России: методология, теория, практика» (Волгоград, 2014); на межрегиональной научно-практической конференции «Актуальные вопросы государственного и муниципального финансового контроля» (Улан-Удэ, 2011); на конференциях Союза муниципальных контрольно-счётных органов (Брянск, 2012; Томск, 2011).
Результаты исследования внедрены в деятельность Контрольно счетной палаты Краснодара и используются в учебном процессе в
Волгоградском государственном университете и Волгоградском государственном техническом университете в рамках преподавания дисциплин «Государственные и муниципальные финансы», «Финансовый контроль».
Публикации. По материалам исследования опубликовано 13 научных работ, общим объемом 2,9 п.л., в том числе 5 статей в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России.
Объем и структура исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, включающего 177 источников, шести приложений. Диссертация изложена на 168 страницах, содержит 26 таблиц, 3 формулы, 21 рисунок.
Во введении обоснована актуальность темы, степень разработанности проблемы, сформулированы цель и задачи, объект, предмет и методика исследования, представлены его научная новизна, теоретическая и практическая значимость.
В первой главе «Теоретические основы внешнего муниципального финансового контроля» обоснована роль внешнего муниципального финансового контроля в системе публичных финансов, уточнена специфика деятельности его органов в региональных центрах, обоснована значимость взаимодействия представительных, исполнительных и контрольных органов региональных центров для полноты реализации мер социально экономического развития, планирования и оценки показателей экономического роста. Во второй главе «Внешний муниципальный финансовый контроль в процессе разработки, реализации и коррекции политики в сфере публичных финансов» исследовано современное состояние внешнего муниципального финансового контроля в региональных центрах, систематизированы проблемы его организации и функционирования, аргументирована роль контрольно-счетных органов региональных центров в формировании информационной основы для разработки, реализации и коррекции политики в сфере публичных финансов, систематизирован инструментарий контрольно-счетных органов. В третьей главе «Направления совершенствования деятельности органов внешнего муниципального финансового контроля в региональных центрах» проанализированы действующие методики оценки деятельности контрольно-счетных органов, разработаны дополнительные показатели оценки, учитывающие специфику органов региональных центров, предложены меры совершенствования их деятельности. В заключении обобщены результаты диссертационного исследования, сформулированы выводы и рекомендации научного и практического характера.
Современное состояние внешнего муниципального финансового контроля
Указанные выше полномочия для контрольных органов субъекта РФ и Счетной палаты РФ дополнительно распространяются на соответствующие государственные внебюджетные фонды.
В рамках экспертно-аналитического блока полномочий орган внешнего муниципального финансового контроля, также как и орган контроля субъекта РФ, и Счетная палаты РФ, уполномочен осуществлять: экспертизу проектов соответствующего бюджета; экспертизу проектов правовых актов соответствующего уровня (включая экспертизу финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств, а также программ соответствующего уровня; анализ бюджетного процесса и подготовку предложений, направленных на его совершенствование и т.д.; оценку эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств соответствующего бюджета; оценку законности предоставления соответствующих гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств соответствующего бюджета и имущества, находящегося в собственности органов власти и т.д.
Счетная палата РФ дополнительно анализирует и формирует предложения по составу макроэкономических и других ключевых показателей (индикаторов) социально-экономического развития РФ, а также критериев и методов их оценки. Также Счетная палата РФ дополнительно, в рамках экспертно-аналитического блока полномочий, по обращениям контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований или соответствующих законодательных (представительных) органов: осуществляет оценку деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований; дает заключения о соответствии деятельности этих органов законодательству о внешнем государственном (муниципальном) финансовом контроле и рекомендации по повышению ее эффективности.
В рамках функций превенции и правоохраны содержание деятельности органов внешнего финансового контроля включает сигнальный блок полномочий.
Указанный блок полномочий реализуется за счет направления результатов применения информационного, контрольно-констатирующего и экспертно-аналитического блоков полномочий не только органам власти (через законодательно закрепленные механизмы административного взаимодействия), общественным объединениям и организациям, населению (через средства массовой информации), но и правоохранительным органам (в рамках заключенных соглашений, ввиду отсутствия законодательно закрепленного механизма взаимодействия).
Сигнальный блок полномочий обеспечивает законность в сфере формирования и использования публичных финансов, управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом и земельными ресурсами, а также предупреждение соответствующих правонарушений.
Стоит отметить, что Счетная палата РФ в рамках функции коммуникации дополнительно наделена организационным блоком полномочий: организует взаимодействие с контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований, в том числе по вопросам планирования и проведения на территориях соответствующих субъектов РФ и муниципальных образований совместных и параллельных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий; оказывает контрольно-счетным органам субъектов РФ и муниципальных образований организационную, правовую, информационную, методическую и иную помощь, содействует в профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации работников контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований.
Организационный блок полномочий на сегодняшний день реализуется не в полной мере. В современный период обобщение опыта ревизионной, экспертно-аналитической, информационной и иной деятельности контрольно-счетных органов, подготовка рекомендаций по его применению, все еще остаются миссией общественных организаций (АКСОР, Союз МКСО, Совет КСО при Счетной палате РФ).
Указанные факты существенно препятствуют формированию унифицированной методологии деятельности контрольно-счетных органов, и негативным образом отражаются на целостности всей системы финансового контроля. Ведь вопросы методологического обеспечения лежат в основе любой деятельности, поскольку играют ключевую роль в ее упорядочивании.
В узком смысле методологию трактуют как учение о методе научного познания. Согласно этому подходу методологию определяют как учение о способах, приемах научного познания действительности.
При более широкой трактовке методология представляется как система принципов и способов построения теоретической и практической деятельности, а также учение об этой системе. В соответствии с этим методологию рассматривают как «учение о структуре, логической организации, методах и средствах деятельности»44.
Большой экономический словарь / под ред. А.Н. Азрилияна. 4-е изд. доп. и перераб. М.: Институт новой экономики, 1999. – С. 476. Так, Н.В. Кожарская, В.В. Кожарский указывают: «методологический аппарат включает принципы организации и проведения исследования; способы определения его стратегии (подходы к постановке проблемы); тактические средства методологического анализа (методы, аппаратура); понятийно-категорийную основу научного исследования (определение проблемы, объекта, предмета, гипотезы, цели, задач и т.д.); требования к результатам исследования (актуальность, научная новизна, теоретическая и практическая значимость и др.)
w полученных результатов и др.»46.
А.М. Новиков и Д.А. Новиков определяют методологию как «учение об организации деятельности», где уточняются субъект, объект, предмет, формы, средства, методы деятельности, ее результат47.
По нашему мнению, более общим и целесообразным подходом к иерархической структуре методологии является подход таких авторов, как Д.А. Панков и С.Г. Вегер48, которые выделяют следующие ее уровни: философский; общенаучный; конкретно-научный; технологический (конкретные методики и техники исследования) (табл. 11).
Информационный базис для разработки, реализации и коррекции политики в сфере публичных финансов
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию еще на 2012 год отмечалось, что работа всех звеньев государственного механизма и уровней власти должна ориентироваться на измеримый, прозрачный и понятный для общества результат. Именно для реализации данной задачи в 2014 году должен произойти окончательный переход к программному бюджету. В соответствии с этим меняются и задачи органов финансового контроля государства, как справедливо отмечал С.В. Степашин,67 акцент должен смещаться от контроля над финансовыми потоками к контролю за результатами, которые приносит их использование. В этой связи большинство ученых экономистов и практиков в сфере финансового контроля68 подчеркивают, что необходимо увеличение удельного веса аудита эффективности использования муниципальных средств, что послужит важным шагом на пути повышения результативности деятельности органов внешнего муниципального финансового контроля.
Тезисы выступления Председателя Счетной палаты Российской Федерации СВ. Степашина на совещании по вопросам совершенствования государственного контроля (18 декабря 2012 года). URL: http://www.ach-fci.ru/AKSOR/Publish/art5/art2. Ю.М. Государственный финансовый контроль. Вопросы теории и практики: монография / Ю.М. Воронин. - М.: Финансовый контроль, 2005. - 432 с. Рябухин С.Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов. - М.: Наука, 2004. -144 c. Саунин A.H. Аудит эффективности использования государственных средств: вопросы теории и практики: дис. … д.э.н. / А.Н. Саунин. - М, 2006. - 391 с. Выступление Генераловой О.Н. - председателя КСП
г. Улан-Удэ на общем собрании Совета КСО Иркутской области 05.06.2013 г. - «О современных тенденциях развития муниципального финансового контроля». URL: http://www.ulan-ude-eg.ru/kontr/pred/visit/05.06.2013.pdf. В рамках реализации указанных выше задач, а также в целях повышения результативности применения инструментария, обеспечивающего формирование информационной основы для разработки, реализации и коррекции финансовой политики, необходима разработка системы показателей комплексной оценки деятельности контрольно-счетных органов региональных центров, которая смогла бы учесть особенности их функционирования. Проанализируем существующие системы оценки деятельности органов внешнего финансового контроля на предмет их адаптации к оценке применения контрольно-счетными органами региональных центров инструментария, обеспечивающего формирование информационной основы для разработки, реализации и коррекции финансовой политики. Большинство действующих методик оценки деятельности контрольно-счетных органов, по мнению их авторов, направлены на оценку эффективности такой деятельности. Согласно большому экономическому словарю, термин «эффективность» представляет собой отношение результатов к затратам69.
Толковый словарь русского языка определяет слово эффективный как «дающий эффект, действенный, то есть имеющий практическую направленность и обеспечивающий реальную отдачу от затраченных усилий70».
Существует и нормативное определение эффективности. Статьей 34 Бюджетного кодекса РФ, закреплены принципы бюджетной системы. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием
Борисов А.Б. Большой экономический словарь. – М.: Книжный мир, 2003. – С. 630. 70Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М . – 2001. – С . 914. наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств».
По мнению таких ученых как Е.Б. Дьякова, О.В. Глазунова, Л.В. Перекрестова, Н.М. Романенко эффективность органов финансового контроля71 не должна сводиться только к частным показателям деятельности, так как они не являются достаточно объективными, необходима комплексная оценка. Важно учитывать и количественные и качественные показатели, например такие как «Своевременное и качественное представление отчетности», «Процент выполнения плана контрольной работы», «Представление конструктивных предложений по совершенствованию контрольной и надзорной работы». Для полноценной оценки эффективности необходима стандартизация деятельности органов контроля. Причем стандартизация на уровне отдельных органов – лишь частичное решение общего вопроса стандартизации. Кроме внутренних регламентов, учитывающих специфику конкретных органов контроля и их подразделений, необходима и система общих для всех основных специализированных контрольных органов и обязательных для выполнения стандартов. При этом для каждого специализированного органа контроля должна будет определяться степень совместимости общих стандартов с его полномочиями72.
Система показателей оценки эффективности Счетной Палаты РФ С.П. Опёнышева и В.А. Жукова73, несмотря на то, что была разработана в
Взаимодействие субъектов государственного финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и пути решения / Дьякова Е.Б., Глазунова О.В., Перекрестова Л.В., Романенко Н.М.– Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2008. – 397 с.
Взаимодействие субъектов государственного финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и пути решения / Дьякова Е.Б., Глазунова О.В., Перекрестова Л.В., Романенко Н.М.–
Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2008. – С. 79–81. Опенышев С.П., Жуков В.А. Теоритические и методологические основы оценки эффективности государственного финансового контроля // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. – 2001. – № 1. URL: http://www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/2001/bulletin/schpal1372001bull1-12.htm. 2001 году, все еще актуальна, хотя и требует существенной доработки в связи с изменением законодательства.
Эффективность, по их мнению, состоит из двух частей: во-первых, это макроэффективность и, во-вторых, промежуточная эффективность.
Макроэффективность – это сумма эффектов, полученных от проведения финансового контроля (социальный эффект; организационный эффект; экономический эффект).
Социальный эффект финансового контроля проявляется в том, что по его результатам применяются меры к лицам, допустившим нарушение финансового законодательства, включая их увольнение и привлечение к уголовной ответственности.
Организационный эффект заключается в том, что по итогам контрольных мероприятий предлагаются и реализуются меры по улучшению структуры федеральной исполнительной власти, в результате повышается управляемость в государстве, сокращаются излишние звенья или создаются новые, необходимые для экономики, повышается оперативность управления.
Экономический эффект достигается в результате улучшения деятельности органов федеральной исполнительной власти в части экономии бюджетных и внебюджетных средств, повышения рентабельности производства, снижения себестоимости продукции и т.д.
Промежуточная эффективность деятельности органа государственного финансового контроля – это соотношение экономических результатов исполнения представлений и предписаний (возврат средств в федеральный бюджет, включая штрафные санкции; возврат средств на счета предприятий и т.д.) и затрат на содержание органа финансового контроля.
Методические меры совершенствования деятельности органов внешнего муниципального контроля в региональных центрах
Обеспечение устойчивого повышения уровня и качества жизни населения на основе сбалансированной социально-экономической системы инновационного типа, гарантирующей национальную безопасность, динамичное развитие экономики и реализацию стратегических интересов России в мировом сообществе во многом может обеспечить эффективно организованная система финансового контроля.
Понятия «государственный финансовый контроль» и «муниципальный финансовый контроль» необходимо рассматривать в рамках понятия «общегосударственный финансовый контроль», поскольку государство как основной механизм организации общества, осуществляет управление и охрану его публичных финансов. Несмотря на существующее распределение финансовых доходов и расходов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов федерации и муниципальных образований, непременно должна сохраняться целостность финансового пространства России.
Общегосударственный финансовый контроль выступает частью государственного регулирования в сфере формирования и использования публичных финансов, управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом, земельными ресурсами, является условием единства бюджетной системы.
Функциями органов общегосударственного финансового контроля являются: базовая – коммуникативная; производные – выявления отклонений; анализа причин отклонений; коррекции деятельности объекта контроля; проверки устранения отклонений; превенции и правоохраны.
Современная система финансового контроля, согласно бюджетному кодексу РФ, подразделяется на внешний и внутренний финансовый контроль. Реализация как внутреннего, так и внешнего финансового контроля одинаково важна для финансовой системы России. Однако только внешний финансовый контроль является гласным и независимым компонентом по отношению к органам власти соответствующей территории и позволяет зафиксировать качественную степень трансляции и результаты реализации их решений. Цель такого контроля состоит в укреплении финансовой дисциплины, гармонизации принципов и согласованности контрольных действий, что для придания системности элементам на всех уровнях бюджетной системы требует его организационного и методологического совершенствования.
Особый интерес и значимость представляют органы внешнего муниципального финансового контроля, ведь именно на местном уровне сегодня решаются важнейшие проблемы обеспечения жизнедеятельности граждан: жилищно-коммунального и социально-бытового обслуживания населения, вопросы городского хозяйства, образования и т.д. В условиях увеличения расходов территориальных бюджетов, сокращения расходных обязательств федерального уровня, уменьшения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, важнейшей задачей контрольно–счетного органа внешнего муниципального финансового контроля наряду с главой муниципального образования, представительным органом муниципального образования; местной администрацией (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) и иными выборными должностными лицами местного самоуправления является повышение эффективности местных бюджетов, и как следствие, поддержание комплексной финансовой устойчивости государства и повышения качества жизни населения.
Внешний муниципальный финансовый контроль имеет сходные объекты контроля со Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами субъекта РФ, их отличие состоит лишь в уровнях организации, что еще раз подчеркивает самостоятельность экономической основы местного самоуправления.
В рамках осуществления внешнего финансового контроля российское федеральное законодательство определяет достаточно широкий круг полномочий деятельности муниципальных контрольно-счетных органов, который сравним с перечнем полномочий контрольно-счетных органов субъектов РФ, Счетной палатой РФ и включает информационный, контрольно-констатирующий, экспертно-аналитический и сигнальный блоки полномочий. Счетная палата РФ дополнительно наделена организационным блоком полномочий, который на сегодняшний день реализуется не в полной мере, что препятствует формированию целостной системы финансового контроля государства.
При одинаковом круге полномочий, выполняемых всеми типами контрольно-счетных органов муниципальных образований, только контрольно-счетные палаты региональных центров могут в полном объеме и с наилучшим качеством реализовать эти полномочия, поскольку их особая роль обеспечивается: 1) эффектом масштаба (большие по сравнению с контрольно-счетными органами других типов муниципальных образований объемы: контролируемых бюджетных средств; объектного состава и стоимости проверяемого имущества, земельных ресурсов; количества контрольных и экспертно-аналитических мероприятий; выявленных и предотвращенных финансовых нарушений); 2) качеством кадрового обеспечения; 3) развитостью инфраструктуры; 4) наличием обратной связи с объектами контроля и органами местного самоуправления.
На фоне общей положительной динамики показателей деятельности муниципальных органов внешнего финансового контроля ряд вопросов их организации и функционирования все еще остается нерешенным. Одним из таких является вопрос полной и качественной реализации установленного одинаково для всех муниципалитетов объема полномочий при отсутствии единых подходов к определению состава, структуры, численности сотрудников муниципальных контрольно-счетных органов.
