Введение к работе
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление является центральным институтом демократического общества, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. В настоящее время само понятие местного самоуправления, имеющее в России глубокие исторические корни, наполняется новым и реальным практическим содержанием. Местный уровень власти начинает играть важную роль в обеспечении жизнедеятельности граждан, при этом финансовая самостоятельность местного самоуправления позиционируется как основа его развития.
Реформирование муниципальных финансов в Российской Федерации перманентно осуществляется с 1991 года, предполагает, в первую очередь, совершенствование системы управления и механизмов, обеспечивающих целенаправленное развитие муниципальных образований. Научные исследования проблем управления местными финансами, как сложного и многогранного общественного явления, по-прежнему остаются актуальными для нашей страны, особенно в период проведения радикальных экономических реформ. Создание стимулов для улучшения качества управления муниципальными финансами является одной из важных задач, поставленных в Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006-2008 годах1. Органы государственной власти должны, в частности, инициировать и стимулировать совершенствование технологий и процедур, используемых в процессе управления местными финансами.
Актуальность темы исследования, таким образом, обусловливается необходимостью перехода на новый качественный уровень управления муниципальными финансами, оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной ветвей власти.
Степень разработанности проблемы. Теоретические и практические аспекты развития системы местных финансов, вопросы государственного финансового регулирования местного самоуправления, современные проблемы межбюджетных отношений нашли отражение в трудах О.В. Врублевской, А.Г. Грязновой, Н.Г. Ивановой, Л.Л. Игониной, А.Ю. Козака, В.В. Климанова, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, Н.С. Максимовой, В.И. Матеюка, М.И. Побединой, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, М.И. Поповой, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти,
1 Концепция утверждена Распоряжением Правительства РФ от 03.04.2006 г. № 476-р.
Н.Г. Сычева, К.И. Таксира, А.Н. Швецова, В.Б. Христенко и целого ряда других ученых-экономистов.
Вопросы теории управления, проблемы государственного и муниципального управления, муниципального права исследовались в работах Л.Н. Албастовой, Г.В. Атаманчука, Н.И. Глазуновой, А.Ф. Денисова, Ю.А. Дмитриева, В.Г. Игнатова, В.Е. Рохчина, Э.А. Уткина, И.А. Черновой, А.Н. Широкова, С.Н. Юрковой и др.
Большой интерес в данной области представляют работы ряда научно-исследовательских институтов и центров: Института реформирования общественных финансов, Института финансово-экономического мониторинга, Центра фискальной политики, Центра исследования бюджетных отношений и др.
Содержание и функционирование системы местных финансов, нормативное правовое регулирование местного самоуправления, теория муниципального управления являлись предметом исследования многих ученых и специалистов. Вместе с тем целый ряд аспектов развития и совершенствования системы управления финансами муниципальных образований все еще остается недостаточно разработанными и требует дополнительного анализа.
Объектом исследования данной научной работы является система денежных отношений, формирующих финансы муниципальных образований, в условиях реформы местного самоуправления и бюджетной реформы.
Предметом исследования определяется процесс управления местными финансами с учетом специфики перехода к принципиально новой двухуровневой системе местных бюджетов, соответствующей новой территориальной организации местного самоуправления.
Цель исследования заключается в теоретическом и методологическом обосновании, разработке направлений и практического инструментария совершенствования управления финансами муниципальных образований. Поставленная цель определила необходимость решения следующих задач:
исследовать и обобщить позиции ученых и специалистов по вопросам управления муниципальными финансами, конкретизировать содержание процесса и объектов управления финансами муниципального образования;
проанализировать содержание бюджетных полномочий органов местного самоуправления;
выявить ключевые тенденции и актуальные проблемы формирования местных бюджетов, обосновать основные направления совершенствования механизма межбюджетных трансфертов;
аргументировать целесообразность проведения оценки качества управления местными финансами;
разработать методические подходы и критерии (показатели) для осуществления мониторинга качества управления и платежеспособности муниципальных образований;
определить место и роль мониторинга качества управления финансами муниципальных образований в системе межбюджетных отношений на региональном уровне;
обосновать перспективные направления использования финансового мониторинга для совершенствования управления финансами муниципальных образований.
Теоретической, методологической и информационной основой исследования послужили: работы ведущих ученых по теории государственных и муниципальных финансов, теории управления, в том числе муниципального управления, концептуальным основам развития местного самоуправления, муниципальному праву; нормативные правовые акты федерального, регионального и местного уровней власти; методические и справочные материалы, профильные периодические издания; материалы Министерства финансов РФ, комитета финансов Ленинградской области и целого ряда других субъектов РФ, а также другие официальные источники информации. Необходимая глубина исследования, достоверность выводов обеспечиваются комплексным применением общенаучных методов: диалектического способа познания, системного подхода, методов структурного и функционального анализа, принципов формальной логики, графических методов.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней на основе исследования теоретических положений, анализа нормативных правовых актов и практики деятельности органов местного самоуправления обоснованы новые теоретические подходы и разработан комплекс мер по совершенствованию системы управления местными финансами, повышению ее результативности, а также оценке качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований.
Наиболее существенные научные результаты, полученные автором:
1. На основе обобщения взглядов ученых в области теории финансов и теории управления предложено авторское определение понятия «управление финансами муниципального образования» как процесса целенаправленного воздействия с помощью специальных приемов, методов и инструментов на совокупность денежных отношений, формирующих местные финансы, и соответствующие им виды финансовых
ресурсов с целью финансового обеспечения функций местного самоуправления (решения вопросов местного значения).
Обоснована и предложена технология применения научного подхода в процессе определения направлений и механизмов совершенствования управления финансами муниципального образования в современных условиях как совокупности определенных элементов и их взаимосвязей, что позволило дополнительно аргументировать и уточнить роль региональных органов власти в стимулировании повышения качества управления финансами муниципалитетов.
Уточнено и разграничено содержание базовых понятий, используемых в нормативном регулировании бюджетных правоотношений и местного самоуправления, таких как «функции», «компетенция», «предметы ведения», «полномочия», что позволило автору выдвинуть и обосновать предложения по совершенствованию законодательства в данной сфере.
Предложена новая классификация доходов местных бюджетов, в которой определяющим признаком является критерий их управляемости, что позволяет осуществлять углубленный мониторинг доходных источников местных бюджетов, уровня финансовой самостоятельности и платежеспособности муниципалитетов и, как следствие, повышать качество управления финансами и платежеспособность муниципальных образований, обосновывать мероприятия в сфере укрепления доходной базы местных бюджетов.
Разработана модель внедрения элементов бюджетирования, ориентированного на результаты, в процесс управления финансами муниципального образования, основанная на выделении оперативного и проектного видов управления с использованием интегрированного показателя комплексной оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований.
Определена роль финансового мониторинга в системе управления финансами муниципальных образований и системе межбюджетных отношений на субфедеральном уровне как средства осуществления оперативной «обратной связи» с муниципалитетами, инновационного инструмента управления и стимулирования, механизма повышения прозрачности бюджетного процесса, что дополнительно позволило предложить и обосновать варианты распределения средств фонда муниципального развития с использованием результатов мониторинга.
Обоснованы новые теоретические подходы к разработке методики оперативной и годовой оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований, состоящей из двух взаимосвязанных блоков показателей, базирующейся на принципах непрерывности (регулярное проведение мониторинга), всеобщности (обследова-
ниє всех муниципальных образований субъекта РФ), гибкости (с возможностью адаптации к изменяющимся условиям функционирования местных бюджетов).
Теоретическая и практическая значимость. В диссертационной работе на основе исследования и развития теории финансов, управления в части управления местными финансами, с учетом обобщения практического опыта обоснована и предложена система мер, направленных на совершенствование методов и повышение качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований.
Реализация практических рекомендаций, предложенных в диссертации, позволит повысить результативность работы органов местного самоуправления, эффективность системы межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, прозрачность бюджетного процесса, обеспечить расширение доходной базы местных бюджетов, внедрить стимулирующие инструменты в механизм межбюджетных трансфертов.
Автор принимал непосредственное участие в разработке Методики оперативной и годовой оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований Ленинградской области, которая была утверждена Приказом комитета финансов Ленинградской области от 21.06.2006 г. № 01-02-226 и используется в его практической деятельности начиная с 1 полугодия 2006 года.
Теоретические и практические результаты исследования используются в учебном процессе при проведении лекционных и практических занятий по дисциплине «Бюджетная система Российской Федерации», дисциплинам специализации «Государственные и муниципальные финансы» в процессе подготовки экономистов по специальности «Финансы и кредит».
Апробация работы. Основные теоретические и практические результаты работы отражены в 16 публикациях общим объемом 16,5 п.л.
Результаты научной работы автора были доложены и получили апробацию на научно-практических конференциях:
«Проблемы социально-экономического развития субъектов Федерации
на современном этапе» — 1-я Межрегиональная научно-практическая кон
ференция, Санкт-Петербург, 18-19 сентября 2006 года;
«Теория и практика финансов и банковского дела на современном эта
пе» — VIII межвузовская конференция, Санкт-Петербургский государст
венный инженерно-экономический университет, 12 декабря 2006 года.
Структура диссертационной работы отражает цель и задачи исследования, состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и трех приложений. Работа содержит 8 таблиц и 27 рисунков.
В первой главе «Теоретические и правовые основы управления финансами муниципальных образований» рассматриваются содержание процесса и объекты управления финансами муниципальных образований, анализируются проблемы и перспективы развития системы управления финансами муниципальных образований в условиях реформ, раскрывается содержание бюджетных полномочий органов местного самоуправления.
Во второй главе «Актуальные проблемы местных бюджетов и пути их решения» обосновываются базовые принципы и подходы к формированию доходов местных бюджетов, осуществляется анализ структуры расходов местных бюджетов и направлений повышения их результативности, исследуется механизм межбюджетных трансфертов, вносятся предложения по его совершенствованию.
В третьей главе «Разработка и апробация методики оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований»: обосновываются цели и задачи мониторинга качества управления местными финансами, раскрываются его основные положения, содержание методики оперативной и годовой оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований; анализируются результаты ее применения (на примере Ленинградской области); аргументируется необходимость внедрения в практическую деятельность мониторинга качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований для укрепления и развития муниципальных финансов, предлагаются перспективные направления использования мониторинга.
