Содержание к диссертации
Введение... 4
Глава 1. Бюджетный федерализм и управление субнациональными финансами: теория и международный опыт 11
1.1. Проблема бюджетного федерализма в научной литературе... 14
1.2. Теоретические основы бюджетно-налоговой децентрализации... 27
13. Разделение функций между уровнями бюджетной системы... 34
1.4. Принципы вертикального разделения доходов общественного сектора... 43
1.5. Финансовая помощь (бюджетные гранты)... 52
1.6. Развитие теоретических представлений о межбюджетных отношениях... 62
1.7. Основные элементы системы межбюджетных отношений в некоторых развитых странах... 74
1.8. Опыт реформы системы бюджетного федерализма в Латинской Америке... 87
1.9. Бюджетная децентрализация: опыт Китая... 98
Глава 2. Эволюция межбюджетных отношений и управления региональными финансами в Российской Федерации в 90-х годах... 106
2.1. Бюджетное устройство в России и процессы децентрализации бюджетных полномочий в 90-х годах... 112
Асимметрия бюджетного устройства 116
Процессы децентрализации и эволюция бюджетного устройства в субъектах федерации 121
Развитие взаимоотношений между региональными и местными бюджетами 126
2.2. Расходы и расходные полномочия 132
2.3. Бюджетные доходы и налоговые полномочия... 142 ,
Налоговые полномочия субнациональных властей 149
Разграничение налоговых доходов 153
2.4. Механизмы бюджетного выравнивания: поддержка бюджетов других уровней... 160
Эволюция методики трансфертов из ФФПР 164
Изменение структуры финансовой помощи региональным бюджетам 176
2.5. Регулирование субнациональных бюджетов 186
Субфедеральные долги и заимствования 186
Роль казначейского исполнения бюджета 195
Глава 3. Институциональные проблемы управления региональными финансами 203
3.1. Федеральные мандаты и разграничение полномочий... 205
Федеральное законодательство, регулирующее вопросы передачи расходных полномочий между уровнями бюджетной системы 205
Федеральные мандаты 216
3.2. Долговая политика... ... ... ... 266
Мягкие бюджетные ограничения для субнациональных органов власти 270
Проблемы учета долга 276
Проблемы управления долгом 283
Глава 4. Создание стимулов для эффективной бюджетной политики на субнациональном уровне 292
4.1. Концепция программы реформирования региональных финансов... 295
Бюджет и бюджетный процесс 298
Система межбюджетных отношений 305
Политика администрации в отношении налоговой базы 310
Тарифная политика 316
Долговая политика 319
Управление собственностью 323
Система критериев в отношении расходования бюджетных средств и предоставления информации о региональных финансах 328
Управление бюджетными расходами 332
Аудит 340
4.2. Методические подходы к сравнению региональных программ реформирования.. 348
43. Опыт разработки и реализации программ реформирования... 356
Глава 5. Направления и перспективы развития бюджетного федерализма в среднесрочной перспективе... 376
5.1. Вопросы упорядочивания бюджетного устройства субъектов Российской Федерации 385
Расширение сферы вопросов местного значения 389
Введение понятия "муниципальные образования разного уровня" 390
Упорядочивание территориальной организации местного самоуправления 393
5.2. Вопросы разграничения расходных полномочий... 401
5.3. Вопросы разграничения налоговых полномочий... 418
5.4. Финансовая помощь бюджетам других уровней... ... ...— 433
5.4. Вопросы управления общественными финансами на региональном и местном уровне... 446
Заключение 454
Библиография 463
Приложения 484
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проведение радикальных экономических реформ в стране, переход от унитарной к федеративной модели российской государственности в корне изменило основы функционирования бюджетной системы и отношения между органами государственной власти различного уровня и муниципальными органами власти. Динамическое развитие внутренних и внешних социально-экономических условий РФ не сопровождалось в 1990-ые годы адекватными изменением базовых положений бюджетной системы из-за отсутствия теоретических основ и методологии механизма его трансформации. В этих условиях реализация обоснованной и эффективной политики межбюджетных отношений как в сфере распределения доходов, так и осуществления расходов была невозможна. Это накладывало существенные ограничения на темпы социально-экономических преобразований в регионах и в целом в Российской Федерации.
Углубление процессов дифференциации регионов России по показателям социального и экономического развития, рост финансовой самостоятельности субъектов Федерации и муниципалитетов, усложнение методов государственного регулирования экономики и увеличение значения косвенных методов управления макроэкономическими и микроэкономическими процессами как в рамках страны, так и в пределах конкретных регионов делает особо значимым выявление методологических особенностей политики бюджетного федерализма в России на текущем этапе. Особое значение приобретает поиск новых форм регулирования финансовой политики субъектов Российской Федерации федеральным правительством.
Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена необходимостью теоретических разработок проблем бюджетного федерализма в условиях экономических реформ и процесса быстрого развития гражданского общества, включая институты разграничения полномочий между различными уровнями народного представительства.
Новизна исследования. В настоящей диссертации достигнуты следующие результаты:
- сформулированы базовые принципы управления региональными финансами в новой социально-экономической ситуации, сложившейся в Российской Федерации;
- разработана методология эволюции бюджетного федерализма;
- установлены внутренние причинно-следственные связи в системе бюджетных отношений между уровнями власти в Российской Федерации;
- выработаны методы стимулирования эффективной бюджетной политики в регионах;
- разработана модель бюджетной поддержки регионов (матрица политики бюджетной поддержки);
- определены направления повышения устойчивости системы межбюджетных отношений в Российской Федерации;
- предложен механизм оценки и сравнительного анализа качества управления бюджетной системой на региональном и местном уровне различных субъектов Российской Федерации.
Степень изученности темы. Исследованию финансовых основ государственного устройства, проблем формирования и использования средств бюджетов различных уровней, их роли в социально-экономическом развитии были посвящены труды многих советских экономистов: Д.А. Аллахвердяна, Г.В. Базаровой, A.M. Бирмана, М.В. Васильевой, А.Г. Зверева, Е.В. Коломина, Д.С. Молякова, Л.П. Павловой, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.И. Филимонова, Я.Б. Хесина, Н.А. Ширкевич. Однако проведенные в годы централизованного планового хозяйства исследования и особенно разработанные на их основе практические рекомендации в условиях федеративного государства с рыночными принципами хозяйствования во многом потеряли свою значимость.
На сегодняшний день исследования проблем бюджетного устройства страны в условиях федеративного государства отечественными специалистами все чаще включают в себя теоретические обобщения, охватывают все новые и новые направления, переходят в сферу практического применения, что еще раз говорит о необходимости проведения комплексного обобщения теории и практики бюджетного федерализма в Российской Федерации.
Цель настоящей диссертации заключается в научном и методологическом обосновании путей регулирования отношений бюджетного федерализма в Российской Федерации, включая как вопросы отношений федеральных и региональных органов государственной власти, так и вопросы внутрирегионального распределения полномочий, на современном этапе, в разработке теоретических механизмов и практических рекомендаций по выбору направлений и способов реформирования бюджетной системы страны.
Задачи исследования:
- проанализировать основные теоретические модели системы бюджетного федерализма;
- оценить применимость международного опыта реализации масштабных финансовых реформ в странах с федеративным устройством в российских условиях;
- разработать алгоритм и методологию анализа результатов развития российской модели бюджетных взаимоотношений различных уровней власти в течение 1990-ых годов;
- выявить и проанализировать набор наиболее существенных институциональных проблем системы бюджетного федерализма, решение которых не было найдено в рамках существующей методологии региональной политики;
- разработать новый концептуальный подход к вопросам политики межбюджетных отношений, основанный, прежде всего, на признании эффективности и целесообразности создания системы правильной мотивации бюджетной и экономической политики на региональном и местном уровнях.
Объектом исследования явились механизмы бюджетного федерализма в Российской Федерации. Предметом исследования стал эволюционный процесс развития системы бюджетного федерализма в Российской Федерации в 1990-ых годах.
Эмпирической базой исследования стали отчетные данные об исполнении субнациональных бюджетов, находящиеся в распоряжении Министерства финансов РФ, а также статистические данные Госкомстата и данные финансово-бюджетной отчетности, собираемые для целей управления территориальными финансовыми органами без включения этих данных в список официальной отчетности перед федеральными органами власти; также использовались данные, полученные в ходе реализации проекта Международного банка реконструкции и развития «Техническое содействие бюджетной реформе на региональном уровне».
Методологической базой исследования стала теория бюджетного федерализма и, прежде всего, «теория федерализма, сохраняющего рынок», доработанная и дополненная российскими учеными-экономистами. Была использована федеральная и региональная законодательная база по вопросам бюджетно-налоговых отношений, результаты исследований по этой тематике, осуществлявшихся в России на рубеже веков, а также материалы научно-практических конференций и семинаров по данной проблематике. В ходе исследования применялись методы статистического и экономико-математического анализа, табличные и графические методы, методы историко-логического и сравнительного анализа.
Положения, выносимые на защиту.
- Основная причина хронического кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов России — резкая диспропорция между переданными на субнациональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование.
- Хотя бюджетным законодательством провозглашена самостоятельность федерального, региональных и местных бюджетов, бюджетная система России де-факто (а во многих отношениях - и де-юре) остается «неразделенной».
- Все многообразие проблем, с которыми сталкивается российская бюджетная система субнационального уровня, может быть сведено к двум системным институциональным проблемам. Во-первых, это нечеткое разграничение полномочий по нормативно-правовому регулированию, предоставлению и финансированию бюджетных услуг. Во-вторых, системной проблемой, существующей сегодня в сфере общественных финансов, является неурегулированность вопросов долговой (в широком смысле) политики на субфедеральном уровне.
- Существование обеих проблем определяющим образом влияет на систему мотивации при принятии решений о распределении и использовании дефицитных бюджетных средств.
- Налогово-бюджетный федерализм, который формально является в высшей степени «централизованным», не обязательно является высоко централизованной системой на практике.
- Бюджетная реформа, осуществляемая в России, должна быть нацелена не только на оптимизацию распределения доходных и расходных источников в рамках классической системы представлений, но и на преодоление пропасти между официальными и фактическими «правилами игры», вытеснение неформальных составляющих, то есть на создание стимулов для проведения эффективной и ответственной политики. Создание условий, при которых оппортунистическое поведение станет не выгодным и не приемлемым для руководителей финансовой системы регионального и местного уровня, должно стать ключевым элементом бюджетной реформы в ближайшие годы.
- Основным механизмом осуществления реформы должно стать проведение реального разграничения полномочий и ответственности как в сфере определения доходных источников бюджетов, так и в сфере расходования бюджетных средств.
- Кроме того, требуется создание специальных механизмов стимулирования «эффективной политики», что возможно путем структурирования системы оказания финансовой помощи субнациональным бюджетам на несколько строго специализированных фондов в составе федерального бюджета.
- Особую методологическую и практическую ценность приобретает подход, лежащий в основе методики формирования и распределения субсидий из Фонда реформирования региональных финансов (ФРРФ). Он подразумевает, в первую очередь, осуществление сравнимых по результатам реформ в различных регионах. Единая система целей, мероприятий и показателей эффективности преобразования дала возможность осуществления конкурсных процедур при отборе региональных программ реформирования для их финансирования из ФРРФ. Это подразумевает создание впервые в российской практике механизма формализованной оценки, в том числе и самим регионом, прогресса по мере осуществления реформы и добровольное участие регионов в данном эксперименте.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования выработанных автором положений в деле совершенствования механизмов бюджетного федерализма. Кроме того, материалы диссертации возможно использовать при разработке спецкурса, посвященного проблемам бюджетного федерализма, для студентов экономических специальностей.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения и списка литературы.
