Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Теория и методология формирования механизма рациональной сбалансированности бюджета
1.1. Экономические теории сущности бюджета и их развитие в отечественной литературе 12
1.2.Зарубежный опыт достижения сбалансированности бюджетов территорий через систему межбюджетных отношений 32
1.3 Сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях ограниченности финансовых ресурсов бюджетной системы РФ 61
ГЛАВА 2. Регулирование межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации в условиях дефицита регионального бюджета
2.1. Роль федерального бюджета в решении проблем сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации 86
2.2.Финансовая помощь как элемент развития межбюджетных отношений на региональном уровне 112
2.3. Бюджетные кредиты и возможность их использования в достижении рациональной сбалансированности бюджетов субъектов Федерации 132
ГЛАВА 3. Методы достижения сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации
3.1. Анализ тенденций формирования доходов и направлений расходования средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации 157
3.2 Классификация методов достижения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации 183
3.3. Приоритеты в использовании методов сбалансированности бюджетов в условиях изменившихся межбюджетных отношений 191
ГЛАВА 4. Концепция формирования механизма сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации (доходный и расходный аспект)
4.1 Налоговый потенциал регионов РФ как основа сбалансированности консолидированных бюджетов 213
4.2. Статус регулирующих доходов в Бюджетном кодексе РФ и их значение для сбалансированности бюджетов 232
4.3. Роль неналоговых доходов в сбалансированности бюджетов субъектов РФ 254
4.4. Разграничение расходных обязательств и ответственности между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации 272
4.5. Государственные минимальные социальные стандарты определения параметров расходов бюджетов субъектов РФ 296
ГЛАВА 5. Формирование модели сбалансированного бюджета субъекта РФ на основе новых подходов в межбюджетных отношениях
5.1. Информационная основа для формирования модели сбалансированного бюджета субъекта Российской Федерации. 322
5.2. Модель сбалансированного консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и ее основные параметры 330
Заключение 352
Список литературы 357
Приложения 376
- Экономические теории сущности бюджета и их развитие в отечественной литературе
- Роль федерального бюджета в решении проблем сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации
- Анализ тенденций формирования доходов и направлений расходования средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность и степень изученности проблемы
Проведение экономических реформ изменило основы функционирования бюджетной системы страны и отношения между органами государственной власти различных уровней, что потребовало разработки методологии формирования нового бюджетного механизма. Сокращение нерациональных затрат государства привело к позитивным сдвигам в структуре бюджетных расходов, бездефицитному федеральному бюджету, отказу от его эмиссионного финансирования. Однако сбалансированность федерального бюджета была достигнута, в немалой степени, за счёт дисбаланса финансовых ресурсов субъектов Российской Федерации, который реально выражается в сокращении их доходного потенциала.
Бюджетная система любого федеративного государства существует в условиях несбалансированности нижних уровней бюджетов. Нормальное функционирование такой системы связано с необходимостью рационального перераспределения бюджетных ресурсов с использованием чёткого механизма её реализации.
Последнее десятилетие в России осуществляется поиск эффективных путей реформирования межбюджетных отношений, ибо структурный дисбаланс бюджетной обеспеченности регионов обозначился столь рельефно и ощутимо, что попытки сгладить его только при помощи трансфертов не принесли реальных результатов, а ошибки и просчёты в самом механизме использования трансфертов во многом только усугубили ситуацию.
Сегодня, безусловно, есть необходимость создания научно-обоснованного финансового механизма балансирования бюджетов регионов, не только с помощью федеральных трансфертов, но и путём установления законодательно оформленных экономически выгодных для всех уровней власти доходных и расходных полномочий и ответственности субъектов феде-
рации. При этом большое значение должно иметь качество сбалансированности их бюджетов.
Исследование методологических аспектов проблемы сбалансированности бюджетов по уровням бюджетной системы России невозможно без изучения трудов классиков экономической теории А.Смита, Дж.М.Кейнса, П.Самуэльсона, М.Фридмена и современных зарубежных учёных —Роберта У. Рефьюз, Дженни Литвак , Дж. Ю. Стиглица, X. Циммермана и др.
В числе российских учёных, чьи труды посвящены исследованиям проблем бюджетных отношений, формирования и использования средств бюджетов разных уровней следует отметить Александрова A.M., Аллахвер-дяна Д.А., Базарову Г.В., Бирмана A.M., Болдырева В.Г. Вознесенского Э.А., Данилевского Ю.А., Дьяченко В.П., Коломина Е.В., Молякова Д.С., Поляка В.Г., Родионову В.Г., Рабиновича Г.Л., Романовского М.В., Сабанти Б.М., Точильникова Г.Н. и др.
Изменившиеся условия функционирования бюджетной системы России, вызвали необходимость в разработке новых теорий и принципов бюджетных отношений. В 90-х и начале 2000-х гг. вопросам бюджетного федерализма и межбюджетным отношениям посвящены работы Богачёвой О.В., Врублевской О.В., Година A.M., Горегляда В.П., Игудина А.Г., Курляндской Г.В., Лаврова A.M., Лексина В.Н., Подпориной И.К., Прониной Л.И., Поляка Г.Б., Сычёва Н.Г., Христенко В.Б., Швецова А.Н., Яндиева М.И. и др. Отдельные, но очень важные аспекты развития и совершенствования бюджетных отношений в России рассмотрены в трудах Грицюк Т.В., Едроновой В.Н., Колесова А.С., Леонтьева В.Е., Сабитовой Н. М., Панскова В.Г., и др.
Однако следует отметить, что многие теоретические и методические проблемы сбалансированности бюджетов не решены вследствие изменившихся социальных, экономических и политических условий функционирования субъектов Российской Федерации.
Всё вышесказанное и определяет актуальность диссертационного исследования, в котором разработаны новые методологические подходы, предложен инструментарий сбалансированности доходов и расходов бюджетов субъектов федерации в новых экономических и политических условиях.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка научной концепции и инструментария достижения рациональной сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с указанной целью в диссертации поставлены следующие задачи, которые отражают общую логику исследования и содержание авторской концепции:
исследование положений теории финансов о роли бюджета в развитии экономики и важности обеспечения его рациональной сбалансированности на всех уровнях бюджетной системы;
анализ зарубежной практики достижения сбалансированности бюджетов территорий для использования положительного зарубежного опыта в процессе реформирования бюджетной системы России;
научное осмысление основ теории и методологии применения методов разграничения бюджетных полномочий по доходам и расходам между уровнями бюджетной системы;
выявление причин и последствий роста бюджетного дефицита региональных бюджетов, разработка рекомендаций по формированию эффективного механизма обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Федерации;
определение проблем формирования бюджетов субъектов РФ, оценка потенциала и обоснование целесообразности повышения собственных доходов бюджетов субъектов Федерации за счёт неналоговых доходов;
выявление основных недостатков действующей системы финансовой поддержки субъектов РФ с целью разработки рекомендаций по сокращению встречных финансовых потоков и упорядочению межбюджетных отношений;
разработка научных подходов к достижению сбалансированности бюджетов субъектов Федерации и построение теоретической модели сбалансированного консолидированного бюджета субъекта Федерации.
Объектом исследования является система формирования и использования бюджета субъекта федерации, рассматриваемая во взаимосвязи с консолидированным бюджетом России.
Предметом исследования являются теоретические и организационно-методические аспекты обеспечения сбалансированности бюджета субъекта Российской Федерации.
Теоретическая и методологическая основа исследования.
Теоретической базой исследования послужили фундаментальные труды российских и зарубежных учёных в области государственных финансов. Методологической основой исследования явились принципы диалектической логики, постулирующие, что прежние исследования не отрицаются, а учитываются и творчески переосмысливаются. В диссертационной работе используется системный подход к анализу факторов, влияющих на сбалансированность бюджетов субъектов федерации, а также сравнительный анализ основных показателей бюджетов. При обработке и систематизации информации применялись методы группировок, классификации, расчётно-аналитческий, построения трендов, выборочное исследование, системный подход, принципы формальной логики, индукции и дедукции и другие.
Информационной базой исследования явились законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъектов федерации, материалы Министерства финансов РФ и Главных финансовых управлений (Департаментов) администраций регионов, статистические материалы Госкомстата РФ, отечественные и зарубежные публикации по исследуемой проблеме, материалы международных и региональных научно-практических конференций, семинаров и другие данные.
Научная новизна диссертационной работы состоит в развитии теории финансов применительно к системе бюджетных отношений, формировании концепции сбалансированности бюджетов субъектов федерации и в разработке модели и методов её реализации.
Научные результаты диссертационной работы заключаются в следующем:
разработана и предложена концепция сбалансированности бюджетов субъектов Федерации, важной особенностью которой является приоритетность определения объема расходных обязательств на основе использования дифференцированных государственных минимальных социальных стандартов, обеспеченных бюджетными доходными полномочиями и ответственностью;
предложено определение понятия «рациональная (качественная) сбалансированность» бюджета, предусматривающее не только количественные ее параметры, но и качественные критерии и определены уровни качества;
уточнено определение понятия «налоговый потенциал», определена область его применения как оценочного показателя в рамках среднесрочного бюджетного планирования, в отличие от существующего использования в федеральных и региональных методиках расчета финансовой помощи;
обоснована необходимость деления доходов бюджетов субъектов Федерации на четыре вида - «собственные», «закрепленные», «регулирующие» и «передаваемые» - с целью повышения качества сбалансированности бюджета субъекта Федерации, и дано их определение;
классифицированы методы обеспечения сбалансированности бюджетов и обоснована необходимость ранжирования приоритетности их на региональном уровне;
на основе систематизации и обобщения теоретических положений скорректированы и дополнены принципы разграничения бюджетных полномочий по уровням власти;
для реального обоснования расходов бюджетов субъектов Российской Федерации разработан и предложен метод определения дифференцированных государственных минимальных социальных стандартов на основе прожиточного минимума;
с целью реализации концепции разработана новая модель рациональной сбалансированности бюджетов субъектов РФ;
предложены и обоснованы рекомендации по формированию нового финансового механизма достижения сбалансированности бюджетов субъектов Федерации, в том числе: повышение собственных доходов за счет неналоговых и учета их при определении доходного потенциала региона, исключение из российской практики в межбюджетных отношениях заемных средств как нерационального источника сбалансированности бюджета субъекта Федерации, внесение изменений в бюджетное законодательство о профиците.
Разработанные в диссертации теоретические положения и практические рекомендации по совершенствованию бюджетных отношений, применимы при реформировании межбюджетных отношений как в звене «Российская Федерация — субъект федерации», так и в звене «субъект федерации — муниципальные образования».
Научная значимость полученных результатов состоит в развитии теории бюджетных отношений и разработке методических положений, обеспечивающих решение проблемы рациональной сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, на основе разграничения доходных и расходных полномочий и ответственности между различными уровнями власти.
Практическая значимость результатов заключается в возможности применения методов и рекомендаций по совершенствованию организацион
но-финансовых отношений, складывающихся в сфере разграничения бюджетных полномочий и возникающих в процессе функционирования бюджетной системы РФ. Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при преподавании курсов «Финансы», «Бюджет и бюджетная система РФ», «Финансы, денежное обращение и кредит» в Ивановском государственном университете, Ивановском химико-технологическом университете, Костромском государственном университете. Они нашли отражение в учебных пособиях «Бюджетная система Российской Федерации», «Методы сбалансированности бюджета субъекта Российской Федерации». Полученные в ходе исследования выводы и предложения представлены в Администрацию Ивановской области для использования при подготовке проекта бюджета на 2006 год.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на; Международной научно-практической конференции «Банковское дело; к 140-летию образования банка России» (Иваново, ИвГу, 2000); Международной научно-практической конференции «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов, городов и коммун России и стран Северной Европы» (Петрозаводск, ПетГУ, 2003); Международной научно-практической конференции «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы» (Петрозаводск, ПетГУ, 2004); Международной научно-практической конференции «Хозяйствующий субъект: новое экономическое состояние и развитие» (Ярославль, ЯрГУ, 2003); Международной научно-практической конференции «Роль муниципальных финансов в решении социально-экономических задач» (Самара, Самарский муниципальный институт управления, 2003); Международной научно-практической конференции «Проблемы функционирования финансовой системы страны и пути их решения» (Ижевск, УдГУ,2004); Международной научно-практической конференции «Экономика современной России: теорети-
ческие и методологические подходы к решению актуальных проблем развития» (Иваново, ИвГУ.2004); Материалы исследования докладывались на заседании Законодательного собрания Ивановской области в 2004 году.
Основные положения диссертации нашли отражение в 30 публикациях общим объёмом 52,39 п.л., из них одна монография объёмом 15,81 п.л., в том числе лично автором - 45,52 п. л.
Экономические теории сущности бюджета и их развитие в отечественной литературе
Вмешательство государства в процессы экономической жизни в условиях рынка предполагает обязательное наличие некоторых финансовых и материальных ресурсов. В то же время, в распоряжении государства находится важный инструмент в виде узаконенной власти, которая способна устанавливать, охранять и изменять права собственности. Однако действия государства не сводятся только к непосредственному применению властных полномочий, хотя на нем основываются. Государство может брать на себя оказание услуг, которые связаны с естественной монополией или информационной асимметрией, поэтому оно должно располагать трудовыми, материальными и денежными ресурсами, необходимыми для производства и распределения услуг, и организовывать эффективное использование этих ресурсов.
Государственные ресурсы могут формироваться двумя способами: за счет прямого участия государства в рыночных сделках и в процессе перераспределения в виде налогообложения хозяйствующих субъектов. Осуществляя производство в условиях естественной монополии, государство обычно реализует продукцию (услуги) на рынке и, как правило, по ценам, существенно более низким, чем те, которые установила бы в аналогичных условиях частная фирма. Однако так или иначе государственные организации получают выручку, которая способна обеспечивать возмещение затрат и расширение производства.
В ряде случаев государство намеренно использует цены, не покрывающие издержек на товары и услуги, производимые государственными организациями. Это обусловлено стремлением государства, стимулировать по требление благ, обладающих важными достоинствами для граждан (например, посещение музеев).
Сниженные цены продаж могут также служить обеспечению доступности предметов первой необходимости для лиц с низкими доходами (например, в отношении ценообразования на жилищные и коммунальные услуги). В подобной ситуации убыточность деятельности государственных предприятий оправдывается перераспределительными приоритетами, что, впрочем, предполагает избирательное, адресное предоставление льгот. Поэтому для покрытия убытков, предоставления льгот и субсидий государству необходимы финансовые средства. Еще большая потребность в средствах определяется тем, что многие виды экономической активности государства вообще не направлены на производство продукции, которую можно было бы реализовать на рынке. Это касается, в частности, социальных программ, например пенсионных, и создания чистых общественных благ.
В силу полного отсутствия или в пределах средней нормы прибыли для рыночной реализации финансовых результатов, подобные виды деятельности непривлекательны для частного сектора. И тогда для реализации способности государством взять на себя выполнение соответствующих функций используются перераспределительные механизмы — принудительное изъятие части доходов.
Для этих целей основным источником денежных средств у государства является налогообложение. Государство обязывает лиц, осуществляющих коммерческую деятельность, участвовать в финансировании его расходов. По сути, оно ограничивает права граждан и организаций на получаемые ими доходы, присваивая себе их некоторую устанавливаемую законом часть. Мобилизуя ресурсы, государство затем их целенаправленно использует. Это означает, что оно выступает не просто в роли инстанции, обладающей регулятивными полномочиями, а в качестве субъекта экономической деятельности, кото рый сопоставляет расходы с доходами, стремится к эффективной аллокации своих ресурсов и т.д.
Экономический взгляд на функционирование государства предполагает, что внимание концентрируется на ресурсах, которыми оно распоряжается с целью выполнения возложенных на него функций.
Совокупность всех ресурсов (материальных, денежных), находящихся в непосредственном распоряжении государства, образует общественный сектор хозяйства. Общественный сектор объединяет не только предприятия и учреждения, находящиеся в собственности государства. Важнейшим видом ресурсов в рыночной экономике являются денежные средства. Поэтому ключевую роль среди компонентов общественного сектора играют государственные финансы, прежде всего государственный бюджет, его доходы и расходы.
Исследованию функций, присущих государственным финансам, посвящены труды многих российских экономистов. Однако наиболее полно они раскрыты Л. И. Якобсоном, которые он развил на основе теории Р.Масгрейва. По его мнению, государственные финансы призваны выполнять три самостоятельные функции: аллокационную, перераспределительную (дистрибутивную) и стабилизационную.
Роль федерального бюджета в решении проблем сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации
Механизм бюджетного регулирования — это, набор экономических методов, приемов, нормативов и правовых норм, действие которых нацелено на реализацию принципов бюджетного устройства страны и обеспечение их взаимосвязи и взаимодействия. Достигается это путем закрепления определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства (направления этих потоков, пропорций их распределения по уровням бюджетной системы, целевого назначения и т. д.) и организации экономических отношений, возникающих по этому поводу. Воздействуя на процессы формирования бюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство корректирует установленные бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целевого назначения и, таким образом, обеспечивает управление бюджетным устройством страны. Сказанное означает, что набор методов бюджетного регулирования не может быть произвольным, совокупность этих методов должна представлять собой стройную систему, ориентированную на поиск компромисса интересов всех участников бюджетного процесса в направлении решения главной задачи — роста экономического развития общества и благосостояния его граждан.
Рассматривая существующие формы бюджетного регулирования, можно выделить два потока бюджетных ресурсов: "первичный" поток денежных средств, формирующий доходы федерального и региональных бюджетов, и "вторичный" - обеспечивающий дополнительные поступления средств из фе дерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. «Первичные» потоки формируются на долгосрочной и текущей основе. Механизмы долгосрочного формирования «первичного» потока определяются государственной налоговой политикой и закрепляются налоговым законодательством. Многие годы текущее формирование осуществлялось посредством ежегодного закрепления долей отдельных федеральных регулирующих налогов, поступающих в бюджеты субъектов Федерации, что отменено в 2004 году. Регулирование движения "вторичного " потока осуществляется в Российской Федерации посредством методов бюджетного выравнивания, в виде дотаций, субсидий, субвенций, кредитования и гарантирования. Управление движением обоих финансовых потоков по уровням бюджетной системы должно обеспечить максимально возможную сбалансированность бюджетов всех уровней.
По своему экономическому смыслу федеральная финансовая помощь субъектам Федерации направлена на выравнивание уровня бюджетных услуг, оказываемых на всей территории государства. Ключевыми моментами в количественной оценке данного уровня являются, во-первых, межрегиональная дифференциация стоимости оказания государственных услуг, во-вторых, потенциальный уровень государственных доходов, которые можно мобилизовать в региональный бюджет. Понятно, что объем финансовой помощи конкретному региону должен находиться в прямой зависимости от стоимости оказания государственных услуг в регионе и в обратной — от его доходного потенциала.
В процессе формирования новой системы управления рыночной экономикой особое значение имеет создание рычагов и стимулов для повышения эффективности управления бюджетами на региональном и местном уровне при упорядочении отношений с федеральным бюджетом. Взаимосвязь звеньев бюджетной системы реализуется через механизм межбюджетных отношений, в основу которых положены отношения по поводу оптимального распределения доходов бюджетов разного уровня и расходов, фи нансируемых из них, в том числе и финансовой помощи, постоянно подвергающихся изменениям в последние годы. Происходящие изменения в сфере межбюджетных отношений неизбежно отражаются с одной стороны на финансовой стороне бюджетов всех уровней, а с другой стороны — значительные изменения в бюджетных доходах или расходах требуют соответствующей корректировки отношений как внутри бюджетной системы, так и между участниками бюджетного процесса, т.е. в межбюджетных отношениях.
Анализ тенденций формирования доходов и направлений расходования средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации
Доходы бюджета отражают экономические отношения, возникающие между государством, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами и гражданами, с другой стороны, в процессе формирования бюджетного фонда.
Как материально-вещественное воплощение доходы бюджета - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством в распоряжение органов государственной власти и местного самоуправления. Классификация доходов бюджета представлена в приложении 6 (рис. 1).
Структура бюджетных доходов непостоянна, она зависит от конкретных экономических условий развития страны. Изменение структуры бюджетных доходов отражает изменения, связанные с экономическими процессами. Если анализировать доходы бюджетной системы с точки зрения реального наполнения ее финансовыми ресурсами, становится очевидным, что основным источником формирования доходного потенциала бюджетной системы являются налоговые поступления (табл. 3.1)1.
Данные таблицы свидетельствуют о том, что на протяжении достаточно длительного периода доля налоговых доходов в консолидированном бюджете страны остается преобладающей, хотя и наблюдается (за исключением 2000 г.) тенденция ее незначительного понижения. В определенной степени это может являться результатом проводимой налоговой реформы, основной целью которой Правительство ставит снижение налоговой нагрузки на экономику.
